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TAR LAZIO 17/12/2003 - ALLA SCADENZA DEI PIANI DI ZONA L'AREA NON RESTA INEDIFICABILE

Alla scadenza delle prescrizioni dei piani di zona non rimangono applicabili le regole di salvaguardia che soccorrono in caso di mancanza di PRG



 


 


 


Com’è noto, a partire dall’Adunanza Plenaria 10 del 1984 la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che in caso di decadenza dei vincoli espropriativi l’area resta assoggettata alle regole di salvaguardia  applicabili in caso di assenza del PRG, conseguenza peraltro confermata dal TU. Il questa pronuncia il TAR Lazio, nega che tale conseguenza sia ammissibile in caso di pianificazione attuativa. Si noti peraltro come la Cassazione abbia sempre considerato il livello della pianificazione attuativa quello tendenzialmente più idoneo all’insorgenza dei vincoli espropriativi (cfr. Cass. sez. un. 173/2001).  


 


 


 







 


 


 


TAR LAZIO, Sezione II bis Roma, n. 12500 del 17 dicembre 2003


(Giulia pres., Conti rel.)


 


DIRITTO


 


1.0 - Il ricorso è volto ad ottenere: a) l’annullamento della determinazione dirigenziale  del Comune di Roma n. 207 del 6.5.2002, con la quale è stata negata alla ricorrente cooperativa la concessione edilizia per la realizzazione di edifici residenziali con la motivazione che “l’area interessata dal progetto è computata all’interno degli standard urbanistici previsti dal Piano di Zona”; b) l’accertamento e la liquidazione dei danni subiti e subendi.


2.0 - Quanto al capo di domanda sub a) si osserva preliminarmente che non è in contestazione tra le parti che, come risulta dai documenti (nn. 2 e 3) depositati dalla difesa dell’Amministrazione resistente, l’area in questione è destinata dal vigente piano regolatore generale a zona E/3 ed è inserita nel piano di zona 68-69 “Primavalle”, con destinazione a “verde pubblico” e che il predetto piano di zona è ormai “decaduto” per decorso del termine stabilito per la sua esecuzione.


2.1 - Ciò osservato risulta in primo luogo fondato il primo motivo di gravame, con il quale la ricorrente cooperativa deduce il vizio di difetto di motivazione, sull’assunto che l’Amministrazione avrebbe omesso di formulare una motivazione precisa in ordine alle ragioni del diniego.


Al riguardo il collegio osserva, infatti, che pur avendo l’Amministrazione nei suoi atti istruttori (v. citati docc nn. 2 e 3) espressamente preso atto della intervenuta decadenza, non viene adeguatamente spiegata, nel provvedimento impugnato e nei citati atti istruttori, la ragione per la quale l’intervento edilizio richiesto non sarebbe assentibile.


Invero non è chiaro se, con il riferimento alla circostanza che l’area interessata dal progetto è computata all’interno degli standard urbanistici previsti dal piano di zona, l’Amministrazione abbia ritenuto l’area inedificabile sul presupposto che i vincoli di inedificabilità previsti nel predetto piano rientrerebbero nell’ambito delle prescrizioni di zona che l’art. 17 della legge 17.8.1942 n.1150 mantiene ferme anche dopo la sopravvenuta inefficacia del piano medesimo; oppure se abbia ritenuto l’area inedificabile  in applicazione dell’art. 4  u.c. della legge 28.1.1977 n.10.


2.2 - Entrambe le tesi sono, tuttavia, infondate, come dedotto dalla cooperativa ricorrente, rispettivamente, nel secondo, terzo e quarto motivo di gravame e, conseguentemente il provvedimento impugnato risulta illegittimo con riferimento ad entrambe le ipotesi interpretative di cui sopra


Quanto alla prima tesi, particolarmente sostenuta dalla difesa dell’amministrazione con la memoria del 3.10.2003, il collegio osserva che il citato art. 17 espressamente dispone che “Decorso il termine stabilito per l’esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano medesimo”.


Premesso che i piani in questione, per pacifica giurisprudenza (CdS, IV, 15.6.1999 n.1021; id, 28.12.1994 n.1089), ai sensi dell’art.9, comma 1, della legge 18.4.1962 n.167, hanno valore di piani particolareggiati, con conseguente applicabilità della disposizione sopra richiamata anche ai primi (circostanza questa, come già evidenziato, non in contestazione), il collegio ritiene che i vincoli di inedificabilità previsti nel piano medesimo non possano farsi rientrare nell’ambito delle “prescrizioni di zona” di cui alla citata disposizione.


Ciò nella considerazione che  la tesi dell’Amministrazione comporterebbe nella sostanza la permanenza di un vincolo di inedificabiltà senza motivazioni e a tempo indeterminato, in contrasto con i principi consolidati e con evidenti profili di incostituzionalità.


Al contrario, la ratio della disposizione in esame è proprio quella di impedire la persistenza di detti vincoli che comportano l’inedificabilità assoluta ovvero siano finalizzati all’espropriazione, analogamente a quanto previsto per i piani regolatori generali dall’art. 2 della legge 19.11.1968 n. 1187. Detti vincoli, infatti, in quanto comportanti uno svuotamento incisivo della proprietà, richiedono necessariamente una delimitazione temporale dei medesimi, al fine di renderli, in assenza di un adeguato indennizzo, conformi al precetto di cui all’art. 42, terzo comma, più volte preso in esame dalla Corte Costituzionale (cfr., tra le tante, sentenza 20.5.1999 n.179), come evidenziato dalla ricorrente nel terzo motivo di gravame.


A tale stregua non può che essere data prevalenza all’interpretazione della norma in esame conforme ai precetti costituzionali e, quindi, va escluso che i vincoli di piano di zona possano farsi rientrare nell’ambito delle “prescrizioni di zona” di cui alla citata disposizione.


Ne consegue che il provvedimento impugnato, interpretato nel senso sopra evidenziato, risulta illegittimo, in accoglimento del secondo e terzo motivo di gravame,  per errata applicazione delle norme sopra richiamate e per erroneità del presupposto.


2.3 - Parimenti illegittimo risulta il medesimo provvedimento qualora interpretato nel senso che il diniego di concessione edilizia sia stato adottato sul presupposto dell’inedificabilità dell’area in applicazione dell’art. 4  u.c. della legge 28.1.1977 n.10.


 La questione è stata già affrontata e decisa da questa sezione con sentenze ( n. 5954 del 17.07.2000, n. 1948 del 20.10.1999 e n. 1916 del 5.10.1999,  n. 7549 del 27.9.2000, n. 6937 del 10.7.2003), i cui principi ivi richiamati e confermati sono condivisi dal collegio e vanno, pertanto, ribaditi in questa sede.


Come precisato nelle citate sentenze, la cessata efficacia di un piano attuativo – in tutto o in parte non eseguito – non rende l’ area interessata priva di disciplina urbanistica, alla stregua delle c.d. “zone bianche”,  per le quali risultano dettate le rigide prescrizioni di cui all’art.4, ultimo comma, della legge 28.01.1977 n. 10.


 Dette prescrizioni, infatti , appaiono giustificate per le zone nelle quali si riscontri la mancanza di qualsiasi programmazione d’uso del territorio. Ciò nella considerazione che, in assenza di disciplina, in tali zone si riespanderebbe illimitatamente lo “ius aedificandi” insito nel diritto di proprietà e, quindi, senza alcuna tutela dell’ interesse pubblico ad uno sviluppo edificatorio organico. Proprio a tale rischio pone rimedio la citata normativa di salvaguardia di cui all’art. 4 u.c. della legge n. 10/1977, che interviene appunto ove non sia altrimenti desumibile la volontà degli organi pubblici preposti alla pianificazione urbanistica.


Quando, invece, come nella situazione in esame, sia venuta meno soltanto la pianificazione attuativa di dettaglio, deve in primo luogo farsi riferimento al P.R.G. per individuare il limiti della sempre vigente disciplina di uso del territorio.


Peraltro, l’applicazione indiscriminata, nelle aree già vincolate da piani attuativi, della richiamata normativa paralizzatrice di qualsiasi nuova edificazione non soltanto non appare rispondente, in linea di principio, alla “ratio” cui si conforma la disciplina delle c.d. “zone bianche” (assenza di programmazione urbanistica di rango primario), ma verrebbe a reintrodurre un vincolo di inedificabiltà senza motivazioni e a tempo indeterminato che, come già in precedenza evidenziato, sarebbe in contrasto con i principi consolidati e con evidenti profili di incostituzionalità (cfr. Corte Cost. n. 79/1999).


Né mancano, nell’ipotesi sopra richiamata in cui sia venuta meno soltanto la pianificazione attuativa di dettaglio, disposizioni che si possono definire di salvaguardia. Dette disposizioni sono contenute negli artt. 17 della legge n. 1150/1942 (di cui si è in precedenza trattato) e 17, comma 6, della legge n. 765/1967, introduttivo dell’art. 41 quinques della legge urbanistica sopracitata che prevedono rispettivamente :


1.inefficacia del piano particolareggiato, decorso il termine stabilito per la relativa esecuzione, con salvezza però “ a tempo indeterminato” dell’obbligo di osservare “gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso”;


2. sostanziale rinvio per i limiti volumetrici al piano regolatore , fatta salva l’ipotesi in cui detto piano consenta “costruzioni per volumi superiori a 3 metri cubi per metro quadrato di area edificabile … o altezze superiori a metri 25”, ovvero interventi edilizi di notevole consistenza, dei quali si esclude la realizzazione “ senza apposito piano particolareggiato o lottizzazione”.


E’, pertanto, opinione del Collegio che soltanto un piano regolatore generale privo dei contenuti essenziali di cui all’art. 7 della legge 1150/1942, nel testo sostituito dall’art. 1 della legge 1187/1968, potrebbe rendere l’area – nell’ipotesi di sopravvenuta inefficacia delle norme del piano attuativo – assimilabile ad una c.d. “zona bianca”, disciplinata alla stregua delle aree prive i regolamentazione urbanistica (cfr. Cd.S., V, 30.10.1997 n.1225).


Nella normalità dei casi – una volta scadute le norme attuative – permane invece la disciplina d’uso del territorio disposta a livello di P.R.G., con sopravvivenza – o meno – della sola necessità di ulteriore pianificazione attuativa, a seconda del concreto livello di sviluppo edificatorio già realizzato, anche a livello di infrastrutture (cf. Cd.S., V, 9.12.1996 n. 1491; id, IV, 28.121994 n. 1089 e giurisprudenza consolidata in materia di “lotto intercluso” sottratto alla pianificazione di dettaglio)


La affermata necessità di ricondurre la concreta disciplina d’uso del territorio alla pianificazione generale vigente, d’altra parte, inibisce anche una applicazione generalizzata dell’art. 41 quinquies della L. n. 1150/1942 circa i limiti di edificabilità di 3mc./mq., al di sopra del quale si imporrebbe comunque il piano attuativo (escluso, però, secondo alcune decisioni nell’ipotesi di lotto  intercluso: (cfr. C.d.S., V, 20.06.1980 n. 635).


Alla stregua delle considerazioni sopra esposte l’impugnato diniego di concessione edilizia, qualora interpretato come applicativo dell’art.4, u.c. della legge n. 10/1977 risulta illegittimo per errata applicazione di detta norma e per difetto di istruttoria e di motivazione, come dedotto dalla cooperativa ricorrente nel quarto motivo di gravame, in quanto, in caso di intervenuta decadenza delle disposizioni di piano particolareggiato, detta norma sarebbe stata ritenuta dal Comune interessato di generale applicabilità a prescindere dalle norme di piano regolatore generale, quando invece la stessa norma deve ritenersi applicabile, per le ragioni sopra esposte, unicamente nel caso di accertata assenza nelle norme di piano regolatore generale dei requisiti prescritti di cui all’art 7 della legge n. 1150/1942.


Il ricorso nella parte relativa al capo di domanda sub a) concernente l’impugnato diniego, va pertanto accolto, in accoglimento del primo, secondo, terzo e quarto motivo di gravame e, per l’effetto, va annullata la impugnata determinazione dirigenziale n. 207 del 6.05.1999 di diniego di concessione edilizia, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.


L’accoglimento in parte qua del ricorso per le ragioni di cui sopra dispensa il Collegio dalla trattazione delle ulteriori censure mosse dal ricorrente avverso il medesimo diniego che, quindi, possono dichiararsi assorbite.


3.0 - Esaurito l’esame del primo capo di domanda, il Collegio può passare alla trattazione del secondo, con il quale la cooperativa ricorrente chiede, ai sensi degli artt. 34 e 35 del D.Lgs. n. 80/1998, come modificato dalla legge n. 205/2000, l’accertamento e la liquidazione dei danni subiti e subendi da determinarsi in corso di giudizio.


Al riguardo, si osserva che, come precisato dalla giurisprudenza (cfr. Cons,St., VI, 4.9.2002 n. 5535; id., V, 16.1.2002), anche di questa sezione (v. sentenza 27.9.2000 n. 7549), condivisa dal collegio, al fine di poter configurare un danno risarcibile, occorre che la situazione soggettiva vantata, e garantita dall’ ordinamento con la mediazione del provvedimento amministrativo, si sia realizzata e sia stata acquisita al patrimonio dell’istante.


Occorre, cioè, che l’interesse legittimo del pretendente abbia ottenuto piena soddisfazione, il che è possibile solo attraverso, per quanto qui interessa, il rilascio della concessione edilizia (il provvedimento amministrativo, costitutivo del diritto a costruire) da parte dell’ amministrazione pubblica competente o da parte dell’ organo che sia legittimato a sostituirsi ad essa in via amministrativa o giurisdizionale. Ne deriva che l’azione risarcitoria potrà essere proposta soltanto dopo che il ricorrente avrà ottenuto, nelle forme consuete amministrative o in  ottemperanza al giudicato, il rilascio della concessione edilizia pretesa e non potrà che riguardare i danni conseguenti al ritardo nell’ottenimento di essa.


In questa sede cognitiva, pertanto, non può procedersi ad alcuna condanna, nemmeno generica, posto che è  tuttora incerta  la fondatezza della pretesa al rilascio della concessione edilizia conformemente alla richiesta presentata dalla medesima ricorrente (illegittimamente negata con riferimento alle ragioni dell’ impugnato diniego) che è il presupposto della stessa configurabilità di un danno risarcibile.


4.0- In conclusione e per quanto sopra argomentato il ricorso va accolto limitatamente alla richiesta di annullamento dell’impugnato diniego di concessione edilizia.


Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio, ivi compresi diritti ed onorari.




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