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TAR EMILIA 20/11/2003 E 25/11/2003 - LE DESTINAZIONI PROMISCUE SONO VINCOLI CONFORMATIVI

La sentenza della Corte Costituzionale 179/1999 aveva affermato che i vincoli con contenuto realizzabile ad iniziativa promiscua pubblica - privata fuoriescono dallo schema ablatorio-espropriativo. Queste sentenze del TAR Bologna conferma tale orientamento.



 


La sentenza della Corte Costituzionale 179/1999 aveva affermato che i vincoli con contenuto realizzabile ad iniziativa promiscua pubblica - privata fuoriescono dallo schema ablatorio-espropriativo. Il TAR di Bologna, alle prese con il (già variamente contestato) PRG di Rimini, ha ribadito più volte tale orientamento, come nelle sentenze 2499 del 20 novembre 2003 e 2513 del 25 novembre 2003 sottoriportate, in cui sono state ritenute conformative – e quindi non suscettibili di decadenza – rispettivamente una destinazione ad area per attrezzature religiose, verde pubblico, parco di quartiere e per il gioco, e una destinazione ad area per attrezzature sportive e spettacoli. In quest’ultimo caso, in particolare, “"l'intervento è soggetto all'approvazione di progetto di opera pubblica ovvero a piano urbanistico preventivo di iniziativa privata"; i parametri edificatori sono costituiti da H = 14 m.; Uf = 0,2 mq/mq.; è consentita, tra l'altro, la realizzazione di attività commerciali al dettaglio e/o di ristoro per un massimo del 5% della superficie utile realizzabile”.


 


Il TAR inoltre respinge la contestazione del vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, perché tale vizio non può essere fatto dipendere di per se stesso dalla scelta pianificatoria, essendo la disparità di trattamento l’ineluttabile risultato della pianificazione urbanistica; ciò non significa peraltro che l’eventuale incongruità della scelta pianificatoria non possa essere apprezzata qualora si sia “in presenza di adeguata prospettazione ed allegazione sugli elementi necessari per verificare quanto affermato dalla parte deducente, in ordine alla scelta di rendere edificatorie determinate aree in luogo di altre”.


 



 






 


 


TAR EMILIA ROMAGNA, Sez. I Bologna, n. 2499 del 20/11/2003


(Perricone pres., Calderoni est.)


 


FATTO E DIRITTO


 


(omissis) IV.2. Invero, anche nella specie, parte ricorrente deduce fondamentalmente che la precedente e l’attuale destinazione dell’area di sua proprietà configuri - senza soluzione di continuità - un vincolo preordinato all’esproprio o di inedificabilità assoluta, ormai scaduto per inutile decorso del termine quinquennale, previsto dall’articolo 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187.


Senonché, risulta agli atti del giudizio che:


1.                  la precedente destinazione, impressa dalla Variante generale del 1975, era a “zone edificate per servizi scolastici, religiosi, sanitari e sociali”, in cui era ammesso - con determinati indici - l’intervento edificatorio diretto d’iniziativa pubblica o privata;


2.                  l’attuale e contestata destinazione (cfr. scheda di progetto 12.24) è parte a zona G2.1 (aree per attrezzature religiose) e parte a zona G3.1 (area a verde pubblico, parco di quartiere e per il gioco), per cui le NTA prevedono l’edificazione, nell’un caso (G2.1: art. 26.1.2) ad intervento diretto di iniziativa pubblica o privata o mediante piano urbanistico preventivo; nell’altro (G3.1: art. 26.1.3) ad iniziativa pubblica.


Entrambe le destinazioni di cui sopra rientrano, pertanto, tra quelle che la costante giurisprudenza di questa Sezione (cfr. 20 agosto 2003, n. 1094 e n. 1095 e ulteriori precedenti ivi menzionati) esclude dal novero dei vincoli di inedificabilità assoluta preordinati alla espropriazione, qualificandole, invece, come prescrizioni dirette a regolare concretamente l’attività edilizia, imponendo tipologie urbanistiche determinate.


Con la conseguenza, qui da ribadire, che “quali espressioni della potestà conformativa propria dello strumento urbanistico generale, esse sfuggono - dunque - allo schema ablatorio, ed alla connessa garanzia dell’alternatività tra indennizzo e durata predefinita (cfr. Corte Costituzionale 20 maggio 1999, n. 179; Consiglio di Stato, Sezione IV, 2 dicembre 1999, n. 1769; TAR Toscana, Sezione I, 11 luglio 2000, n. 1629).


Così come sfuggono al peculiare onere motivazionale, prospettato invece da parte ricorrente.”


Il primo motivo di ricorso si rivela, pertanto, infondato.


IV.3. Quanto alla censura di disparità di trattamento, dedotta con il secondo ed ultimo mezzo di impugnazione, il Collegio non può che rifarsi ai pacifici principi giurisprudenziali, secondo cui:


1.           in linea generale, la valutazione dell'amministrazione dell'idoneità a soddisfare, con riferimento alle possibili destinazioni, specifici interessi urbanistici, costituisce esercizio di un potere di scelta, rispetto al quale non è ipotizzabile quell'identità di situazioni soggettive ed oggettive che costituisce il presupposto indispensabile per poter configurare tra i vari soggetti interessati, il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento (Consiglio Stato, sez. IV, 7 novembre 2001, n. 5721); vizio che non può, normalmente, trovare ingresso in un giudizio impugnatorio di uno strumento urbanistico, giacché le scelte di pianificazione, inevitabilmente, valorizzano alcune aree, mortificando le prospettive di utilizzazione ed il valore di scambio di altre aree (T.A.R. Puglia Bari, Sez. II, 8 giugno 2001, n. 2260);


2.                  in ogni caso, in tali giudizi si può scendere all’esame di profili di censura, relativi alla disparità di trattamento ed alle incongruità progettuali, solo in presenza di adeguata prospettazione ed allegazione sugli elementi necessari per verificare quanto affermato dalla parte deducente, in ordine alla scelta di rendere edificatorie determinate aree in luogo di altre (TAR Puglia, n. 2260/2001 cit.).


Non essendo una siffatta prospettazione ed allegazione stata offerta nella specie, la relativa censura deve essere, pertanto, disattesa. (omissis)


 






 


TAR EMILIA ROMAGNA, Sez. I Bologna, n. 2513 del 25/11/2003


(Perricone pres., Testori est.)


 


DIRITTO


 


1) I ricorrenti contestano la classificazione e la disciplina urbanistica imposte sui terreni di loro proprietà (distinti al NCT al foglio 53, mappali 447 – 448) dal Piano regolatore generale del Comune di Rimini approvato nel 1999, lamentando che tali scelte avrebbero comportato una ingiusta e immotivata reiterazione di un precedente vincolo, non compensata neppure dalla previsione di un indennizzo.


Al fine di ottenere l'annullamento degli atti impugnati ne deducono l'illegittimità, da un lato, facendo riferimento a profili attinenti al procedimento di formazione dello strumento urbanistico; dall'altro, formulando censure più puntualmente indirizzate contro le specifiche prescrizioni relative all'area di cui si tratta.


2) A pretesi vizi procedimentali fanno riferimento i primi quattro motivi di ricorso, che riguardano: le modifiche introdotte attraverso il PRG al Piano territoriale paesistico regionale (PTPR) e la conseguente competenza della Regione (in luogo della Provincia) ad approvare lo strumento urbanistico comunale; la formulazione di riserve e l'introduzione di modifiche al piano in fase di approvazione dello stesso; la mancata ripubblicazione degli atti a seguito delle proposte di modifica del piano; la possibilità di approvazione condizionata e di stralci di previsioni.


Questa Sezione si è già trovata ad affrontare censure di uguale tenore in altra controversia riguardante il medesimo PRG del Comune di Rimini e nella sentenza 22 novembre 2002 n. 1787 (citata anche dalla difesa dell’A.C. resistente) le ha ritenute inammissibili non avendo la parte ricorrente fornito alcuna prova circa il proprio specifico interesse ai profili denunciati, con riguardo al concreto pregiudizio che avrebbe subito a causa delle pretese violazioni procedimentali ed al vantaggio che poteva derivarle dalla rinnovazione degli atti in questione in relazione ad aspetti dai quali la parte stessa non aveva dimostrato di essere toccata. La situazione non è diversa nel presente giudizio e dunque alla medesima conclusione di inammissibilità si deve pervenire anche per quanto riguarda le censure qui esaminate, che peraltro risultano anche infondate. In particolare, la competenza all'approvazione del PRG da parte della Provincia di Rimini, nonostante le modifiche grafiche apportate al PTPR, discende dalla previsione di cui all’art. 13 comma 2 della L.R. 30 gennaio 1995 n. 6, in base alla quale le modalità approvative stabilite dall’art. 1 della L.R. 6 settembre 1993 n. 31 (richiamato nel ricorso a sostegno della censura di incompetenza) operavano fino alla data di trasferimento alle province del potere in questione; potere che l’art. 6 della citata L.R. n. 6/1995 faceva coincidere con la data di efficacia della delibera di approvazione del PTCP o del Piano infraregionale, che nel caso di specie è divenuto esecutivo a far tempo dal 25/10/1995. Quanto poi alle altre contestazioni relative a profili procedimentali, si richiamano in proposito le seguenti decisioni di questa stessa Sezione riguardanti il medesimo PRG di Rimini: 27 ottobre 2003 n.2172; 13 ottobre 2003 n. 2023; 22 novembre 2002 n. 1786.


3.1) Dagli atti acquisiti al giudizio e dalle affermazioni delle parti emerge che:


- il PRG del 1975 destinava l'area dei ricorrenti a "parco urbano e di quartiere";


- il PRG del 1999 classifica l'area in questione come zona G3.2 "aree per attrezzature sportive e spettacoli" (è opportuno sottolineare in proposito che, mentre nel ricorso si fa riferimento alla generica destinazione per attrezzature pubbliche, la specifica classificazione di cui sopra – disciplinata dall’art. 26.1.3 NTA - è richiamata dalla difesa comunale e risulta confermata dagli allegati 1, 2 e 6 depositati in giudizio dai ricorrenti, ovvero da copia delle osservazioni presentate nel 1995 e nel 1997 dalla ricorrente Donati Marina e da una scheda tecnica riassuntiva delle prescrizioni urbanistiche di cui si controverte).


3.2) Contro la disciplina imposta sull'area in questione dal nuovo strumento urbanistico generale di Rimini gli interessati deducono:


- che la pregressa destinazione a parco è decaduta ed è stata sostanzialmente reiterata senza alcuna motivazione e senza verifica degli standards;


- che ciò ha comportato, altresì, un’evidente disparità di trattamento rispetto al terreno confinante, anch’esso assoggettato a previsione vincolistica dal previgente PRG e ora azzonato come "residenziale edificato";


- che la mancata previsione di un indennizzo, a fronte della reiterazione del vincolo ed in applicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1999, evidenzia l'inadeguata ponderazione di tutti i presupposti e gli effetti della scelta operata.


3.3) Nella discussione in udienza il difensore dei ricorrenti si è ampiamente soffermato sulla natura e sugli effetti del vincolo a parco previsto per l'area di cui si controverte dal PRG del 1975 ed ha insistito per l'acquisizione, in via istruttoria, degli atti pianificatori incidenti sulla relativa disciplina.


Il Collegio osserva che l'individuazione, in termini puntuali, delle caratteristiche del vincolo previgente e delle norme tecniche di riferimento può assumere rilievo nel presente giudizio soltanto nel caso in cui la disciplina urbanistica introdotta con il nuovo PRG e qui impugnata comporti, come dedotto nel ricorso, la reiterazione di un vincolo scaduto; poiché peraltro, per le ragioni che saranno di seguito illustrate, la nuova destinazione urbanistica imposta al terreno dei ricorrenti non concreta il contestato effetto reiterativo, le richieste istruttorie più sopra prospettate non risultano meritevoli di accoglimento.


3.4) In effetti è erroneo il presupposto da cui muovono i ricorrenti per formulare la principale censura rivolta contro la disciplina urbanistica specificamente relativa ai terreni di loro proprietà, cioè che tale disciplina comporti la reiterazione (immotivata e senza indennizzo) di un vincolo decaduto.


L’art. 26.1.3 NTA prevede per le zone G3.2 "aree per attrezzature sportive e spettacoli" che "l'intervento è soggetto all'approvazione di progetto di opera pubblica ovvero a piano urbanistico preventivo di iniziativa privata"; i parametri edificatori sono costituiti da H = 14 m.; Uf = 0,2 mq/mq.; è consentita, tra l'altro, la realizzazione di attività commerciali al dettaglio e/o di ristoro per un massimo del 5% della superficie utile realizzabile.


Le prescrizioni richiamate danno immediatamente conto del fatto che la disciplina dettata per l'area in questione dal PRG impugnato non ha introdotto alcun vincolo espropriativo o comunque di inedificabilità assoluta, bensì si è limitata a regolare concretamente l'attività edilizia, senza precludere possibilità edificatorie ad iniziativa privata, nell'esercizio della potestà conformativa propria dello strumento urbanistico generale, la cui validità è a tempo indeterminato, come espressamente stabilito dall'art. 11 L. 17 agosto 1942 n. 1150 (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 2 marzo 2001 n. 1158; Sez. V, 3 gennaio 2001 n. 3 e 6 ottobre 2000 n. 5327; TAR Bologna, I Sezione, 20 agosto 2003 n. 1094 e 20 settembre 2002 n. 1180). E’ la stessa sentenza della Corte Costituzionale 12-20 maggio 1999 n. 179 invocata dai ricorrenti che differenzia tra le diverse tipologie di vincoli urbanistici e che chiarisce come la "alternativa non eludibile tra previsione di indennizzo ovvero di un termine di durata massima dell'efficacia del vincolo……" si può porre solo in rapporto a vincoli particolarmente gravosi, tra i quali, in primo luogo, quelli che "siano preordinati all'espropriazione, ovvero abbiano carattere sostanzialmente espropriativo, nel senso di comportare come effetto pratico uno svuotamento, di rilevante entità ed incisività, del contenuto della proprietà stessa, mediante imposizione, immediatamente operativa, di vincoli a titolo particolare su beni determinati…… comportanti inedificabilità assoluta, qualora non siano stati discrezionalmente delimitati nel tempo dal legislatore dello Stato o delle Regioni……"; mentre "sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene" (nella sentenza citata si fa specifico riferimento alle scelte di politica programmatoria finalizzate a dotare il territorio di attrezzature e servizi).


Alla luce di tali indicazioni è chiaro, come già detto, che le prescrizioni urbanistiche impugnate non impongono sul terreno dei ricorrenti alcun vincolo (sostanzialmente) espropriativo e dunque non possono configurarsi come reiterative di pregressi vincoli urbanistici decaduti. Perciò, da un lato, risultano irrilevanti, ai fini del presente giudizio, gli atti di cui il difensore dei ricorrenti ha chiesto l'acquisizione in via istruttoria (e che riguardano la natura e la disciplina del vincolo a "parco urbano e di quartiere" imposto sull'area in questione dal previgente PRG); dall'altro risulta infondata la principale censura dedotta contro le scelte urbanistiche impugnate.


3.5) Ugualmente infondate sono le censure che riguardano pretese carenze motivazionali delle scelte in questione. Premesso che il comma 2 dell’art. 3 della legge n. 241/1990 esclude dall'obbligo di motivazione gli atti normativi e quelli a contenuto generale, nel cui novero rientra lo strumento urbanistico generale, nel caso di specie non sussistono neppure le particolari situazioni che secondo la giurisprudenza (cfr. tra le ultime Cons. Stato, Sez. IV, 25 settembre 2002 n. 4907, punto IV, con richiami a Ad. Plen. 22 dicembre 1999 n. 24) comportano la necessità di specifica motivazione, in rapporto ad aspettative o affidamenti creati in capo a soggetti le cui posizioni appaiono meritevoli di peculiare considerazione (superamento degli standards minimi di cui al D.M. 2 aprile 1968; preesistenti convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia; modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo). D’altra parte l'aspirazione dei proprietari ad una più proficua utilizzazione dei loro terreni si configura come aspettativa non giuridicamente qualificata, bensì soltanto generica ad una reformatio in melius (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 25 settembre 2002 n. 4907 e 25 luglio 2001, n. 4077; TAR Bologna, Sez. I, 20 settembre 2002 n. 1180). Per quanto riguarda poi, più specificamente, il caso in esame la Relazione illustrativa allegata al  PRG impugnato fa riferimento (pag. 9) alla revisione delle dotazioni di servizi precedentemente stabilita nelle zone F e G e ne prevede (pag. 19) la realizzazione da parte sia dell'Amministrazione, sia di operatori privati che accettino di convenzionarsi con essa; alle modalità di calcolo e di verifica degli standards è poi dedicato l’allegato 1 (con le relative tabelle), in cui tra l’altro si  precisa al punto 9 : "Il deficit di aree a standard riscontrabile all'interno di alcune circoscrizioni viene soddisfatto dalle maggiori quantità registrate nelle circoscrizioni limitrofe"; e ciò corrisponde all’obiettivo, indicato come prioritario nella Relazione (pag. 13), di assicurare "un ripianamento del grande squilibrio pregresso fra insediamenti e servizi, prodotto nella fase passata, dunque un riesame e un razionale riassetto del sistema formato dalle infrastrutture e dai servizi pubblici e privati".


3.6) Va disattesa, infine, anche la censura di disparità di trattamento rispetto al terreno confinante, che ha ottenuto nel nuovo PRG la più vantaggiosa classificazione di  "zona residenziale edificata". In proposito si osserva che secondo l'orientamento giurisprudenziale seguito anche da questo Tribunale (cfr. la recentissima sentenza I Sez. 27 ottobre 2003 n. 2172; nonché 15 marzo 2000 n. 330) la valutazione dell'idoneità di un'area a soddisfare specifici interessi urbanistici costituisce esercizio di un potere di scelta discrezionale rispetto al quale non è ipotizzabile, in rapporto ad altre aree, quella identità di situazioni soggettive e oggettive che costituisce il presupposto indispensabile per poter configurare la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 7 novembre 2001 n. 5721; TRGA Trento 28 febbraio 2002 n. 74; TAR Milano, Sez. II, 1 febbraio 2002 n. 422). Ed in effetti anche nel caso di specie la diversa, benché contigua, localizzazione dei terreni in questione non consente di ravvisare il presupposto della identità di situazioni necessario per configurare il vizio dedotto.


 




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