La sentenza del Consiglio di Stato IV sezione n. 5820 del 6 ottobre 2003 riveste un interesse tutto particolare, perché si tratta di uno dei primi approcci del giudice amministrativo al nuovo istituto dell'acquisizione coattiva sanante, rappresentato dal tanto discusso articolo 43 del TU." />
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CDS 6 OTTOBRE 2003 N. 5820: L'ACQUISIZIONE COATTIVA SANANTE PREVALE SU UNA CONDANNA ALLA RESTITUZIONE DEL BENE

La sentenza del Consiglio di Stato IV sezione n. 5820 del 6 ottobre 2003 riveste un interesse tutto particolare, perché si tratta di uno dei primi approcci del giudice amministrativo al nuovo istituto dell'acquisizione coattiva sanante, rappresentato dal tanto discusso articolo 43 del TU.



 


La sentenza del Consiglio di Stato IV sezione n. 5820 del 6 ottobre 2003 riveste un interesse tutto particolare, perché si tratta di uno dei primi approcci del giudice amministrativo al nuovo istituto dell'acquisizione coattiva sanante, rappresentato dal tanto discusso articolo 43 del TU, ovvero, nel caso in questione, dall'analogo articolo 32 bis comma 1 della L.P. Bolzano 14 aprile 1991 n. 10, come aggiunto dall'articolo 45 della L.P. Bolzano n. 19 del 28.12.2001. Nella fattispecie il Consiglio ha esaminato in particolare - ritenendoli insussistenti - i possibili profili di sviamento di potere derivanti dall'adozione del provvedimento di acquisizione in relazione a procedure espropriative già avviate sull'area in questione e soprattutto in relazione ad una sentenza del 2002 di condanna alla restituzione del bene ad opera dello stesso Consiglio di Stato, con riferimento alla quale è stato appunto proposto un ricorso in ottemperanza diretto a contestare la validità dell'atto di acquisizione, che ha condotto alla pronuncia in commento. Interessanti spunti di riflessione vengono suggeriti anche in materia di quantificazione del risarcimento del danno, con indubbio effetto "sedativo" sui pruriti di molte  pubbliche amministrazioni, ansiose di una applicazione indiscriminata dell'istituto.






Riportiamo una parte della rilevante sentenza:


<<  Perché ricorra il vizio di violazione o elusione di giudicato – che comporta la radicale nullità dei provvedimenti che ne sono affetti deducibile direttamente in sede di giudizio di ottemperanza ed indipendentemente dalla loro impugnazione nel termine di decadenza (da ultimo ex multis, Sez. V, 6 ottobre 1999, n. 1329; id., 11 ottobre 1996, n. 1231; Sez. IV, 14 febbraio 2000, n. 757; id., 10 giugno 1999, n. 994) –, non è, infatti, sufficiente che la nuova azione amministrativa posta in essere dall’Amministrazione dopo la formazione del giudicato alteri l’assetto di interessi definito dalla pronunzia passata in giudicato.
Tale vizio postula, piuttosto, che l’Amministrazione eserciti nuovamente la medesima potestà pubblica già illegittimamente esercitata in contrasto con il puntuale contenuto precettivo del giudicato amministrativo, oppure cerchi di realizzare il medesimo risultato con un’azione connotata da un manifesto sviamento di potere, mediante l’esercizio di una potestà pubblica formalmente diversa in palese carenza dei presupposti che lo giustificano (es., dopo l’annullamento con decisione passata in giudicato di un trasferimento per motivi disciplinari l’Amministrazione adotta un provvedimento di trasferimento per una causa di servizio palesemente insussistente).
Non è, invece, prospettabile il vizio di violazione o elusione del giudicato quando l’Amministrazione incida sull’assetto di interessi definito dal giudicato esercitando, per il fine suo proprio, un potere diverso da quello già esercitato, anche se si lamenti l’illegittimità sotto altri profili della nuova azione amministrativa.
Quest’ultima situazione ricorre nel caso di specie, in cui il Comune di Merano, dopo aver cercato per ben due volte di acquisire il complesso di Villa Burgund attivando un procedimento espropriativo, ha poi adottato l’atto di acquisizione 19 luglio 2002, n. 17653 avvalendosi di una potestà pubblica che deve ritenersi differente da quella già esercitata perché:
- attribuita all’Amministrazione da una norma di legge entrata in vigore dopo il passaggio in giudicato della decisione del Consiglio di Stato 1 febbraio 2000, n. 530 (il citato articolo 32 bis, comma 1 della L.P. Bolzano 14 aprile 1991, n. 10, aggiunto dall’articolo 45 della L.P. Bolzano 28 dicembre 2001, n. 19);
- fondata su presupposti diversi sia rispetto a quelli propri della potestà espropriativa come disciplinata nella Provincia di Bolzano sia rispetto a quelli caratterizzanti l’istituto giurisprudenziale della c.d. occupazione acquisitiva.
Sotto questo ultimo profilo basti osservare che la nuova modalità di acquisizione al patrimonio indisponibile pubblico introdotta dal citato articolo 32 bis, comma 1 per i beni immobili utilizzati per scopi di pubblico interesse non postula né un valido ed efficace provvedimento di espropriazione né la previa adozione di una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, ancorché implicita, e richiede, invece, un provvedimento amministrativo con efficacia costitutiva del passaggio del diritto di proprietà (art. 32 bis, comma 2, lettera e)) con cui l’Amministrazione opera una valutazione comparativa degli interessi in conflitto e determina la misura del risarcimento del danno disponendone il pagamento entro il termine di sessanta giorni (art. 32 bis, comma 2, lettera c) ).
La verifica della rispondenza dell’opera ad un prevalente pubblico interesse, quindi, nell’ipotesi di cui all’articolo 32 bis, comma 1 non è compiuta prima dell’occupazione dell’immobile, - come nel caso dell’occupazione acquisitiva, che richiede una previa dichiarazione di pubblica utilità -, bensì dopo che è iniziato l’utilizzo del bene per uno scopo di interesse pubblico. Va, inoltre, rilevato che il differimento di tale verifica ad un momento successivo rispetto all’inizio dell’uso del bene può mutare anche l’oggetto di tale valutazione discrezionale, perché, una volta completata l’opera ed iniziato l’effettivo utilizzo dell’immobile da parte dell’Amministrazione, gli interessi pubblici coinvolti nell’azione amministrativa possono assumere una diversa natura e consistenza.
In considerazione delle rimarcate differenze fra la fattispecie dell’occupazione acquisitiva e quella di cui al citato articolo 32 bis, comma 1, il ricorso a quest’ultimo istituto da parte dell’Amministrazione non può, quindi, ritenersi in contrasto con la decisione di questa Sezione 28 gennaio 2002, n. 450 nella parte in cui escludeva - proprio in ragione della carenza nel caso di specie di una valida dichiarazione di pubblica utilità - la sussistenza dei presupposti richiesti perché si verificasse l’acquisto della proprietà della Villa Burgund al patrimonio comunale a seguito di occupazione acquisitiva.
Ove si abbia riguardo al contenuto dell’atto di acquisizione, ed in particolare anche ai criteri di determinazione del danno risarcibile utilizzati dall’Amministrazione, deve, inoltre, escludersi che l’azione amministrativa sia stata piegata in modo improprio al fine di conseguire, con utilizzo palesemente deviato del nuovo strumento giuridico, le finalità della normale potestà espropriativa, liquidando al proprietario del bene acquisito un mero indennizzo in luogo di un vero risarcimento.
Può concludersi che la dedotta violazione di giudicato non è riscontrabile con riguardo alla deliberazione direttoriale 19 luglio 2002, n. 17653, trattandosi di un provvedimento che l’Amministrazione ha adottato avvalendosi di un nuovo istituto giuridico ed al di fuori della figura del manifesto sviamento di potere, mentre qualsiasi altra censura di legittimità che si intenda proporre avverso tale provvedimento è inammissibile in sede di giudizio di ottemperanza e deve essere dedotta nell’ambito di un autonomo giudizio di impugnazione (nel caso di specie già introdotto dal sig. Tirelli dinanzi al TRGA, Sezione di Bolzano); è in tale ultima sede che dovranno apprezzarsi, fra l’altro, sia le eccezioni di legittimità costituzionale diffusamente dispiegate dalla difesa dell’odierno ricorrente con argomenti senz’altro meritevoli di attenta ponderazione sia le doglianze che attengono alla determinazione del valore del compendio immobiliare al fine della corretta liquidazione del danno risarcibile (cfr. Sez. V, 17 febbraio 1986, n. 116).
In termini  più generali va rilevato che il giudicato di accertamento della titolarità del diritto di proprietà su di un bene non copre i fatti acquisitivi che si realizzino dopo la formazione del giudicato stesso e che si fondino su autonomi presupposti, normativi e fattuali.
1.3 Tali conclusioni non sono in contrasto con il principio, richiamato dal ricorrente, per cui “il giudicato su diritti ha: efficacia costitutiva immediata, sin dal momento del passaggio in giudicato, reale, perché attua ex se il disposto assetto di interessi, indipendentemente dalla cooperazione delle parti (salvo eventuali code esecutive che richiedono ulteriori attività strumentali di ausiliari del giudice), preclusiva, perché rende non più utilmente contestabile l’assetto stesso, ed esaustiva, in quanto la regula iuris promana interamente dalla sentenza, che rappresenta la sede unica e necessaria della sua emersione” (Cons. giust. amm., 22 marzo 1993, n. 114).
A parte ogni considerazione circa la possibilità di richiamare utilmente il principio dell’effetto reale del giudicato in un contesto caratterizzato per i beni immobili dal particolare regime tavolare, va, comunque, rilevato che il presupposto per l’applicazione del citato articolo 32 bis, comma 1 è rappresentato dal mero fatto che l’Autorità utilizzi un bene immobile per scopi di interesse pubblico.
Quello che rileva, quindi, è l’effettivo possesso ed utilizzo del bene da parte dell’Autorità per uno scopo di pubblico interesse – utilizzo che, nel caso di specie, è in corso dal 2000 -, a prescindere dall’attuale titolarità del diritto di proprietà sull’immobile.
2.1 Le considerazioni innanzi esposte non implicano, peraltro, che, a seguito dell’atto di acquisizione 19 luglio 2002, n. 17653, vengano meno gli effetti del giudicato formatosi sulla decisione di questa Sezione 1 febbraio 2000, n. 530.
Tale pronunzia continua ad esplicare i suoi effetti in una duplice prospettiva.
2.2 In primo luogo tale decisione individua in via definitiva, con accertamento che fa stato ad ogni effetto fra le parti e gli altri soggetti indicati dall’articolo 2909 cod. civ., quale avrebbe dovuto essere la corretta situazione proprietaria del compendio immobiliare per cui è causa prima dell’adozione del più volte citato atto di acquisizione n. 17653 del 2002.
Da ciò discende che, se l’efficacia del predetto atto di acquisizione dovesse in futuro venire meno a seguito di annullamento o per altra causa, la decisione n. 530 del 2000 e la conseguente decisione di questa Sezione 28 gennaio 2002, n. 450 adottata in sede di ottemperanza tornerebbero pienamente eseguibili ed il Comune di Merano sarebbe senz’altro tenuto ad adempiere l’ordine di restituzione dell’immobile in parola al proprietario, salvo diverso esito del giudizio d’appello n.r.g. 9851 del 2002.
2.3 Inoltre la decisione n. 530 del 2000, come portata ad esecuzione con la decisione n. 450 del 2002, conserva rilevanza quale titolo autoritativo con cui è riconosciuta un’obbligazione di restituzione del bene che il Comune di Merano non ha adempiuto e che il sig. Tirelli poteva far valere entro i termini di prescrizione dell’actio iudicati (cfr. Cass., 13 maggio 1982, n. 3012), ferma la possibilità di tutela petitoria.
L’inadempimento di un ordine di restituzione posto da una sentenza passata in giudicato – trovante causa a sua volta nel riconoscimento giudiziale di un’obbligazione di restituzione dell’indebito - costituisce una condotta antigiuridica che, ove  imputabile all’Amministrazione, fa sorgere a carico della stessa una specifica obbligazione di risarcimento del danno che – avendo causa nell’inadempimento di un’obbligazione e dando luogo alla responsabilità c.d. contrattuale dell’Amministrazione - resta distinta rispetto a quella che trova titolo nell’atto di acquisizione adottato ai sensi  del citato articolo 32 bis, comma 1.
Va, inoltre, precisato che il legislatore provinciale, introducendo nell’ordinamento il citato articolo 32 bis e prevedendo la corresponsione di un risarcimento in favore del proprietario dell’immobile acquisito, ha inteso disciplinare in modo esaustivo solo i profili di risarcimento del danno che trovano causa nell’illecita occupazione e acquisizione di un’immobile in sé considerate, ferma l’autonoma risarcibilità dei danni cagionati da altre condotte antigiuridiche tenute dall’Amministrazione in relazione a tali vicende.
In proposito è opportuno ricordare che l’atto di acquisizione 19 luglio 2002, n. 17653 è stato adottato dall’Amministrazione in applicazione di una legge entrata in vigore quasi due anni dopo il passaggio in giudicato della citata decisione n. 530 del 2000 e addirittura dopo che era stata trattenuta in decisione la causa introdotta con il ricorso in ottemperanza.
Se l’Amministrazione avesse immediatamente provveduto ad eseguire tale decisione, restituendo al sig. Tirelli la Villa Burgund, non sarebbe stata possibile la successiva acquisizione del bene da parte del Comune in applicazione del sopravvenuto articolo 32 bis, in quanto tale fatto avrebbe determinato la cessazione dell’effettivo utilizzo del compendio immobiliare per uno scopo di pubblico interesse facendo venire meno uno degli elementi costitutivi della fattispecie di cui all’articolo 32 bis, comma 1.
Inoltre il sig. Tirelli, ove avesse conseguito tempestivamente la restituzione dell’immobile prima dell’entrata in vigore del citato articolo 32 bis, avrebbe avuto diritto anche al pieno risarcimento del danno per il mancato godimento della Villa Burgund a seguito all’esecuzione dei provvedimenti ablatori illegittimi innanzi indicati, poi annullati in sede giurisdizionale, senza vedere ridotto il suo diritto al risarcimento nei limiti indicati da comma 5, lettera b) del predetto articolo.
Le considerazioni che precedono non possono invocarsi al fine di qualificare per ciò solo come illegittimo o nullo l’atto di acquisizione n. 17653 del 2002, in quanto l’Amministrazione che illecitamente ritardi l’adempimento di un obbligazione restitutoria nascente dal giudicato non perde per questo la possibilità di avvalersi delle potestà pubbliche ad essa attribuite da una norma di legge sopravvenuta.
La condotta contra legem dell’Amministrazione assume, tuttavia, autonoma rilevanza sotto il profilo risarcitorio, dovendosi riconoscere l’obbligazione a carico dell’Amministrazione di risarcire al sig. Tirelli tutti i danni che siano conseguiti al predetto inadempimento, ove non ristorati ad altro titolo, anche oltre i limiti fissati dall’articolo 32 bis, comma 5.
A tale riguardo va osservato che la domanda di condanna del Comune di Merano al risarcimento di tali danni è ritualmente proponibile dal sig. Tirelli nel presente giudizio di ottemperanza, venendo in considerazione danni che discendono dalla violazione del giudicato amministrativo da parte dell’Amministrazione.
In particolare, passando all’esame delle specifiche voci di danno risarcibile, deve premettersi che, a seguito dell’adozione dell’atto di acquisizione n. 17653 del 2002 il Comune di Merano è già tenuto a corrispondere al sig. Tirelli un risarcimento del danno determinato, ai sensi dell’articolo 32 bis, comma 5, “a) nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità […]; b) col computo degli interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo”.
Il risarcimento ai sensi dell’articolo 32 bis, comma 5, lettera a),  in misura pari al valore integrale dell’immobile acquisito al patrimonio indisponibile del Comune, vale già a ristorare il sig. Tirelli della definitiva perdita di tale immobile (impregiudicata ogni questione, di competenza del TRGA di Bolzano, circa la correttezza della determinazione del valore da parte dell’Amministrazione), sicché, onde evitare un doppio risarcimento del medesimo danno, non appare riconoscibile la sussistenza di una specifica voce di danno risarcibile per tale causale  per la violazione del giudicato amministrativo.
A diverse conclusioni deve, invece, pervenirsi – come già rilevato – con riguardo al danno conseguente al mancato godimento della Villa Burgund da parte del sig. Tirelli dal momento in cui la stessa è stata occupata illegittimamente dall’Amministrazione fino alla data dell’acquisizione della Villa Burgund da parte del Comune, avvenuta in forza della deliberazione direttoriale 19 luglio 2002, n. 17653.
In particolare il sig. Tirelli ha prodotto nel presente giudizio atti da cui risulta che già nel settembre 1989 il Comune di Merano aveva concesso l’autorizzazione per la licenza di Ristorante-Pizzeria per la Villa Burgund e che, in virtù di tale autorizzazione, lo stesso sig. Tirelli aveva stipulato nel marzo 1992 un contratto preliminare di affitto con il sig. Klaus Martin di Colonia, che prevedeva il completo risanamento dell’immobile a carico del conduttore e la corresponsione di un canone annuo di lire 600.000.000 (lire seicento milioni) a decorrere dalla scadenza del quinto anno successivo alla data di rilascio della concessione edilizia, contratto che neppure sulla presente sede non è stato fatto oggetto in alcun modo di contestazione circa la data di stipulazione.
Essendo ragionevole presumere che tale concessione, in difetto dell’illegittima modifica dello strumento urbanistico, sarebbe stata rilasciata già nello stesso anno 1992, essendo già stato predisposto alla data il relativo progetto ed avendo riguardo ai termini imposti per il completamento del relativo procedimento, la corresponsione del canone avrebbe avuto decorrenza dal 1° gennaio 1998 al 18 luglio 2002, per 4 anni e 199 giorni, per un importo complessivo di lire 2.727.000.000 (lire duemiliardiesettecentoventisettemilioni), pari ad € 1.408.378,00 (euro unmilionequattrocentoeottomila-trecentosettantotto,00).
In relazione a tale contratto il Comune di Merano deduce che lo stesso sarebbe “confezionato su misura” avendo riguardo anche alle “condizioni incredibilmente favorevoli per il sig. Tirelli”, eccezione con cui si intende verosimilmente prospettare la simulazione del negozio a danno del Comune. Va, tuttavia, rilevato che, pur essendo consentito ai terzi di provare la simulazione di un contratto senza limiti di prova (articolo 1417 cod. civ.), e quindi anche mediante presunzioni semplici, è, tuttavia, necessaria l’allegazione di specifici elementi gravi, precisi e concordanti idonei a fondare la prova presuntiva. Nel caso di specie, invece, il Comune si limita a lamentare con formula generica l’inattendibilità delle condizioni contrattuali, non raffrontate con parametri certi quali, ad esempio, i costi di ristrutturazione dell’immobile e le condizioni di locazione in Merano di immobili aventi analoghe caratteristiche e funzioni. L’eccezione, generica e priva di adeguato supporto probatorio, va, pertanto, disattesa.
Il danno per mancato godimento è risarcito forfetariamente dal Comune, ai sensi della citata lettera b) del comma 5 dell’articolo 32 bis, mediante il riconoscimento “degli interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo”, in una misura che risulta, tuttavia, inferiore all’effettivo danno provato in atti dal sig. Tirelli per il periodo 1° gennaio 1998-18 luglio 2002, mentre il maggior danno sarebbe stato senz’altro conseguibile ove il giudicato avesse avuto tempestiva esecuzione (la tempestiva restituzione del bene, come già evidenziato, avrebbe impedito l’applicazione del citato articolo 32 bis).
In parziale accoglimento del sesto motivo di ricorso, deve, pertanto, condannarsi il Comune di Merano nella presente sede di ottemperanza – allo specifico titolo di responsabilità per l’inadempimento da parte dell’Amministrazione dell’obbligazione restitutoria riconosciuta dal giudicato in esame - a risarcire in favore del sig. Tirelli il maggior danno per il predetto mancato godimento della Villa Burgund nel periodo indicato, pari alla differenza fra l’importo complessivo liquidato con l’atto di acquisizione n. 17653 del 2002 a titolo di interessi moratori per il periodo 1° gennaio 1998-18 luglio 2002 ed il danno effettivamente subito pari ad € 1.408.378,00.
Venendo in considerazione un’ipotesi di responsabilità per inadempimento di un’obbligazione di rilascio (nel caso di specie l’obbligazione azionabile con l’actio iudicati era in origine un’obbligazione di restituzione dell’indebito ex causa finita a seguito dell’annullamento del titolo proprietario e possessorio), in applicazione dei principi generali sulla responsabilità c.d. contrattuale, sulla somma corrispondente al risarcimento, soggetta a rivalutazione monetaria in quanto debito di valore, competono al sig. Tirelli gli interessi legali con decorrenza dalla domanda giudiziale (nella specie da individuarsi nella data del deposito presso la Segreteria di questa Sezione del ricorso introduttivo del presente giudizio di ottemperanza, ai sensi dell’art. 91, comma 1 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642). Si richiama, infatti, il consolidato orientamento giurisprudenziale per cui l’obbligazione di risarcimento dei danni da inadempimento di un’obbligazione costituisce - al pari dell’obbligazione risarcitoria per responsabilità extracontrattuale ed aquiliana - un debito non di valuta ma di valore, sicché, anche in sede di liquidazione equitativa dei danni predetti, deve tenersi conto della svalutazione monetaria frattanto intervenuta, senza necessità che il creditore alleghi o dimostri il danno maggiore ai sensi dell’art. 1224, 2º comma, c.c., e su tale somma rivalutata decorrono gli interessi atteso che la rivalutazione e gli interessi (sulla somma rivalutata) adempiono funzioni diverse - poiché mentre la prima mira a ripristinare la situazione patrimoniale del danneggiato quale essa era prima dell’evento pregiudizievole, i secondi hanno natura compensativa - e sono, quindi, giuridicamente compatibili (ex multis, Cass., sez. III, 7 dicembre 1994, n. 10493).
Per le suesposte considerazioni, il ricorso in ottemperanza va dichiarato inammissibile in relazione ai primi cinque motivi, mentre va accolto nei termini indicati in motivazione in relazione al sesto motivo, relativo alla determinazione del risarcimento del danno.
Le spese seguono la parziale soccombenza e si liquidano come in dispositivo. >> 


 




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