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Vincolo espropriativo
VINCOLO ESPROPRIATIVO
a cura di Ines Melloni
Ai sensi dell'art. 8 DPR 327/2001:
«1. Il decreto di esproprio può essere emanato qualora:
a) l'opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all'esproprio;
b) vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità;
c) sia stata determinata, anche se in via provvisoria, l'indennità di esproprio. (L) ».
Il primo presupposto indispensabile per emanare il decreto di esproprio è quindi costituito dalla imposizione del vincolo espropriativo.
Rilevante è la distinzione, riconducibile al dettato costituzionale (art. 42 commi 2 e 3), tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi, distinzione che assume particolare rilevanza in quanto solo il vincolo espropriativo è presupposto per emanare il decreto di esproprio (Art. 8 TU) ed è soggetto a decadenza (artt. 9 e 39 TU). E' stata la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 179/1999, a soffermarsi sull’individuazione dei vincoli medesimi, offrendo, secondo la definizione data in dottrina, un vero e proprio “decalogo dei vincoli”.
La distinzione, come detto, assume particolare rilevanza a diversi fini; in primo luogo, una volta accertata la non sussistenza di un vincolo espropriativo se ne renderà necessaria l'imposizione, ai fini della realizzazione dell'opera pubblica.
Sono individuati dal comma 1 dell'art. 9 DPR 327/2001 due atti idonei all’imposizione del vincolo: l’atto di approvazione del piano urbanistico generale ovvero una sua variante.
A tali modalità di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio si aggiungono gli strumenti di cui all’art. 10 TU, avente ad oggetto i vincoli derivanti da atti diversi dai piani urbanistici generali. Tali atti sono individuati nella conferenza di servizi, accordi di programma o altri atti di consenso tra amministrazioni comunque denominati, che sulla base della legislazione vigente comportino la variante al piano urbanistico (art. 10 comma 1 TU) e nella variante semplificata di cui all’art. 19 comma 2 (art. 10 comma 2 TU).
L'imposizione del vincolo espropriativo deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, secondo le modalità di cui all'art. 11 DPR 327/2001.
La distinzione tra le diverse tipologie di vincolo assume rilevanza anche ai fini della decadenza: solo i vincoli espropriativi e non anche i vincoli conformativi sono, infatti, soggetti a decadenza.
Ai sensi dell'art. 9 commi 2 – 3 DPR 327/2001:
«2. Il vincolo preordinato all'esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera. (L)
3. Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell'opera, il vincolo preordinato all'esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall'articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. (L) »
Soggetti a decadenza sono anche i vincoli sostanzialmente espropriativi, ossia quei vincoli che comportano l'azzeramento del contenuto economico del diritto di proprietà (cfr. Tar Campania Sez. VIII Napoli n. 9597 del 30 luglio 2008; Tar Lecce Puglia n. 549 del 21 febbraio 2008; C.d.S. n. 5059 dell' 1 ottobre 2007).
La decadenza del vincolo espropriativo o sostanzialmente espropriativo determina una serie di effetti. In particolare l’area su cui era posizionato il vincolo “decaduto” rimane sottoposto alla normativa di cui all’art. 2 comma 1 della L. n. 1187/1968 ed art. 4, ultimo comma, della L. n. 10/1977, prevista per i comuni sprovvisti di piano regolatore generale (oggi trasfusa negli artt. 9 del DPR 380/2001 e DPR 327/2001); si tratta della normativa di salvaguardia prevista per la c.d. “zona bianca”, caratterizzata da indici di edificabilità assai ridotti. Tale disciplina ha carattere provvisorio, con conseguente obbligo per il Comune di procedere alla ripianificazione del terreno rimasto privo di disciplina urbanistica. L'obbligo di ripianificazione, azionabile con il meccanismo del silenzio – rifiuto, non preclude all'Amministrazione di poter reiterare il vincolo. L'obbligo di ripianificazione riguarda infatti l'an e non si estende al quomodo (cfr. Tar Sicilia Sez. III Palermo n. 1876 del 27 novembre 2009; Tar Sicilia Sez. I Catania n. 1554 del 22 settembre 2009; Tar Campania Sez. VIII Napoli n. 3979 del 16 luglio 2009; Tar Marche n. 11 del 22 gennaio 2009).
La reiterazione dei vincoli espropriativi presuppone la sussistenza di determinate condizioni.
Norme di riferimento sono oggi l’art. 9 comma 4 ed art. 39 DPR 327/2001, che, sulla base dell’insegnamento della Corte Costituzionale, subordinano la reiterazione dei vincoli a:
— adozione di idoneo provvedimento;
— valutazione delle esigenze di soddisfacimento degli standard;
— motivazione del provvedimento.
— corresponsione da parte della Autorità di una indennità commisurata al danno effettivamente prodotto.
Con specifico riferimento alla motivazione del provvedimento, è sorto contrasto in giurisprudenza in ordine alla necessità o meno di una motivazione puntuale.
L’Adunanza Plenaria è intervenuta con la decisione n. 7/2007, con la quale l’estensione della motivazione viene ad essere strettamente correlata alle dimensioni della reiterazione, se quest'ultima in particolare sia relativa ad una parte consistente del territorio comunale e riguardi una pluralità di aree (c.d. reiterazione in blocco) o viceversa l’Amministrazione si orienti per una reiterazione soltanto di alcuni vincoli, individuando altre aree per il soddisfacimento degli standard. Sull’estensione del contenuto della motivazione incide anche, secondo la decisione della Plenaria, il numero delle reiterazioni.
Ai sensi dell'art. 39.1 TU « In attesa di una organica risistemazione della materia, nel caso di reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all’entità del danno effettivamente prodotto ». Secondo il prevalente orientamento l'art. 39 del DPR n. 327 del 2001, non impone l'indicazione di un indennizzo nel caso di reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio, poiché la sua spettanza o meno è del tutto eventuale e va accertata sulla base dell'istanza dell'interessato, che può attivare un procedimento nel corso del quale ha l'onere di dare prova del pregiudizio concretamente ricevuto dagli atti amministrativi (sulla scia della decisione dell'Ad. Plen. C.d.S. n. 7/2007 cfr. C.d.S. Sez. IV n. 6396 del 6 novembre 2009; TAR Sicilia Sez. III Palermo n. 1250 del 10 luglio 2009; TAR Lombardia Sez. I Brescia n. 1461 dell'8 luglio 2009; TAR Veneto Sez. I n. 1850 del 19 giugno 2009; CGA n. 1113 del 19 dicembre 2008; TAR Milano Sez. II n. 1227 del 18 aprile 2008).
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Esempi di Giurisprudenza.
CASS 434/2002: «« che sull'eccezione della provincia di Firenze, in ordine all'inedificabilità delle aree espropriate, in quanto sottoposte a vincolo d'inedificabilità dal P. di F. vigente già prima dell'apposizione del vincolo espropriativo, andava osservato che, alla stregua degli accertamenti. del c.t.u., prima dell'apposizione del detto vincolo il comune di Montemurlo, nel cui territorio, era situato il terreno espropriato, era dotato di P. di F. che prevedeva per quest'ultimo la nuova strada (con la stessa larghezza e relative zone di rispetto), per la cui realizzazione da parte della provincia di Firenze era avvenuto l'esproprio, mentre dall'indicato P. di F. le - aree adiacenti erano classificate come "zona residenziale di ristrutturazione C/1", con i relativi parametri urbanistici (indicati in sentenza);
che, ancora secondo gli accertamenti del c.t.u., prima dell'adozione e dell'approvazione dell'indicato P. di F. vigeva il disposto della legge 6 agosto 1967, n. 765, art. 17, sicché era prevista la volumetria edificabile di un decimo di mc. per ogni mq. di area edificabile;
che - rilevato che la contestazione mossa dalla provincia riguardava unicamente la dedotta insussistenza della vocazione edificatoria in relazione alla sussistenza del vincolo d'inedificabilità - da quanto esposto risultava con chiarezza che l'intera zona in cui era inserito il terreno espropriato era stata conformata come zona edificabile, con la conseguenza che il vincolo per la destinazione a strada previsto dal P. di F. andava ritenuto quale vincolo espropriativo e di esso non doveva tenersi conto ai fini di causa, sicché il terreno de quo andava qualificato a vocazione edificatoria legale;
che, peraltro, sempre in base agli accertamenti del c.t.u., sussisteva anche la vocazione edificatoria di fatto;
che il consulente di ufficio, con conclusioni sorrette da congrua motivazione immune da vizi logici, e quindi tali da poter essere condivise dal collegio (anche perché non avevano formato oggetto di contestazioni), aveva accertato che il valore espropriativo del terreno in oggetto, effettuata la media tra valore venale (stabilito con i metodi analitico e sintetico-comparativo) e reddito dominicale rivalutato, era pari alla somma di Lire 900.903.000, sulla quale non andava eseguita la detrazione del 40% in mancanza di una congrua offerta, da parte dell'ente convenuto, dell'indennità determinata secondo i criteri della legge n. 359 del 1992;
che, quanto alla applicabilità nella specie dell'art. 16 del D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, detta norma appariva viziata da sospetta illegittimità costituzionale, non prevedendo l'esclusione della sua operatività nei casi (come quello di specie) in cui il terreno edificabile era già oggetto di vincolo espropriativo al momento dell'entrata in vigore dell'obbligo di denunzia (...) ale ragionamento proverebbe troppo perché, qualora fosse condivisa la tesi secondo cui - in presenza di strumenti urbanistici contenenti disposizioni di vincolo - si dovrebbe risalire non alle previsioni pianificatorie precedenti all'apposizione del vincolo espropriativo ma alle disposizioni normative preesistenti, ogni terreno oggetto di esproprio sarebbe sempre da considerare edificabile, restando così inoperante il citato art. 5 bis.
Invece, per verificare l'edificabilità legale dei terreni in esproprio, la Corte di appello avrebbe dovuto fare esclusivo riferimento al P. di F. preesistente all'apposizione del vincolo, anziché risalire alla normativa pregressa. E ciò sarebbe confermato dal fatto che la prima relazione del c.t.u. (cui nulla di significativo avrebbe aggiunto la relazione integrativa) avrebbe trascurato la destinazione "negativa" dello strumento urbanistico generale, facendo riferimento alla comparazione con le aree limitrofe ed alla concreta attitudine edificatoria della zona, così confondendo i piani dell'edificabilità legale e di quella fattuale. La relazione integrativa avrebbe ancora chiarito l'erroneità dell'argomentare del consulente, il quale avrebbe ritenuto il terreno dotato di possibilità legali di edificazione se considerato non isolatamente ma nella situazione generale, siccome compreso in zona che includeva aree destinate ad edilizia residenziale, a verde pubblico ed a viabilità, così ribadendo l'operata confusione. Invece il terreno oggetto di esproprio non sarebbe stato suscettibile di edificabilità legale, perché la destinazione urbanistica esistente sarebbe stata "incompatibile con ogni forma di edificazione, in quanto il medesimo terreno sarebbe ricaduto, già al momento dell'apposizione del vincolo espropriativo, in zona sottoposta a vincolo d'inedificabilità assoluta.
Non avrebbe rilievo quanto ritenuto dai primi giudici, sulla circostanza che tutta la zona in cui è inserito il terreno in esproprio fosse da considerare edificabile, perché tale rilievo sposterebbe il discorso sul diverso piano delle possibilità effettive di edificazione.
Con il terzo (subordinato) motivo la ricorrente adduce ancora violazione e falsa applicazione dell'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992, nonché omessa motivazione su punto decisivo della controversia.
Il consulente di ufficio avrebbe errato nel calcolo dell'indennità di esproprio. In particolare, il valore espropriativo dell'area sarebbe stato accertato sulla base di un indice di fabbricabilità pari a 2 mc/mq., ricavato da quello previsto dallo strumento urbanistico per le zone adiacenti all'area de qua. Ma tale base di calcolo non sarebbe corretta perché, in via di mera ipotesi, la volumetria edificabile sarebbe potuta essere soltanto quella prevista dall'art. 17 della legge n. 765 del 1967. Infatti, se il parametro di valutazione dell'edificabità dei terreni va rinvenuto nella normativa precedente all'adozione degli strumenti di pianificazione comunale, non potrebbe poi prescindersi dal dettato di tale normativa in ordine alle possibilità di edificazione. Ogni diverso parametro (come quello prescelto dal c.t.u.) andrebbe considerato arbitrario perché riferito ad una situazione del tutto irreale. L'alternativa, ad avviso della provincia di Firenze, sarebbe la seguente: o s'ignorano del tutto le previsioni degli strumenti urbanistici generali ovvero si fa ad essi univoco riferimento, con la conseguenza di non poter eludere il vincolo assoluto d'inedificabilità che attingeva i terreni in questione (ricorso, pag. 16).
I due motivi che, essendo tra loro connessi, vanno esaminati congiuntamente, non sono fondati.
Si deve premettere che, come emerge dallo stesso tenore del ricorso per cassazione, non è controverso che, alla data di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e alla data del decreto di espropriazione, lo strumento urbanistico da applicare fosse il piano di fabbricazione di cui il comune di Montemurlo (nel territorio del quale si trovano i suoli espropriati) era dotato. Anzi, a pag. 13 del ricorso per cassazione la provincia di Firenze adduce in modo espresso che "per verificare la capacità edificatoria legale dei terreni oggetto di esproprio, la Corte avrebbe dovuto esclusivamente far riferimento al P. di F. preesistente all'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio - come risulta dal certificato di destinazione urbanistica - anziché risalire alla normativa pregressa genericamente applicabile a tutti i comuni sprovvisti di piano". Tanto chiarito, si osserva che la sentenza impugnata - sulla scorta degli elementi forniti dal consulente di ufficio - ha accertato che, prima dell'apposizione del vincolo espropriativo oggetto di causa, il comune di Montemurlo era dotato di piano di fabbricazione che prevedeva, per i terreni in esproprio, la nuova strada, con la stessa larghezza e relative zone di rispetto (strada provinciale n. 82, Nuova Montalese) per la cui realizzazione da parte della provincia di Firenze era avvenuta l'espropriazione; che dall'indicato P. di F. le aree adiacenti erano classificate come "zona residenziale di ristrutturazione C/1", con i parametri urbanistici riportati in sentenza (tra cui l'If = 2 mc./mq.); che prima dell'approvazione del P. di F. vigeva il disposto dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765. La Corte di merito ha aggiunto che con la relazione integrativa il c.t.u. aveva specificato e chiarito dette circostanze, pur senza aggiungere nulla di significativo ma precisando che la situazione delineata risultava anche dal certificato storico di destinazione urbanistica rilasciato dal sindaco del comune di Montemurlo in data 21 aprile 1994.
Dai dati suddetti la sentenza impugnata ha desunto che tutta la zona in cui erano inseriti i terreni in esproprio era stata conformata come edificabile, con la conseguenza che il vincolo d'inedificabilità per la destinazione a strada previsto dal P. di F. andava ritenuto vincolo espropriativo del quale non doveva tenersi conto ai fini dell'indennità. E tale ragionamento, conciso ma chiaro e sufficiente, si sottrae alle censure della ricorrente. Invero, in primo luogo non è esatto che la Corte territoriale, per verificare il requisito dell'edificabilità legale, abbia fatto riferimento alla normativa preesistente allo strumento urbanistico generale (in particolare, all'art. 17 della legge n. 765 del 1967). Il richiamo a tale normativa è stata operata dai giudici del merito per ricostruire la "storia" urbanistica della zona (punto, peraltro, non decisivo). Ma il richiamo determinante è stato operato dalla Corte fiorentina proprio con riferimento al piano di fabbricazione, come emerge in modo testuale dalle motivazioni esposte a pag.6-7 della sentenza impugnata (sopra riassunte), con "indicazione della classificazione urbanistica della zona in cui i suoli in esproprio erano collocati e dei relativi parametri urbanistici. Dal detto piano la sentenza di merito ha desunto l'edificabilità legale dei suoli di cui si tratta, pervenendo a tale conclusione sul rilievo che il vincolo d'inedificabilità per la destinazione a strada previsto dal P. di F. fosse da qualificare vincolo espropriativo, non calcolabile ai fini dell'indennità di espropriazione.
Orbene, è stato ripetutamente affermato da questa Corte il principio che, nella stima dei terreni espropriati ai fini della determinazione dell'indennità, non si può tener conto del vincolo espropriativo nè di vincoli d'inedificabilità previsti da strumenti generali preordinati all'espropriazione, ma deve tenersi conto soltanto dei vincoli previsti da strumenti urbanistici di ordine generale non preordinati all'esproprio, esistenti al momento del verificarsi della vicenda ablativa, nonché delle concrete ed intrinseche caratteristiche dei terreni che incidono sull'edificabilità di fatto degli stessi (cfr., ex multis e tra le più recenti, Cass. 15 gennaio 2000, n. 425; 10 febbraio 1999, n. 1113; 9 febbraio 1999, n. 1090).
Questa Corte, pronunziando a sezioni unite, ha altresì affermato che, ai fini indennitari e della previa qualificazione dei suoli espropriati alla stregua delle correlative possibilità legali di edificazione al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, ai sensi dell'art. 5 bis, comma terzo, della legge n. 359 del 1992 (come interpretato dalla Corte costituzionale con sentenza 16 dicembre 1993, n. 442), le prescrizioni ed i vincoli stabiliti dagli strumenti urbanistici di secondo livello - influenti di regola su tale qualificazione per il contenuto conformativo della proprietà che ad essi deriva dalla loro funzione di definire, per zone, in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale - possono in via eccezionale avere anche portata e contenuto direttamente ablatori (che ne esclude l'incidenza sulla liquidazione dell'indennità) ove si tratti di vincoli particolari, incidenti su beni determinati in funzione di localizzazione dell'opera pubblica, implicante di per sè la necessaria traslazione di quei beni all'ente pubblico (Cass. sez. un., 23 aprile 2001, n. 173/SU).
Nel quadro degli esposti principi, che il collegio condivide, la sentenza impugnata ha attribuito natura espropriativa al vincolo d'inedificabilità per la destinazione a strada previsto dal P. di F. (e non, quindi, dalla normativa precedente: v. sentenza impugnata, pag. 7). Ed a tale risultato è giunta traendo argomento dal rilievo che già prima dell'apposizione del vincolo oggetto di causa il programma di fabbricazione del comune di Montemurlo prevedeva (sui suoli poi espropriati) la nuova strada per la cui realizzazione da parte della provincia di Firenze era avvenuta l'espropriazione. In altri termini la sentenza impugnata ha ritenuto, con motivato apprezzamento di fatto (come tale insuscettibile di censura in questa sede), che tra previsione di piano e vincolo espropriativo - avuto riguardo alle caratteristiche dell'opera pubblica realizzata - sussistesse identità di contenuto (trattandosi di vincolo incidente su beni determinati per la localizzazione di una specifica opera pubblica), con la conseguenza che anche alla suddetta previsione andava attribuito carattere (non conformativo ma) espropriativo, onde da essa doveva prescindersi ai fini della determinazione dell'indennità.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, quindi, alla luce dei principi dinanzi enunciati è corretta l'affermazione della sentenza impugnata circa la natura espropriativa del vincolo stabilito dal programma di fabbricazione.
Né può condividersi la tesi della ricorrente secondo la quale sarebbe erroneo l'argomento del c.t.u. (il cui operato è stato condiviso dalla sentenza impugnata), che avrebbe attribuito ai suoli possibilità legali di edificazione, se considerati non isolatamente ma nella situazione generale, in quanto compresi in zona includente aree destinate ad edilizia residenziale, a verde pubblico e a viabilità. Ad avviso della provincia così ragionando si confonderebbe i distinti piani dell'edificaffilità legale e di quella fattuale. Ma si deve replicare che, dovendosi prescindere dal vincolo espropriativo ricadente specificamente sui suoli de quibus, la possibilità legale di edificazione andava desunta proprio dalla zona in cui essi erano collocati, classificata come edificabile dal P. di F., onde non sussiste alcuna indebita commistione tra i due criteri.
Quanto, infine, alla subordinata tesi della ricorrente secondo cui, in ogni caso, gli indici di fabbricabilità da considerare ai fini del valore espropriativo sarebbero stati quelli previsti dall'art. 17 della legge n. 765 del 1967, deve osservarsi che questa tesi muove dall'erroneo presupposto che la sentenza impugnata avrebbe rinvenuto il parametro di valutazione dell'edificabilità dei terreni nella normativa precedente all'adozione ed all'approvazione dello strumento di pianificazione comunale. Poiché così non è (si rinvia, sul punto, alle considerazioni sopra svolte) cade anche il richiamo al citato art. 17, comunque non pertinente. Invero, non è esatto che la Corte di merito abbia ignorato le previsioni del P. di F., cui invece ha fatto riferimento. Essa non ha tenuto conto del vincolo d'inedificabilità, considerandone il carattere espropriativo, e ciè è corretto alla luce dei principi di diritto sopra ricordati. E, non dovendosi tenere conto del vincolo espropriativo, altrettanto correttamente sono stati utilizzati gli indici di fabbricabilità della zona in cui i suoli in esproprio erano compresi. Diversamente operando, e seguendo la tesi della ricorrente, si sarebbe dato rilievo (ancorché indiretto) proprio al vincolo dal quale invece si doveva prescindere. »»
CASS 1129/2009: «« a Corte Costituzionale, occupandosi dell'indennizzabilità dei vincoli espropriativi e della loro reiterabilità, con la sentenza n. 179/99 aveva chiarito che: "sono al di fuori dello schema ablatorio - espropriativo... i vincoli che importano una destinazione realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblica - privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene...si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale...".
Alla luce di ciò, i ricorrenti affermavano che i vincoli espropriativi, comportanti lo svuotamento del diritto di proprietà, erano indennizzabili, mentre i vincoli conformativi, non indennizzabili, erano quelli attinenti a caratteristiche proprie, intrinseche di intere categorie di beni.
Gli altri vincoli alla proprietà non davano luogo ad indennizzo, sempre che non svuotassero la proprietà del loro valore e comportassero una possibilità di utilizzazione anche ad opera dei privati.
Il Giudice doveva operare l'indagine con scrupolo e motivatamente senza limitarsi alla natura del vincolo, ma estendendo l'indagine al contenuto specifico dello stesso.
Dall'esame della sentenza della Corte d'Appello, i ricorrenti asserivano che risultava evidente la confusione che il Collegio aveva fatto tra gli strumenti urbanistici aventi, per l'ordinamento, natura diversa e posti su piani diversi: il P.R.G. (di secondo livello) nell'ambito della disciplina generale e il P.P. (di terzo livello) nell'ambito dell'attuazione dell'assetto urbanistico.
I giudici dell'appello avevano altresì misconosciuto la differenza tra natura espropriativa e natura conformativa delle disposizioni del P.R.G..
Il Collegio veneziano era arrivato ad una conclusione errata, presupponendo un'inammissibile equiparazione tra strumenti urbanistici contenenti vincoli diversi ed evitando l'analisi delle disposizioni contenute nei due diversi strumenti di pianificazione urbanistica. L'erroneità della sentenza appariva ancor più evidente se si considerava che i giudici non si erano neppure curati di riportare ed analizzare il contenuto delle disposizioni della zona (OMISSIS) del P.R.G. di Verona.
I giudici, pur affermando di utilizzare alcuni capitoli della CTU, non li avevano utilizzati neppure con riferimento all'indicazione delle norme urbanistiche.
Dall'esame delle risultanze si doveva escludere che la normativa di P.R.G. imponesse un vincolo espropriativo sull'area, dato che la destinazione concerneva anche impianti per la distribuzione dei prodotti, che potevano essere realizzati da privati.
Non rilevava, altresì, che l'iniziativa fosse pubblica, poichè ciò avrebbe avuto significato, solo, nel senso che il piano attuativo avrebbe dovuto essere redatto ad iniziativa pubblica, ma non certo che la realizzazione degli interventi spettasse necessariamente all'ente pubblico.
Inoltre, la decisione del Consiglio di Stato n. 474/96 aveva riconosciuto la possibilità di edificazione privata nell'ambito della zona (OMISSIS) del Comune di Verona. Alla stessa conclusione era pervenuto anche il T.A.R. per il Veneto nella sent. n. 522/98 che aveva statuito che "solo la realizzazione delle opere infrastrutturali e non anche l'edificazione privata su tutte le aree comprese nella zona agricolo industriale è demandata al consorzio che...può facoltativamente acquisire o meno tali aree, senza preclusione per le iniziative private che anzi sono espressamente menzionate e favorite dalla normativa...".
Le disposizioni relative alla zona (OMISSIS) del P.R.G. di Verona, di natura conformativa, limitavano l'edificazione a strutture per la grande distribuzione.
Il vincolo espropriativo contenuto nel piano attuativo si era innestato in una disciplina di P.R.G. che aveva natura conformativa e che prevedeva una particolare tipologia di interventi edilizi realizzabili anche ad opera dei privati.
Il Collegio veneziano aveva errato anche nell'interpretare la L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, anche se si fosse stati in presenza di un vincolo espropriativo.
Il vincolo infatti sarebbe decaduto dopo 5 anni dall'approvazione e quindi il successivo vincolo si sarebbe innestato su zona (OMISSIS), cioè, con vincolo decaduto. In tal caso, secondo Cass. n. 172/01 andava verificata l'edificabilità di fatto, cui si riferiva la L. n. 359 del 1992, art. 5 bis.
Il CTU nella sua analisi aveva valutato l'edificabilità di fatto riferita al momento della reiterazione del vincolo espropriativo, avvenuta a suo dire con il Piano particolareggiato del 30.7.91.
Il CTU aveva quindi compiuto una valutazione che, anche qualora si fosse optato per tale seconda ipotesi (vincolo espropriativo già contenuto nel PRG del 1975), aveva tenuto conto dell'edificabilità di fatto, riferita cioè al momento dell'apposizione del vincolo con il P.P. del 1991, con ciò offrendo al giudice una valutazione secondo criteri perfettamente in linea con quelli enunciati dalle SS.UU. della Suprema Corte.
Il Collegio aveva dunque operato un'inammissibile equiparazione tra disposizioni conformative e disposizione espropriative, senza analizzare le specifiche discipline urbanistiche del P.R.G. e del P.P..
1.2 - Questo Collegio ritiene che il primo motivo del ricorso sia infondato e non meriti accoglimento. Ed invero la Corte d'appello ha fornito una puntuale e corretta applicazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, procedendo alla verifica della sussistenza o meno dell'edificabilità legale ed ha escluso simile vocazione, proprio conformandosi alla statuizione della pronuncia Corte di Cassazione n. 173/01, che prendeva atto del primato dell'edificabilità legale.
Tale pronuncia (Sez. U, sentenza n. 173 del 23/04/2001, Rv. 546235), invocata dalla stessa difesa ricorrente, ha affermato che, ai fini indennitari e della previa qualificazione dei suoli espropriati alla stregua delle correlative "possibilità legali" di edificazione al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'espropriazione, ai sensi della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 3, le prescrizioni ed i vincoli stabiliti dagli strumenti urbanistici di secondo livello - influenti di regola su tale qualificazione, per il contenuto conformativo della proprietà che ad essi deriva dalla loro funzione di definire, per zone, in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale - possono, in via eccezionale, avere anche portata e contenuto direttamente ablatori (che ne escludono l'incidenza sulla liquidazione dell'indennità) ove si tratti di vincoli particolari, incidenti su beni determinati in funzione di localizzazione dell'opera, implicante di per sè la necessaria traslazione di quei beni all'ente pubblico (conf. Sez. 1, sent. n. 17893 del 4/09/2004 rv. 576710; n. 6372 dell'1/04/2004, rv. 571694; n. 10569 del 4/07/2003, rv. 564795; n. 5705 del 19/04/2002, rv. 553857).
Anche in forza della sentenza n. 172/2001 (rv. 546234) non si perviene a diversa conclusione, avendo detta sentenza affermato che nel sistema di disciplina della stima dell'indennizzo espropriativo introdotto dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, caratterizzato dalla rigida dicotomia, che non lascia spazi per un tertium genus, tra "aree edificabili" (indennizzabili in percentuale del loro valore venale) ed "aree agricole" o "non classificabili come edificabili" (tuttora indennizzabili in base a valori agricoli tabellari ex legge n. 865 del 1971) - un'area va ritenuta edificabile quando, e per il solo fatto che, come tale, essa risulti classificata al momento dell'apposizione del vincolo espropriativo dagli strumenti urbanistici, secondo un criterio di prevalenza o autosufficienza della edificabilità legale; la cosiddetto edificabilità "di fatto" rileva esclusivamente in via suppletiva - in carenza di strumenti urbanistici - ovvero, in via complementare (ed integrativa), agli effetti della determinazione del concreto valore di mercato dell'area espropriata, incidente sul calcolo dell'indennizzo. »»
CASS 10831/2006: «« Con il quarto motivo il Balano si duole che il termine finale dell'occupazione sia stato fissato con riferimento alla data di revoca del vincolo espropriativo invece che al momento della sua effettiva restituzione al proprietario, o, quanto meno, sino alla data in cui, a seguito del decreto prefettizio del 14 luglio 1997, è avvenuta la nuova occupazione dell'area per effetto della seconda procedura espropriativa.
La censura è destituita di fondamento poichè il venir meno del vincolo espropriativo non comporta il perdurare del diritto alla liquidazione del l'indennità di occupazione legittima - come ritiene il ricorrente - poichè la mancata restituzione dell'area occupata al suo titolare trasforma l'occupazione legittima in occupazione senza titolo e cioè in fatto illecito da cui deriva il diritto al risarcimento del danno per il mancato godimento del bene.
E, poichè la pretesa risarcitoria esorbita da,l la domanda diretta alla liquidazione dell'indennità per occupazione legittima, correttamente la domanda è stata accolta limitatamente al periodo decorrente dalla fine del termine di prescrizione sino alla rimozione del vincolo espropriativo.
Con il quinto motivo si deduce che la sentenza impugnata avrebbe erroneamente determinato l'indennità di occupazione con riferimento all'indennità virtuale di espropriazione e non con riferimento al valore venale del bene nonostante la revoca del vincolo espropriativo.
La censura non ha fondamento poichè, avendo la sentenza impugnata limitato il diritto all'indennità di occupazione legittima all'arco di tempo definito dalla rimozione del vincolo espropriativo, cor rettamente è stata omessa ogni liquidazione per il periodo successivo, essendo venuto meno il titolo giustificativo dell'occupazione, che si trasforma in illecito suscettibile di risarcimento.
Con il sesto motivo viene dedotta la violazione di norme di diritto e vizio di motivazione con riferimento all'eccezione secondo cui i criteri di determinazione dell'indennità di espropriazione fissati dalla L. n. 2892 del 1865, art. 13 non sarebbero nella specie applicabili, sia perchè rifiutati per la loro palese incongruenza, sia perchè essi opererebbe solo a favore degli enti pubblici e non a favore delle società concessionarie.
La censura è destituita di fondamento, sia per la genericità della sua formulazione, mancando ogni indicazione delle norme la cui violazione giustificherebbe la prospettata doglianza, sia perchè l'applicabilità del criteri di determinazione dell'indennità di espropriazione fissati dalla Legge del 1885 è vincolante in ogni caso, senza possibilità di distinzione tra espropriazioni direttamente condotte da enti pubblici ed espropriazioni per le qua li il compimento delle attività espropriative sia affidato a società concessionarie, nè è poi ipotizzabile un rifiuto della sua operatività motivato dalla palese incongruenza della disciplina a tal fine dettata.
Con il settimo motivo il ricorrente si duole dell'omessa considerazione da parte della sentenza impugnata della avvenuta demolizione dei manufatti esistenti sull'area occupata e poi dismessa a seguito della revoca del vincolo espropriativo, nonchè dell'incongruenza del criterio di valutazione sintetico-comparativo a causa della peculiarità assoluta dell'immobile espropriato, insuscettibile di valida comparazione con immobili siti nelle zone limitrofe. »»
CASS 8509/2005: «« ) che, allorchè furono introdotti, nel corso della causa di merito, con effetto retroattivo, i nuovi criteri di stima delle indennità previsti dal sopra citato art. 5-bis, la Banca opponente insistette nell'applicazione alla fattispecie del parametro dell'edificabilità di fatto secondo i noti indici elaborati dalla giurisprudenza, ritenendo inapplicabile il parametro "legale" della destinazione a verde pubblico (zona N), sia sotto il profilo dell'irrilevanza dell'incidenza negativa della destinazione e del vincolo preordinati all'espropriazione (a verde pubblico appunto), sia, soprattutto, sotto il profilo dell'avvenuta decadenza di tale destinazione pubblica, al momento dell'apposizione del vincolo espropriativo, per inattuazione quinquennale, ai sensi dell'art. 2 della (parimenti) richiamata legge n. 1187/1968, della destinazione pubblica dell'area disposta con il d.P.R. del 16.12.1965 di approvazione del P.R.G. di Roma;
b) che la prospettazione derivava dall'insussistenza, al momento dell'apposizione del vincolo espropriativo (1973), di una edificabilità "legale" che derivasse da un vincolo conformativo della proprietà e da una regolamentazione urbanistica allora esistente, giacchè la precedente destinazione a "verde pubblico" del 1965, con i relativi vincoli di inedificabilità ed espropriativo, era da ritenersi decaduta per inattuazione quinquennale ex art. 2 della legge n. 1187/1968;
c) che, con l'avvenuta decadenza del vincolo, l'area in questione è divenuta sprovvista di pianificazione (cd. "zona bianca") e da ripianificare, con l'effetto che, al momento dell'apposizione del vincolo espropriativo, non sussisteva alcun parametro "legale" cui riferire l'accertamento della natura edificabile o meno dell'area ai sensi del terzo comma dell'art. 5-bis della legge n. 359/1992, in funzione dell'applicabilità dei rispettivi criteri di calcolo dell'indennità (primo e quarto comma);
d) che, in assenza di zonizzazione urbanistica (qui di P.R.G.), anche a causa dell'intervento della predetta decadenza, non potendo il giudice riferirsi al requisito dell'edificabilità legale, egli deve necessariamente riferirsi, in via suppletiva, al requisito delle "possibilità effettive" di edificabilità;
e) che la Corte di merito, nella sentenza impugnata, ha totalmente ignorato la prospettazione di cui sopra ed ha pertanto respinto in radice l'applicabilità del requisito della "edificabilità effettiva", omettendo totalmente di motivare (o insufficientemente motivando) su tale punto decisivo e, comunque, erroneamente riferendosi al requisito dell'edificabilità legale per avere ritenuto la sussistenza, al momento dell'apposizione del vincolo espropriativo, di una destinazione pubblica in realtà decaduta.
Con il secondo motivo di impugnazione, del cui esame congiunto con il precedente si palesa la necessità involgendo ambedue la trattazione di questioni strettamente connesse, lamenta la ricorrente, con riferimento all'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., violazione per erronee applicazione od interpretazione dell'art. 5-bis della legge n. 359/1992, in relazione all'art. 41-quinquies, primo comma, della legge n. 1150/1942 (e successive modificazioni ed integrazioni), deducendo:
a) che, se la Corte di merito - una volta rifiutata l'utilizzazione del parametro dell'edificabilità "di fatto" dell'area in questione - avesse voluto ricercare una qualche edificabilità legale in base alla quale applicare il relativo criterio di stima dell'indennità domandata, avrebbe dovuto considerare che, una volta decaduta la destinazione pubblica ed il relativo vincolo introdotti dal P.R.G. del 1965 (come evidenziato nei primo motivo di ricorso), era possibile individuare una edificabilità legale derivante da altra fonte rispetto a quella utilizzata in sentenza;
b) che ciò era possibile perchè, all'epoca, prima che con l'art. 4, ultimo comma, della legge n. 10/1977 fosse introdotto il regime di salvaguardia delle aree "bianche", cioè sprovviste di destinazione urbanistica a seguito della decadenza dei relativi vincoli espropriativi, si rendeva applicabile la regolamentazione legale dell'edificabilità statuita nell'art. 41-quinquies, primo comma, della legge n. 1150/1942 (e successive modificazioni ed integrazioni);(...) Non può, innanzi tutto, condividersi la denunciata "insussistenza - al momento dell'apposizione del vincolo espropriativo (1973) - di un'edificabilità 'legalè che derivasse da un vincolo conformativo della proprietà e da una regolamentazione urbanistica allora esistenti, giacchè (tale essendo la doglianza della ricorrente) la precedente destinazione a 'verde pubblicò del 1965, con i relativi vincoli di inedificabilità ed espropriativo, era da ritenersi decaduta per inattuazione quinquennale ex art. 2 della legge n. 1187/1968'".
Quest'ultima disposizione, in effetti, al primo comma, prevede che "Le indicazioni di piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropriazione od a vincoli che comportino l'inedificabilità, perdono ogni efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore generale non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati...", laddove, però, la medesima disposizione, al comma seguente, stabilisce che "per i piani regolatori generali approvati prima della data di entrata in vigore della presente legge, il termine di cinque anni di cui al precedente comma decorre dalla predetta data".
Nella specie, essendo la legge 19 novembre 1968, n. 1187 entrata in vigore il "1 dicembre 1968" (ovvero, ai sensi dell'arto di questa, il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, avvenuta il 30 novembre 1968) ed essendo il P.R.G. del Comune di Roma stato approvato con d.P.R. 16.12.1965, non è dubbio (ed il rilievo riveste efficacia assorbente rispetto ad ogni ulteriore considerazione) che il termine quinquennale di cui all'art. 2, primo comma, sopra citato decorra dalla riferita data del "1 dicembre 1968" e sia venuto perciò a spirare il "1 dicembre 1973", onde esso risultava, comunque, ancora in corso al "momento dell'apposizione del vincolo espropriativo", che la ricorrente ha genericamente riferito al "1973" (pagina 5 del ricorso), ma che, secondo l'incensurato apprezzamento della Corte territoriale, deve essere più precisamente collocato sotto la data del "2 novembre 1972" o, al massimo, del "19 giugno 1973", avendo detto Giudice affermato che "il terreno fu vincolato all'esproprio dal Comune di Roma con delibera consiliare n. 3854 del 2 novembre 1972 per la realizzazione del parco pubblico attrezzato Quarticciolo nella zona Alessandrino e fu espropriato ... dopo la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, giusta delibera della Giunta Regionale del Lazio n. 872 del 19 giugno 1973...". »»
CASS 3905/1998: «« La soluzione adottata merita di essere confermata. Ed infatti come rilevano i giudici del merito sin dal 1956 l'area de quo non era affatto considerata agricola, secondo la valutazione operata dal ricorrente, ma parte edificatoria e parte sottoposta a vincolo espropriativo perché destinata a verde pubblico e viabilità. Con il P.r.g. del 1977 l'area subisce un vincolo espropriativo, confermato nella successiva variante del 1988 nel quale il vincolo espropriativo si colora per la diversa finalità delle attrezzature sanitarie e cioé del centro di salute mentale. Orbene, appare evidente che i vincoli espropriativi non incidono sulla natura edificatoria del terreno espropriato e sulla corrispondente misura dell'indennità dovuta (Cass. 23.33.1993 n. 3451). Infatti, il vincolo espropriativo anche se contenuto in uno strumento urbanistico di secondo livello, come un P.g.r o un P.d.f., non influisce riduttivamente sulla determinazione dell'indennità di espropriazione o del danno da occupazione acquisitiva (Cass. 3.9.1994, n. 7630). Questa Corte, a sezioni unite (sent. 18.11.1997 n. 11433), ha di recente ritenuto che anche i P.e.e.p., i quali hanno duplice natura di piano attuativo e di variante ad un piano di secondo livello, conferiscono natura edificatoria a terreni da destinare ad edilizia agevolata, anche se quest'ultima verrà realizzata da enti pubblici o da altri soggetti d'intesa con l'amministrazione comunale.
In particolare, non vien meno il requisito delle possibilità edificatorie legali ed effettive per il solo fatto che sul bene sia intervenuto un vincolo espropriativo eventualmente succedutosi nel tempo. Con la precisazione che la decadenza dovuta alla scadenza del quinquennio concerne i soli vincoli di piano a seguito della sentenza dei giudici delle leggi n. 82 del 1992 della Corte costituzionale ed all'ordinanza dell'Adunanza plenaria che ha rimesso la questione alla Corte costituzionale (Ad. plen. 25.9.1996 n. 20). Nella specie invece si tratta di vincoli espropriativi e non di vincoli di piano dovuti alla conformazione del diritto di proprietà del privato. »»
APP FI: «« In tale situazione, quindi, pur prescindendo dalle incidenze del vincolo espropriativo (approvazione del progetto esecutivo), i terreni erano caratterizzati dalla destinazione stradale imposta dagli strumenti urbanistici, di natura "conformativa" che li rendeva privi delle caratteristiche legali di edificabilità. (...) La difesa (...) sostiene invece, richiamando il parere del proprio consulente di parte ing. (...) che i terreni costituirebbero "area di frangia periurbana dalla quale avvia la zona coltivata degradante verso la piana, presentando caratteristiche geomorfologiche idonee per uno sfruttamento edificatorio" (pag. 13 comparsa conclusionale). L'espropriazione è infatti servita "per il completamento di importanti opere di urbanizzazione a servizio del centro urbano cittadino e per completare le infrastrutture dell'ampia zona residenziale adiacente. Il che significa, in altre parole, che la strada realizzata sui terreni per cui è causa costituisce un'opera di urbanizzazione... necessaria alle aree edificabili adiacenti" (ib.). Donde la conclusione per cui i terreni dovrebbero essere partecipi dell'indice di edificabilità della zona, "in quanto proprio la localizzazione del vincolo a viabilità è avvenuta in funzione dello sviluppo edilizio delle aree circostanti; di talché, rappresentando quella stessa viabilità il vincolo espropriativo... gli attori devono essere indennizzati secundum costitutionem, cioè senza che ricadano a danno del loro patrimonio gli effetti dello sviluppo edilizio del Comune di Signa" (ib. pag. 19). Nella visione della difesa attrice, non riconoscere l'edificabilità di fatto ai fini dell'indennizzo, significherebbe far gravare esclusivamente sulle tasche degli espropriati "le conseguenze dello sviluppo edilizio circostante, che altri proprietari hanno lucrato proprio in base, all'effetto conformativo del PRG, per essi operante" (ib. pag. 20). (...) Le risultanze sopra riepilogate dimostrano che i terreni in discussione non hanno mai formalmente goduto di un regime di edificabilità legale. Il dato, di per sé pacifico, assume importanza dirimente rispetto alla possibilità di delineare un'eventuale edificabilità di fatto, categoria residuale elaborata dalla giurisprudenza per affrontare situazioni di assente o carente pianificazione del territorio, nel caso in cui emergano elementi certi ed obiettivi tali da rivelare un'attitudine edificatoria dei suoli, per ubicazione, accessibilità, sviluppo edilizio circostante, esistenza di servizi pubblici o infrastrutture essenziali, che nel complesso denotino l'inserimento dei terreni nel tessuto urbano. Nella specie, non solo l'esaustività della disciplina urbanistica toglie rilievo ipotetico al parametro subordinato della edificabilità di fatto, ma la disamina peritale rivela che in concreto "i terreni occupati erano posti, già in epoca precedente alla nascita del vincolo espropriativo, in un'ampia zona agricola, seppur in stretta vicinanza a zone urbanizzate e parzialmente edificate, con presenza di strade di collegamento con il centro cittadino" (pag. 18 rel. c.t.u.). Pertanto, non può certo dirsi che i terreni fossero immersi in un contesto urbanizzato, né che potessero mutuarne caratteristiche di edificabilità per ragioni di mera vicinanza geografica, né tanto meno di mera idoneità morfologica all'edificazione, caratteristiche, queste ultime, riscontrabili nella realtà italiana nell'ambito di molte aree agricole, senza che tuttavia possa risultarne annullata o confusa la distinzione tra il regime urbanistico della città e quello della campagna. Invero, se la semplice contiguità fisica dovesse consentire di estendere progressivamente alla campagna la disciplina edilizia della città a dispetto della consapevole programmazione degli enti pubblici preposti, l'espansione dei fabbricati, già difficilmente arginatale, diverrebbe abnorme ed intollerabile.»»
CASS 5215/1989: «« Come appare, ormai, evidente occorre non fare confusione tra vincoli di destinazione fissati dagli strumenti urbanistici nell'ambito della zonizzazione del territorio e vincoli espropriativi o di inedificabilità assoluta, in previsione della realizzazione di opere pubbliche, poiché i primi, e cioé i vincoli di destinazione, sono propri delle singole zone in cui è ripartito l'intero territorio comunale e come tali operano logicamente e cronologicamente a monte dei vincoli espropriativi. La zonizzazione, qualificando le diverse zone del territorio comunale e ripartendo lo stesso in zone territoriali omogenee, secondo i criteri del D.M. 2.4.1988 n. 1444, determina la conformazione giuridica degli inerenti diritti dominicali e rientra quindi nell'area della riserva di legge statuita dall'art. 42, co. 2° cost. che consente al legislatore ordinario di determinare oltre i modi di acquisto e di godimento anche "i limiti" della proprietà privata, allo scopo di garantire l'aderenza della disciplina della stessa alla funzione sociale che concorre alla sua strutturazione e ne consente la copertura costituzionale.
Rispetto ai vincoli di destinazione, propri della zonizzazione, manifestazioni della potestà conformativa e non espropriativa, proprio perché afferiscono la regime giuridico di tutti i beni compresi nella zona e quindi alla fisionomia in generale dell'assetto della proprietà privata, traducendosi in provvedimenti di carattere generale che ne delimitano la portata senza obbligo d'indennizzo - significativa in tal senso è la decisione della Corte costituzionale n. 33 del 22.6.1971 dichiarativa della costituzionalità dell'art. 41-septies della legge urbanistica (aggiunto in base all'art. 19 della legge 765-1967) che per le zone al di fuori dei centri abitati conforma l'edificabilità al rispetto di distanze minime del nastro stradale - del tutto diversi si presentano i vincoli espropriativi.
Questi ulteriori vincoli, sia nella tradizionale accezione di fenomeni ablatori della proprietà privata, sia nella concezione più contenutistica della Selbstminderungsubstanz adottata dalla Corte costituzionale nella sentenza 55-1968 - che equipara alle prime gli "svuotamenti di rilevante entità ed incisività del suo contenuto, pur rimanendo intatta l'appartenenza del diritto" - sono, nell'ambito della programmazione e pianificazione urbanistica, successivi poiché corrispondono ad ulteriori vicende collegate all'emersione di nuovi e specifici interessi pubblici, variamente accertati nel senso che la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera prevista, prodromica al successivo esproprio può essere ope legis prevista in singole, specifiche leggi (strade, scuole, ospedali, etc.), ovvero contenuta nell'approvazione di piani particolareggiati o di altri strumenti equipollenti, ovvero espressamente precisata in appositi atti amministrativi come momento iniziale di singoli procedimenti espropriativi. L'insorgere di questi nuovi specifici interessi pubblici, collegati alla realizzazione di opere pubbliche e tutelati attraverso i vincoli espropriativi o di inedificabilità totale, - ben diversi dai vincoli di destinazione di zona - non è ascrivibile al modo d'essere della proprietà privata, così come preventivamente conformata dagli strumenti urbanistici; anzi, in questi casi, non è più possibile una convivenza tra pubblico e privato, ne senso che il privato continui a sussistere conformato al pubblico, perché le esigenze connesse alla realizzazione di singole opere pubbliche reclamano il sacrificio del diritto di proprietà del singolo che non può essere avocato alla collettività senza indennizzo (art. 42, co.3 cost.).
Nell'ambito della distinzione, così precisata, si comprende appieno il significato e la portata della giurisprudenza consolidata di questa Corte sulla specifica irrilevanza dei vincoli espropriativi. Ed infatti, ai fini della concreta determinazione dell'indennità di espropriazione di un terreno già gravato da vincolo di esproprio o di inedificabilità, imposto dallo strumento urbanistico (P.R.G. o P.d.F.) e preordinato alla successiva espropriazione, non può tenersi conto dell'incidenza negativa di tali vincoli sul valore del mercato del suolo, sia nel caso di espropriazione rivolta ad attuare la finalità di pubblico interesse considerato in sede di imposizione del vincolo, sia nel caso di espropriazione rivolta ad attuare una diversa finalità pubblica, atteso che, nell'un caso come nell'altro, il vincolo originariamente temporaneo è divenuto definitivo e permanente per effetto del provvedimento ablativo e non può di conseguenza rimanere senza indennizzo (cfr. Cass. 5.1.1985 n. 15).
Ma se i vincoli espropriativi non influiscono negativamente nella determinazione dell'indennità, lo stesso non può dirsi delle destinazioni di zona che, concorrendo alla configurazione giuridica della proprietà privata non comportano obbligo di indennizzo e, pertanto, incidono, in linea di principio, negativamente sul valore di mercato dei beni coinvolti e conseguentemente sul calcolo dell'indennità. In altri termini, come già affermato da questo collegio, quando l'edificabilità del suolo può desumersi in via diretta dagli strumenti urbanistici è in primo luogo a questi che occorre far riferimento per decidere del tipo di sfruttamento consentito e perciò del valore che può essere riconosciuto al terreno (Cass. 14.12.1988 n. 6803). »»
CASS 10832/2006: «« Con il terzo motivo viene denunciata la mancata liquidazione dell'indennità di espropriazione con riferimento al valore venale dei beni costituiti dalla particella (OMISSIS), per la quale era stata disposta la revoca del vincolo espropriativo con ordinanza commissariale del 10 dicembre 1992, ma, inopinatamente, nell'illustrazione della censura i ricorrenti indirizzano i propri rilievi contro l'erronea fissazione del termine finale dell'occupazione legittima, fatto coincidere con l'ordinanza commissariale di revoca del vincolo espropriativo in contrasto con la mancata restituzione del bene occupato attestata dalla motivazione della sentenza impugnata, la quale da atto (pag. 11) che non risulta nè la notificazione agli interessati dell'ordinanza di revoca, nè la redazione di alcun verbale di restituzione dei beni occupati.
La censura è destituita di fondamento poichè il venir meno del vincolo espropriativo non comporta il perdurare del diritto alla liquidazione del l'indennità di occupazione legittima - come ritengono i ricorrenti - in quanto la mancata restituzione dell'area occupata al suo titolare trasforma la occupazione legittima in occupazione senza titolo e cioè in fatto illecito da cui deriva il diritto al risarcimento del danno per il mancato godimento del bene.
E, poichè la pretesa risarcitoria esorbita dalla domanda diretta alla liquidazione dell'indennità per occupazione legittima, correttamente la domanda è stata accolta limitatamente al periodo decorrente dalla fine del termine di prescrizione sino alla rimozione del vincolo espropriativo.
Con il quarto motivo i ricorrenti recuperano la censura rubricata come terzo motivo e si dolgono che l'indennità di occupazione per la predetta particella sia stata determinata con riferimento all'indennità virtuale di espropriazione e non con riferimento al valore venale del bene nonostante la revoca del vincolo espropriativo.
La censura non ha fondamento poichè, avendo la sentenza impugnata limitato il diritto all'indennità di occupazione legittima all'arco di tempo definito dalla rimozione del vincolo espropriativo, cor rettamente è stata omessa ogni liquidazione per il periodo successivo, essendo venuto meno il titolo giustificativo dell'occupazione. »»
CASS 7400/2003: «« In base a tale distinzione si è costantemente affermata la distinzione di massima tra gli strumenti urbanistici che impongono un vincolo conformativo al bene e che ne determinano, quindi, il carattere edificatorio o meno da identificarsi di regola, con gli strumenti a carattere generale che determinano la zonizzazione del territorio (piani regolatori e piano di fabbricazione), rispetto a quegli altri strumenti urbanistici di secondo livello che disciplinano l'assetto di singole zone specifiche del territorio, che, di regola predispongono vincoli espropriativi e che non sono in grado di incidere sul carattere edificatorio o meno dell'area stabilito dallo strumento generale.
Tale distinzione riveste carattere generale e di massima non potendosi escludere che anche gli strumenti urbanistici di primo grado a carattere generale possano in alcuni casi contenere dei vincoli a carattere espropriativo.
L'affermazione quindi della sentenza impugnata che ritiene essere i vincoli di inedificabilità e di rispetto stradale posti dal piano regolatore di Firenze come vincoli preordinati all'espropriazione si appalesa in linea di massima erronea e comunque priva di idonea motivazione dovendosi presumere i vincoli in questione di carattere conformativo volti ad escludere l'edificabilità delle aree relative salvo idonea dimostrazione che gli stessi pongano invece nel caso di specie dei vincoli espropriativi.
In questo senso, per quanto concerne la viabilità, questa Corte ha già avuto occasione di affermare che in sede di accertamento della vocazione edificatoria di un fondo ai fini della determinazione della indennità di esproprio ex art. 5 bis del D.L. n. 333 del 1992, introdotto dalla legge n. 359 del 1992, va attribuita efficacia di vincolo conformativo della proprietà e non già di vincolo espropriativo (riservata agli strumenti attuativi che dispongono della sorte dei singoli lotti) all'atto di pianificazione urbanistica che destina parti del territorio comunale alla viabilità generale od a servizi pubblici, operando, quindi, nell'ambito di mera zonizzazione generale (Cass. 8685/01).
Mentre per quanto concerne i vincoli di inedificabilità è stato già chiarito che l'art. 5 bis D.L. 11 luglio 1992, n. 333, inserito con la legge 8 agosto 1992, n. 359 (l. di conversione), e poi modificato dall'art. 1 sessantacinquesimo comma della legge 28 dicembre 1995, n. 549, richiede che, ai fini del riconoscimento del carattere edificatorio di un terreno, sia necessario l'armonizzarsi delle possibilità legali e delle possibilità effettive di edificazione al momento dell'apposizione del vincolo espropriativo, e che, pertanto, deve escludersi la sussistenza dei detti requisiti oltre che per i fondi che abbiano destinazione agricola sulla scorta della disciplina urbanistica, pure per i fondi che siano dalla medesima sottoposti a vincolo d'inedificabilità (Cass. 5111/97).
Escluso dunque che in linea di principio le aree destinate a viabilità e quelle sottoposte a vincolo d'inedificabilità da parte del piano regolatore possano considerarsi edificabili, la sentenza impugnata avrebbe dovuto fornire idonea dimostrazione del perché invece nel caso di specie le aree stesse dovrebbero considerarsi sottoposte a vincolo espropriativo da parte dello strumento urbanistico generale del comune di Firenze. »»
CASS 17252/2002: «« Fatto riferimento infine alla sentenza n. 442 del 1993 della Corte Costituzionale (che dell'art. 5 bis legge 359/1992 diede una interpretazione adeguatrice nel senso che la valutazione della edificabilità dell'area deve rapportarsi al momento del provvedimento ablativo se in tempo successivo alla apposizione, del vincolo espropriativo sia mutata la disciplina urbanistica "conformativa" con attribuzione ai proprietari dei suoli di più ampie facoltà di utilizzazione economica) la società ricorrente indica il termine di riferimento temporale, ai fini della determinazione nella specie della disciplina urbanistica, nel maggio 1993, quando cioé era stata compiuta l'opera pubblica e così realizzata la illecita appropriazione, essendo allora vigente - e da alcuni mesi - il nuovo piano regolatore generale approvato nel gennaio 1993 (che includeva, a dire della ricorrente, l'area in questione entro il perimetro del centro storico). (...) Ebbene, quest'ultimo argomento coglie l'errore della decisione impugnata, avendo la Corte di merito valutato la natura dell'area oggetto della occupazione, illegittima con riferimento alla disciplina urbanistica vigente al tempo - ottobre 1989 - del provvedimento amministrativo di approvazione del progetto esecutivo dell'opera (implicante la dichiarazione di pubblica utilità e insieme l'apposizione del vincolo espropriativo) e non invece, come avrebbe dovuto, a quella operante nel successivo momento in cui (aprile - maggio 1993), venuta meno l'efficacia - triennale - della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, era stata attuata la illegittima occupazione con la trasformazione del bene in parcheggio, ed era stato così compiuto il fatto illecito, fonte della obbligazione risarcitoria.
Il primo motivo di impugnazione deve essere dunque accolto con riguardo al profilo di censura qui da ultimo considerato.
3. Accolto il primo motivo quanto a tale profilo di censura, rimane assorbita - perché divenuta irrilevante - la questione argomentata nello stesso motivo e relativa alla disciplina urbanistica legale dell'area al tempo - ottobre 1989 - in cui era stato approvato dal Consiglio comunale il progetto esecutivo del parcheggio, avendo la Corte di merito (erroneamente secondo la ricorrente) riconosciuto in tutti i "provvedimenti amministrativi" che avevano interessato nel tempo l'area stessa, la consistenza di previsioni urbanistiche di "zona omogenea", idonee a conformare il contenuto del diritto di proprietà sui suoli.
La questione così posta, irrilevante ai fini della qualificazione dell'area in funzione della domanda di risarcimento dei danni da occupazione illecita "usurpativa" (qualificazione che dovrà essere rapportata al piano regolatore generale del gennaio 1993), tale non può considerarsi in rapporto alla distinta domanda relativa all'indennizzo del vincolo preordinato all'esproprio che si assume apposto sulla stessa area e da tempo scaduto, essendo stato chiesto pure il risarcimento del diverso pregiudizio dipendente dalla - illegittimamente- preclusa utilizzazione economica del bene.
Ebbene, con il secondo motivo di impugnazione la società ricorrente censura la decisione per avere la Corte d'appello del tutto omesso di provvedere sulla ulteriore domanda di risarcimento dei danni conseguenti alla asserita scadenza dell'originario vincolo espropriativo e di quelli consecutivi della stessa natura, riproposta in appello con specifica motivazione al riguardo.
Il rilievo non può condividersi, perché la pronuncia di conferma della decisione dei giudici di primo grado, pure nel punto in cui avevano rigettato tale distinta domanda, deve per certo ritenersi implicita nella argomentazione svolta dalla stessa Corte di merito, là dove (pagine 8 e 9 della sentenza) ha considerato tutti "i provvedimenti amministrativi" che avevano interessato nel tempo l'area in questione, a muovere, da quello adottato nel 1970, e via via confermati nel tempo, e ha riconosciuto in essi non già indicazioni specifiche, incidenti su beni determinati, implicanti vincoli espropriativi o di inedificabilità (art. 2 legge 1187/1968), ma la natura di previsioni urbanistiche generali con la efficacia di conformare il contenuto del diritto di proprietà dei suoli compresi nella zona così definita.
Con il primo motivo di impugnazione la ricorrente aveva criticato questa statuizione (che confermava anche nel punto la decisione del Tribunale) e alle considerazioni svolte nella sentenza impugnata aveva opposto non già pertinenti ragioni, ma una mera proposizione negativa ("Non è vero che..."), nonché il diverso convincimento che sarebbe stato motivato al riguardo nella sentenza del T.A.R. Friuli Venezia Giulia del maggio 1995 (che aveva dichiarato in parte irricevibile e in parte aveva rigettato il ricorso proposto dalla stessa società proprietaria contro le deliberazioni del consiglio comunale dell'ottobre 1989 relative al progetto esecutivo del parcheggio e al connesso piano finanziario).
Il secondo motivo del ricorso (che denuncia violazione dell'art. 112 c.p.c., nonché degli artt. 7, nn 2, 3 e 4, e 40 legge 1150/1942; 2, comma 1 legge 1187/1968) deve essere - in conclusione - rigettato, giacché la Corte di merito ha in effetti deciso, pur se per implicito, sulla domanda di risarcimento danni da mancata utilizzazione economica del terreno in dipendenza da asserito vincolo espropriativo scaduto, motivando esplicitamente sulla diversa natura di generale previsione di zona della disciplina che ha riguardato nel tempo l'area in questione fino alle deliberazioni comunali dell'ottobre 1989. Né costituisce pertinente censura il mero rinvio al diverso convincimento espresso (si dice) sul punto dal giudice amministrativo che, rigettando il ricorso della società proprietaria, ha dunque dichiarato la legittimità dei provvedimenti impugnati (le deliberazioni comunali di approvazione del progetto di parcheggio), poiché la efficacia di giudicato tra le parti di una tale decisione è limitata a quella dichiarazione (nel senso che, in ipotesi, al giudice ordinario sarebbe preclusa la disapplicazione del provvedimento la cui legittimità è stata affermata dal giudice amministrativo), dichiarazione palesemente ricorso nel senso precisato sub 2 e rigettato il secondo, la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione alla censura accolta, con rinvio ad altra sezione della stessa Corte d'appello di Trieste per il riesame orientato al principio secondo cui la valutazione dell'area fatta oggetto della occupazione "usurpativa" (in fattispecie, cioé, in cui l'occupazione fu attuata a dichiarazione di pubblica utilità scaduta) deve essere operata con riferimento alla disciplina urbanistica vigente al tempo del compiuto illecito (nella specie l'occupazione dell'area e la sua trasformazione in parcheggio erano avvenute nei mesi di aprile - maggio 1993 nella vigenza del piano regolatore generale approvato nel precedente gennaio, ma non considerato dai giudici di merito). »»
CASS 11045/2002: «« In tema di edificabilità dei suoli, è ormai consolidato il principio giurisprudenziale (per ultimo ribadito e specificato da Cass. sez. un. 23 aprile 2001, n. 172) secondo cui, nel sistema di disciplina della stima dell'indennizzo espropriativo introdotto dall'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992 (caratterizzato dalla rigida dicotomia, che non lascia spazi per un tertium genus, tra "aree edificabili", indennizzabili in percentuale del loro valore venale, ed "aree agricole" o "non classificabili come edificabili", tuttora indennizzabili in base a valori agricoli tabellari ex legge n. 865 del 1971) un'area va ritenuta edificabile quando e per il solo fatto che, come tale, essa risulti classificata al momento dell'apposizione del vincolo espropriativo dagli strumenti urbanistici, secondo un criterio di prevalenza o autosufficienza della edificabilità legale. La cosiddetta edificabilità "di fatto" rileva esclusivamente in via suppletiva (in carenza di strumenti urbanistici) ovvero, in via complementare ed integrativa, agli effetti della determinazione del concreto valore di mercato dell'area espropriata, incidente sul calcolo dell'indennizzo.
La sentenza impugnata non s'é affatto adeguata a tale principio.
Essa perviene ad attribuire la natura edificabile all'area, benché dalla sua lettura non sia dato affatto di comprendere se i suoli stessi fossero classificati come tali dallo strumento urbanistico al momento dell'apposizione del vincolo espropriativo. Piuttosto, sembra inizialmente riconoscere che il piano di fabbricazione (prima dell'apposizione del vincolo espropriativo) prevedeva per i terreni espropriati proprio la realizzazione della strada che (con quella larghezza e quelle zone di rispetto) è stata, di fatto, realizzata; poi, afferma che i terreni stessi si trovano all'interno di un'area destinata ad insediamenti residenziali; infine, si abbandona all'affermazione (tanto poco comprensibile, quanto sicuramente impertinente) intorno al fatto che il piano non abbia espresso i motivi per i quali ha distinto tra aree edificabili ed inedificabili (come se questo non fosse il compito di tale strumento). Da queste affermazioni la sentenza fa derivare la natura edificatoria delle aree, sorreggendola su due considerazioni: il P.d.F. può porre concreti vincoli preordinati all'espropriazione (come sarebbe avvenuto nel caso di specie) dei quali non può essere tenuto conto; l'applicazione alla fattispecie della scadenza del termine quinquennale dell'inserimento nel piano (art. 4, ultimo comma, della legge n. 10 del 1977) non sarebbe giuridicamente corretta, essendo quella disposizione diretta a disciplinare la mancanza del P.R.G. e la previsione del termine predisposta a tutela del privato e non a suo danno.
Quanto alla prima delle esposte considerazioni, la sentenza cade in una palese contraddizione: precedentemente aveva affermato, invero, che il piano è antecedente all'apposizione del vincolo espropriativo ("... si osserva che il ctu nominato ha accertato che, antecedentemente all'apposizione del vincolo preordinato all'espropriazione, il Comune di Montemurlo era dotato di P.d.F., il quale prevedeva, per i terreni espropriati, già la nuova strada ..."), poi sembra voler ritenere (ma ciò non è esplicitamente detto, né argomentato) che sia il piano a porre il vincolo espropriativo in esame. Quanto alla seconda considerazione, non è dato comprendere quale attinenza abbia, rispetto alla questione trattata, il problema dell'applicabilità della disposizione dell'art. 4 della legge n. 10 del 1977, né quale delle parti l'abbia posto, né come l'argomentare circa la sua interpretazione e la sua ratio sia funzionale al tema dell'edificabilità o meno dei suoli. »»
CASS 793/2001: «« 6. Rigettato il settimo motivo in dipendenza dalla ritenuta infondatezza del quarto, la Corte di merito rigettava anche l'ottava motivo di impugnazione del lodo con il quale il Calderini aveva denunciato l'errore in diritto degli arbitri per avere essi inquadrato la questione "espropriazione" (specificamente enunciata nella clausola compromissoria con riferimento al procedimento ablativo promosso dall'Amministrazione Comunale - su una porzione del terreno Vezzani - in tempo successivo alla stipulazione del compromesso) nell'ambito dell'art. 1489 c.c. e non invece come fattispecie di evizione parziale: rilevava che in tema di vincolo espropriativo gravante su un terreno la responsabilità per evizione é ravvisabile se esso preesista alla compravendita e in ogni caso la garanzia per evizione non può operare con riguardo al contratto preliminare che ha effetto soltanto obbligatorio. E se si facesse riferimento al contratto definitivo realizzato attraverso la cessione di quote della società proprietaria, non sarebbe tuttavia configurabile la responsabilità per evizione prevista dal codice per il contratto di compravendita.(...) 5. Il quarto e il quinto motivo del ricorso sono diretti a due distinti argomenti che la Corte di merito ha sviluppato sul medesimo punto relativo alla giudicata irrilevanza del sopravvenuto vincolo espropriativo introdotto su una porzione dell'area promessa, avendo escluso che al riguardo potesse configurarsi l'ipotesi della garanzia per evizione parziale (che ben può essere fatta valere dall'acquirente pur se avesse avuto conoscenza della causa della futura evizione) e avendo invece condiviso la valutazione degli arbitri che in quel vincolo avevano ravvisato un "onere urbanistico"
inquadrabile nell'ambito dell'art. 1489 c.c. Rispondendo in particolare all'ottavo motivo di impugnazione del lodo - che aveva criticato appunto un tale inquadramento - la Corte d'appello ha indicato un'ulteriore ragione che nella specie si sarebbe opposta all'operatività della garanzia per parziale evizione e cioé la speciale natura del contratto ad effetti meramente obbligatori, quando la responsabilità per evizione postula l'avvenuto trasferimento della proprietà; e alla obiezione del Calderini che la convenzione del 9 febbraio 1994 aveva infine conseguito quell'effetto attraverso la cessione delle quote della società cui i Vezzani avevano conferito la proprietà del terreno, ha replicato che alla cessione delle quote, non equiparabile alla compravendita, non è estensibile
la garanzia per evizione. Il ricorrente diffusamente critica quest'ultimo argomento che però non costituisce - si deve rilevare -l'effettiva ragione della decisione sul punto, resa invece palese là dove la Corte di merito, motivando il rigetto del decimo motivo di impugnazione del lodo, considera "l'esistenza sul terreno di vistosissimi ed articolati vincoli urbanistici" che "costituiva addirittura condizione di efficacia del contratto", quando non è controverso - come dà atto la sentenza qui impugnata, a pag. 19, nel riferire
sullo svolgimento del processo che nell'originario contratto 16 marzo 1990 le parti avevano esplicitamente considerato che il terreno promesso, classificato nella variante del dicembre 1989 come "piano integrato n. 6", era destinato ad edilizia residenziale pubblica e privata in quote uguali, sicché la previsione di edilizia pubblica si sarebbe per certo tradotta in vincoli espropriativi per la concreta collocazione del relativo insediamento e avrebbe necessariamente condizionato, nello sviluppo attuativo del piano -appunto - integrato, la contestuale realizzazione del progetto di edilizia privata.
E perciò il richiamo del ricorrente alla giurisprudenza di legittimità che ha riconosciuto nel vincolo espropriativo preesistente al contratto di compravendita di aree edificabili la causa di evizione - realizzata con il consecutivo provvedimento ablativo -, fonte di responsabilità per il venditore, non si attaglia alla particolarità della fattispecie della presente controversia, caratterizzata dal complesso quadro delle differenziate destinazioni urbanistiche convergenti nelle medesime aree oggetto dell'unitario "piano integrato n. 6", ben noto alle parti e presupposto del progettato regolamento contrattuale.
Infondato è dunque il rilievo prospettato in linea principale che critica la negata applicazione nella specie dell'ipotesi di evizione parziale.
Rigettando per altro l'undicesimo motivo di impugnazione del lodo (nel quale il Calderini aveva lamentato la violazione del principio dell'onere della prova sul punto della ritenuta sua conoscenza dei vincoli urbanistici), la Corte d'appello ha giudicato che fosse insindacabile l'apprezzamento delle prove compiuto al riguardo dagli arbitri e una tale statuizione non è fatta oggetto di critica nel quinto motivo del ricorso qui in esame: sicché deve aversi per certo che il geometra Calderini, allorché sottoscrisse la transazione 30 luglio 1993, già conoscesse anche la deliberazione del consiglio comunale di Parma (7 agosto 1992) che aveva dato attuazione alla previsione di residenza pubblica, identificando in concreto la porzione di terreno che sarebbe stata fatta oggetto del relativo insediamento e perciò espropriata. Ma si tratterebbe - oppone il ricorrente - di una conoscenza parziale, perciò inidonea ad escludere la conseguenza perequatrice sul prezzo prevista dall'art. 1489 c.c., poiché gli arbitri avevano riconosciuto che al Calderini non erano stati portati a conoscenza gli atti consecutivi, e cioé la delibera consiliare 14 maggio 1993 che autorizzava l'occupazione di urgenza e l'immissione nel possesso avvenuta - secondo il relativo verbale - il successivo 14 giugno; e in ogni caso in una clausola specifica dell'accordo transattivo 30 luglio 1993 i venditori avevano garantito che sul terreno non sussistevano "vincoli in genere ed oneri contrattuali". È agevole al riguardo rilevare che il vincolo urbanistico era costituito (secondo la costruzione condivisa dalla sentenza impugnata) dal provvedimento del consiglio comunale che aveva localizzato nella vasta area ancora indifferenziata l'insediamento di residenza pubblica - dando così attuazione alla previsione della variante del dicembre 1989 al p.r.g. - e il conseguente provvedimento che disponeva l'occupazione d'urgenza, con l'attuativa immissione nel possesso, costituiva uno sviluppo esecutivo rientrante nell'automatismo del procedimento espropriativo, privo di autonoma rilevanza e perciò non da esso poteva dirsi derivata la limitazione al diritto dell'acquirente configurabile come l'onere ex art. 1489 c.c. Ancora il ricorrente censura l'inquadramento della fattispecie nell'ambito di tale disposto, affermando che il sopravvenuto procedimento espropriativo avrebbe comportato una modifica dell'oggetto stesso del contratto come definito nell'originario preliminare 16 maggio 1990; che nessuna rilevanza potrebbe riconoscersi alla mera conoscenza del vincolo espropriativo e che a determinare il diverso regolamento contrattuale derivatone sarebbe stato necessario un esplicito consenso sul punto. »»
TAR MI 4671/2009: «« Con il terzo motivo la ricorrente denuncia violazione, travisamento e falsa applicazione della L.R. 12/05 e della L. 241/90, violazione dell'art. 11 della L.R. 12/05 e dell'art. 2 c. 89 L. 244/07 e delle norme del Trattato CE sulla giusta compensazione dei beni soggetti a vincoli espropriativi. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione. Eccesso di potere per aver sostanzialmente omesso di prevedere un reale sistema di perequazione.
Secondo la ricorrente il Comune, con il regime assegnato alle aree inserite nell'ambito di perequazione e compensazione misto Zm, ha in sostanza reiterato il vincolo espropriativo imposto ai terreni di sua proprietà con le precedenti varianti, in quanto ha previsto nel documento di piano e nel piano dei servizi che tali aree hanno un valore strategico pubblico e sono destinate ad essere acquisite al patrimonio comunale per la realizzazione di attrezzature pubbliche o di interesse pubblico. In tal modo avrebbe però violato l'obbligo di motivazione specifica nella reiterazione di vincoli espropriativi che la giurisprudenza ritiene inderogabile. Infatti la previsione, sulle aree della ricorrente, di interventi di riforestazione sarebbe in contrasto con la destinazione a servizi pubblici prevista dal piano. Inoltre tali interventi si porrebbero in contrasto con la natura edificatoria delle aree. Da ultimo gli interventi di riforestazione sarebbero illogici in quanto l'area presenta già ampi spazi verdi e non sarebbe stata effettuata una giusta comparazione con gli interessi del privato.
Con il quarto motivo la ricorrente denuncia violazione e omessa applicazione dell'art. 3 della L. 241/90 ed eccesso di potere in quanto il Comune non avrebbe dato contezza dell'avvenuto esame di ciascuna delle osservazioni e non avrebbe giustificato la non accoglibilità delle singole richieste di modifica. In particolare non avrebbe dato risposta alla prima richiesta di modifica proposta dalla ricorrente, avente ad oggetto il riconoscimento della natura edificatoria dell'area. In merito alla seconda richiesta, invece, non ha motivato perché non potesse essere accolto l'indice di compensazione proposta dalla ricorrente.
Con il quinto motivo la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli istituti di compensazione, perequazione ed incentivazione urbanistica stabiliti dalla L.R. 12/05. Violazione dell'art. 11 L.R. 12/05. Violazione dell'art. 3 della costituzione. Eccesso di potere per aver individuato un indice di compensazione del tutto inidoneo a garantire un'effettiva perequazione. Violazione dell'art. 2 comma 89 L. 244/07 e del Trattato CE per non aver garantito la giusta compensazione del vincolo espropriativo. Secondo la ricorrente il Comune non avrebbe stabilito alcun criterio di compensazione, come invece previsto dall'art. 11 della legge regionale 12/05, ed avrebbe stabilito un unico indice di edificabilità non differenziato in contrasto con le previsioni di legge. Inoltre il meccanismo introdotto non garantirebbe un serio ristoro della proprietà.
Con il sesto motivo la ricorrente denuncia la sostanziale eliminazione della perequazione in quanto le modifiche introdotte sarebbero tali da renderla facoltativa in quanto garantirebbero l'autosufficienza volumetrica dei proprietari dei terreni destinatari della volumetria sita negli ambiti perequativi.
Con il settimo motivo la ricorrente denuncia eccesso di potere in quanto il piano dei servizi sarebbe, a detta dello stesso Comune, insufficiente e fondato su assunti ritenuti non corretti.
Chiede quindi il risarcimento dei danni per l'inserimento dell'area nella zona urbanistica Zm. Per il caso dell'accoglimento dei motivi attinenti all'erroneo calcolo dell'indice di compensazione chiede che il risarcimento sia parametrato al valore venale dei terreni nella zona di Buccinasco/Corsico.
La difesa del Comune eccepisce in primo luogo la carenza di interesse a ricorrere ed il difetto di legittimazione della ricorrente in quanto non vi sarebbe stata alcuna reiterazione di vincoli espropriativi alla luce del fatto che il vincolo preesistente era di natura conformativa per cui mancherebbe l'interesse ai relativi motivi. In secondo luogo eccepisce la carenza di interesse alle censure che riguardano zone ed ambiti diversi dai comparti Zm nei quali sono ricomprese le aree di proprietà del ricorrente.
Con riferimento al primo motivo di ricorso la difesa del Comune ritiene in primo luogo che sarebbero legittime le modifiche apportate ai piani urbanistici mediante osservazioni d'ufficio. In secondo luogo ritiene che le modifiche ai parametri generali del piano sarebbero mere correzioni di errori presenti nei calcoli contenuti nel piano precedente per cui non vi sarebbe stata alcuna modifica sostanziale ed in ogni caso non si tratterebbe di modifiche tali da comportare uno stravolgimento del piano. In terzo luogo ritiene che i meccanismi perequativi dovrebbero sempre essere facoltativi.
Con riferimento al secondo motivo la difesa del Comune sostiene che il termine per l'esame delle osservazioni non fosse ancora scaduto.
Con riferimento al terzo motivo ritiene che l'inserimento nella zona Zm non costituisca una reiterazione di vincolo espropriativo, che l'area non avrebbe vocazione edificatoria e che il rigetto delle osservazioni non richiede motivazione specifica. La previsione della destinazione dell'area a servizi pubblici sarebbe poi dimostrata dai masterplan Navigli. (...) Tale requisito viene, invece, a scomparire nel caso di cessione compensativa. Infatti in tal caso i crediti volumetrici attribuiti dal Comune, il cui utilizzo può essere limitato ad una parte del territorio comunale (con la conseguenza che alle aree "riceventi" possono essere attribuiti indici di base ridotti, tali da poter essere incrementati con i diritti edificatori in questione), sono parametrati al valore del vincolo espropriativo apposto sull'area e quindi possono anche non essere indispensabili per l'edificazione.
Venendo alla disciplina dettata dal Comune di Buccinasco, che confonde spesso i due istituti, occorre chiarire in primo luogo che la cessione delle aree dei ricorrenti al Comune deve inquadrarsi nell'ambito della cessione perequativa. Infatti sulle aree in questione non è previsto alcun vincolo di inedificabilità volto all'espropriazione ma, al contrario, il Comune ha previsto l'inserimento di tali aree nell'ambito di perequazione e compensazione misto (Zm) proprio al fine di evitare la reiterazione del vincolo. Ciò si desume in primo luogo dall'inserimento degli Ambiti di perequazione e compensazione nel Documento di Piano (capo 3) invece che nel Piano dei Servizi, al quale l'art. 9 della L.R. 12/05 riserva l'apposizione dei vincoli espropriativi.
In particolare il Documento di Piano, all'art. 1.3.2.1, stabilisce che gli ambiti di trasformazione sono classificati in "Ambiti di trasformazione di cui al capo 2" ed "Ambiti di perequazione e compensazione di cui al capo 3", confermando l'ambito di applicabilità proprio della cessione perequativa.
In secondo luogo le aree di proprietà della ricorrente non risultano inserite nel Piano dei Servizi, come si desume dalla "Carta unica (controdedotta) del Piano dei Servizi e del Piano delle Regole", nella quale le suddette aree sono collocate nell'Ambito di perequazione e compensazione misto (Zm) e non nelle aree a servizio della residenza o degli insediamenti produttivi, previste dal Piano dei Servizi e considerate vincolate dall'art. II.2.1.1 delle Norme Tecniche controdedotte.
Ciò risulta confermato anche dalle difese delle parti in quanto la ricorrente afferma di essere soggetta ad un vincolo sostanzialmente espropriativo per l'aleatorietà della ricaduta della volumetria attribuitale su altri fondi e per l'esiguità dell'indice di compensazione attribuitale, mentre il Comune non dichiara l'apposizione di alcun vincolo.
Né in senso contrario può valere l'indicazione concorde delle parti secondo la quale le suddette aree sarebbero destinate alla riforestazione in quanto, in mancanza di esplicita apposizione del vincolo ai sensi dell'art. 9 comma 12 L.R. 12/05, si deve ritenere che tale indicazione concerna le modalità attuative della destinazione pubblica data alle aree acquisite attraverso uno strumento, quale la perequazione, che è alternativo all'apposizione di un vincolo espropriativo. (...) Con riferimento al terzo motivo di ricorso, relativo alla supposta reiterazione del vincolo espropriativo, il Collegio ritiene di poter escludere che sia stato reiterato il vincolo espropriativo decaduto in quanto l'amministrazione ha optato per la previsione di un meccanismo perequativo sostitutivo dell'apposizione del vincolo espropriativo.
L'accoglimento del primo motivo comporta poi l'assorbimento del quarto motivo di ricorso, riferito ai vizi delle deliberazione di controdeduzione in quanto il ricorrente potrà partecipare di nuovo al procedimento di approvazione del piano.
Deve respingersi anche il quinto motivo di ricorso, relativo all'inadeguatezza dell'indice di compensazione in quanto questo, in un sistema perequativo, a differenza di quello compensativo, non può essere ancorato al valore venale dell'area, ma è collegato ad una scelta discrezionale dell'amministrazione in merito alla collocazione della volumetria realizzabile ed il suo valore è connesso anche all'area sulla quale tale volumetria deve ricadere.
Da ultimo l'accoglimento del primo motivo comporta l'assorbimento del sesto motivo, relativo all'inadeguatezza del meccanismo perequativo previsto, in quanto già sostanzialmente accolto.
Deve, invece, essere respinto il settimo motivo di ricorso, relativo ai presunti vizi del piano dei servizi per genericità in quanto l'incompatibilità tra il piano dei servizi redatto in sede di adozione del piano e la situazione di fatto è stata considerata dalla stessa amministrazione non incompatibile con la sua approvazione finale ed il ricorrente nulla ha aggiunto con riferimento ai vizi dell'atto.
Infine va respinta la domanda risarcitoria, atteso che l'accoglimento del ricorso determina la necessità della reiterazione del procedimento di approvazione del piano, con possibili nuovi esiti per la società ricorrente, mentre è stato escluso che nella fattispecie in esame si sia verificata la reiterazione di un vincolo espropriativo. »»
CDS 6605/2008: «« In sintesi, secondo i ricorrenti, le ricordate delibere commissariali erano illegittime in quanto la reiterazione dei vincoli espropriativiriguardanti i terreni di loro proprietà era avvenuta senza la nuova doverosa istruttoria che accertasse e motivasse circa le ragioni che giustificavano la persistenza dell'interesse pubblico all'utilizzazione di quelle aree e senza neppure prevedere il giusto indennizzo, ponendosi pertanto in macroscopico ed insanabile contrasto con il giudicato formatosi sulla sentenza n. 1807 del 10 luglio 2002 dello stesso Tribunale amministrativo regionale della Calabra (sez. I) (che, proprio per le stesse ragioni, aveva annullato la precedente delibera di adozione della variante del Piano Regolatore Territoriale); peraltro, sempre secondo i ricorrenti, le delibere impugnate erano state adottate in carenza di potere, in quanto il commissario straordinario non poteva esercitare le funzioni riservate esclusivamente all'Assemblea Generale del Consorzio, tra cui quella di adozione dei piani urbanistici, ed era anche decaduto dai suoi poteri per scadenza dei termini fissati nel decreto di nomina; ciò senza contare che le deliberazioni commissariali non avevano tenuto conto di tutte le indicazioni formulate dagli enti interessati nella apposita conferenza di servizio, essendo state disattese, in particolare, quelle formulate proprio dal Comune di Corigliano Calabro (che non era stato messo nelle condizioni di conoscere l'effettiva consistenza della variante di piano proposta) ed erano state rimesse ingiustificatamente per la relativa approvazione alla Regione Calabria, laddove la relativa funzione, per espresso dettato legislativo, spettava all'ente provinciale. (...) I.1.1. Con il primo ed il secondo motivo di censura spiegati in primo grado sopra riportati i ricorrenti si dolevano, per un verso, che l'amministrazione aveva reiterato i vincoli espropriativi che colpivano i beni di loro proprietà senza prevedere alcun indennizzo, senza stabilirne i criteri di determinazione e senza neppure indicare, reperire ed impegnare le somme a tal fine occorrenti; e, per altro verso, che la predetta reiterazione era stata disposta senza la necessaria istruttoria e conseguente motivazione circa la persistente attualità della prevalenza degli interessi pubblici su quelli dei proprietari incisi, così violando, ovvero eludendo macroscopicamente, il giudicato formatosi sulla sentenza dello stesso tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sez. I, 10 luglio 2002, n. 1807, con cui era stata annullata la precedente variante generale al Piano Regolatore Territoriale (di cui alle delibere consortili n. 181 del 2 agosto 1996 e n. 18 del 27 gennaio 1998, decreto del Presidente della Regione Calabria n. 653 del 18 novembre 1998, delibera della giunta regionale della Calabria n. 5711 del 4 novembre 1998 e delibera del Comitato Amministrativo dell'ente consortile n. 40 del 3 marzo 1995) proprio per la carenza di motivazione in ordine alla reiterazione dei vincoli espropriativi e per la mancata previsione dell'indennizzo.
Dalla lettura della sentenza impugnata, pur nella sua estrema sinteticità - propria peraltro delle modalità semplificate con cui essa è stata adottata - si ricava che tali censure sono state effettivamente esaminate e respinte, avendo i primi giudici espressamente affermato che"...b) non sussiste la prospettata invalidità degli atti qui specificamente gravati per la supposta elusione o violazione di giudicato (rispetto alla sentenza di questo TAR n. 1807/02), atteso che la lamentata imposizione ulteriore dei vincoli espropriativi per un verso è corredata dal meccanismo indennitario e per altro risulta sufficientemente motivata riguardo alla ragione della riallocazione dei vincoli e alle sottese ragioni di pianificazione di settore circostanze queste di per sé capaci di mettere al riparo gli atti gravati dalle censure sul punto articolate al loro indirizzo".
Pertanto, per tabulas l'infondatezza della censura di violazione dell'art. 112 c.p.c.
I.1.2. Con il quarto (rectius, sesto) motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado gli interessati avevano lamentato "I.6. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e ss. della L. 241/90 - Vizio del procedimento - Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria e di motivazione", sostenendo innanzitutto che, benchè nella motivazione della deliberazione n. 5/2002 si affermasse di aver preso atto delle indicazioni formulate dalle amministrazioni che avevano partecipato alle apposite conferenze di servizio, in realtà dalla lettura dei verbali delle conferenze stesse emergeva che amministrazioni ed enti interessati non erano stati messi in condizione di poter esprimere il proprio avviso sulla proposta variante con piena cognizione di causa per la mancata tempestiva trasmissione da parte del Consorzio dei relativi atti, circostanza che inficiava i provvedimenti impugnati; in particolare, sempre secondo i ricorrenti, la proposta di variante avanzata dal Consorzio non era stata accettata dal Comune di Corigliano Calabro che, proprio con riferimento alle aree di loro proprietà, aveva manifestato perplessità e riserve sia in generale sulla reiterazione dei vincoli espropriativi, sia sulle ragioni addotte a sostegno della reiterazione: le argomentazioni poste a fondamento del rigetto di tali osservazioni erano assolutamente carenti e superficiali. (...) In detto parere risultano effettivamente valutate le opposizioni presentate, le quali sono state respinte in quanto concernenti essenzialmente il problema della reiterazione dei vincoli espropriativi, rientrante nell'ambito delle scelte discrezionali proprie dell'organo consortile, non autonomamente sindacabili dalla Regione, anche per la mancanza, allo stato, di piani sovraordinati a livello regionale o provinciale.
Diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, non sussiste pertanto il dedotto vizio di difetto o carenza di motivazione, atteso che l'obbligo della motivazione può ritenersi assolto anche per relationem (come nel caso di specie con riferimento al ricordato parere del Settore Pianificazione e Programmazione Urbanistica), se dagli atti ai quali viene fatto riferimento possono desumersi le ragioni in base alla quale si è formata la volontà dell'amministrazione (C.d.S., sez. VI, 5 agosto 2005, n. 4151), non essendo del resto stato contestato dai ricorrenti che l'amministrazione abbia loro impedito di prendere visione del predetto parere (C.d.S., sez. IV, 24 dicembre 2007, n. 6653).
I.1.4. In conclusione il primo gruppo di censure deve essere respinto.
I.2. Con il secondo gruppo di censure gli appellanti hanno riproposto tutte le altre censure svolte in primo grado, a loro avviso, erroneamente respinte con motivazione approssimativa e superficiale, senza il necessario approfondimento del materiale probatorio versato in atti.
Ai fini del loro esame, ad avviso della Sezione, esse possono essere raggruppate in due ordini di doglianze: l'uno, concernente la asserita carenza di potere da parte del commissario straordinario nell'adozione delle due delibere n. 5 del 30 ottobre 2002 e n. 6 del 20 dicembre 2002, anche per la scadenza del termine di durata dell'organo straordinario; l'altro, relativo all'illegittima reiterazione dei vincoli espropriativi sotto svariati profili. (...) I.2.2. Ugualmente infondate, ad avviso della Sezione, sono le censure di illegittimità dei provvedimenti di adozione e di approvazione della variante generale al Piano Regionale Territoriale relativamente alla reiterazione dei vincoli espropriativi urbanistici riguardanti i beni di proprietà dei ricorrenti, per asserito difetto di motivazione e di istruttoria e per la mancata previsione del giusto indennizzo e per la mancata indicazione dei mezzi finanziari con cui farvi fronte, anche con riferimento al giudicato formatosi sulla sentenza dello stesso Tribunale amministrativo regionale della Calabria n. 1807 del 24 maggio 2002.
I.2.2.1. Occorre al riguardo rammentare che la giurisprudenza amministrativa, con un indirizzo assolutamente consolidato, ha rilevato che l'atto di reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio deve essere adeguatamente giustificato sulla base di una idonea istruttoria e di una adeguata motivazione, da cui possano evincersi con chiarezza e precisione non solo le finalità di interesse pubblico che l'ente intende concretamente perseguire, ma anche la loro perdurante attualità (C.d.S., sez. IV, 26 febbraio 2008, n. 683; 27 giugno 2007, n. 3671; 28 dicembre 2006, n. 8041; 12 dicembre 2005, n. 7030), attualità che tuttavia può legittimamente evincersi dalle linee guida che hanno ispirato l'attività pianificatoria (C.d.S., sez. IV, 8 giugno 2007, n. 2999; 31 maggio 2007, n. 2863; 27 aprile 2006, n. 2292); è stato anche chiarito che l'oggetto e l'idoneità della motivazione di un provvedimento di reiterazione di vincoli espropriativi devono essere correlati al contenuto del provvedimento stesso, con la conseguenza che l'amministrazione interessata è tenuta ad indicare espressamente le ragioni che giustificano la predetta reiterazione in riferimento alla mancanza di aree più idonee della stessa zona destinate ad uso pubblico, alla perdurante conformità all'interesse pubblico della originaria destinazione, alle esigenze della collettività che richiedono la realizzazione dell'opera ed alla prevalenza delle stesse sull'interesse del privato proprietario del bene (C.d.S., sez. IV, 6 settembre 2006, n. 5151).
Sotto altro profilo, è stato osservato che l'omessa previsione dell'indennizzo non inficia la legittimità del provvedimento di reiterazione di un vincolo espropriativo (C.d.S., sez. IV, 19 febbraio 2008, n. 529) e che l'esercizio del potere di reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio non deve essere necessariamente preceduto dall'approvazione di un relativo piano finanziario: infatti, il principio della spettanza dell'indennizzo al proprietario in caso di reiterazione di vincoli espropriativi non rileva ai fini della legittimità del relativo provvedimento, in quanto l'amministrazione non può impegnare somme di cui non è certa la spettanza in ordine all'an e al quantum, sia perché alla pianificazione urbanistica proposta potrebbe non seguire l'approvazione regionale e sia perché la quantificazione richiede complessi accertamenti su elementi di fatto che solo il proprietario può rappresentare al termine del procedimento di pianificazione (C.d.S., A.P. 24 maggio 2007, n. 7).
Ciò posto, dalla lettura dell'impugnato provvedimento commissariale n. 5 del 30 ottobre 2002, si evince inconfutabilmente che l'adozione della variante generale al Piano Regolatore Territoriale, contenente quanto alla posizione dei ricorrenti la reiterazione di vincoli espropriativiconcernenti i beni di loro proprietà, è avvenuta sulla scorta di una effettiva rinnovata istruttoria, essendo stato conferito con deliberazione commissariale n. 158 del 5 giugno 2002 (successivamente integrata con le deliberazioni n. 207 e n. 208 dell'8 luglio 2002) uno specifico incarico "...di predisporre gli elaborati progettuali e gli atti necessari per una revisione del PRT consortile...".
Inoltre, come rilevato nel paragrafo sub. I.1.2., sulla (nuova) proposta di variante generale al Piano Regolatore Territoriale è stato chiesto da parte dell'organo commissariale il parere ai comuni consorziati e agli altri enti interessati, parere espresso non solo nelle apposite riunioni in conferenza di servizio, ma ulteriormente sollecitato alle singole amministrazioni comunali consorziate: nel provvedimento impugnato risultano infatti, per un verso, confutati alcuni pareri negativi emessi da determinati comuni (Corigliano Calabro e Bisognano) e, per altro verso, vi è la presa d'atto di osservazioni e indicazioni formulate da altre amministrazioni comunali.
Anche a voler prescindere dalle enunciazioni contenute nella deliberazione impugnata, in cui si dà formalmente atto di voler dare esecuzione al giudicato formatosi sulla sentenza dello stesso Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, n. 1807 del 24 maggio 2002, confermandosi la "...persistente attualità dei pubblici interessi che a suo tempo determinarono l'imposizione dei vincoli in questione...", i ricordati elementi su cui si fonda il provvedimento impugnato evidenziano, al di là di ogni ragionevole dubbio, che la contestata reiterazione dei vincoli espropriativi è fondata effettivamente su di una rinnovata istruttoria e sulla effettiva persistente attualità degli interessi pubblici, di cui costituisce ragionevole testimonianza la documentazione prodotta dal Consorzio appellato sin dal primo grado di giudizio relativa all'Intesa istituzionale di Programma tra il Governo della Repubblica e la Regione Calabria - Accordo di Programma Quadro Infrastrutturazione per lo sviluppo locale (allegato 2 - schede intervento), concernente "costruzione delle reti viarie, idriche e fognarie area sud a monte della SS. 106R", nell'ambito del settore di intervento "0439144 - Infrastrutture per l'attrezzatura di aree produttive - Infrastrutture per l'attrezzatura di aree produttive - Infrastrutture civili per aree industriali" e di cui il Consorzio per lo Sviluppo Industriale della provincia di Cosenza viene indicato come soggetto attuatore.
Le doglianze degli interessati risultano quindi generiche ed immotivate, essendo, ad avviso della Sezione, privo di fondamento anche il richiamo all'asserito contenuto precettivo della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, n. 1807 del 24 maggio 2002, contenuto precettivo che è necessariamente limitato al rispetto dell'obbligo di motivazione e di previsione dell'indennizzo per la reiterazione dei vincoli espropriativi scaduti, ma non può giungere a sterilizzare il potere stesso dell'amministrazione di reiterare i vincoli. »»
TAR PA 594/2007: «« Nella circostanza, l'Assessorato resistente si sarebbe limitato ad operare un mero controllo estrinseco e formale sul piano sottopostogli, mentre, ai sensi dell'art. 14 L.R. 71/78, esso, avrebbe dovuto riscontrare la decadenza - per decorso di un decennio, ai sensi dell'art. 1 L.R. 38/1973, che ha riscritto in Sicilia l'art. 2 L. 1187/1968 - del vincolo sostanzialmente espropriativo posto dalle norme di attuazione del Programma di Fabbricazione, nella parte in cui esse destinano l'ottanta per cento della superficie da lottizzare a servizi pubblici.
4) Violazione, per mancata applicazione, dell'art. 1 L.R. 5 novembre 1973, n. 38. Violazione dell'art. 2 della L.R. 30 aprile 1991, n. 15 e dell'art. 3 del D.M. 2 aprile 1968 e dell'art. 41-quinquies, cc. VIII e IX. - Eccesso di potere per travisamento dei fatti e sviamento.
Le citate norme di attuazione del Programma di Fabbricazione, nella parte in cui asservono l'ottanta per cento delle aree interessate dal piano di lottizzazione a pubblica destinazione, costituirebbero un vero e proprio vincolo d'inedificabilità sulla proprietà privata, come tale soggetto ad un termine di efficacia ai sensi dell'art. 1 L.R. 38/73, che sarebbe scaduto il 31.1.1993.
Inoltre, la detta previsione dello strumento urbanistico contrasterebbe con l'art. 8 L. 765/67, comma quinto, n. 2, in quanto non correlerebbe la quantità di aree da asservire all'entità ed alle caratteristiche della lottizzazione.
In ogni caso, la previsione si paleserebbe sproporzionata ed eccessiva rispetto agli standards minimi di cui all'art. 3 D.M. 1444/1968.
5) Violazione, sotto altro profilo, dell'art. 2 L.R. 30 aprile 1991, n. 10 e successive modifiche - Eccesso di potere per violazione della circolare A.R.T.A. D.R.U. n. 2/94 del 6 luglio 1994, per erroneità dei presupposti e travisamento.
L'Assessorato avrebbe male interpretato le norme tecniche di attuazione alle quali ha fatto riferimento i sede di diniego, in quanto esse fanno salva ogni altra norma vigente in materia di formazione dei piani di lottizzazione; posto che l'art. 14 L.R. 71/78 consente la c.d. monetizzazione delle aree da adibire a standard qualora lo strumento urbanistico generale preveda in sede propria le opere di urbanizzazione ed esse ricadano fuori dalla lottizzazione, una volta scaduti i vincoli espropriativi di cui alle norme tecniche di attuazione, l'Assessorato avrebbe dovuto procedere alla verifica di sua competenza unicamente alla luce della circolare di cui in epigrafe, che prevedrebbe la cessione delle aree unicamente nella misura minima di cui all'art. 3 del D.M. 1444/1968. (...) Su tale ultimo punto la ricorrente ha replicato con memoria, nella quale si è riportata alla nozione di vincolo espropriativo sviluppata negli anni dalla giurisprudenza costituzionale. (...) Pertanto, sarebbe stato indispensabile che l'Assessorato, una volta riscontrato tale contrasto, e determinatosi a chiedere i relativi chiarimenti al Comune (non già con decisione extra ordinem, bensì secondo il generale principio inquisitorio che, ai sensi dell'art. 6 L. 241/90, nonchè dell'art. 6 L.R. 10/91, governa il procedimento amministrativo), avesse operato nella motivazione del provvedimento gravato dei puntuali riferimenti alla questione legata alla scadenza del preteso vincolo espropriativo.
Tuttavia, l'Amministrazione regionale non ha espresso alcuna considerazione in ordine alla qualificazione del vincolo offerta dal Comune ed alla questione della sua asserita scadenza.
E ciò sarebbe stato certamente necessario, in quanto, se è vero che dalla determinazione finale dell'Assessorato si evince che le deduzioni del Comune risultano disattese, non è dato di comprendere i presupposti di fatto o le ragioni giuridiche per le quali tali osservazioni non sono state condivise dall'Amministrazione regionale, ossia perchè il vincolo in questione non è stato ritenuto di natura espropriativa, bensì - evidentemente - soltanto conformativa.
Ne deriva la sussistenza della dedotta violazione dell'obbligo di motivazione.
4. - Egualmente fondato risulta il secondo mezzo, nel quale la ricorrente contesta l'assenza di motivazione sotto il diverso - ma connesso - profilo legato alla identità di situazione con il piano di lottizzazione proposto dalla "Melograno" s.r.l., al quale l'Assessorato aveva concesso il suo nulla osta proprio sui medesimi presupposti fattuali e giuridici (adibizione a standards urbanistici di una quantità di aree pari al minimo di cui al D.M. 1444/68 per la ritenuta scadenza del vincolo ravvisato nelle previsioni del Programma di fabbricazione) sui quali si fonda quello oggetto del diniego impugnato.
L'Amministrazione regionale avrebbe dovuto dare conto, oltre che delle ragioni per le quali, nella fattispecie in esame, riteneva di non potere condividere in generale le osservazioni sulla scadenza dei ritenuti vincoli espropriativi di cui si è detto, anche dei motivi per cui non riteneva che ricorressero le medesime condizioni che avevano portato, in precedenza, all'approvazione di altro piano di lottizzazione relativo alla medesima zona territoriale omogenea C1.
Neppure su tale punto è dato di comprendere i presupposti di fatto o le ragioni giuridiche che avrebbero fondato la differenza tra le due situazioni, che il Comune aveva prospettato come identiche.
Anche il secondo motivo, pertanto, va accolto.
5. - Con il terzo motivo parte ricorrente, premessa la natura di vincolo comportante l'inedificabilità assoluta (nella memoria conclusionale si parla, indifferentemente, anche di vincolo avente "natura espropriativa") della previsione del Programma di Fabbricazione vigente nella zona interessata del Comune di Trapani che impone la cessione al Comune dell'ottanta per cento della superficie da lottizzare al fine di realizzarvi servizi pubblici, denuncia l'omessa verifica della decadenza del citato vincolo da parte dell'Assessorato resistente.
Con il quarto motivo, sulle stesse premesse, parte ricorrente deduce l'illegittimità del diniego laddove esso non ha riscontrato la sproporzione, per eccesso rispetto ai minimi di cui all'art. 2 D.M. 1444/1968, tra la quantità di terreno da destinare, secondo le citate norme di attuazione, a servizi pubblici e quella su cui è possibile edificare gli immobili a destinazione commerciale e residenziale, dalla cui alienazione i lottizzanti traggono i proventi alla cui percezione l'intervento è ispirato.
Con il quinto motivo, poi, la ricorrente sostiene che, una volta scaduti i vincoli espropriativi di cui alle norme tecniche di attuazione, l'Assessorato avrebbe dovuto procedere alla verifica di sua competenza unicamente alla luce della circolare di cui in epigrafe, che prevedrebbe la cessione delle aree unicamente nella misura minima di cui all'art. 3 del D.M. 1444/1968, e non delle dette norme di piano regolatore.
I tre motivi risultano strettamente connessi - come detto - per la comune premessa da cui muovono, e possono quindi essere congiuntamente esaminati.
5.1 - Il punto di snodo della questione adesso in esame è costituito dalla qualificazione - quale vincolo sostanzialmente espropriativoo d'inedificabilità assoluta, soggetto a scadenza, o, invece, quale vincolo conformativo della proprietà privata - della più volte citata previsione delle norme tecniche di attuazione del Programma di Fabbricazione approvato con D.A. n. 138/1970, a tenore del quale, nella zona territoriale omogenea C1, i soggetti lottizzanti dovrebbero destinare alla pubblica fruizione l'ottanta per cento della complessiva superficie interessata dall'intervento.
5.2 - Come è noto, la differenza tra le due specie di vincolo è stata tracciata dalla giurisprudenza costituzionale, sulla cui scia si muove, adesso, quella amministrativa.
La sentenza n. 179/1999 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato illegittimo il combinato disposto tra gli articoli 7 e 40 della legge urbanistica e 2, primo comma L. 1187/1968 laddove reca il potere di reiterare i vincoli indefinitamente nel tempo senza prevedere un indennizzo per tali fattispecie, sostanzialmente espropriative, ha individuato, quali vincoli soggetti a decadenza per decorso del tempo, quelli che:
- comportino come effetto pratico uno svuotamento, di rilevante entità ed incisività, del contenuto della proprietà stessa;
- superino la durata che dal legislatore sia stata determinata come limite, non irragionevole e non arbitrario, alla sopportabilità del vincolo urbanistico da parte del singolo soggetto titolare del bene determinato colpito dal vincolo;
- superino sotto un profilo quantitativo, per la maggiore o minore incidenza che il sacrificio imposto ha sul contenuto del diritto, la normale tollerabilità secondo la concezione della proprietà improntata alla funzione sociale di cui all'art. 42, secondo comma, della Costituzione.
La giurisprudenza amministrativa si è collocata nella medesima linea interpretativa, recependo in tutto i principi enucleati dal Giudice delle leggi (per tutte: Consiglio Stato, sez. IV, 25 maggio 2005, n. 2718).
5.2.1. - Quanto, in particolare, ai vincoli che risultino sostanzialmente espropriativi in relazione al profilo quantitativo - che è quello sul quale parte ricorrente pone l'accento nel caso in esame -, con la sentenza n. 6/1966 la Consulta aveva già affermato che "il carattere espropriativo è fatto dipendere anche dalla maggiore o minore incidenza che il sacrificio imposto ha sul contenuto del diritto. Ma questo è un elemento insopprimibile del concetto di espropriazione, intesa non soltanto come trasferimento ma anche come sottrazione o menomazione del godimento del diritto: sottrazione o menomazione che deve essere prevista ed accertata anche in rapporto alla concretezza del sacrificio imposto".
5.2.2. - La natura sostanzialmente espropriativa del vincolo risulta esclusa, per la stessa Corte, qualora l'obiettivo di interesse generale da cui il suolo privato è interessato sia ritenuto realizzabile (e specificamente compreso come tale nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l'iniziativa economica privata, espressa in forme di convenzionamento; si tratta, in particolare, di tutte le iniziative suscettibili di operare in libero regime di mercato, quali parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale (sentenza n. 179/99).
5.3 - Alla luce della ricostruzione della nozione di vincolo sostanzialmente espropriativo operata dalla giurisprudenza, ritiene il Collegio che la norma del programma di fabbricazione relativo all'area in esame che impone di adibire una - seppure significativa - quota dell'area da lottizzare a standards urbanistici costituisce semplice vincolo conformativo, come tale non soggetto all'alternativa decadenza-indennizzabilità profilato dalla Corte Costituzionale per i vincoli preordinati all'esproprio.
5.3.1. - Emerge dal certificato di destinazione urbanistica versato in atti da parte ricorrente (indicato nell'indice degli atti come stralcio delle N.d.A. allegate al P.F di Trapani) che la zona territoriale omogenea C1, nella quale l'area interessata insiste, è destinata dal programma di fabbricazione a edilizia continua, discontinua, palazzine, comprese attrezzature pubbliche o di uso pubblico collettivo, e che i nuovi insediamenti edilizi dovranno essere inseriti in piani di lottizzazione convenzionata ai sensi dell'art. 8 L. 765/67.
In sede di esame del piano di lottizzazione devono essere fissate "le quote relative a strade e piazze pubbliche".
Le aree da destinare "alle attrezzature pubbliche o di uso pubblico collettivo" non potranno essere inferiori all'ottanta per cento "della superficie totale della lottizzazione".
5.3.1.1. - Si deve, innanzitutto, osservare che la disposizione di piano in esame destina alle attrezzature pubbliche o di uso pubblico collettivo l'ottanta per cento dell'intera superficie interessata dall'intervento, sicchè il relativo computo deve essere effettuato, oltre che sulla porzione di area destinata all'edificazione delle palazzine, anche su quella precedentemente destinata (sempre in sede di approvazione del piano di lottizzazione) alle strade ed alle piazze pubbliche.
Ciò restringe notevolmente, sotto l'aspetto strettamente quantitativo, la limitazione dello jus aedificandi paventata da parte ricorrente; ben altro effetto deteriore per il privato si sarebbe avuto qualora, invece, l'ottanta per cento dell'area da adibire a standards fosse stato da reperire unicamente sulla porzione lasciata libera dal sistema di viabilità da realizzare nella zona.
5.3.1.2. - Inoltre, l'espresso riferimento dello strumento urbanistico generale ad aree da destinare ad attrezzature di uso pubblico collettivo (oltre che a quelle "pubbliche" tout court), conferma la natura conformativa del vincolo in esame; invero, tale differenziazione riporta chiaramente alla possibilità di prevedere ad iniziativa del proprietario la realizzazione di strutture finalizzate all'uso collettivo: circostanza, questa, che - non diversamente da quanto ritiene la giurisprudenza in ordine alla destinazione di un'area a verde pubblico, che è poi una delle possibili destinazioni dell'area in questione: si veda Consiglio Stato, sez. IV, 10 agosto 2004, n. 5490; sez. IV, 25 maggio 2005, n. 2718 - esclude la configurabilità di uno svuotamento incisivo del contenuto del diritto di proprietà, permanendo, comunque, la utilizzabilità dell'area rispetto alla sua destinazione naturale.
5.3.1.3. - Occorre, poi, rimarcare che si tratta di zona nella quale, per l'edificazione, lo strumento urbanistico prevede espressamente il preventivo intervento lottizzatorio ad iniziativa privata.
Mediante l'approvazione del piano l'area interessata riceve, quindi, una disciplina urbanistica di dettaglio che consente di procedere all'edificazione, purchè, al contempo, si proceda all'esecuzione delle opere di urbanizzazione.
In tale quadro, come è noto, la posizione del privato lottizzante non è di mera soggezione al potere pubblico; egli, infatti, se deve, da un lato, cedere le aree da destinare a standards urbanistici, d'altro canto può vantare (se non un diritto soggettivo riguardo all'ottenimento dei singoli permessi di costruire), un interesse legittimo a che l'intervento, nel suo complesso, possa essere realizzato nei termini prestabiliti, affinchè egli possa trarre l'utile economico - costituito dall'alienazione della proprietà o del godimento dei fabbricati a destinazione abitativa o commerciale - che si prefiggeva di ottenere al momento della presentazione del piano.
5.3.2. - Così inquadrato l'intervento riguardo al quale è stato negato, nella circostanza, il nulla-osta di cui all'art. 14 L.R. 71/78, è evidente che il profilo - per così dire - quantitativo, costituito dalla necessità di cedere una certa parte dell'area per destinarla a standards urbanistici, sul quale parte ricorrente insiste al fine di avvalorare la tesi del vincolo espropriativo, da un lato non palesa elementi atti a travalicare la normale utilizzabilità dell'area nel rispetto dei principi di cui all'art. 42 della Costituzione; e, d'altro lato, appare recessivo rispetto alla generale finalità dell'intervento, che, per il privato, è pur sempre quella di edificare e di trarre utili dall'edificazione (delle palazzine e delle attrezzature ad uso pubblico).
Se così è, non è più possibile ravvisare nell'intervento la principale caratteristica che la giurisprudenza attribuisce al vincolo espropriativo"sostanziale", ossia quella di operare un - appunto - sostanziale svuotamento del diritto di proprietà su di un bene determinato mediante l'imposizione, immediatamente operativa, di un vincolo a titolo particolare; al contrario, qui il Comune aveva inteso normare una intera zona territoriale omogenea, nella quale aveva ritenuto di consentire l'edificazione mediante strumenti di convenzionamento con i privati interessati a trarre utili dallo sfruttamento edilizio dell'area.
Le norme di attuazione in parola, invero, propongono una destinazione urbanistica del sito interessato che risulta realizzabile in forza dell'iniziativa privata, senza previa ablazione coattiva del suolo, e correlata con lo sfruttamento economico dello stesso da parte del proprietario; senza che, per altro verso, emergano elementi atti a fare ritenere l'esistenza di una concreta sproporzione tra il sacrificio costituito dalla cessione dell'ottanta per cento dei suoli a fini pubblicistici e l'utile retraibile dal privato lottizzante.
Tali circostanze devono far ritenere, invece, - in consonanza con la giurisprudenza più volte richiamata - l'esistenza di un vincolo di natura solo conformativa, non soggetto a scadenza nè a limiti temporali d'efficacia.
5.4. - Alla luce di quanto appena detto, il terzo, il quarto ed il quinto motivo devono essere respinti, siccome infondati: data, infatti, l'assenza di vincoli sostanzialmente espropriativi o di assoluta inedificabilità, alcun onere di verifica della relativa intervenuta decadenza poteva dirsi sussistente in capo all'Assessorato intimato; il quale, quindi, non aveva neppure l'obbligo di verificare l'eventuale sproporzione tra il sacrificio imposto al privato e i vantaggi a quest'ultimo derivanti dalla lottizzazione; e che, infine, correttamente ha proceduto alla verifica della compatibilità del piano di lottizzazione con le più volte citate norme di attuazione annesse al programma di fabbricazione.
6. - Il sesto ed il settimo motivo sono rivolti contro le stesse nome di attuazione del programma di fabbricazione di Trapani approvato con D.A. 138/1970, nella parte in cui impongono di reperire le aree da destinare a standards urbanistici nell'ambito di quelle private soggette a lottizzazione, nella misura dell'ottanta per cento di esse.
Ritiene il Collegio che detti motivi, sebbene proposti in via gradata, debbano essere esaminati anche di fronte all'accoglimento del primo e del secondo mezzo, in quanto, se si esamina il tenore complessivo del ricorso, e se si ha riguardo all'attività amministrativa che potrà seguire all'adozione della presente pronuncia, sotto il profilo logico la subordinazione corre proprio tra i motivi legati all'esistenza ed alla decadenza del vincolo espropriativo asseritamente posto dalle norme di attuazione, le quali hanno impedito l'approvazione del piano, e - una volta che tali motivi siano stati disattesi - quelli che hanno imposto il vincolo in esame. »»
TAR PG 554/2007: «« Lamenta in sostanza che il Comune, nonostante reiterate istanze volte ad ottenere per detti terreni una diversa destinazione d'uso (da ultimo, con le osservazioni nn. 940, 941, 942, 943 e 944 in data 9 giugno 1999, presentate nell'ambito del procedimento del Nuovo P.R.G., adottato con delibera consiliare n. 60 in data 22 marzo 1999), mantenga da oltre trentacinque anni destinazioni di varia tipologia, ma aventi sostanzialmente contenuto di vincolo espropriativo, peraltro mai attuate e sistematicamente rinnovate con denominazioni diverse, senza previsioni di indennizzo. (...) - quali, degli immobili di proprietà della ricorrente indicati nei ricorsi, siano stati oggetto di vincoli espropriativi sin dalla prima approvazione del P.R.G., quali siano state le tipologie vincolistiche, per quanti anni e con quali atti siano state reiterate, quali immobili siano stati di volta in volta colpiti da detti vincoli e quale rapporto vi sia con le relative nuove destinazioni di P.R.G.; (...) 4.1.4. In questa duplice e correlata prospettiva, non appaiono vincoli sostanzialmente espropriativi, in quanto derivanti dal riconoscimento delle caratteristiche intrinseche del bene nell'ambito delle scelte di pianificazione generale, o, comunque, in quanto non sono tali da comportare l'azzeramento o uno svuotamento incisivo del contenuto economico del diritto di proprietà: (...) Dette destinazioni, apposte su aree in cui i vincoli espropriativi erano decaduti al momento dell'adozione del Nuovo P.R.G., ovvero non erano mai stati posti, non comportano quell'assoluta inutilizzabilità del terreno, che consente di connotarle come vincoli sostanzialmente espropriativi. (...) 4.5.1. Riguardo al primo motivo (1.3.1.), concernente i terreni suindicati al punto 1., n. 1), lettere a) e b), le destinazioni "Ppr", "Ppra", "Fe" e "Pcu", non sembra possano concretizzare (per quanto esposto ai punti 4.1.3. e 4.3.) vincoli sostanzialmente espropriativi, e tanto meno vincoli preordinati all'esproprio. (...) - nel provvedimento di approvazione del Nuovo P.R.G., un "considerato" avente ad oggetto "la persistenza dell'interesse che i vincoli espropriativi reiterati perseguono per un ottimale assetto dei numerosi insediamenti presenti nel territorio comunale rispetto alle previsioni del PRG", dimostrerebbe come l'attualità dell'interesse pubblico sia stata puntualmente acclarata nel procedimento; (...) 4.5.5. Con il quinto motivo, viene lamentata l'asserita reiterazione di vincoli espropriativi su parte dei terreni indicati al punto 1., n. 1), lettera b) (part.lla 92).
In realtà, come esposto al punto 4.3.5., la destinazione a "zona per grandi attrezzature per lo spettacolo sportivo o per lo sport - Fe" non concretizza un vincolo sostanzialmente espropriativo, posto che le norme di piano (art. 67 del T.U.N.A.) consentono la realizzazione di interventi ad iniziativa dei privati proprietari. (...) Il perseguire forme di "compensazione" (al di fuori delle ipotesi di reiterazione di vincoli espropriativi, per i quali, come esposto, la compensazione può svolgere una funzione alternativa all'indennizzo monetario) appare certamente canone generale di buona amministrazione, tuttavia non quantificabile, e difficilmente invocabile per sostenere l'illegittimità della scelta urbanistica. (...) Per quanto esposto, tutte le destinazioni di zona contestate trovano rispondenza nelle linee generali e nei criteri di elaborazione della pianificazione, non travisano né contraddicono in modo evidente la natura e vocazione degli immobili quali desumibili dalle caratteristiche oggettive delle aree e del contesto territoriale in cui si collocano. Inoltre, alcune (invero, una piccola parte) delle richieste presentate dalla ricorrente nel corso del procedimento urbanistico sono state accolte in sede di approvazione del Nuovo P.R.G., mentre la percentuale di superficie sottoposta a vincoli espropriativi comportanti l'inutilizzabilità dei terreni risulta contenuta nel 5% del totale della proprietà. »»
CDS 1836/2004: «« a) "violazione art. 3, 42 e 97 Cost. - violazione art. 7 L. 17 agosto 1942, n. 1150 - eccesso di potere per illogicita'", assumendo che il sistema di pianificazione adottato nel caso di specie dal Comune di Ravenna camuffava la illegittima reiterazione, senza alcuna motivazione, del vincolo di inedificabilita' assoluto gravante sull'area di sua proprieta', secondo le previsioni del previgente piano regolatore generale, in quanto non si era in presenza di un indice di edificabilita' diffuso sull'intera area e da concretizzare con un accordo convenzionale tra le varie proprieta' del comparto, essendo invece gia' definita a priori l'area destinata a servizio e l'area edificabile: cio' escludeva qualsiasi possibilita' di negoziazione della proprieta', sostanzialmente assoggetta all'espropriazione, con sostanziale immotivata reiterazione dei precedenti vincoli espropriativi (tanto piu' che l'area in questione era di completamento e non di espansione); (...) Ad avviso dei primi giudici, infatti, la prescrizione contenuta nell'art. 7 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, non escludeva che la pianificazione territoriale potesse realizzarsi con tecniche diverse dalla zonizzazione e non era, quindi, di ostacolo all'applicazione del principio di perequazione urbanistica, cui si era ispirato l'impugnato piano regolatore generale del Comune di Faenza, cosi' che, almeno sotto tale profilo, non sussisteva alcuna violazione dell'art. 42 Cost.; d'altra parte, sempre secondo i primi giudici, non sussisteva neppure la dedotta reiterazione del precedente vincolo espropriativo, atteso che l'area del ricorrente era stata ricompresse in un lotto, cosi' come definito dalla scheda n. 43, con diverse destinazione urbanistiche e la pur ridotta commerciabilita' ed utilizzabilita' del bene, lungi dall'integrare un vincolo di inedificabilita', trovava sufficiente giustificazione nelle stesse controdeduzioni fornite dall'amministrazione in sede procedimentale nei confronti delle analoghe osservazioni sollevate; erano, inoltre, infondate le censure relative alla determinazione degli standard, atteso che i parametri presi a riferimenti, onde evidenziarne la loro erroneita', riguardavano zone residenziali e non quelle parzialmente residenziali, quali erano quelle in argomento. (...) II. Preliminarmente, al fine di precisare effettivamente la materia del contendere, la Sezione rileva che, diversamente da quanto ritenuto dai primi giudici sulla scorta delle argomentazioni difensive svolte dal resistente comune di Faenza, la questione controversa non consiste nello stabilire se la funzione di pianificazione urbanistica possa essere legittimamente esercitata solo con l'uso della tecnica della zonizzazione ovvero anche attraverso altre tecniche (quale quella del c.d. plafond di edificabilita', di ispirazione francese, utilizzato concretamente dal Comune di Faenza con dichiarati fini di perequazione urbanistica), quanto piuttosto nel verificare se le nuove previsioni urbanistiche relativamente all'area di proprieta' del sig. Domenico Andrea Montanari integrino eventualmente l'ipotesi della illegittima reiterazione dei vincoli espropriativi gia' contemplati nel previgente strumento regolatore generale ed inutilmente scaduti. (...) La lettura delle controdeduzioni svolte dall'amministrazione comunale di Faenza alle osservazioni presentate alla delibera di adozione del piano regolatore generale da parte dello stesso appellante e dagli altri proprietari delle aree comprese nella predetta scheda n. 43, con cui veniva sostanzialmente chiesto che le predette superficie venissero tutte destinate a "zone urbane consolidate residenziali miste", di cui all'art. 10 delle Norme Tecniche di Attuazione, eccezion fatta per la parte da destinare a pista ciclo - pedonale, conferma, al di la' di ogni ragionevole dubbio, che l'area in questione e' assoggetta ad un sostanziale vincolo espropriativo, essendo "prioritaria l'esigenza di disporre di un'area pubblica in fregio ad una strada di grande traffico che impone di per se', in analogia ad aree similari, il mantenimento di una fascia a filtro utilizzabile anche per il sistema delle piste ciclabili in fregio alla circonvallazione e la salvaguardia dell'unitarieta' urbanistica - architettonica del progetto globale" e non potendo pertanto destinarsi l'area a zone urbane consolidate residenziali miste "anche in considerazione della carenza di opere di urbanizzazione specifiche e del particolare ruolo che essa esplica nel contesto urbano; constatazioni, queste, che portano ad escludere operazioni di completamento edilizio".
III.2. Chiarito, dunque, che la destinazione urbanistica concretamente attribuita all'area di proprieta' dell'appellante costituisce effettivamente un vincolo espropriativo che incide sulle relative facolta' di godimento e di disposizione e rilevato, d'altra parte, che non e' stata oggetto di contestazione la circostanza, dedotta dal signor Domenico Andrea Montanari sin dal primo grado di giudizio, secondo cui la predetta area era stata sottoposta a vincolo espropriativo anche nel precedente piano regolatore generale, senza che nel relativo quinquennio fosse stato avviato alcun procedimento espropriativo, deve essere valutato se, nel caso di specie, la reiterazione del suddetto vincolo espropriativo possa essere considerato legittimo.
III.2.1. Giova al riguardo rammentare che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 179 del 20 maggio 1999, ha espressamente affermato che la reiterazione dei vincoli decaduti (preordinati all'espropriazione o con carattere sostanzialmente espropriativi), ovvero la loro proroga in via legislativa non costituiscono fenomeni per cio' solo inammissibili dal punto di vista costituzionale, potendo, in concreto sussistere, ragioni giustificative, accertate attraverso la opportuna e motivata valutazione procedimentale dell'amministrazione competente, ovvero apprezzate dalla discrezionalita' del legislatore entro i limiti della non irragionevolezza e della non arbitrarieta'.
Sempre secondo il giudice delle leggi, devono, invece, considerarsi inammissibili dal punto di vista costituzionale le reiterazioni dei vincoli espropriativi nei casi di proroga sine die o all'infinito (nel senso cioe' della reiterazione di proroghe a tempo indeterminato che si aggiungano le une alle altre), ovvero quando il limite temporale di efficacia delle disposte reiterazioni e' indeterminato, cioe' non sia certo, preciso e sicuro e quindi sia sostanzialmente irragionevole, sempreche' ovviamente non sia stato previsto l'indennizzo (oltre il periodo tollerabile di durata del vincolo stesso).
In altri termini, il giudice delle leggi ha ammesso che la mera scadenza dei vincoli preordinati all'espropriazione contenuti in uno strumento di pianificazione urbanistica non priva l'amministrazione competente alla realizzazione di progetti o interventi relativi ad esigenze generali (in funzione dei quali e' previsto il piano regolatore stesso) del potere di reiterazione degli stessi, ove persistano (ovvero sopravvengano anche) situazioni che ne impongano la realizzazione anche se per finalita' diverse da quelle originarie, sempreche' tuttavia la predetta reiterazione sia puntualmente motivata circa la necessita' e l'attualita' di acquisire la proprieta' privata (da valutare sulla base di una apposita istruttoria procedimentale da cui emerga la prevalenza dell'interesse pubblico rispetto a quello privato da sacrificare) e sia contemporaneamente previsto anche la corresponsione del giusto indennizzo al cittadino sacrificato.
III.2.2. Nel caso di specie, ad avviso della Sezione, come sostenuto dall'appellante, la reiterazione del vincolo espropriativo e' sostanzialmente priva della necessaria adeguata motivazione, alla stregua dei principi sanciti nel ricordato insegnamento del giudice delle leggi.
La motivazione che sola puo' rendere legittima la reiterazione di un vincolo espropriativo che incide cosi' gravemente sul diritto di proprieta', svuotandolo del tutto di contenuto, non puo' invero rinvenirsi nelle indicazioni di carattere generali che giustificano le scelte urbanistiche, cosi' come sono contenute nella relazione illustrativa del piano regolatore generale.
Tali indicazioni, che pur sono state ritenute sufficienti in relazione all'ampia discrezionalita' di cui e' titolare l'ente locale nell'esercizio della funzione di pianificazione urbanistica, sono per loro stessa natura necessariamente generali e sono finalizzate ad assicurare la ragionevolezza e la non arbitrarieta' dell'esercizio della discrezionalita', ma non possono essere in alcun modo idonee a dare conto delle necessita' e dell'attualita' di vincolare nuovamente per la realizzazione di un interesse pubblico aree che, secondo precedenti strumenti regolatori, avevano gia' avuto un'analoga destinazione, senza che tuttavia essa fosse effettivamente conseguita nel termine quinquennale di vigenza.
Ne' sufficiente motivazione della reiterazione del vincolo espropriativo puo' ricavarsi, come ritenuto dai giudici di primo grado, dalle motivazioni con cui l'amministrazione comunale di Faenza ha controdedotto alle osservazioni proposte dallo stesso appellante in sede procedimentale, respingendole. »»
TAR BS 1461/2009: «« 6. Contro la deliberazione consiliare n. 10/2005 di adozione della variante la ricorrente ha proposto impugnazione con atto notificato il 18 maggio 2005 e depositato il 26 maggio 2005. Le censure possono essere sintetizzate nei punti seguenti: a) violazione dell'obbligo di astensione ex art. 78 del Dlgs. 18 agosto 2000 n. 267, in quanto due consiglieri hanno preso parte alla votazione benché le modifiche al PRG interessassero immobili di familiari entro il quarto grado; b) difetto di motivazione per quanto riguarda la cancellazione del piano di zona; c) mancata previsione dell'indennizzo per la reiterazione sull'area della ricorrente di un vincolo sostanzialmente espropriativo. Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso. (...) 12. Con il terzo motivo la ricorrente lamenta la mancata previsione dell'indennizzo per la reiterazione sul proprio terreno di un vincolo sostanzialmente espropriativo. La tesi contiene elementi condivisibili, ma non può condurre all'annullamento della variante al PRG.
13. Occorre premettere che l'area della ricorrente, per la parte che rientrava nel piano di zona con destinazione a parcheggio pubblico, era già sottoposta a un vincolo espropriativo. Ora che l'area è stata inserita in zona F2 ed è destinata al reperimento degli standard urbanistici relativi al gioco e allo sport il vincolo è stato reiterato. Il fatto che si tratti di un vincolo avente contenuto diverso appare irrilevante. La prospettiva è quella del proprietario che in conseguenza del vincolo subisce una limitazione all'esercizio dei suoi diritti. Sotto questo profilo che il vincolo originariamente posto per una finalità pubblica sia reiterato per uno scopo diverso non riespande la situazione dominicale (v. TAR Brescia 16 settembre 2008 n. 1041). Diversamente per eludere l'obbligo di indennizzo sarebbe sufficiente reiterare il vincolo con qualche modifica qualificando artificiosamente la fattispecie come prima imposizione.
14. È però necessario verificare anche sotto altri profili se effettivamente la disciplina della zona F2 possa essere qualificata come vincolo espropriativo, o se si tratti invece di vincolo conformativo. Vengono in rilievo due elementi: la mancata localizzazione sull'area della ricorrente di una specifica opera pubblica, e la disposizione che consente anche ai privati di utilizzare le possibilità edificatorie della zona F2.
15. Il vincolo conformativo viene tenuto distinto da quello espropriativo sulla base di alcune caratteristiche, non necessariamente cumulative: a) investe una generalità di beni e di soggetti indipendentemente dal successivo instaurarsi di procedure espropriative (v. Cass. civ. Sez. I 27 febbraio 2004 n. 3966); b) destina parti del territorio comunale ad usi pubblici operando nell'ambito della mera zonizzazione (v. Cass. civ. SU 25 novembre 2008 n. 28051); c) consente la realizzazione dell'intervento di interesse pubblico a cura dei privati senza necessità di previa espropriazione (v. C.Cost. 20 maggio 1999 n. 179; CS Sez. IV 10 luglio 2007 n. 3880). Facendo applicazione in concreto di questi criteri si potrebbero qualificare come soltanto conformative tutte le zonizzazioni relative a servizi che costituiscono standard urbanistico quando manchi la contestuale localizzazione di un'opera pubblica specifica o quando sia attribuita ai privati la possibilità di realizzare l'intervento in alternativa all'ente pubblico.
16. Una simile interpretazione comporta tuttavia il rischio di uno scontro tra il diritto interno e la tutela della proprietà offerta dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, la quale in base all'art. 6(F) par. 2 del Trattato di Maastricht costituisce parte integrante dei principi generali del diritto comunitario. Nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo è costante il giudizio negativo verso le forme indirette di espropriazione, con particolare riguardo all'accessione invertita, di cui viene censurato sia lo scopo di ratifica di un comportamento illegale sia l'effetto di riduzione della sicurezza giuridica (v. CEDU Sez. II 18 marzo 2008 n. 1717/03, Velocci, punto 40). Considerazioni analoghe sotto il profilo della sicurezza giuridica sono svolte a proposito dei vincoli espropriativi contenuti negli atti di pianificazione urbanistica. La Corte, pur escludendo che in questo caso si verifichi un'espropriazione di fatto, censura la situazione di incertezza in cui sono posti i titolari del diritto di proprietà nonché i disagi derivanti dal divieto di costruire e dalla diminuzione delle opportunità di vendita, in particolare quando non sia dimostrato un possibile uso alternativo del bene (v. CEDU Sez. I 15 luglio 2004 n. 36815/97, Scordino, punti 71, 9499). Secondo la Corte, verificandosi queste condizioni, l'equilibrio deve essere ristabilito mediante un indennizzo.
17. La necessità di un indennizzo è correlata alla natura sostanzialmente espropriativa del vincolo. Un vincolo sostanzialmente espropriativo è equiparato a un vincolo formalmente preordinato all'esproprio (art. 39 comma 1 del DPR 8 giugno 2001 n. 327). Tenendo conto di quanto riportato sopra al punto 16 si deve poi considerare ininfluente la possibilità per il proprietario di eseguire l'intervento in luogo dell'amministrazione, tranne quando il proprietario abbia delle qualità particolari collegate alle destinazioni urbanistiche ammesse o disponga di un'organizzazione e di mezzi economici che gli consentano di eseguire effettivamente, e in modo vantaggioso, il suddetto intervento. In sostanza deve trattarsi di un imprenditore interessato ad assumere nei confronti dell'amministrazione la posizione di aggiudicatario o di concessionario di lavori pubblici. Solo chi rientra in questa categoria è in posizione di effettiva parità con l'amministrazione, in quanto riceve dal vincolo non una limitazione nell'uso del bene ma l'opportunità di realizzare un intervento edilizio utile sotto il profilo economico (per conseguire questo fine il soggetto privato potrebbe anche assumere il ruolo di promotore o di beneficiario dell'espropriazione). Chi invece non dispone di caratteristiche o mezzi particolari, o almeno di un interesse particolare, subisce il vincolo e rimane in una situazione di incertezza in attesa dell'espropriazione.
18. Conseguentemente si ritiene che la mancata localizzazione nel PRG di una specifica opera pubblica e la possibilità di subentro dei privati non escludano la presenza di un vincolo sostanzialmente espropriativo. La tecnica di redazione della variante al PRG, che si sostanzia in una pluralità di microzone e di piani attuativi, individua infatti in modo preciso l'interesse pubblico e determina nella stessa misura la perdita delle facoltà edificatorie dei privati. D'altra parte non è stato dimostrato che la ricorrente possieda le caratteristiche descritte sopra al punto 17 per eseguire direttamente e utilmente le opere che costituiscono standard urbanistico secondo le tipologie ammesse in zona F2, né accordi in questo senso sono stati assunti dalla ricorrente e dal Comune.
19. Una volta accertato che vi è stata reiterazione di un vincolo espropriativo senza previsione di un'indennità occorre tuttavia precisare che questa mancanza non determina l'illegittimità dello strumento urbanistico (v. CS AP 24 maggio 2007 n. 7; TAR Brescia 8 maggio 2006 n. 453; TAR Brescia 11 novembre 2005 n. 1144). Il diritto a ottenere un ristoro dall'amministrazione si colloca su un piano distinto da quello urbanistico e sorge ex lege con l'approvazione dell'atto di reiterazione del vincolo. Il proprietario ha a disposizione la procedura amministrativa ex art. 39 comma 2 del DPR 327/2001 per provocare la liquidazione dell'indennità qualora lo strumento urbanistico non abbia provveduto. Le questioni relative all'inerzia dell'amministrazione nella quantificazione dell'indennità appartengono al giudice ordinario ex art. 39 comma 4 del DPR 327/2001. »»
CDS 6607/2008: «« .1.1. Con il primo ed il secondo motivo di censura spiegati in primo grado i ricorrenti si dolevano, per un verso, che l'amministrazione aveva reiterato i vincoli espropriativi che colpivano i beni di loro proprietà senza prevedere alcun indennizzo, senza stabilirne i criteri di determinazione, e senza neppure indicare, reperire ed impegnare le somme a tal fine occorrenti; e, per altro verso, che la predetta reiterazione era stata disposta senza la necessaria istruttoria e conseguente motivazione circa la persistente attualità della prevalenza degli interessi pubblici su quelli dei proprietari incisi, così violando, ovvero eludendo macroscopicamente, il giudicato formatosi sulla sentenza dello stesso tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sez. I, 10 luglio 2002, n. 1807, con cui era già stata annullata la variante generale al piano regolatore territoriale proprio per la carenza di motivazione in ordine alla reiterazione dei vincoli espropriativi e per la mancata previsione dell'indennizzo.
Dalla lettura della sentenza impugnata, pur nella sua estrema sinteticità - propria peraltro delle modalità semplificate con cui è stata adottata - si ricava che tali censure sono state effettivamente esaminate e respinte, avendo i primi giudici espressamente affermato che"...b) non sussiste la prospettata invalidità degli atti qui specificamente gravati per asserita elusione o violazione di giudicato (rispetto alla sentenza di questo TAR n. 1807 del 24.5.2002) posto che da un lato nell'atto di adozione della variante (delibera commissariale n. 5 del 30 ottobre 2002) vi è espressa previsione di indennizzo per i proprietari delle aree nuovamente assoggettate a vincoli espropriativi e, per altro verso, sussiste idonea motivazione a corredo dell'atto impositivo, tenuto conto peraltro della localizzazione degli interventi infrastrutturali prevista nell'agglomerato industriale di Schiavonea nell'accordo di programma del 2 luglio 2002 intervenuto tra il Ministero dell'Economia, la Regione Calabria ed i Consorzi per lo sviluppo industriale interessati".
Pertanto, risulta per tabulas l'infondatezza della censura di violazione dell'art. 112 c.p.c.
I.1.2. Con il sesto motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado gli interessati avevano lamentato "I.6. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e ss. della L. 241/90 - Vizio del procedimento - Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria e di motivazione", sostenendo innanzitutto che, benchè nella motivazione della deliberazione n. 5/2002 si affermasse di aver preso atto delle indicazioni formulate dalle amministrazioni che avevano partecipato alle apposite conferenze di servizio, in realtà dalla lettura dei verbali delle conferenze stesse emergeva che amministrazioni ed enti interessati non erano stati messi in condizione di poter esprimere il proprio avviso sulla proposta variante con piena cognizione di causa per la mancata tempestiva trasmissione da parte del Consorzio dei relativi atti, circostanza che inficiava i provvedimenti impugnati; in particolare, sempre secondo i ricorrenti, la proposta di variante avanzata dal Consorzio non era stata accettata dal Comune di Corigliano Calabro che, proprio con riferimento alle aree di loro proprietà, aveva manifestato perplessità e riserve sia in generale sulla reiterazione dei vincoli espropriativi, sia sulle ragioni addotte a sostegno della reiterazione: le argomentazioni poste a fondamento del rigetto di tali osservazioni erano assolutamente carenti e superficiali. (...) I.2.2.1. Occorre al riguardo rammentare che la giurisprudenza amministrativa, con un indirizzo assolutamente consolidato, ha rilevato che l'atto di reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio deve essere adeguatamente giustificato sulla base di una idonea istruttoria e di una adeguata motivazione, da cui possano evincersi con chiarezza e precisione non solo le finalità di interesse pubblico che l'ente intende concretamente perseguire, ma anche la loro perdurante attualità (C.d.S., sez. IV, 26 febbraio 2008, n. 683; 27 giugno 2007, n. 3671; 28 dicembre 2006, n. 8041; 12 dicembre 2005, n. 7030), attualità che tuttavia può legittimamente evincersi dalle linee guida che hanno ispirato l'attività pianificatoria (C.d.S., sez. IV, 8 giugno 2007, n. 2999; 31 maggio 2007, n. 2863; 27 aprile 2006, n. 2292); è stato anche chiarito che l'oggetto e l'idoneità della motivazione di un provvedimento di reiterazione di vincoli espropriativi devono essere correlati al contenuto del provvedimento stesso, con la conseguenza che l'amministrazione interessata è tenuta ad indicare espressamente le ragioni che giustificano la predetta reiterazione in riferimento alla mancanza di aree più idonee della stessa zona destinate ad uso pubblico, alla perdurante conformità all'interesse pubblico della originaria destinazione, alle esigenze della collettività che richiedono la realizzazione dell'opera ed alla prevalenza delle stesse sull'interesse del privato proprietario del bene (C.d.S., sez. IV, 6 settembre 2006, n. 5151).
Sotto altro profilo, è stato osservato che l'omessa previsione dell'indennizzo non inficia la legittimità del provvedimento di reiterazione di un vincolo espropriativo (C.d.S., sez. IV, 19 febbraio 2008, n. 529) e che l'esercizio del potere di reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio non deve essere necessariamente preceduto dall'approvazione di un relativo piano finanziario: infatti, il principio della spettanza dell'indennizzo al proprietario in caso di reiterazione di vincoli espropriativi non rileva ai fini della legittimità del relativo provvedimento, in quanto l'amministrazione non può impegnare somme di cui non è certa la spettanza in ordine all'an e al quantum, sia perché alla pianificazione urbanistica proposta potrebbe non seguire l'approvazione regionale e sia perché la quantificazione richiede complessi accertamenti su elementi di fatto che solo il proprietario può rappresentare al termine del procedimento di pianificazione (C.d.S., A.P. 24 maggio 2007, n. 7).
Ciò posto, dalla lettura dell'impugnato provvedimento commissariale n. 5 del 30 ottobre 2002, si evince inconfutabilmente che l'adozione della variante generale al Piano Regolatore Territoriale, contenente quanto alla posizione dei ricorrenti la reiterazione di vincoli espropriativiconcernenti i beni di loro proprietà, è avvenuta sulla scorta di una effettiva rinnovata istruttoria, essendo stato conferito con deliberazione commissariale n. 158 del 5 giugno 2002 (successivamente integrata con le deliberazioni n. 207 e n. 208 dell'8 luglio 2002) uno specifico incarico "...di predisporre gli elaborati progettuali e gli atti necessari per una revisione del PRT consortile...".
Inoltre, come rilevato nel paragrafo sub. I.1.2., sulla (nuova) proposta di variante generale al Piano Regolatore Territoriale è stato chiesto da parte dell'organo commissariale il parere ai comuni consorziati e agli altri enti interessati, parere espresso non solo nelle apposite riunioni in conferenza di servizio, ma ulteriormente sollecitato alle singole amministrazioni comunali consorziate: nel provvedimento impugnato risultano infatti, per un verso, confutati alcuni pareri negativi emessi da determinati comuni (Corigliano Calabro e Bisognano) e, per altro verso, vi è la presa d'atto di osservazioni e indicazioni formulate da altre amministrazioni comunali.
Anche a voler prescindere dalle enunciazioni contenute nella deliberazione impugnata, in cui si dà formalmente atto di voler dare esecuzione al giudicato formatosi sulla sentenza dello stesso Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, n. 1807 del 24 maggio 2002, confermandosi la "...persistente attualità dei pubblici interessi che a suo tempo determinarono l'imposizione dei vincoli in questione...", i ricordati elementi su cui si fonda il provvedimento impugnato evidenziano, al di là di ogni ragionevole dubbio, che la contestata reiterazione dei vincoli espropriativi è fondata effettivamente su di una rinnovata istruttoria e sulla effettiva persistente attualità degli interessi pubblici, di cui costituisce ragionevole testimonianza la documentazione prodotta dal Consorzio appellato sin dal primo grado di giudizio relativa all'Intesa istituzionale di Programma tra il Governo della Repubblica e la Regione Calabria - Accordo di Programma Quadro Infrastrutturazione per lo sviluppo locale (allegato 2 - schede intervento), concernente "costruzione delle reti viarie, idriche e fognarie area sud a monte della SS. 106R", nell'ambito del settore di intervento "0439144 - Infrastrutture per l'attrezzatura di aree produttive - Infrastrutture per l'attrezzatura di aree produttive - Infrastrutture civili per aree industriali" e di cui il Consorzio per lo Sviluppo Industriale della provincia di Cosenza viene indicato come soggetto attuatore.
Le doglianze degli interessati risultano quindi generiche ed immotivate, essendo, ad avviso della Sezione, privo di fondamento anche il richiamo all'asserito contenuto precettivo della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, n. 1807 del 24 maggio 2002, contenuto precettivo che è necessariamente limitato al rispetto dell'obbligo di motivazione e di previsione dell'indennizzo per la reiterazione dei vincoli espropriativi scaduti, ma non può giungere a sterilizzare il potere stesso dell'amministrazione di reiterare i vincoli. »»
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