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Vincolo conformativo


 VINCOLI CONFORMATIVI



a cura di Ines Melloni



I vincoli conformativi sono i vincoli che fuoriescono dallo schema ablatorio- espropriativo; sono quei vincoli che la Corte Costituzionale con la sentenza n. 179/1999 ha individuato nei seguenti termini:

— limiti ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione urbanistica e relative norme tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie coperta, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e simili;
— vincoli c.d. morfologici (vincoli paesaggistici – ambientali) che ineriscono al bene per le sue caratteristiche intrinseche;
— vincoli che attengono con carattere di generalità ad intere categorie di beni e generalità di soggetti, con una sottoposizione indifferenziata di essi, anche per zone territoriali, ad un particolare regime. Si tratta delle destinazioni di piano regolatore afferenti alla c.d. zonizzazione;
— vincoli comportanti una destinazione, anche di contenuto specifico, realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata (c.d. vincoli promiscui).
Ai fini dell'individuazione dei vincoli conformativi e conseguentemente ai fini della distinzione di questi dai vincoli espropriativi, il giudice amministrativo è prevalentemente orientato ad adottare il criterio fondato sulla natura promiscua pubblico – privata del vincolo, mentre il giudice ordinario privilegia il criterio fondato sulla distinzione zonizzazione = vincolo conformativo, localizzazione=vincolo espropriativo.
Sempre più viene rimarcata, in particolare dal giudice amministrativo, la rilevanza, ai fini della distinzione, delle specifiche destinazione ed interventi ammessi dalle norme tecniche di attuazione.
I vincoli conformativi non decadono e pertanto non sono soggetti al regime dei vincoli espropriativi: decadenza – reiterazione – indennizzo (cfr. Tar Emilia Romagna Sez. Parma n. 409 del 28 ottobre 2008; Tar Puglia Sez. Lecce n. 58 10 gennaio 2008).
I vincoli conformativi sono rilevanti ai fini della valutazione del bene sia in caso di determinazione dell'indennità di espropriazione, che in ipotesi di risarcimento del danno, in quanto non correlati alla vicenda ablatoria ma connaturati alla proprietà in sé (cfr. Corte di Cass. Sez. I civ. 8730 del 9 aprile 2009; Corte di Cass. Sez. I civ. n. 4825 del 27 febbraio 2009; Tar Emilia Romagna Sez. Bologna n. 4628 del 9 dicembre 2008; Corte di Cass. Sez. Un. n. 28051 22 ottobre 2008).


___________


Esempi di Giurisprudenza.


CASS 6914/2005: «« Con il primo motivo di ricorso. Palazzo Maria, Palazzo Giovanni, Falasco Giuseppa Rosa, Palazzo Giuseppe, Palazzo Vincenza, Spataro Giovanni, Spataro Salvatore, Spataro Antonina, Spataro Anna, denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e ss. l. 22.10.1971 n. 865, dell'art. 5 bis l. 8.8.1992 n. 359, dell'art. 20, terzo comma, l. 865/71, e di ogni altra norma e principio in tema di determinazione dell'indennità di esproprio e di occupazione, di rilevanza dai vincoli espropriativi e di rapporti tra questi ultimi e i vincoli conformativi, ed omessa ed insufficiente motivazione su punti decisivi, censurano la sentenza impugnata per aver ritenuto che l'inserimento dei terreni oggetto di esproprio in "zona ferroviaria", concreta un vincolo conformativo, che rileva ai fini della determinazione dell'indennità, mentre tale tipo di vincolo è riconoscibile solo riguardo alle destinazioni realizzabili alternativamente dal privato e dall'ente pubblico (come l'edilizia scolastica, il centro di quartiere, le attrezzature sportive); nella specie trattandosi di opera pubblica realizzabile dalla sola pubblica amministrazione, la previsione urbanistica non poteva che sfociare in espropriazione.

Con il secondo motivo i ricorrenti, denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e ss. l. 22.10.1971 n. 865, dell'art. 5 bis l. 8.8.1992 n. 359, dell'art. 20, terzo comma, l. 865/71, e di ogni altra norma e principio in tema di determinazione dell'indennità di esproprio e di occupazione, di rilevanza dei vincoli espropriativi e di rapporti tra questi ultimi e i vincoli conformativi, ed omessa ed insufficiente motivazione su punti decisivi, censurano la sentenza impugnata, in subordine, per aver ritenuto che la destinazione a zona ferroviaria comportasse l'inedificabilità dei suoli interessati, mentre sull'area già di proprietà sono stati allocati nuclei edilizi, quali la stazione, i capannoni, i piazzali. (...) Il giudice di merito ha correttamente motivato la propria qualificazione del vincolo di inedificabilità gravante sul terreno degli attuali ricorrenti, come vincolo conformativo, siccome concernente "tutti i beni ricompresi nella zona e una pluralità indifferenziata di soggetti", senza che fosse ravvisabile un'incidenza in via particolare sui terreno stesso. Questo rientrava infatti nella "zona ferroviaria futura" (e in piccolissima parte destinato a sede stradale), secondo una destinazione di considerevole ampiezza. All'interno di questa, poi, per potersi avviare il procedimento espropriativo, è stata necessaria l'apposizione del vincolo preordinato ad esproprio.

Correttamente, dunque, il regime di inedificabilità concernente il terreno poi oggetto di esproprio, è stato ricondotto ad un vincolo conformativo, come tale idoneo ad incidere sul valore del bene, e sulla sua qualificazione urbanistica ai fini della determinazione indennitaria. La condivisibile conclusione del giudice di merito non è contraddetta dalla giurisprudenza richiamata dai ricorrenti, che assumono l'ascrivibilità della destinazione ferroviaria, in senso assoluto, alla categoria dei vincoli espropriativi. Nella pronuncia richiamata (Cass. 18.4.2003, n. 6301), la zona ferroviaria era stata ricondotta ad un vincolo già preordinato all'esproprio, al di fuori dalla logica della zonizzazione del territorio, riguardando un'area, che si assumeva dotata di potenzialità edificatoria per la presenza di un edificio destinato ad alloggio per ferrovieri, ricadente in zona agricola. L'insegnamento che da quella sentenza deve correttamente inferirsi è che, da un lato, la destinazione è da valutare nell'ambito dell'organizzazione generale del territorio, di modo che, se in un caso la previsione di una singola opera, come l'alloggio del ferrovieri, presuppone un vincolo espropriativo, la previsione della zona ferroviaria riguardo ad una vasta porzione di territorio è inquadrabile nella zonizzazione (analogamente, in tema di opere di viabilità, Cass. 7.12.2001, n. 15519); dall'altro che la pretesa edificabilità raffigurabile nell'intervento pubblicistico non è tale da modificare la natura del terreno che in precedenza fosse inedificabile, perchè ricadente in zona agricola nell'ambito della ripartizione zonale del territorio (analogamente, Cass. 25.6.2003, n. 10073; 1.8.2003, n. 11729). »»


cass 2017/2004: «« veva poi aggiunto che, non incidendo, a differenza dei vincoli conformativi, quelli espropriativi sulla determinazione dell’indennita’ e trattandosi di terreno destinato a verde pubblico o verde attrezzato per il gioco e lo sport, era necessario indagare sulla previsione urbanistica per accertare il carattere confermativo della proprieta’ e cioe’ se essa si inquadrasse nella suddivisione zonale del territorio, riguardante tutte le aree aventi una determinata allocazione topografica, ovvero se afferisse a beni determinati, singolarmente destinati alla espropriazione.

Il vizio della annullata sentenza era dunque derivato dal fatto che, nell’assegnare all’immobile un valore desunto dalla comparazione con altri terreni ubicati in zone limitrofe edificabili, aveva dato per scontata la natura espropriativa della destinazione a verde prevista dallo strumento urbanistico, mentre avrebbe dovuto accertare la specifica destinazione del comprensorio di appartenenza dell’area espropriata.

La Corte di Appello di Messina, con sentenza 31.10.2000, ha rigettato la domanda e compensato le spese processuali, ritenendo la inedificabilita’ del terreno, in base a quanto accertato dal c.t.u. nominato nel precedente grado di merito, il quale aveva riferito che il terreno fa parte di un comprensorio urbanistico destinato dal P.R.G. a verde pubblico o attrezzato per il gioco e lo sport, destinazione che non riguardava, dunque, il singolo bene, ma si inquadrava nel contesto della zonizzazione del territorio comunale e si estendeva anche ad altri appezzamenti inclusi nella stessa zona omogenea, sicche’ la possibilita’ legale di edificare e’ nulla per i privati, integrando la previsione del piano regolatore un vincolo conformativo, tale da impedire la valutazione del suolo come edificabile ex art. 5 bis L. n. 359/1992. (...) Le prime due possono essere esaminata congiuntamente, entrambe afferendo alla qualificazione dell’area edificata - alla stregua dello strumento urbanistico adottato dal Comune di Ragusa – merce’ contestazione da un lato della valutazione della consulenza tecnica di ufficio (1° motivo) e dall’altro (2° motivo) del mancato esame di consulenze di parte; elementi processuali che, se correttamente apprezzati, avrebbero portato a riconoscere la natura edificatoria dell’area in questione e ad escludere la esistenza su di essa di vincoli conformativi, non essendo quell’area inclusa in zona territoriale omogenea destinata all’intervento pubblico.

La doglianza e’ infondata, sia dove prospetta violazioni di legge, sia dove deduce carenze di motivazione e appare, in realta’, inammissibilmente proposta per conseguire un giudizio di merito difforme da quello espresso dalla sentenza impugnata e conforme alle attese di parte.

La corte territoriale ha esaminato la consulenza di ufficio rilevando che essa aveva accertato che il terreno in questione fa parte di un comprensorio urbanistico "destinato dal Piano Regolatore Generale del Comune di Ragusa a verde pubblico attrezzato per il gioco e lo sport"; ed ha riscontrato tale accertamento confrontando quelle conclusioni con le tavole dello strumento urbanistico, che evidenziano anche visivamente come la destinazione a verde non riguardi il singolo bene, ma si inquadri nel contesto della zonizzazione del territorio comunale e si estenda anche ad altri ap-pezzamenti inclusi nella stessa zona omogenea".

A fronte di tali rilevazioni - compiute in aderenza alla decisione n. 4921/1998 di questa Corte, che aveva cassato la sentenza della Corte di Appello di Catania, perche’ non aveva motivato in merito alla natura espropriati va, cosi’ ritenuta, della destinazione a verde prevista dallo strumento urbanistico - l’addebito di vizio di motivazione e assolutamente gratuito, avendo la sentenza impugnata chiaramente e congruamente indicato le ragioni della decisione assunta, e altrettanto gratuito e’ quello di pretese violazioni di legge, posto che i giudici di merito sono pervenuti alla conclusione della inedificabilita’ dell’area, rinvenendo un vincolo conformativo nel momento in cui hanno accertato - in linea con consolidata giurisprudenza di questa Corte: (ex plurimis Cass. SS. UU:173/2001; Cass. 112/2003; 10183/1999; 6949/1998; 2917/1995) - che il terreno fa parte di un comprensorio urbanistico destinato a verde pubblico o attrezzato per il gioco e lo sport ed e’ inserito nel contesto della zonizzazione del territorio comunale, quella destinazione riguardando anche altri appezzamenti, inclusi in una stessa zona omogenea. »»


CASS 15389/2007: «« Sotto un altro profilo, la destinazione di aree a edilizia scolastica, nell'ambito della pianificazione urbanistica comunale, ha l'effetto di configurare un tipico vincolo conformativo, trattandosi di servizio che trascende le necessità di zone circoscritte, ed è concepibile solo nella complessiva sistemazione del territorio, nel Quadro della ripartizione zonale in base a criteri generali ed astratti (Cass. 9.12.2004, n. 23028): nella specie, la destinazione a istituto per geometri è concepita, nel sistema della legge fondamentale in materia di edilizia scolastica, come istituto a servizio dell'intero territorio comunale, non già come struttura che esaurisce la sua funzione nell'ambito di una circoscritta zona residenziale del territorio (Cass. 8.9.2004, n. 18068). va precisato, d'altro canto, che la previsione di determinati indici di fabbricabilità per un'area destinata a ospitare edifici scolastici (L. n. 23 del 1996, art. 5), come qualsiasi altra opera pubblica, non vale ad attribuirle la natura edificatoria agli effetti dell'indennità di espropriazione, essendo dirimente la natura pubblica e non residenziale delle opere necessario all'attuazione della previsione urbanistica (Cass. 20.11.2006, n. 24585; 27.5.2005, n. 11322).

Può dunque riassuntivamente enunciarsi il seguente principio di diritto:

"Ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio (o del risarcimento del danno da occupazione appropriativa) la destinazione di aree a edilizia scolastica, nell'ambito della pianificazione urbanistica comunale, ne determina il carattere non edificabile, avendo l'effetto di configurare un vincolo conformativo, come destinazione ad un servizio che trascende le necessità di zone circoscritte, ed è concepibile solo nella complessiva sistemazione del territorio, nel quadro della ripartizione zonale in base a criteri generali ed astratti, nè può esserne ritenuta per altro verso l'edificabilità, sotto il profilo di una realizzabilità della destinazione ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, giacchè l'edilizia scolastica è riconducibile ad un servizio strettamente pubblicistico, connesso al perseguimento di un fine proprio ed istituzionale dello Stato, su cui non interferisce la parità assicurata all'insegnamento privato". »»


CASS 20252/2006: «« Dagli atti di causa e dall' espletata consulenza tecnica d'ufficio risultava, infatti, che il terreno era urbanisticamente collocato in parte in "Zona a destinazione viaria G4" ed in parte in "Zona a destinazione ferroviaria G1" e, quindi, sottoposto a vincoli conformativi, e non espropriativi, che lo rendevano non edificatorio: con conseguente applicabilità, ai fini del calcolo dell'indennità, dei criteri valevoli per i suoli agricoli. (...) Ripercorrendo a ritroso i singoli passaggi della catena logico- giuridica inanellata dalla Corte territoriale, e puntando dunque anzitutto l'attenzione sull'argomentazione finale - che è quella alla cui stregua è stata di fatto determinata l'indennità espropriativa da parte del Giudice del merito - vale osservare come la variazione degli strumenti urbanistici connessa all'approvazione dello specifico progetto di costruzione di un edificio scolastico, si traduca nell'imposizione, non già di un vincolo conformativo, ma di un vincolo preordinato all'espropriazione, del quale, pertanto - alla stregua del principio che la stessa Corte territoriale pone a premessa del suo argomentare - non deve tenersi conto ai fini del calcolo dell'indennità (Cass., 19 maggio 2006, n. 11848; Cass., 13 luglio 2001, n. 9526).

Si è infatti al cospetto di vincoli conformativi allorchè le prescrizioni mirino ad una zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione assolta dalla intera zona in cui questi ricadono e delle sue caratteristiche intrinseche, o del rapporto (per lo più spaziale) con un'opera pubblica; laddove, invece, allorquando le previsioni non abbiano una tale natura generale, ma impongano un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione puntuale di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, il vincolo deve essere, qualificato come preordinato alla relativa espropriazione, con conseguente sua ininfluenza agli effetti indennitari (Cass., Sez. un., 23 aprile 2001, n. 173; nonchè, tra le molte, Cass., 16 febbraio 2005, n. 3116).

In tale ottica, è quindi costante, nella giurisprudenza di questa Corte, l'affermazione che le varianti attuative - vale a dire quelle varianti al piano regolatore generale con le quali non si modifica la classificazione di una zona omogenea, ma si interviene su un'area ristretta al fine di imprimerle una specifica destinazione - adottate al solo fine di regolarizzare sul piano formale l'identificazione del sito sul quale deve sorgere l'edificio pubblico, non hanno valenza conformativa, ma costituiscono soltanto un adempimento preliminare del procedimento ablativo, sicchè alle medesime non può essere riconosciuta alcuna incidenza in sede di determinazione della vocazione edificatoria del fondo (Cass., 19 maggio 2006, n. 11848; Cass., 16 febbraio 2005, n. 3116; Cass., 20 gennaio 2004, n. 821; Cass., 16 giugno 2000, n. 8223).

Con riguardo, poi, alla destinazione urbanistica dell'area anteriore all'approvazione del progetto, quale risultante dal piano regolatore generale del 1981, si deve rilevare come questa Corte abbia, per converso, reiteratamente affermato che "la destinazione di parti del territorio ad usi d'urbanizzazione primaria, pur preludendo ad una possibile acquisizione pubblica dei suoli necessari, resta estranea alla vicenda espropriati va" e che essa, "sebbene comporti un vincolo d'inedificabilità delle parti del territorio interessato, con le relative conseguenze nella scelta del criterio di determinazione dell'indennità ..., non concreta un vincolo preordinato ad esproprio". Trattandosi, dunque, di vincoli conformativi - come la stessa Corte territoriale del resto riconosce, almeno con riguardo alla parziale inclusione del fondo dei C. nella zona "P5" - "essi non erano soggetti a scadenza quinquennale, e non potevano ritenersi scaduti alla data d'emissione del decreto d'occupazione d'urgenza" (Cass., 19 maggio 2006, n. 11848; analogamente Cass., 13 luglio 2001, n. 9526). »»


CASS 11129/2009: «« Già la Suprema Corte, con la sentenza a SS.UU. n. 173/01, aveva stabilito che "ai fini della determinazione dell'indennizzo espropriativo e della previa qualificazione del terreno espropriato, mentre sono ininfluenti le prescrizioni ed i vincoli finalizzati all'espropriazione...si deve tener conto, invece, dei vincoli conformativi che, in quanto non correlati alla vicenda ablatoria e non espressivi, pertanto, di una attività discrezionale della pubblica amministrazione, ma connaturati alla proprietà in sè, per inerenza alla stessa di un regime giuridico generale o di un peculiare statuto urbanistico contribuiscono, per ciò, a fondare i caratteri dei suoli anche per gli aspetti valutativi...". (...) 1.1. - Con il ricorso proposto dagli espropriati, avverso la sentenza del 28.10.03/10.05.04, questi deducevano, come primo motivo di ricorso, la violazione e falsa applicazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, e di ogni norma e principio in materia di determinazione dell'indennità di espropriazione; nonchè l'errata interpretazione ed applicazione dei principi attinenti la definizione ed il rapporto tra i vincoli conformativied espropriativi in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3. Deducevano, altresì, l'omessa motivazione circa punti decisivi della controversia in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 5.

Per i ricorrenti, la valutazione necessaria ai fini della determinazione di un indennizzo conforme alla legge, doveva concernere le zonizzazioni previste dal P.R.G. e l'analisi, in base ad esse, della natura del regime dei suoli ivi contenuta.

L'interprete avrebbe dovuto valutare nel concreto la disciplina delle singole zone del P.R.G. per stabilire quali avessero avuto natura conformativa e quale, invece, espropriativa, poichè solo la prima poteva assumere rilievo ai fini della determinazione dell'indennità di espropriazione, non assumendo alcun valore il vincolo preordinato alla realizzazione di quella specifica opera pubblica.

Le SS.UU. della Cassazione nella sent. n. 172/01 avevano statuito che l'edificabilità di fatto assumeva rilevanza nell'ipotesi in cui le aree oggetto del procedimento espropriativo fossero ricadute al di fuori del perimetro del centro abitato nei Comuni sprovvisti di P.R.G. o nelle aree in cui fosse intervenuta decadenza dei vincoli di inedificabilità. Continuava la Suprema Corte sottolineando che l'edificabilità ricomprendeva tutte le forme di trasformazione del luogo e concludeva per la natura edificatoria di una zona destinata dal P.R.G. a parcheggi e infrastrutture.

In altra statuizione (sent. n. 173/01), la Cassazione aveva avuto modo di chiarire che i vincoli conformativi erano gli unici rilevanti per determinare l'indennità di espropriazione e per delineare le limitazioni al diritto di proprietà.

Si trattava di vincoli, quelli conformativi, che per essere qualificati tali non dovevano superare la normale tollerabilità e dovevano riguardare intere categorie di beni.

La Corte Costituzionale, occupandosi dell'indennizzabilità dei vincoli espropriativi e della loro reiterabilità, con la sentenza n. 179/99 aveva chiarito che: "sono al di fuori dello schema ablatorio - espropriativo... i vincoli che importano una destinazione realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblica - privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene...si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale...".

Alla luce di ciò, i ricorrenti affermavano che i vincoli espropriativi, comportanti lo svuotamento del diritto di proprietà, erano indennizzabili, mentre i vincoli conformativi, non indennizzabili, erano quelli attinenti a caratteristiche proprie, intrinseche di intere categorie di beni. (...) »»


CASS 17015/2008: «« c) che, tuttavia, anche ad ammettere che la produzione del citato documento potesse essere ammissibile e che, nella specie, si sia in presenza di vincoli conformativi della proprietà, ugualmente errata si palesa la circostanza, assunta dalla Corte territoriale a fondamento della sua decisione, secondo la quale la riferita destinazione di zona consentirebbe l'edificazione sia alla Pubblica Amministrazione sia ai privati; (...) b) che non possa, tuttavia, da ciò dedursi che "i vincoli stessi rendano il terreno non edificabile", nel senso esattamente che "debbono distinguersi due tipi di vincoli conformativi, quelli che escludono in ogni caso l'edificazione (come, ad esempio, la destinazione del terreno a verde publico o a campeggio) e quelli che, invece, presuppongono o comunque comportano...l'edificazione sia da parte della P.A. che dei privati, quale appunto quello di specie, che prevede la destinazione del terreno ad attrezzature e scuole per servizi di quartiere, (onde) i suoli vincolati a tale destinazione è indubbio che siano edificabili, atteso che essa comporta l'edificazione del terreno, con importanti opere murarie che non sono di esclusiva prerogativa dell'ente pubblico, ma possono essere realizzate anche da privati, ai quali quindi non è preclusa l'edificazione, sia pure vincolata alla menzionata destinazione urbanistica"»»


CGAS 675/2007: «« Per ciò che concerne l’ammontare del risarcimento, la sentenza di primo grado appare esattamente motivata con riferimento alla CTU disposta. Entrambe sono immuni da vizi logici e correttamente motivate. In particolare, per quanto concerne la natura edificabile o meno delle aree, si deve aderire alla prospettazione dell’appellato, ricordando che, in sede di liquidazione di indennità di occupazione, lo stesso Comune ha riconosciuto tale natura. A prescindere da tale circostanza, che non è di per sé esaustiva, ma concorre ad un convincimento sereno, giova brevemente precisare come debba essere identificata la natura dell’area in questione. Il primo problema riguarda l’edificabilità dell’area. Essa ricade in zona, F1 del PRGC, zona, cioè, “destinata ad attrezzature e servizi di interesse urbano e territoriale”. Tale destinazione, di per sé, non esclude l’edificabilità, ma individua, come tutte le così dette “zonizzazioni”, una vocazione impressa dallo strumento generale, che troverà la sua esplicazione concreta con gli strumenti attuativi. Nella prima fondamentale partizione che, in linea generale, ogni PRGC compie tra zone edificabili e non edificabili, l’area in questione deve essere annoverata al primo comparto, come del resto è dimostrato in re ipsa, atteso che essa costituisce il sedime della costruzione sportiva per cui è stata espropriata. Non vi è dubbio, tuttavia, che la destinazione sopra citata costituisca un vincolo, allo stesso modo in cui tutte le zonizzazioni lo costituiscono, nel senso che, finalizzando l’attività edilizia ad uno scopo, di per sé condizionano lo jus aedificandi, quanto meno in modo generale, nell’attesa che gli strumenti attuativi e le norme tecniche lo condizionino nello specifico. Orbene, come è noto si suole distinguere tra vincoli conformativi e vincoli preordinati all’espropriazione. Il vincolo conformativo opera sullo jus aedificandi comprimendone l’effettiva potenzialità edilizia, e di conseguenza economica, diminuendo il valore delle aree. Il vincolo preordinato all’esproprio, mentre da un lato riconosce la sussistenza di uno specifico interesse pubblico potenziale, che può condurre alla espropriazione nelle dovute forme, dall'altro non incide sulle potenzialità edificatorie. In effetti, la realizzazione del palazzetto dello sport avrebbe potuto essere anche ad iniziativa del proprietario, per poi essere utilizzata o ceduta al Comune. Ciò, da un lato, non avrebbe colliso con la destinazione urbanistica, dall’altro avrebbe realizzato l'interesse pubblico alla esistenza di un’attrezzatura di interesse urbano e territoriale. L’espropriazione ha costituito lo strumento per sostituire il Comune alla volontà del privato, evidentemente non indirizzata a tale realizzazione, ma appunto ha inciso su un’area che aveva tutte le potenzialità edificatorie ed economiche, che devono essere riconosciute e tutelate. Il vincolo conformativo, pertanto, determina una riduzione del valore dell'area di cui tenere conto nella determinazione della indennità o del risarcimento del danno appunto perché condiziona il manufatto da realizzare; il vincolo preordinato all’espropriazione, invece, incide sulla futura proprietà dell’area, ponendo i presupposti per la comprensione del diritto di proprietà, ma non lo jus aedificandi. Pertanto l’indennità di espropriazione o il risarcimento del danno devono tenere conto della potenzialità economica complessiva del terreno (anche considerando, ovviamente, i vincoli conformativi generali che comunque riguardano la zona, se esistenti). Ciò a maggior ragione se si considera che i vincoli preordinati all’espropriazione non possono che essere provvisori, come la Corte costituzionale ha più volte sottolineato, e quindi alla loro inevitabile scadenza (ove non segua lo strumento attuativo o il procedimento di espropriazione) il diritto di proprietà può essere esercitato anche sotto il profilo edificatorio (sempre tenendo conto dei vincoli conformativi eventualmente esistenti) e dunque ciò dimostra come la sua ablazione debba essere valutata alla stregua di una area potenzialmente libera.

4. Nella specie, la zona non comporta vincoli conformativi, ma appunto preordinati alla espropriazione. La vocazione ad attrezzature e servizi urbani e territoriali prelude all’esercizio del potere espropriativo per la realizzazione delle attrezzature ed opere serventi. Non vi è contraddizione, come prospettato dall’appellante, nella sentenza del TAR là dove si riferisce alla possibilità che le strutture, in area ad esempio a verde attrezzato, siano realizzate anche da privati. E, infatti, la zonizzazione impone, sostanzialmente, a chiunque (Comune compreso) di realizzare solo manufatti funzionali alla vocazione, preordinando un potere espropriativo, ma non escludendo che i manufatti stessi siano realizzati dal privato per poi essere immessi nell’uso pubblico attraverso un successivo strumento giuridico qualsivoglia: espropriazione, cessione volontaria, convenzione, accordo e così via. Spetterà al Comune prescegliere, secondo l’interesse pubblico, lo strumento più adatto, ma ciò, appunto, non è in contraddizione con la potenzialità edificatoria da parte del privato e, quindi, con la potenzialità economica che deve essere indennizzata o risarcita. »»


TAR CT 1662/2007: «« Sulla scorta dell'insegnamento della Corte Costituzionale (sent. nr. 179/99), la giurisprudenza ha chiarito che "La ricognizione della qualità edificatoria di un'area ai fini dell'indennità di esproprio deve tener conto dei vincoli conformativi che, in quanto non correlati alla vicenda ablatoria, ma connaturati alla proprietà in sé, contribuiscono a fondare i caratteri del suolo ai fini valutativi, e tale scopo il carattere conformativo dei vincoli di piano non discende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici (nella specie il piano regolatore), ma dipende soltanto dai requisiti oggettivi, di natura e struttura, dei vincoli stessi in particolare configurandosi tale carattere ove tali vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono ed in ragione delle sue caratteristiche intrinseche ....; di contro, se il vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, il vincolo che la stessa contiene deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione con conseguente sua ininfluenza agli effetti indennitari (nella specie si è disatteso il motivo di ricorso postulante in modo assiomatico il carattere ablatorio di un vincolo di destinazione a verde pubblico, costituendone evenienza ordinaria il carattere di vincolo conformativo, assumendo carattere di eccezione l'ipotesi in cui tale destinazione si traduca in vincolo espropriativo - cfr. Cassazione Civile, I, 7 febbraio 2006, nr. 2612).

Applicando tali principi, che il Collegio condivide e fa propri, all'esame delle specifiche prescrizioni urbanistiche oggetto di gravame, va distinto tra quelle rivolte a vincolare parti del terreno dei ricorrenti a verde pubblico ed a parcheggio pubblico, da una parte, e quelle che prevedono la sede viaria pubblica, dall'altro.

Prendendo le mosse dalla prima categoria di previsioni, si osserva che, in generale, nello strumento urbanistico si può distinguere tra la destinazione a verde pubblico e quella a verde attrezzato: quest'ultima è ordinariamente ritenuta costitutiva di un vincolo conformativo e non preordinato all'esproprio, come tale non suscettibile di decadenza (Consiglio di Stato, IV, 25 maggio 2005, nr. 2718), così come anche afferma la giurisprudenza con riferimento al caso in cui lo strumento urbanistico comprenda la previsione di "asili nido, edifici scolastici, nonché attrezzature di interesse comune (religiose, culturali, sociali, amministrative, per pubblici servizi)" (cfr. TAR Puglia, Bari, II; 21 ottobre 2002, nr. 4632).

Quanto al verde pubblico, invece, si osserva che esso viene variamente ricondotto all'una o all'altra categoria (vincoli conformativi o preespropriativi) in relazione al contenuto che concretamente, volta per volta, le previsioni urbanistiche vi riconnettono. »»

TAR 1161/2007: «« Sulla scorta dell'insegnamento della Corte Costituzionale (sent. nr. 179/99), la giurisprudenza ha chiarito che "La ricognizione della qualità edificatoria di un'area ai fini dell'indennità di esproprio deve tener conto dei vincoli conformativi che, in quanto non correlati alla vicenda ablatoria, ma connaturati alla proprietà in sé, contribuiscono a fondare i caratteri del suolo ai fini valutativi, e tale scopo il carattere conformativo dei vincoli di piano non discende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici (nella specie il piano regolatore), ma dipende soltanto dai requisiti oggettivi, di natura e struttura, dei vincoli stessi in particolare configurandosi tale carattere ove tali vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono ed in ragione delle sue caratteristiche intrinseche ....; di contro, se il vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, il vincolo che la stessa contiene deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione con conseguente sua ininfluenza agli effetti indennitari (nella specie si è disatteso il motivo di ricorso postulante in modo assiomatico il carattere ablatorio di un vincolo di destinazione a verde pubblico, costituendone evenienza ordinaria il carattere di vincolo conformativo, assumendo carattere di eccezione l'ipotesi in cui tale destinazione si traduca in vincolo espropriativo - cfr. Cassazione Civile, I, 7 febbraio 2006, nr. 2612).

In tal senso, la destinazione a verde attrezzato è ordinariamente ritenuta costitutiva di un vincolo conformativo e non preordinato all'esproprio, come tale non suscettibile di decadenza (Consiglio di Stato, IV, 25 maggio 2005, nr. 2718), così come anche afferma la giurisprudenza con riferimento al caso in cui lo strumento urbanistico comprenda la previsione di "asili nido, edifici scolastici, nonché attrezzature di interesse comune (religiose, culturali, sociali, amministrative, per pubblici servizi)" (cfr. TAR Puglia, Bari, II; 21 ottobre 2002, nr. 4632).

Ne consegue, pertanto che anche il caso in esame, ossia la previsione della realizzazione di attrezzature sportive, deve essere considerato come ascrivibile alla categoria dei vincoli conformativi, con la conseguenza, correttamente evidenziata dalla difesa della parte ricorrente, che la relativa previsione non è suscettibile di decadenza quinquennale, posto che essa non incide su beni determinati, preordinandoli all'espropriazione e né comporta inedificabilità assoluta, o lo svuotamento del contenuto del diritto di proprietà e la limitazione del godimento del bene tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, oppure ancora diminuendone in modo significativo il suo valore di scambio (TAR Puglia, Bari, II; 14 marzo 2002, n. 1434). »»


TAR RM 11130/2009: «« La portata dei giudicati relativi alle due sentenze era dunque chiaramente e inequivocamente definita, potendo da esse ricavarsi soltanto l'obbligo di espungere dalla valutazione del ricorrente ogni riferimento agli "episodi" relativi alle pretese "asperità di carattere" desunte da fatti avvenuti durante i servizi svolti presso le ambasciate di Oslo e Stoccolma e presso il Centro per l'informatica, ma non anche -come già chiarito sia da questo Tribunale nella sentenza n. 16358 del 29 dicembre 2006, che dal Consiglio di Stato nella sentenza della IV Sezione n. 5564 dell'11 ottobre 2005- un qualsivoglia vincolo conformativo "positivo" nel senso che, doverosamente depurata la valutazione dalla considerazione di quegli episodi, il ricorrente possedesse senz'altro in modo eminente le qualità per la nomina a ministro plenipotenziario.

In effetti, il ricorrente pretende di desumere tale vincolo conformativo "positivo" da talune espressioni contenute nella sentenza n. 9133/2002, con cui era stata annullato il d.P.R. n. 21 del 13 febbraio 1998 relativo alla promozione di altri funzionari al grado di ministro plenipotenziario di II classe, nella parte in cui il ricorrente era stato escluso dalla valutazione favorevole per profili di "asperità caratteriale" desunti appunto da episodi concernenti il periodo di servizio prestato presso le Ambasciate d'Italia a Oslo e a Stoccolma mai formalmente contestati. »»


AA MI 4-6-2002: «« Proprio per tale ragione, rimettendo la causa in istruttoria al fine di acquisire ulteriori chiarimenti, aveva chiesto al C.T.U. di svolgere i necessari approfondimenti sulle previsioni dei piani regolatori milanesi succedutisi nel tempo, all'adozione o meno di piani particolareggiati, alla individuazione di vincoli conformativi di zonizzazione e all'identificazione del vincolo preordinato all'esproprio anche in relazione all'approvazione del Piano Territoriale di Coordinamento del Parco Nord di Milano di cui alla legge regionale n. 63/1990. (...) Di converso l'esistenza di un vincolo di rispetto cimiteriale, unitamente ad una destinazione di zona a verde pubblico, costituiva già ed essenzialmente un vincolo conformativo di inedificabilità, cui era ed è ragionevole negare carattere espropriativo. (...) Quanto poi allo stabilire quando si sia in presenza di vincoli preordinati all'esproprio, l'impostazione tradizionale è caratterizzata dalla fondamentale suddivisione tra vincoli espropriativi, originati da provvedimenti dell'autorità, dei quali non si tien conto nella determinazione del valore del bene, e vincoli conformativi, che, in quanto connaturati alla proprietà stessa, contribuiscono a fondarne i caratteri, anche sotto gli aspetti valutativi, pur se l'inerenza a determinati beni sia stata oggetto di atti (ricognitivi) della pubblica amministrazione (in generale, Cass. 29.11.1989, n. 5215; Cass. 9.12.1998, n. 12383). (...) 3. Occorre verificare ora in che modo tale conclusione possa eventualmente soggiacere a rettifiche in dipendenza della obiezione svolta dall'opponente, basata sulle motivate osservazioni del suo C.T.P., secondo cui, anche a voler considerare quale vincolo conformativoquello derivante dal P.R.G. del 1953, o dalla variante del 1980 oppure dalla approvazione del piano di coordinamento del 1990, tuttavia in ogni caso tali strumenti non sarebbero stati seguiti da piani particolareggiati attuativi, di talché si sarebbe verificata comunque la decadenza dovuta al decorso del quinquennio prevista dall'art. 2 della legge n. 1187/1968.

L'obiezione è in effetti pertinente ed ancorché il C.T.U. abbia omesso di rispondere esplicitamente al chiarimento che questa Corte gli aveva chiesto anche su tale punto, di fatto il suo silenzio va interpretato, anche alla luce delle più puntuali specificazioni effettuate dal C.T.P. dell'attrice, come negazione del fatto che siano stati emanati piani particolareggiati nel termine quinquennale con riguardo a ciascuno degli strumenti di pianificazione generale soprarichiamati.

Ne consegue che, in effetti, con riferimento a tutte le possibili date di riferimento, nelle quali la esistenza di vincoli conformativi di inedificabilità potevano considerarsi derivanti da strumenti urbanistici generali, ed in ispecie dall'ultimo e più recente in ordine cronologico (perché ricollegabile direttamente alla situazione urbanistica legale esistente alla data del provvedimento ablatorio), le suddette indicazioni di piano dovevano considerarsi caducate.

Ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio, in presenza di una siffatta situazione, si sono affermati in giurisprudenza due distinti orientamenti interpretativi.

Secondo il primo, prospettato già da alcuni anni dal Consiglio di Stato (v. da ultimo Cons. Stato 28.1.2002, n. 456), la sopravvenuta inefficacia delle indicazioni di piano implicherebbe di considerare le aree come "aree bianche", ossia come aree non regolamentate da strumenti urbanistici; di conseguenza troverebbe applicazione il disposto dell'art. 4, comma nono, della legge n. 10/1977 sull'edificabilità dei suoli, a tenore del quale:

"A decorrere dal 1° gennaio 1979, salva l'applicazione dell'articolo 4 della legge 1° giugno 1971, n. 291, nei comuni sprovvisti dagli strumenti urbanistici generali e in mancanza di norme regionali e fino all'entrata in vigore di queste, la concessione deve osservare i seguenti limiti:

a) fuori del perimetro dei centri abitati definito ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, l'edificazione a scopo residenziale non può superare l'indice di metri cubi 0,03, per metro quadrato di area edificabile;

b) nell'ambito dei centri abitati definiti ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, sono consentite soltanto opere di restauro e di risanamento conservativo, di manutenzione ordinaria o straordinaria, di consolidamento statico e di risanamento igienico;

c) le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi non possono superare un decimo dell'area di proprietà".

Il secondo orientamento, prospettato dalla S. Corte regolatrice, sostiene invece che l'indennità di esproprio di un'area originariamente sottoposta a vincolo conformativo poi divenuto inefficace per decorso del quinquennio dall'approvazione del P.R.G. va determinata sempre secondo i criteri fissati dall'art. 5 bis della legge 352/1992, non spiegando influenza il disposto dell'art. 4, comma nono, della legge 10/1977 attesone il carattere di norma non già conformativa (e perciò idonea a realizzare l'assetto del territorio alla stregua dell'attività pianificatoria propria degli strumenti urbanistici), bensì transitoria, con finalità meramente cautelari di salvaguardia, in attesa della definitiva destinazione del territorio, attraverso gli idonei strumenti urbanistici, da parte degli enti territoriali (Cass. n. 11866/2001). »»


APP NA 8-3-2007: «« Poiché, ai fini della commisurazione dell'indennizzo espropriativo, si deve tenere conto soltanto del vincolo conformativo (nella specie quello previsto dal P.d.F.), mentre non assume alcun rilievo, e quindi va considerato tamquam non esset, il vincolo preordinato all'esproprio, cioè il vincolo impresso alla zona dalla deliberazione della individuazione delle aree finalizzata all'esproprio dell'area per la realizzazione di alloggi precari per i terremotati, dovrebbe escludersi nel caso in esame il carattere edificatorio del suolo alla stregua dei principi sopra enunciati.

Tuttavia, poiché l'appellante ritiene pacifico il carattere edificatorio del suolo e poiché dalla consulenza tecnica d'ufficio e dagli atti del Comune di Lapio non è dato escludere una qualsiasi iniziativa economica privata nella zona oggetto di occupazione, i danni conseguenti all'accessione invertita posso essere liquidati ai sensi dell'art. 5 bis della legge n. 359/1992, tenendo conto, però, del particolare vincolo conformativo che grava sul suolo. »»


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