Pubblica Utilità - Esproprionline.it - L’espropriazione per pubblica utilità.

PUBBLICA UTILITA'

a cura di Ines Melloni

Ai sensi dell'art. 8 DPR 327/2001:

«1. Il decreto di esproprio può essere emanato qualora:

a) l'opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all'esproprio;

b) vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità;

c) sia stata determinata, anche se in via provvisoria, l'indennità di esproprio. (L)».

La dichiarazione di pubblica utilità costituisce quindi presupposto indispensabile per l'emanazione del decreto di esproprio, atto conclusivo del procedimento.

Più in generale la dichiarazione della pubblica utilità è l'atto autoritativo che fa emergere il potere pubblicistico in rapporto al bene privato e costituisce al tempo stesso origine funzionale della successiva attività giuridica e materiale di utilizzazione dello stesso per scopi pubblici previamente individuati. Ne consegue che provvedimento espropriativo è autorizzato a sottrarre il bene al legittimo proprietario nella misura in cui effettivamente il bene stesso sia utilizzato per il conseguimento dello specifico interesse pubblico fissato con la dichiarazione di pubblica utilità.
Ne consegue ulteriormente che l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità travolge tutti gli atti del procedimento espropriativo che sulla stessa trovano presupposto, ivi compreso il decreto di esproprio.

Diversi sono gli atti che possono comportare la dichiarazione di pubblica utilità. Ai sensi dell'art. 12 DPR 327/2001:

«1. La dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta:

a) quando l'autorità espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell'opera pubblica o di pubblica utilità, ovvero quando sono approvati il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero, il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di zona;

b) in ogni caso, quando in base alla normativa vigente equivale a dichiarazione di pubblica utilità l'approvazione di uno strumento urbanistico, anche di settore o attuativo, la definizione di una conferenza di servizi o il perfezionamento di un accordo di programma, ovvero il rilascio di una concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti equivalenti. (L)....».

Gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità si producono anche se non sono espressamente indicati nel provvedimento che la dispone (art. 13 comma 2 TU).

La dichiarazione di pubblica utilità presuppone a sua volta l'apposizione del vincolo espropriativo (Cds Sez. IV n. 8756 del 24 dicembre; Tar Campania Sez. II Salerno, n. 6722 del 16 novembre 2009; Cds Sez. IV n. 4661 del 23 luglio 2009; Tar Liguria Sez. I n.1877 del 20 luglio 2009; Tar Umbria n. 298 del 18 giugno 2009; Tar Campania Sez. V Napoli n. 2025 del 17 aprile 2009) e deve essere dichiarata entro i termini di efficacia quinquennale del vincolo medesimo (art. 13 comma 1 TU).

Illegittima è la dichiarazione di pubblica utilità intervenuta prima dell'apposizione del vincolo; tuttavia occorre oggi considerare l'effetto per così dire sanante discendente dal disposto dell'art. 12 comma 3 DPR 327/2001 in base al quale « qualora non sia stato apposto il vincolo preordinato all'esproprio la dichiarazione di pubblica utilità diventa efficace al momento di tale apposizione a norma degli articoli 9 e 10. (L) » ( Consiglio di Stato, Sezione IV, decisione n.7755 del 10 dicembre 2009).

Problematica particolare riguarda i termini della dichiarazione di pubblica utilità. L'omessa indicazione, nel provvedimento che dichiara la pubblica utilità, dei termini iniziali e finali delle espropriazione e dei lavori prescritti un tempo dall'art. 13 L. n. 2359/1865, determinava, secondo costante giurisprudenza, invalidità del provvedimento; il contrasto riguardava semmai il tipo di invalidità in termini di nullità o annullabilità.

Il DPR 327/2001 ha cercato di ovviare a tale inconveniente disponendo, all'articolo 13:

« 3. Nel provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera può essere stabilito il termine entro il quale il decreto di esproprio va emanato. (L)

4. Se manca l'espressa determinazione del termine di cui al comma 3, il decreto di esproprio può essere emanato entro il termine di cinque anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace l'atto che dichiara la pubblica utilità dell'opera. (L) ».

Ai sensi del comma 7 del medesimo articolo 13, restano in vigore le disposizioni che consentono l'esecuzione delle previsioni dei piani territoriali o urbanistici, anche di settore o attuativi, entro termini maggiori di quelli previsti nel comma 4. Il riferimento è ai piani urbanisitici attuativi quali a titolo esemplificativo, i PEEP e PIP.

I termini fissati dall'Amministrazione o operanti ope legis, possono essere prorogati per i casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni (art. 13 comma 5 TU).

La dichiarazione di pubblica utilità perde efficacia qualora il decreto di esproprio non intervenga nei termini fissati.

La dichiarazione di pubblica utilità deve essere preceduta e seguita da importanti adempimenti.

Atto propedeutico è la comunicazione di avvio del procedimento, secondo le modalità di cui all'art. 16 TU. L'omissione del giusto procedimento ha effetto invalidante sulla dichiarazione di pubblica utilità. Su tale tematica il DPR 327/2001 ha recepito la costante evoluzione giurisprudenziale formatasi a partire dalla decisione del Consiglio di Stato Ad. Plen. n. 14/1999.

Intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, l'Amministrazione è tenuta ad effettuare gli adempimenti di cui all'art. 17 TU, consistenti nella comunicazione al proprietario della data in cui è diventato efficace l'atto e della facoltà di prendere visione della relativa documentazione.

Secondo il prevalente orientamento, l'atto di dichiarazione di pubblica utilità va qualificato atto plurimo e non atto collettivo; ne consegue che l'intervenuto annullamento giurisdizionale, a seguito di ricorso proposto dai proprietari di aree in esso comprese non ha effetti nei confronti del proprietario estraneo al giudizio (cfr. Cds Sez. IV n. 3694 del 12 giugno 2009; Corte di Cass. Sez I n.11920 del 22 maggio 2009; Cds Sez. IV n.156 del 15 gennaio 2009; TAR Sicilia Sez. III Palermo n. 618 del 9 maggio 2008).

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Esempi di Giursprudenza.

CASS 6546/1993: «« La dedotta inammissibilità non è fondata, in quanto non vi sono dubbi sulla sentenza impugnata che sebbene non riportata nell'intestazione del ricorso è tuttavia più volte citata come a pag. 7 del ricorso. Inoltre le indicazioni soggettive e la stessa esposizione dei fatti fugano ogni possibilità di dubbio sulla sentenza da impugnare ed effettivamente impugnata con il presente ricorso. Parimenti non ha pregio la censura di genericità dell'unico motivo tutto incentrato a criticare la decisione impugnata che avrebbe ritenuto sussistere gli estremi della dichiarazione implicita di pubblica utilità .
Con l'unico motivo del proposto ricorso principale, infatti, l'Amministrazione comunale nega che sussistano gli estremi della dichiarazione implicita di pubblica utilità , in quanto non è mai iniziato il procedimento espropriativo, sicché l'atto notarile di compravendita è e resta un atto meramente privato, del tutto al di fuori dell'iter procedimentale previsto dall'ordinamento per l'acquisizione coattiva di beni privati al fine di realizzare finalità pubbliche. Non sussiste neppure la presunta dichiarazione implicita di pubblica utilità , in quanto gli elementi di fatto indicati dal provvedimento impugnato dimostrano soltanto la necessaria giustificazione dell'avvenuto acquisto del terreno jure privatorum, anche se diretto al perseguimento di un fine pubblico, ma non l'inclusione del fondo in un progetto di un'opera pubblica o di pubblica utilità approvato e quindi equipollente alla dichiarazione di pubblica utilità .
La censura è fondata.
Occorre precisare che il thema decidendum è ormai ristretto all'unica questione dell'equiparabilità della vendita del bene jure privatorum alla cessione nel corso del procedimento espropriativo, e quindi ai limiti della c.d. dichiarazione implicita di pubblica utilità , essendo rimasta preclusa per la mancata impugnazione da parte dei resistenti, ogni indagine sotto il profilo risarcitorio respinta dal Tribunale e non più riesaminata in grado di appello, ove è stata accolta l'altra tesi oggetto del ricorso da parte del Comune.
In proposito, occorre rilevare come la dichiarazione di pubblica utilità , o come dice l'art. 42 cost., di interesse generale, costituisca il presupposto del procedimento espropriativo con il quale un bene è legalmente sottratto al suo legittimo titolare per essere destinato ad un vantaggio della collettività dietro pagamento di un serio indennizzo.
La dichiarazione di pubblica utilità che consiste nel riconoscimento che gli scopi cui è diretta l'opera rispondono ad un preminente interesse pubblico - condizione essenziale di legittimità del procedimento espropriativo - fu prevista come dichiarazione espressa dall'art. 2 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, ed è di regola contenuta in un apposito provvedimento amministrativo. Anche l'art. 11 della legge n. 865 del 1971 prevede che, ove occorra, il presidente della giunta regionale dichiari con apposito decreto, e quindi espressamente, la pubblica utilità delle opere e degli interventi.
La dichiarazione di pubblica utilità , della singola opera pubblica da realizzare, oltre che essere espressa e specifica - come si richiede per le opere private di interesse pubblico e per le opere di enti pubblici non territoriali - può essere anche implicita o "per equivalente". In questi casi non si richiede un ulteriore specifico accertamento del pubblico interesse, perché la dichiarazione di pubblica utilità è collegata da singole leggi, automaticamente all'emissione di tipici provvedimenti amministrativi aventi altre finalità immediate e destinati a produrre altri effetti. In altri termini l'ordinamento riconnette all'emissione di tipici provvedimenti amministrativi, espressamente indicati da singole leggi, accanto all'effetto proprio o tipico che non viene snaturato nè modificato, l'ulteriore effetto della dichiarazione di pubblica utilità . Non è neppure necessario che il singolo provvedimento amministrativo previsto dalla legge evidenzi anche l'ulteriore effetto legale della dichiarazione di pubblica utilità , anche se sia pur a fini puramente ricognitivi, per completezza o per chiarezza, ciò avviene assai spesso nella pratica, in quanto l'effetto di equipollenza trova il suo fondamento esclusivo non nel provvedimento diretto ad altri fini, ma in una disposizione di legge che vi aggiunge l'ulteriore effetto legale della dichiarazione di pubblica utilità . Già l'art. 92 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 prevedeva che l'approvazione del piano regolatore equivalesse a dichiarazione di pubblica utilità delle opere in esso previste; la disposizione è ora riprodotta nell'art. 16 comma 9, della legge n. 1150 del 1942, in base al quale tutti i piani di terzo livello (piani particolareggiati, p.e.e.p., piani di lottizzazione ed altri) adottati dal Comune ed approvati dalla Regione, oltre agli effetti propri di piani esecutivi comportano l'ulteriore valenza di dichiarazione di pubblica utilità delle opere in essi previste. Ad ulteriore riprova basta ricordare, tra gli altri, l'art. 30 comma 2, del T.U. 8 febbraio 1923, n. 422 che attribuisce a tutte le approvazioni di progetti di opere statali l'ulteriore effetto di dichiarazione di pubblica utilità delle stesse; l'art. 33 del T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775 sulle acque e gli impianti elettrici per il quale il decreto di concessione equivale a dichiarazione di pubblica utilità ; l'art. 109 del T.U. 5 febbraio 1928, n. 577 sulla dichiarazione di pubblica utilità dei progetti di edifici scolastici; l'art. 23 della legge 23 ottobre 1953, n. 136 che considera di pubblica utilità le opere dell'E.n.i.; l'art. 5 comma 2, della legge 9 agosto 1954, n. 640 sulle abitazioni malsane secondo cui l'approvazione dei progetti comporta anche la dichiarazione di pubblica utilità ; gli artt. 8 ed 11 delle legge 21 maggio 1955, n. 463 e 24 luglio 1961, n. 729 che fanno sortire la dichiarazione di pubblica utilità dall'approvazione del progetto stradale o autostradale; l'art. 29 del D.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523 che fa conseguire anche la dichiarazione di pubblica utilità alle opere comprese nei programmi dell'allora Cassa per il Mezzogiorno; l'art. 185 del T.U. 29 marzo 1973, n. 156 per il quale l'approvazione del progetto equivale anch'esso a dichiarazione di pubblica utilità .
A tutte queste dichiarazioni implicite di pubblica utilità previste direttamente dalla legge per singole opere, occorre ricordare che l'ordinamento per accelerare le procedure per l'esecuzione di opere pubbliche con l'art. 1 della legge 3 gennaio 1978, n. 1 ha ribadito, in via generale, che l'approvazione dei progetti delle opere pubbliche equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle stesse.
In definitiva, come appare evidente dal contesto normativo, la dichiarazione di pubblica utilità oltre che essere contenuta in un espresso provvedimento amministrativo, può risultare implicitamente, non da una mera situazione di fatto, ma dall'esistenza di un provvedimento legislativo che attribuisca esplicitamente l'ulteriore effetto della dichiarazione per equivalente o all'approvazione del progetto dell'opera pubblica o al provvedimento di concessione o di autorizzazione di particolari opere o interventi pubblici o all'approvazione del piano di terzo livello che equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle opere pubbliche in esso previste.
A questi principi non si è attenuta la sentenza impugnata che ha adottato un concetto di dichiarazione implicita di pubblica utilità non conforme a quello enunciato. Ed infatti, nella specie, non è indicata la legge che abbia previsto la dichiarazione di pubblica utilità come implicita rispetto ad un singolo provvedimento amministrativo, ovvero come conseguenza automatica di emissione di atti amministrativi diretti ad altro fine. La decisione impugnata non fa riferimento nè ad un piano particolareggiato e neppure all'approvazione del progetto dell'opera pubblica di un depuratore, e tuttavia vorrebbe desumere la dichiarazione implicita da una serie di elementi di mero fatto da soli, certamente non sufficienti, in mancanza della previsione ordinamentale che sia di necessario supporto alla dichiarazione implicita di pubblica utilità .
Al di fuori delle espresse indicazioni di dichiarazioni implicite previste dall'ordinamento per singole opere o più in generale attraverso l'approvazione di progetto della singola opera o del piano di terzo di livello comprensivo dell'opera stessa, non è infatti possibile dedurre una dichiarazione di pubblica utilità giudizialmente attraverso atti amministrativi non previsti dalla legge come equipollenti della dichiarazione di pubblica utilità . Non rileva, pertanto, nè l'autorizzazione alla stipula da parte della giunta, nè il finanziamento per l'impianto di fognature, nè la considerazione che in mancanza della compravendita il Comune sarebbe stato costretto a procedere all'espropriazione del suolo per installarvi, come ha poi fatto, il depuratore.
La decisione impugnata va pertanto cassata e le parti rimesse al giudice di rinvio che si designa in altra sezione della Corte d'appello di Venezia che si atterrà al seguente principio di diritto: la dichiarazione di pubblica utilità può essere implicita, ma richiede pur sempre la presenza di una disposizione di legge che attribuisca a determinati provvedimenti amministrativi diretti ad altri fini, come l'approvazione del progetto dell'opera pubblica o il rilascio di autorizzazioni o concessioni, ovvero l'approvazione di un piano urbanistico di terzo livello, lo stesso valore della dichiarazione di pubblica utilità della prevista opera pubblica. »»

CASS 15615/2006: «« Il decreto di occupazione del 26 febbraio 1992 era stato emesso nella piena operatività della dichiarazione di pubblica utilità , che non ha durata triennale, come erroneamente di era sostenuto anche da parte del giudice d'appello.
Aggiunge il ricorrente che controparte in corso di causa per due volte aveva inammissibilmente mutato la causa petendi: una prima volta, affermando che il fondamento della domanda risarcitoria non si identificava nell'illegittimità del decreto di occupazione d'urgenza, ma nel fatto che i lavori sarebbero iniziati oltre la scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità . Contro tale mutazione, il Comune aveva tempestivamente dichiarato in primo grado nella memoria del 10 luglio 1994 di non accettare il contraddittorio. Comunque, anche superando la questione della mutazione della domanda, si ribadisce che il preteso mancato inizio dei lavori nel termine triennale di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità non da luogo a carenza di potere, ma a vizi di legittimità che sono conoscibili solo dal giudice amministrativo.
Un secondo mutamento della causa petendi, pure tempestivamente eccepito, era stato effettuato affermando che l'occupazione era illegittima per la mancata indicazione dei termini di inizio e di compimento dei lavori. Qualora l'eccezione dovesse ancora una volta essere superata, avrebbe dovuto confermarsi, sotto il profilo della giurisdizione, l'operato della Corte di merito, la quale aveva ritenuto come la mancata indicazione di tali termini riguardi vizi di illegittimità eventualmente conoscibili dal giudice amministrativo.
Il ricorrente incidentale chiede quindi, in via incidentale e subordinata rispetto al ricorso principale, la riforma della sentenza impugnata in punto di giurisdizione e la declaratoria di difetto di giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria in relazione a tutte le domande ed adverso proposte, sia nella formulazione originaria sia nelle successive diverse formulazioni proposte in corso di causa.
4. Il motivo non è fondato.
Va anzitutto rilevato che, essendo il giudizio di primo grado iniziato nel 1993, non è applicabile la normativa introdotta con il D.Lgs. n. 80 del 1998, modificato dalla L. n. 205 del 2000, nè la disciplina contenuta nel D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità ), atteso che la giurisdizione si determina con riguardo alla legge vigente al momento della proposizione della domanda (art. 5 c.p.c., come modificato dalla L. 26 novembre 1990, n. 353, art. 2, tenuto anche conto della disciplina transitoria introdotta dall'art. 90 della medesima legge, come successivamente modificata).
La giurisdizione (ordinaria o amministrativa) va pertanto individuata sulla base della natura della posizione giuridica soggettiva che si assume lesa (diritto soggettivo o interesse legittimo).
Ritiene il Collegio che in capo all'attore fosse configurabile una posizione di diritto soggettivo.
Dalla narrativa della sentenza impugnata si ricava che il T. - premesso che il Consiglio comunale di Cles aveva approvato con Delib. 25 febbraio 1988, n. 430, equivalente a dichiarazione di pubblica utilità , ai sensi della L.P. 3 gennaio 1983, n. 2, art. 21, il progetto esecutivo del parcheggio pubblico da realizzarsi su alcuni terreni, parte dei quali di sua proprietà, e precisato che i relativi lavori erano iniziati oltre il termine legale di tre anni dalla data di approvazione del progetto - aveva convenuto in giudizio il Comune di Cles per sentir dichiarare l'illiceità dell'occupazione dei suoi terreni e condannare l'ente convenuto al risarcimento dei danni.
Ritiene il Collegio che, rispetto a tale domanda, sussista la giurisdizione del giudice ordinario per l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità conseguente al mancato inizio dei lavori nel termine triennale decorrente dalla Delib. Consiglio Comunale di Cles 29 febbraio 1988, n. 430, che costituiva implicita dichiarazione di pubblica utilità dell'opera pubblica, avendo provveduto all'approvazione del relativo progetto.
L'inefficacia delle dichiarazione di pubblica utilità deriva dall'applicazione della L.P. Trento 3 gennaio 1983, n. 2, art. 21, il quale stabilisce che l'approvazione dei progetti esecutivi di opere pubbliche da parte dei competenti organi equivale a dichiarazione di pubblica utilità e che gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità cessano se le opere non hanno avuto inizio nel triennio successivo all'approvazione.
Ora, dall'esame degli atti di causa - ammissibile in questa sede vertendosi in tema di giurisdizione - risulta: a) che con la citata Delib. n. 430 del 1988 era stato approvato dal Consiglio comunale il progetto per la realizzazione del parcheggio, approvazione che, ai sensi della citata L.P. del 1983, n. 2, art. 21, equivale a dichiarazione di pubblica utilità ; b) che lo stesso Consiglio comunale con la successiva Delib. 8 maggio 1989 aveva confermato che l'approvazione del progetto di cui alla citata Delib. 25 febbraio 1988, n. 430 equivaleva alla dichiarazione di pubblica utilità , come previsto dalla L.P. n. 2 del 1983, art. 21.
Queste Sezioni Unite hanno precisato che nelle fattispecie di cosiddetta occupazione usurpativa - originata dalla mancanza iniziale dei termini per l'inizio e il compimento delle espropriazioni e dei lavori, come tale viziante in radice la dichiarazione di pubblica utilità , comportandone l'originaria invalidità ovvero dall'inutile decorso del termine triennale per l'inizio dei lavori di cui alla L. 3 gennaio 1978, n. 1, art. 1, determinante, con la cessazione degli effetti della dichiarazione di pubblica utilità , una situazione di carenza di potere che esclude l'utile prosecuzione della procedura ablatoria - la domanda di risarcimento del danno promossa dal privato verte su diritti soggettivi del proprietario dell'immobile, ed è soggetta alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass. Sez. Un. 14 gennaio 2005 n. 600).
Ora - tenuto conto che la L.P. di Trento 3 gennaio 1983, n. 2, art. 21 nello stabilire che l'approvazione dei progetti esecutivi di opere pubbliche da parte dei competenti organi equivale a dichiarazione di pubblica utilità è conforme a quanto disposto dalla L.S. n. 1 del 1978, art. 1 - dall'applicazione dei suddetti principi consegue l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità alla scadenza del termine triennale fissato dal medesimo art. 21 e decorrente nella specie dall'approvazione del progetto esecutivo dell'opera pubblica, avvenuta con la citata Delib. 22 febbraio 1988.
La configurabilità di un'occupazione usurpativa per effetto della realizzazione dell'opera sul terreno del privato nonostante la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità comporta la violazione del diritto soggettivo del proprietario e la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda risarcitoria.
5. Con il primo motivo il ricorrente principale denuncia violazione della L.P. Trento 3 gennaio 1983, n. 2, art. 21 e falsa applicazione della L. 25 giugno 2359, art. 13, nonchè vizio di motivazione circa un punto decisivo della controversia.
La Corte d'appello aveva erroneamente equiparato il termine decadenziale di cui all'art. 21 citato, avente prettamente funzione garantistica del diritto di proprietà, non all'analogo termine previsto dalla normativa statale (L. n. 1 del 1978, art. 1, comma 3), bensì al termine per l'inizio dei lavori che la L. n. 2359 del 1865, art. 13 prevede che debba essere indicato nella dichiarazione di pubblica utilità in funzione meramente acceleratoria dei lavori.
Applicando impropriamente i principi giurisprudenziali - non contestati, ma non pertinenti alla fattispecie - formatisi sull'interpretazione dell'art. 13, il giudice di secondo grado era giunto all'errata conclusione che solo il termine finale di compimento dell'opera può determinare la perdita del potere espropriativo. Invece, secondo il ricorrente principale, poichè la materiale occupazione del fondo era avvenuta quando la dichiarazione di pubblica utilità era divenuta per legge inefficace (ai sensi del citato art. 21, per non essere seguito nel triennio l'inizio dei lavori), travolgendo anche i provvedimenti della procedura ablatoria nel frattempo intervenuti (decreto del P.G.P di Trento del 9 novembre 1990 e decreto del P.G.P. di Trento del 26 febbraio 1991), tanto l'occupazione quanto la successiva trasformazione del fondo dovevano riconoscersi come operate in carenza di potere e concretanti "ab origine" un fatto illecito.
6. Il motivo è fondato.
Effettivamente la sentenza impugnata ha confuso il termine per l'inizio dei lavori previsto dalla L.P. n. 2 del 1983, art. 21 con il termine per l'inizio dei lavori previsto dalla L. n. 2359 del 1865, art. 13, affermando, sulla base di una giurisprudenza riferibile all'art. 13, che solo la scadenza del termine finale di compimento dell'opera determina la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità (da ultimo, Casa. 11 novembre 2003 n. 16907, Cass. 15 luglio 2002 n. 10251).
Nelle specie, l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità deriva direttamente dall'art. 21 della legge provinciale citata, il quale dopo aver previsto che l'approvazione dei progetti esecutivi di opere pubbliche da parte dei competenti organi equivale a dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza ed indifferibilità (comma 1) stabilisce espressamente che gli effetti della dichiarazione "cessano se le opere non hanno avuto inizio nel triennio successivo all'approvazione" (comma 3).
La realizzazione dell'opera sul terreno del privato nonostante la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità configura, come si è detto, una cd. occupazione usurpativa che viola il diritto soggettivo del proprietario, il quale può chiedere il risarcimento del danno per la perdita del bene.
Poichè la sentenza impugnata, riformando la sentenza di primo grado, ha invece rigettato la domanda di risarcimento dei danni proposta dal T., essa deve essere cassata in accoglimento del presente motivo di ricorso.
7. Non ostano all'accoglimento del primo motivo del ricorso principale le censure proposte dal Comune di Cles con il secondo motivo del ricorso incidentale condizionato, con cui si lamenta violazione dell'art. 112 c.p.c. per non essersi la Corte territoriale pronunciata sul mutamento della causa petendi (tempestivamente contestato dal convenuto) da parte dell'attore, che in un primo tempo aveva fondato la propria domanda su una pretesa illegittimità del decreto di occupazione di urgenza e successivamente sul mancato inizio tempestivo dei lavori.
8. Osserva al riguardo il Collegio che la Corte territoriale ha evidentemente ritenuto che la questione del mancato inizio tempestivo dei lavori rientrasse nell'ambito della controversia sin dal suo inizio, atteso che nella parte iniziale della narrativa della sentenza impugnata, che si riferisce all'atto di citazione del T., si fa riferimento sia alla L.P. 3 gennaio 1983, n. 2, art. 21 sia al fatto che i lavori erano iniziati oltre il termine legale di tre anni dalla data di approvazione del progetto.
9. L'accoglimento del primo motivo del ricorso principale comporta l'assorbimento del secondo motivo, riguardante la diversa causa di invalidità della dichiarazione di pubblica utilità per mancanza dei termini iniziali e finali dei lavori.
10. Con il terzo motivo del ricorso incidentale condizionato si lamenta violazione di norme di diritto con riferimento alla L.P. Trento n. 31 del 1972 e successive modificazioni e alla L.P. Trento n. 2 del 1983, nonchè motivazione insufficiente e contraddittoria su punti decisivi della controversia.
Si sostiene, in particolare, che avrebbe errato la Corte di appello a ricollegare la dichiarazione di pubblica utilità alla prima Delib.
Consiliare (n. 430 del 25 febbraio 1988), che si era limitata ad approvare in linea tecnica il progetto dell'opera pubblica, senza esprimere la volontà di attivare la procedura espropriativa e senza richiamare esplicitamente la L. n. 2 del 1983, art. 21. 11. Con il quarto motivo del ricorso incidentale condizionato il Comune di Cles denuncia violazione della Legge Espropriativa della Provincia Autonoma di Trento n. 31/72 e successive modificazioni, nonchè motivazione comunque carente, insufficiente ed incongrua.
Secondo il ricorrente incidentale, in base alla legislazione provinciale i termini per la fissazione dell'inizio delle opere e delle espropriazione, nonchè per la loro ultimazione non possono essere contenuti nella dichiarazione di pubblica utilità , potendo le caratteristiche dell'opera mutare a seguito delle osservazioni degli interessati. I lavori erano iniziati il 10 maggio 1991, nel termine fissato dal Presidente della Giunta Provinciale il 9 novembre 1990. 12. Il quinto motivo del ricorso incidentale condizionato ha per oggetto una doglianza di violazione della L.P. Trento n. 2 del 1983, art. 21 e di violazione dei principi generali in tema di inesistenza, invalidità ed inefficacia dell'atto amministrativo, in relazione alla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis nonchè di violazione dello stesso art. 5 bis.
Sostiene il ricorrente che, quand'anche la dichiarazione di pubblica utilità avesse perso efficacia per il mancato inizio dei lavori nel termine triennale, ciò non avrebbe comunque comportato carenza di potere perchè l'inefficacia ex nunc della dichiarazione di pubblica utilità non può essere assimilata all'inesistenza della dichiarazione stessa.
Dovrebbe quindi applicarsi la L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, mentre costituirebbe un errore grave accogliere la domanda e liquidare il valore venale del bene.
13. Il terzo, quarto e quinto motivo del ricorso incidentale condizionato possono essere congiuntamente esaminati per ragioni di connessione. I primi due sono infondati ed il terzo è in parte infondato ed in parte inammissibile.
Le ragioni di infondatezza sono state espresse in occasione dell'esame del primo motivo del ricorso incidentale, ai fini della verifica della giurisdizione, relativamente al punto dell'individuazione della dichiarazione di pubblica utilità e delle conseguenze dell'inefficacia di essa.
La censura, contenuta nel quinto motivo, riguardante l'applicazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, è inammissibile per difetto di interesse, non avendo la sentenza impugnata accolto la domanda di risarcimento del danno, sulla quale dovrà pronunciarsi il giudice del rinvio.
14. Va, pertanto, rigettato il ricorso incidentale condizionato e deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
In accoglimento del primo motivo del ricorso principale, la sentenza impugnata deve essere cassata e la causa va rinviata alla Corte d'appello di Trento, in diversa composizione, la quale la riesaminerà alla luce del principio secondo cui la realizzazione dell'opera pubblica sul suolo del privato nonostante la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità configura un'occupazione cd. usurpativa, che consente al privato di chiedere il risarcimento del danno per la perdita del bene. »»

CASS 2078/1989: «« Gli appellati a loro volta chiedevano il rigetto della impugnazione, posto che, quale ulteriore causa di illegittimità del decreto di espropriazione, la dichiarazione di pubblica utilità lasciava incerta la decorrenza dei termini.
Con appello incidentale gli stessi appellati chiedevano, poi: a) la rivalutazione del credito con riguardo al periodo successivo alla pronuncia impugnata e fino al pagamento; b) la condanna dell'Amministrazione "al pagamento degli interessi" sulle somme dovute per indennità di occupazione; c) in via subordinata, la rivalutazione della indennità di occupazione come determinata dal C.T., dal dì del dovuto al pagamento o, almeno, fino alla sentenza d'appello.
Il Tribunale Superiore, con sentenza in data 23 ottobre - 27 dicembre 1982 in accoglimento del primo motivo dell'appello principale, dichiarato assorbito il secondo e inammissibile l'appello incidentale, rigettava la domanda e ciò in base alle seguenti considerazioni.
1) Secondo l'indirizzo interpretativo espresso dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione (sent. n. 2481 del 1957); n. 1986 del 1966 e b. 2744 del 1978, da cui non divergeva la sentenza n. 6171 del 1979, richiamata dagli appellati) l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità conseguiva all'inutile decorso, non già del termine fissato per l'espropriazione, bensì di quello fissato per l'esecuzione dell'opera, cosicché, in pendenza di quest'ultimo la P.A. poteva legittimamente emettere il decreto di espropriazione, come era avvenuto nella specie.
2) Nel caso in esame erano stati stabiliti con la dichiarazione di pubblica utilità : un termine di tre anni per il perfezionamento del procedimento espropriativo ed un termine di quattro anni per il completamento dei lavori, termine questo decorrente, come l'altro, dalla data dell'occupazione (6.11.1972) e perciò ancora in corso alla data del decreto (19.1.1976) quando era ormai scaduto il primo termine.
3) Stante la legittimità del procedimento espropriativo, spettava, non il risarcimento del danno, ma la sola indennità di espropriazione calcolata secondo legge.
4) Radicalmente nuova e come tale preclusa a norma dell'art. 345 cod. proc. civ. (già 490 del cod. proc. civ. del 1865, richiamato dall'art. 208 del T.U. R.D. 11 dicembre 1933 n. 1775) risultava la domanda proposta dagli appellati nel giudizio di 2° grado e diretta a fare dichiarare illegittimo il decreto espropriativo a causa della asserita incertezza della decorrenza dei termini stabiliti nella dichiarazione di pubblica utilità . (...)on il secondo motivo, si denunciano violazione e falsa applicazione dell'art. 13 della legge 25 giugno 1865 n. 2359 in tema di espropriazione per pubblica utilità , per avere l'impugnata sentenza immotivatamente aderito all'indirizzo interpretativo delle sentenze di queste S.U. 2744-1978, 1986-1966 e 2481-57 secondo cui l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità si verifica soltanto dopo che sia scaduto anche il termine fissato per il compimento dell'opera e non già quando sia scaduto il termine per l'espropriazione senza che intervenga il decreto d'esproprio.
Secondo i ricorrenti i vari argomenti d'ordine letterale e logico-sistematico portati in dette decisioni a sostegno della tesi adottata non ne evidenziano affatto il fondamento.
In particolare, il termine per il compimento dell'opera, diversamente da quanto ivi si afferma, non svolge a loro dire, la funzione di delimitare l'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità ai fini dell'esercizio del potere di espropriazione, ma adempie la finalità di segnare il momento oltre il quale, stante la mancata realizzazione dell'opera l'espropriato può chiedere che l'autorità giudiziaria pronunzi la dichiarazione di decadenza dalla dichiarazione di pubblica utilità .
La norma dell'art. I, ult. comma della citata legge n. 2359-1865 ("Trascorsi i termini (entro i quali dovranno incominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori) la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace e non potrà procedersi alle espropriazioni se non i forza di pubblica utilità diventa inefficace e non potrà procedersi alle espropriazioni se non i forza di una nuova dichiarazione ottenuta nelle forme prescritte dalla presente legge") deve cioé essere interpretata nel senso che i termini, scaduti i quali l'espropriazione non è più possibile, sono quelli che nella dichiarazione di pubblica utilità sono fissati per il compimento dell'espropriazione, mentre, dopo di questa, il diverso termine per il compimento dell'opera deve essere osservato al solo fine di evitare la decadenza dalla dichiarazione di pubblica utilità e la retrocessione (art. 63 legge cit.).
Il motivo è infondato.
Contrariamente a quanto in esso si sostiene, il TSAP ha correttamente interpretato la norma dell'art. 13 ult. comma, nel senso che l'inefficacia, ivi prevista, della dichiarazione di pubblica utilità si verifica soltanto quando sia decorso il termine per il compimento dell'opera pubblica e non già come solo effetto della scadenza del termine stabilito per l'espropriazione, cosicché nel caso in cui, come nella specie, sia scaduto soltanto il termine per il compimento della procedura d'esproprio, la P.A. legittimamente emette il decreto di esproprio prima della scadenza dell'altro termine, poiché il potere ablatorio non è venuto meno e la posizione soggettiva del privato continua ad essere di diritto affievolito.
Il citato indirizzo interpretativo di queste S.U., cui la sentenza impugnata ha inteso aderire, deve trovare piena conferma anche nel presente caso.
Il collegamento logico - razionale del citato ultimo comma dell'art. 13 e del precedente primo comma ("Nell'atto in cui si dichiara un'opera di pubblica utilità saranno stabiliti i termini entro i quali dovranno incominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori") porta, invero, ad escludere che il termine per l'espropriazione, nel quadro nei limiti temporali di efficacia propri della dichiarazione di pubblica utilità , possa assumere quella rilevanza che i ricorrenti intendono attribuirgli. La fissazione dei tempi di realizzazione dell'opera pubblica costituisce una garanzia essenziale per la verifica, a giustificazione del sacrificio imposto alla proprietà privata, di quei caratteri di concretezza ed attualità che necessariamente contraddistinguono una legittima espropriazione.
In ossequio a questi principi è stata ritenuta incostituzionale la legge che dichiari la pubblica utilità di una singola opera senza la fissazione, nemmeno implicita o indiretta, di alcun termine (Corte cost. 6.7.1966 n. 90°).
Ciò vale a dire, osservano le S.U., che il potere espropriativo, in riferimento alla garanzia dettata dall'art. 42 della Corte costituzionale, deve essere circoscritto, nel suo concreto esercizio, entro precisi limiti di durata, ma nell'interpretazione della norma in esame nessun elemento d'ordine letterale e logico - sistematico perché ad escludere, nell'ipotesi di scadenze successive previste rispettivamente per l'esproprio e per il compimento dei lavori (quale ricorre nella specie) la sostanziale fungibilità dei due termini, che mentre non assoggetta il proprietario al potere espropriativo della p.a. per un tempo indefinito, mantiene tuttavia concreto ed attuale l'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera.
Il rilevato intimo collegamento, d'ordine strumentale e finalistico, che unisce la dichiarazione di pubblica utilità all'esecuzione dell'opera, pone in evidenza come nella identificazione del momento in cui viene a cessare la soggezione del bene al potere espropriativo si debba avere riguardo alla dichiarazione di pubblica utilità quale atto d'impulso del processo espropriativo che esaurisce la sua efficacia soltanto alla scadenza dell'ultimo termine assegnato (di norma quello per il compimento dell'opera).
Come giustamente rileva l'Amministrazione controricorrente, è la dichiarazione di pubblica utilità che attua per il tempo della sua efficacia la subordinazione dell'interesse privato a quello generale e rispetto ad essa l'occupazione e l'espropriazione assumono un ruolo a carattere strumentale.
La diversa scadenza dei due termini è, d'altra parte, elemento variabile nello schema della dichiarazione di pubblica utilità , stante l'assenza di una proprietà necessaria.
La dichiarazione di pubblica utilità , come già accennato, vale soltanto a delimitare il termine finale, la cui pendenza indica la perdurante attualità del pubblico interesse alla esecuzione dell'opera, la quale subordina l'interesse privato.
Non può pertanto condividersi la contraria interpretazione dei ricorrenti secondo cui il termine per l'espropriazione e quello per il compimento dell'opera adempiono a due distinte ed autonome funzioni, che si esauriscono alle rispettive scadenze, secondo una consecuzione temporale finalizzata a fornire al privato la dovuta garanzia giuridico - formale, prima, e quella di perdurante attualità e concretezza dell'opera pubblica, poi.
Né a sostegno di tale assunto può trarsi valido argomento dal rilievo che il mancato compimento dell'opera nel termine stabilito non comporta ipso facto l'inefficacia del provvedimento ablatorio, essendo in facoltà del proprietario chiedere la decadenza e la retrocessione oppure permettere l'ultimazione dell'opera dopo la scadenza del termine (art. 63 cit.), cosicché non varrebbe sostenere che, trascorso il termine assegnato per l'ultimazione della opera, questa non possa essere più compiuta e soltanto allora possa essere più compiuta e soltanto allora possa ritenersi esaurita l'efficacia tipica della dichiarazione di pubblica utilità .
La norma dell'art. 63, nel subordinare la decadenza dell'espropriato, si riferisce testualmente all'ipotesi di una regolare espropriazione non seguita dal compimento dell'opera nel termine, né essa regola in qualche modo la diversa ipotesi, ricorrente nella specie, di opera compiuta nel termine stabilito, ma senza che il decreto d'esproprio sia stato emesso nel relativo termine. Tanto meno il richiamo a detta norma può valere a dimostrare che all'inosservanza del termine per l'espropriazione consegua autonomamente la perdita d'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità .
Prevedendo, limitatamente al caso di espropriazione non seguita da tempestivo compimento dell'opera, la possibilità che questa sia ultimata per volontà dell'espropriato, l'art. 63 certamente non contraddice come sostengono, invece, i ricorrenti, l'affermazione della citata sentenza S.U. 3.6.1978 n. 1774 secondo cui "la dichiarazione di pubblica proprio in quanto destinata ad accertare ed a far constare il vantaggio che deriva alla collettività dall'esecuzione di una data opera, in linea razionale deve mantenere la sua efficacia tipica sino a quando l'opera stessa non possa più compiersi a causa della scadenza del termine fissato per la sua ultimazione".
Con il terzo motivo si denuncia omessa motivazione su punto decisivo per avere il Tribunale Superiore ritenuto circostanza non controversa che il termine per il compimento dei lavori fosse quadriennale (mesi 12 + 36) senza interpretare il decreto dichiarativo della pubblica utilità dell'opera e senza motivare il proprio convincimento, nonostante che gli appellanti avessero eccepito che anche il termine per il compimento dell'opera era già scaduto all'atto del decreto espropriativo. Infatti, a norma dell'art. 2 della dichiarazione di pubblica utilità , i lavori dovevano essere completati non oltre i 36 mesi successivi, cioé non oltre il 15 settembre 1975, mentre il termine per la espropriazione scadeva il 6 novembre 1975 ed il relativo provvedimento fu emesso solo il 19 luglio 1976. Alla stessa conclusione si dovrebbe pervenire, secondo i ricorrenti anche nel caso in cui si ritenesse con la controparte che il termine di 36 mesi per il compimento dell'opera decorreva dall'inizio dei lavori (6 novembre 1972) stante che il termine per il compimento dell'opera sarebbe venuto a scadere il 6 novembre 1975, cioé sempre posteriormente al decreto di espropriazione.
Anche questo motivo è senza fondamento.
La denuncia di vizio di motivazione nell'indagine interpretativa concernente la cumulabilità dei due termini, previsti nella dichiarazione di pubblica utilità , per l'espropriazione e per il compimento dell'opera, non è sorretta da alcuna specifica argomentazione e si risolve nel sommario assunto che il termine stabilito per l'esecuzione dei lavori era triennale e non già quadriennale, come invece ritenuto dal TSAP, essendo perciò scaduto il 15 settembre 1975, giusta quanto previsto nell'atto o, tutt'al più, il 6 novembre successivo e posteriormente in ogni caso alla scadenza del termine stabilito per l'esproprio.
Il Tribunale Superiore, con motivazione succinta ma esauriente, ha, di contro, ritenuto, correttamente utilizzando i criteri interpretativi di letteralità e connessione logica, che il termine di 36 mesi previsto per il compimento dei lavori si aggiungesse, in consecuzione temporale, a quelle di 12 mesi entro cui dovevano avere inizio i lavori, posto che ivi si era stabilito: "I lavori dovranno essere iniziati entro i 12 mesi dalla data del presente decreto e completati non oltre i successivi 36 mesi".
Il criterio della somma dei due termini massimi assegnati rispettivamente per l'inizio e per il compimento dei lavori non è, d'altra parte, contraddetto dalla prospettazione di specifici elementi interpretativi che ne evidenziano l'erroneità.
Aprioristicamente negandone l'applicabilità, i ricorrenti giungono a concludere che i trentasei mesi successivi decorrevano, come i primi dodici mesi, dalla data del decreto 15.9.1972 e, perciò, erano scaduti il 15.9.1975, cioé, anteriormente al decreto di espropriazione, il che valeva anche nel caso in cui i 36 mesi avessero avuto come dies a quo quello d'inizio dei lavori (6.11.1975).
Il TSAP affermando, in ossequio alla ritenuta necessità logico - funzionale di unificazione delle decorrenze dei due termini, che il termine per l'espropriazione e quello per il compimento dell'opera si sommavano, ha fatto viceversa decorrere il termine complessivo di 4 anni da quella data (6.11.75), giungendo quindi a rilevare che il decreto di espropriazione fu emesso quando tale termine ancora pendeva.
La parziale inesattezza di siffatto procedimento, rilevata dai ricorrenti come non aderente al riportato tenore dell'atto amministrativo, pur essendo, osservano le S.U., un dato innegabile, si risolve, tuttavia, in un innocuo errore nella determinazione del "deis a quo", che non altera la sostanziale correttezza del criterio del cumulo dei due termini, ritenuto applicabile dalla impugnata sentenza, né incide apprezzabilmente sulla affermazione conclusiva che quando il decreto di espropriazione fu emesso, tutt'ora era in corso il termine per l'esecuzione dei lavori. Questo, infatti, scadeva non già il 6 novembre 1976, (come ritenuto dal TSAP) ma nemmeno il 15 settembre 1972 (data della dichiarazione di pubblica utilità ) esso scadeva di 48 mesi (ovvero quattro anni) ritenuta dallo stesso TSAP.
L'inesattezza del calcolo non ha perciò alterato il processo formativo del convincimento né il suo risultato, essendo questo correttamente espresso dal rilievo che il decreto espropriativo è stato comunque emesso anteriormente a quella che doveva essere considerata come l'esatta scadenza del termine per il compimento dell'opera.
Con il quarto motivo si denunciano violazione e falsa applicazione dei principi in tema di ius novorum nel giudizio d'appello (art. 345 cod. proc. civ.); nullità della sentenza e del procedimento nonché triplice vizio di motivazione (art. 360 comma I° n.ri 3, 4 e 5 cod. proc. civ.) per avere il TSAP, nella impugnata decisione, ritenuto domanda nuova, come tale preclusa nel giudizio d'appello, quella proposta dagli appellati e secondo cui il decreto espropriativo era illegittimo non solo a causa della sua tardività rispetto al termine stabilito, ma anche perché la dichiarazione di pubblica utilità non prevedeva termini ceti per l'inizio e per il compimento dell'opera e della procedura espropriativa, stabilendone la decorrenza dall'effettiva occupazione dei terreni, e ciò in contrasto con le disposizioni dell'art. 13 citata legge n. 2359 del 1865, quando, viceversa, non si trattava di mutatio libelli non ammessa nel giudizio d'appello, ma ricorrevano soltanto gli estremi della prospettazione di una nuova causa di illegittimità del decreto espropriativo, che si aggiungeva a quella già dedotta e che era semplicemente diretta ad ottenere una diversa qualificazione giuridica del fatto giustificativo della domanda risarcitoria.
Il controricorrente osserva, da parte sua, che correttamente il TSAP ha ritenuto nuova la domanda in questione, perché fondata non più sulla sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità , ma sulla sua originaria inesistenza giuridica, ove il fatto illecito produttivo di danno era costituito non più dalla protrazione dell'occupazione oltre il termine stabilito per l'esproprio, bensì dallo stesso fatto dell'occupazione, non preceduta da valida dichiarazione di pubblica utilità e, come tale, illecita ab origine. »»

CASS 23943/2008: «« Monteshell e l'ANAS chiedendone la condanna al rilascio, previa riduzione in pristino, del terreno di loro proprietà sito in Comune di Roma, in località (OMISSIS), meglio individuato nella citazione stessa, oltre che al risarcimento dei danni conseguenti all'occupazione. A fondamento di tale domanda, gli attori deducevano che con decreto prefettizio del 24 gennaio 1990, l'ANAS e le due società concessionarie erano state autorizzate - previa dichiarazione di pubblica utilità - all'occupazione in via d'urgenza delle predette aree; che in data 16 marzo 1990 le concessionarie avevano proceduto all'immissione in possesso dando corso alla realizzazione di stazioni di servizio e locali annessi, opere ultimate nel giugno 1990; che, con sentenza del dicembre 1993, il TAR Lazio aveva accertato il venir meno dei presupposti della dichiarazione di pubblica utilità e aveva conseguentemente dichiarato la illegittimità del decreto di occupazione d'urgenza e del successivo provvedimento di proroga dei relativi termini.
Le società convenute eccepirono il proprio difetto di legittimazione passiva, sottolineando come l'acquisizione delle aree fosse stata disposta nell'interesse dell'ANAS; dedussero che l'area era stata oggetto di irreversibile acquisizione a seguito della realizzazione dell'opera pubblica; sostennero, infine, la improcedibilità delle domande fino alla definizione del giudizio amministrativo sulla legittimità della procedura ablatoria. L'ANAS, da parte sua, sostenne la propria estraneità ai fatti, avendo delegato alle società concessionarie l'espletamento di tutte le attività connesse all'espropriazione dell'area.
Con sentenza in data 25 ottobre 2000, l'adito Tribunale rigettò la domanda di restituzione del bene, mentre accolse quella risarcitoria, quantificando il danno in L. 1.172.442.000, ponendo l'obbligo di pagamento a carico solidale delle parti convenute, ma nei limiti della metà quanto alle società. Il Tribunale rilevava che il TAR aveva confermato l'esistenza di una situazione di pubblica utilità che impediva la restituzione dei terreni occupati. (...)Con il primo motivo, la ricorrente ANAS deduce violazione degli artt. 2043 e 2055 cod. civ., dell'art. 834 cod. civ., nonchè dei principi generali in materia di espropriazione per pubblica utilità e vizio di motivazione. La ricorrente chiede alla Corte di fare applicazione dei principi affermati dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 1464 del 1983, secondo la quale nell'ipotesi in cui la P.A. o un suo concessionario occupino un fondo di proprietà privata per la costruzione di un'opera pubblica e tale occupazione sia illegittima, la radicale trasformazione del fondo - ove sia dal giudice del merito ritenuta univocamente interpretabile nel senso della sua destinazione irreversibile alla costruzione dell'opera pubblica - da un lato comporta l'estinzione in quel momento del diritto di proprietà del privato e la contestuale acquisizione a titolo originario della proprietà in capo all'ente costruttore, e, dall'altro, costituisce un illecito che abilita il privato a chiedere, nel termine prescrizionale di cinque anni dal momento della trasformazione, la condanna dell'ente medesimo a risarcire il danno derivante dalla perdita del diritto di proprietà, mediante il pagamento di una somma pari al valore del fondo in quel momento, con la rivalutazione per l'eventuale diminuzione del potere di acquisto subita dalla moneta fino al giorno della liquidazione; con l'ulteriore conseguenza della ininfluenza del decreto di esproprio, intervenuto successivamente al momento suddetto. Un simile orientamento, ad avviso della ricorrente, troverebbe conferma nella L. n. 458 del 1988, art. 3, secondo il quale il proprietario del fondo utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica ha diritto al risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo dichiarato illegittimo, con esclusione della retrocessione del bene. E, nella specie, la esistenza dell'interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell'opera ubicata sul fondo cui si riferisce la richiesta di rilascio, non potrebbe essere revocato in dubbio, sia perchè già riconosciuto dal Consiglio di Stato, sia perchè trattasi di opera finalizzata al assicurare l'adeguato supporto agli automobilisti che frequentano il raccordo anulare di Roma.
Con il secondo motivo, l'ANAS deduce violazione del D.P.R. n. 327 del 2001, artt. 43 e 55, in quanto la sentenza impugnata avrebbe trascurato di considerare che, a norma del citato art. 43, il sistema delle acquisizioni del bene immobile da parte dell'autorità che lo utilizza è stato generalizzato. Nè la Corte territoriale avrebbe spiegato le ragioni per le quali ha ritenuto non applicabile l'art. 55, il quale dispone che nel caso di utilizzazione di un suolo edificatile per scopi di pubblica utilità , in assenza di valido ed efficace provvedimento di esproprio alla data del 30 settembre 1996, si applicano ai fini della determinazione del risarcimento del danno i criteri previsti dall'art. 37, precisando altresì che tale disposizione si applica anche ai giudizi precedenti alla data del 1 gennaio 1997.
Con il primo motivo del proprio ricorso, da qualificarsi come incidentale per le ragioni prima esposte, TOTAL Italia s.p.a e SHELL Italia s.p.a. deducono violazione e falsa applicazione del D.L. n. 121 del 1989, convertito dalla L. n. 205 del 1989, per la mancata qualificazione delle opere realizzate da esse ricorrenti come opere pubbliche. La normativa richiamata, sostengono le società, avrebbe impresso alle opere da esse realizzate il carattere di opere di pubblica utilità , in quanto inserite nel quadro degli interventi strutturali previsti per lo svolgimento in Italia dei campionati del mondo di calcio. Tale carattere, del resto, osservano le ricorrenti, sarebbe stato riconosciuto anche dal TAR e dal Consiglio di Stato nelle sentenze che hanno annullato la dichiarazione di pubblica utilità .
Sotto altro profilo, le ricorrenti rilevano che la natura pubblica delle opere da esse realizzate deriverebbe dal fatto che esse ineriscono ad un'autostrada, quale deve essere considerato il grande raccordo anulare di Roma, con conseguente appartenenza delle stesse al demanio pubblico, ai sensi dell'art. 822 cod. civ., comma 2.
Sotto un terzo profilo, le ricorrenti pongono in risalto la impossibilità e comunque la inopportunità della rimozione delle opere, nonchè la eccessiva onerosità connessa allo smantellamento e alla conseguente riduzione in pristino delle stesse.
Con il secondo motivo, le ricorrenti TOTAL Italia s.p.a e SHELL Italia s.p.a. deducono violazione del D.P.R. n. 327 del 2001, artt. 43 e 55. La Corte territoriale avrebbe errato nel non considerare e applicare il nuovo testo unico sulle espropriazioni che avrebbe determinato una sostanziale parificazione delle ipotesi di accessione invertita e di quelle di accessione usurpativa.
Con il terzo motivo, TOTAL Italia s.p.a e SHELL Italia s.p.a. denunciano violazione degli artt. 2043 e 2055 cod. civ. e vizio di motivazione sulla ritenuta sussistenza della loro legittimazione passiva rispetto all'azione proposta dai proprietari. L'illecito aquiliano perpetrato ai danni dei B. avrebbe dovuto essere ascritto esclusivamente alla P.A. espropriante, e ciò in quanto esse ricorrenti non avevano alcun motivo per dubitare della legittimità del decreto prefettizio del 24 gennaio 1990, nel quale si faceva riferimento ad una dichiarazione di pubblica utilità , urgenza e indifferibilità dell'acquisizione in capo all'ANAS delle aree in questione, non essendo di contro configurabile un onere nei loro confronti di effettuare un controllo su tale dichiarazione.
Illogicamente e contraddittoriamente, poi, la Corte d'appello ha, da un lato, affermato che almeno a seguito del passaggio in giudicato della sentenza del TAR (1997) esse ricorrenti avevano avuto conoscenza della illegittimità della occupazione, e, dall'altro, condannato esse ricorrenti al danno provocato dall'occupazione, sin dal suo momento iniziale (1990). Facendo affidamento sulla legittimità del mandato ricevuto da ANAS, esse avevano completato i lavori nel mese di giugno 1990 e quindi sette anni prima della pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato che ha dichiarato l'illegittimità della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, annullando l'intera procedura. Circostanza, questa, che dimostrerebbe come unico soggetto responsabile doveva essere ritenuta l'ANAS. Con il proprio ricorso incidentale non condizionato, i controricorrenti denunciano violazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, dei principi generali in ordine al criterio dell'edificabilità da applicare in caso di occupazione ablatoria ed usurpativa; violazione della L. n. 865 del 1971, e L. n. 2359 del 1865, artt. 16 e 19; violazione degli artt. 1224 e 1226 cod. civ., dell'art. 2728 c.c. e segg., nonchè vizi di motivazione. La Corte d'appello avrebbe errato nel recepire la valutazione fatta dal C.T.U. che aveva riconosciuto un valore di attesa del bene di L. 20.000 al mq, ridotto inspiegabilmente a L. 14.000, e ciò perchè detto valore avrebbe dovuto essere considerato quanto meno pari a quello di 40.000 al mq stabilito da una sentenza del Tribunale di Roma per un terreno immediatamente vicino alla loro proprietà. Si trattava, infatti, di area inserita nelle immediate vicinanze di una zona largamente edificata e munita di tutti i servizi; si era cioè in presenza di una situazione che imponeva di considerare il valore di attesa dell'area anche ai fini dell'applicabilità dell'art. 1224 cod. civ., per il riconoscimento del quale ben poteva farsi ricorso a presunzioni e alla liquidazione equitativa.
Con il primo motivo di ricorso incidentale condizionato, i controricorrenti denunciano violazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, della L. n. 2359 del 1865, della L. n. 865 del 1971, artt. 16 e 19, nonchè delle successive modificazioni e dei principi generali in ordine al criterio di edificabilità da applicare in caso di occupazione usurpativa; vizio di motivazione e violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37. I controricorrenti sostengono che in caso di cassazione con rinvio, la Corte d'appello dovrà valutare il motivo di appello incidentale da essi proposto, con il quale si era sostenuto che per le occupazioni usurpative va considerato il valore venale del bene ove le aree oggetto di ablazione prima del 30 settembre 1996 non fossero edifica-bili di diritto. Nel caso di specie, poi, la Corte d'appello non aveva tenuto conto della valutazione recepita dal Tribunale di Roma in una causa avente ad oggetto aree contigue a quelle occupate, per le quali il CTU aveva indicato, al 1990, un valore di L. 40.000 mq., giustificato in considerazione del fatto che le aree rientravano in zone del Comune di Roma parzialmente edificabili.
Con il secondo motivo, i ricorrenti incidentali deducono il vizio di mancata applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, artt. 37 e 43, in relazione agli artt. 2 e 55 del medesimo Decreto, sostenendo che, in caso di accoglimento del ricorso dell'ANAS, l'importo delle indennità spettanti ad essi ricorrenti dovrà essere determinato sulla base del valore effettivo dell'area, non più qualificabile come agricola e dotata di un valore di attesa edificatorio, ma come area inserita nella zona industriale. Sarebbe infatti inimmaginabile per un'area oggetto di occupazione usurpativa, l'attribuzione di un valore risarcitorio ex tunc e cioè alla data dell'occupazione abusiva, e non ex nunc, e cioè alla data di emanazione del provvedimento: valore che la stessa ANAS ha determinato in L. 110.000 al mq. con riferimento ad altri terreni di essi ricorrenti ubicati nei pressi del raccordo anulare.
Il primo motivo del ricorso ANAS e il primo motivo del ricorso TOTAL Italia s.p.a e SHELL Italia s.p.a., che per ragioni di connessione possono essere trattati congiuntamente, sono infondati.
Entrambi tali motivi censurano la sentenza impugnata per il fatto che essa ha disposto la restituzione del bene occupato ai legittimi proprietari pur se di detto bene era intervenuta una irreversibile trasformazione a seguito della esecuzione dell'opera pubblica. E le censure vengono mosse con prospettive diverse. Mentre infatti, l'ANAS chiede a questa Corte di riconsiderare il proprio orientamento recepito dalla Corte d'appello nella sentenza impugnata, le altre ricorrenti insistono sulla natura pubblica delle opere eseguite e sulla intervenuta acquisizione delle stesse alla proprietà pubblica.
Incontroverso nel giudizio di merito che la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, per l'esecuzione della quale era stata disposta l'occupazione delle aree di proprietà dei B.C., era stata annullata dal giudice amministrativo, la Corte d'appello ha ritenuto che l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità abbia determinato quella situazione di illiceità iniziale e permanente dell'occupazione che giustifica la pretesa restitutoria del privato, non avendo nella specie i privati chiesto il risarcimento per equivalente, rinunciando alla reintegrazione. In tali casi, ha osservato la Corte territoriale, si verifica "una situazione di cosiddetta occupazione usurpativa, configurabile, a differenza della diversa ipotesi di occupazione appropriativa o acquisiti va, soltanto in assenza (originaria o sopravvenuta) di una dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, così che l'acquisizione del bene alla mano pubblica non consegue automaticamente (come nell'occupazione appropriativa) all'irreversibile trasformazione di esso, ma è logicamente e temporalmente successiva, e dipende da una scelta del proprietario usurpato che, rinunciando implicitamente al diritto dominicale, opta per una tutela integralmente risarcitoria in luogo della pur possibile tutela restitutoria (Cass. 28 marzo 2001, n. 4451; nello stesso senso Cass. 30 gennaio 2001, n. 1266; Cass. 14 aprile 2003, n. 5902)".
In tal modo, la Corte d'appello, come peraltro riconosciuto dalla stessa ANAS, si è attenuta al consolidato orientamento di questa Corte, la quale ha più volte evidenziato la differenza tra occupazione usurpativa e occupazione appropriativa.
Anche successivamente alle sentenze citate, infatti, si è ribadito - v. Cass. n. 18239 del 2005 - che "le Sezioni Unite di questa Corte fin dalle fondamentali sentenze 196 del 1987 e, soprattutto, 3940 del 1988, hanno precisato che l'istituto della c.d. occupazione acquisitiva o espropriativa non deva confondersi con il fenomeno, indeterminato e generico, dell'apprensione sine titolo da parte di un ente pubblico per qualsivoglia ragione o fine pubblico di un bene immobile privato, costituendo invece un fenomeno specifico e qualificato perchè caratterizzato quale suo indefettibile punto di partenza da una dichiarazione di p.u. dell'opera e quale suo indefettibile punto di arrivo dalla realizzazione di un bene demaniale o patrimoniale indisponibile (artt. 823 e 826 cod. civ.);
nonchè dall'inserimento tra questi due poli di un'attività manipolatrice del bene altrui che ne comporta l'inserimento in un nuovo ad inscindibile contesto, anche in senso giuridico e che è posta in deviazione dal modello di comportamento dettato dalle leggi in materia, richiedenti la preventiva acquisizione dell'immobile mediante l'adozione del decreto ablativo o la conclusione di un contratto di cessione volontaria. Pertanto, la ricorrenza alternativa di uno di detti presupposti non è sufficiente ad attrarre il fondo privato nella disciplina giuridica dei beni pubblici, nè è la mera attività di costruzione o manipolazione del fondo altrui da parte di un ente pubblico che giustifica il sacrificio del diritto dominicale del privato". L'art. 42 Cost., si è chiarito, "pone la regola che la proprietà privata può essere espropriata soltanto per motivi di interesse generale, e perciò richiede che all'attività di trasformazione sia attribuito in attuazione del precetto costituzionale un vincolo di scopo e cioè di rispondenza in concreto ad un fine di pubblica utilità predeterminato dalla legge, sicchè la relativa dichiarazione diviene in tal modo il primo e fondamentale presupposto per procedere al trasferimento coattivo dell'immobile mediante espropriazione (rituale o atipica come è peculiare dell'occupazione acquisitiva)".
L'annullamento in sede giurisdizionale del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, così come quello operato in sede di autotutela dall'amministrazione, rendendo dunque la dichiarazione di pubblica utilità nulla con effetto ex tunc; "con la conseguenza che viene eliminato ab initio proprio il provvedimento inciso quale espressione di attività amministrativa: da considerarsi come mai esercitata e come se non avesse mai attinto il momento della sua efficacia giuridica neppure quale fonte genetica dell'intromissione della P.A. nella proprietà privata. E viene rimosso il vincolo funzionale tra la dichiarazione di pubblica utilità e la condotta dell'amministrazione destinata ad assumere la connotazioni non più di attività amministrativa esecutiva di un potere ablativo i cui effetti sono (successivamente) venuti meno, ma di mera attività di fatto, autonoma e indipendente, senza più nesso eziologico con le cause dell'illegittimità: e, quindi, pure allorquando l'annullamento sia disposto per vizi formali del procedimento, afferenti all'esercizio e non all'esistenza del potere ablatorio. Con la conseguenza, comune a qualsiasi occupazione senza titolo di beni altrui: a) che il proprietario conserva la titolarità del bene; b) che la perdurante occupazione dell'immobile da parte della P.A. mantiene, a sua volta, il carattere di fatto illecito permanente; c) che il proprietario suddetto ove rinunci ad avvalersi della tutela reale e non mostri interesse per il suo fondo, ha diritto al risarcimento del danno da liquidare unicamente in base al criterio generale stabilito dall'art. 2043 per qualsivoglia fatto illecito" (Cass., n. 2746 del 2008).
La richiesta, avanzata dalla ricorrente ANAS, di riconsiderazione dell'orientamento recepito dalla sentenza impugnata non può quindi essere seguita. E non lo può neanche con riferimento all'elemento interpretativo individuato dalla ricorrente nella L. n. 458 del 1988, art. 3, giacchè questa Corte ha avuto modo di affermare il principio, condiviso dal Collegio, secondo cui "l'ammissibilità della tutela restitutoria nell'ipotesi in cui l'attività di trasformazione del suolo privato non sia riconducibile ad alcun fine di pubblico interesse legalmente dichiarato (fattispecie cosiddetta di occupazione usurpativa) va estesa agli interventi astrattamente qualificati da finalità di edilizia residenziale pubblica, posto che la L. n. 458, art. 3, che esclude la restituzione degli immobili a tal fine utilizzati, va interpretato nel senso che l'operatività dell'esclusione resta subordinata alla preventiva esistenza di una dichiarazione di pubblica utilità valida ed efficace al momento della costruzione dell'immobile, a ciò inducendo sia il tenore della norma, che, con dizione analoga a quella dell'art. 42 Cost., comma 3, introduce uno specifico vincolo di scopo (per finalità di edilizia residenziale ...) che è da escludere in assenza della dichiarazione, sia la caratterizzazione della fattispecie dalla norma considerata, di annullamento o di declaratoria di illegittimità del provvedimento espropriativo, che necessariamente presuppone l'esistenza della dichiarazione di pubblica utilità , sia l'interpretazione recepita dalla Corte costituzionale (sentenze n. 384 del 1990 e n. 486 del 1991), che considera la norma come una sostanziale applicazione al settore specifico dell'edilizia residenziale pubblica di quella particolare, ma diversa, fattispecie acquisitiva alla mano pubblica di beni privati costituita dalla figura della cosiddetta occupazione appropriativa, caratterizzata dall'esistenza di detta dichiarazione" (Cass., n. 18239 del 2005).
Dalle considerazioni sin qui svolte discende anche la infondatezza del primo motivo del ricorso Total Italia e Shell Italia, in relazione ai primi due dei tre profili nei quali esso si articola.
Tali profili, infatti, si incentrano sulla natura dell'opera realizzata sull'area oggetto della procedura ablaloria, della quale si afferma la pubblicità vuoi perchè la stessa era prevista dal D.L. n. 121 del 1989, convertito, con modificazioni, nella legge n. 205 del 1989, tra gli interventi infrastrutturali che avrebbero dovuto essere realizzati nelle aree interessate dai campionati mondiali di calcio del 1990, sia perchè comunque le opere previste (aree di servizio) erano complementari al Grande Raccordo Anulare e quindi incidevano su un compendio autostradale, facendo di diritto parte del demanio pubblico ex art. 822 cod. civ.. Appare, infatti, evidente che le censure delle ricorrenti incidentali postulano l'applicabilità dell'istituto dell'occupazione appropriativa e della conseguente insussistenza di un diritto del privato alla restituzione delle aree occupate allorquando sia intervenuta la trasformazione irreversibile delle aree stesse a seguito della realizzazione dell'opera pubblica, pur nel caso in cui sia intervenuto l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità , il che, per le ragioni esposte in precedenza, deve essere escluso in tutti i casi in cui il proprietario manifesti la sua volontà di ottenere la restituzione del bene occupato.
Per il terzo profilo, concernente la denunciata eccessiva onerosità e inopportunità della restituzione, comportante la rimozione dei manufatti realizzati sulle aree, la censura deve essere ritenuta inammissibile perchè postula apprezzamenti di fatto a loro volta implicanti accertamenti di fatto che avrebbero dovuto essere richiesti al giudice del merito: richieste che non risultano dalla sentenza impugnata, senza che i ricorrenti abbiano censurato tale omissione indicando, come loro onere, gli atti nei quali detti accertamenti erano stati richiesti.
Il secondo motivo del ricorso ANAS e il secondo motivo del ricorso incidentale Total Italia e Shell Italia, all'esame dei quali può procedersi congiuntamente in considerazione della connessione delle questioni sollevate, sono infondati.
Le ricorrenti censurano la sentenza impugnata per la mancata applicazione della normativa introdotta dal D.P.R. n. 327 del 2001, e segnatamente degli artt. 43 e 55. In contrario, questa Corte ha avuto modo di chiarire come il D.P.R. n. 327 del 2001, art. 43, laddove stabilisce l'entità massima del risarcimento "nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità " pur nelle ipotesi di occupazione senza titolo in mancanza di dichiarazione di p.u., ovvero di vincolo preordinato all'esproprio, non può trovare applicazione nel caso in cui, come nella specie, il progetto dell'opera pubblica sia antecedente alla entrata in vigore del D.P.R. citato. L'art. 57 prevede, infatti, "la non applicabilità delle disposizioni del testo unico (perciò non soltanto di natura sostanziale) ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore dello stesso decreto, sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità , indifferibilità ed urgenza. Per cui questa Corte ha ripetutamente affermato, anche a sezioni unite, che la chiara lettera della norma espressamente riferita a tutte le disposizioni del T.U., quali che ne siano la natura ed il contenuto, non consente di utilizzare un criterio ermeneutico diverso dal mero riscontro temporale in ordine alla data del progetto contenente la dichiarazione di pubblica utilità ; con la conseguenza che qualora siffatto progetto sia antecedente (...) alla data di entrata in vigore del T.U., la normativa dell'art. 43 risulta comunque inapplicabile: a nulla rilevando, una volta accertato che si faccia questione di applicazione delle disposizioni del T.U., la distinzione tra procedure espropriative in corso e procedure viziate in radice (anche per inutile scadenza dei diversi termini) o caducate da un annullamento giurisdizionale. O infine quella tra norme sostanziali e norme processuali, nel caso peraltro irrilevante essendo indubbio che la normativa dell'art. 43 sia di diritto sostanziale, come recentemente ribadito anche dalla Corte Costituzionale (sent.
191/2006). Il che d'altra parte è confermato dalla ratio legis, che ha caratterizzato l'art. 57: posto che la sua originaria formulazione era nel senso che la nuova normativa si applicasse immediatamente a ciascuna delle fasi della procedura ablativa non ancora concluse, perciò ingenerando problematiche di non facile soluzione per stabilire quando una fase procedimentale debba considerasi in itinere e quando già definita, o per converso mancante del tutto; che rischiavano di complicarsi ulteriormente in conseguenza delle successive vicende amministrative o giurisdizionali da cui l'assetto pregresso poteva risultare sconvolto. Ragion per cui il D.Lgs. n. 302 del 2002, art. 1, troncando in radice ogni possibile questione interpretativa, ha modificato la norma ancor prima che entrasse in vigore, ad essa sostituendo un criterio di discriminazione chiaro ed inequivoco per decidere dell'applicabilità della intera normativa del T.U. sui procedimenti in corso, fondato esclusivamente sul dato temporale del primo atto del procedimento espropriativo in senso stretto, a prescindere dunque dalle sue successive vicende e dalle illegittimità e dalla natura delle violazioni in cui l'espropriante possa incorrere, nonchè dei provvedimenti che possa emanare durante il prosieguo (Cass. Sez. un. 9343/2006; 5414/2004; 5048/2004;
19218/2003, nonchè 18239/2005)", (in tal senso, Cass., n. 2746, cit., in motivazione).
Il terzo motivo del ricorso incidentale Total Italia e Shell Italia è infondato. Con esso le ricorrenti incidentali censurano, per violazione di legge e vizio di motivazione, la sentenza impugnata per avere ritenuto sussistente la loro legittimazione passiva e per avere affermato la loro responsabilità solidale in ordine al danno cagionato ai privati sin dal momento dell'occupazione delle aree, pur avendo la Corte d'appello ritenuto che una loro responsabilità poteva ritenersi provata solo a decorrere dalla data della sentenza del Consiglio di Stato, con la quale era stata definitivamente accertata la invalidità della dichiarazione di pubblica utilità .
La Corte d'appello, una volta accolto il gravame dei proprietari volto ad ottenere la condanna alla restituzione delle aree occupate e al risarcimento dei danni, ha precisato che entrambe dette condanne dovevano "essere pronunciate, in via solidale, nei confronti di tutti i soggetti ai quali risulti materialmente imputabile l'occupazione, giacchè nell'ipotesi di collaborazione di più enti alla realizzazione dell'opera pubblica, qualora l'occupazione risulti ab initio illegittima (essendo stato pronunciato l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità da parte del giudice amministrativo), tutta l'attività svolta nel corso dell'occupazione, da chiunque esplicata, risulta, conseguentemente, illegittima, ove casualmente collegata al danno, nonchè fonte di responsabilità per gli autori, tenuti al relativo risarcimento ai sensi degli artt. 2043 e 2055 cod. civ.. Pertanto, con la responsabilità dell'ente espropriante concorre quella dell'ente delegato alla costruzione di edifici sul suolo occupato qualora, nel comportamento di chi perseveri nell'occupazione del terreno e nella costruzione dei manufatti, pur essendo a conoscenza della prospettata illegittimità dell'occupazione, possano individuarsi tutti gli elementi della responsabilità aquiliana (condotta attiva od omissiva, elemento psicologico della colpa, danno, nesso di causalità tra condotta e pregiudizio), a prescindere dal fatto che l'opera eseguita entri o no nel patrimonio dell'autore della condotta illecita (Cass. 18 febbraio 2000, n. 1814)".
Alla luce di tale principio, la Corte d'appello ha ritenuto che, di riflesso, dovessero "essere rigettati i motivi dell'appello principale proposto dalle società concessionarie e dell'appello incidentale proposto nell'interesse dell'ANAS e diretti a far valere una presunta carenza di legittimazione passiva" e che del pari fossero prive di fondamento "le censure svolte dalle appellanti principali relativamente al carattere solidale della condanna al risarcimento dei danni posto che, almeno a seguito del passaggio in giudicato della pronuncia del giudice amministrativo, la illecita permanenza della Total Fina Elf Italia s.p.a. e della Shell Italia s.p.a. nell'occupazione del terreno di proprietà degli attori risulta direttamente riferibile alle predette società; nè era certamente onere del giudice di primo grado stabilire un diritto di regresso nei confronti dell'ANAS, stante il difetto di specifiche domande sul punto".
Orbene, la censura con la quale le ricorrenti incidentali mirano ad escludere del tutto la propria legittimazione passiva risulta infondata, radicandosi essa nella non contestata sussistenza di un rapporto di concessione in base al quale le aree sono state da esse ricorrenti incidentali occupate e gli impianti previsti sono stati realizzati. Come questa Corte ha avuto modo di precisare, "l'istituto della concessione è caratterizzato dal trasferimento, in tutto o in parte, al concessionario delle funzioni oggettivamente pubbliche proprie del concedente e necessarie per la realizzazione dell'opera, il concedente non avendo di regola alcun potere di ingerenza su di essa e conservando esclusivamente un potere di controllo nell'interesse pubblico le cui ripercussioni si esauriscono nel rapporto interno con il concessionario. Ne deriva, pertanto, che, subentrando il concessionario al concedente nella titolarità e conduzione della procedura ablativa, è il primo - e salvo che l'illecito non sia attribuibile anche ed esclusivamente a fatti dell'amministrazione concedente -il soggetto tenuto a rispondere direttamente ed esclusivamente nei confronti del proprietario non solo per l'illegittimo protrarsi del periodo di occupazione temporanea nonchè per l'irreversibile trasformazione del fondo senza la preventiva acquisizione del decreto di esproprio, ma anche, a fortiori, per il compimento di ogni attività illegittima esulante dalla funzione espropriativa trasferita dal concedente e traducentesi in un mero comportamento materiale in violazione del precetto di cui all'art. 2043 cod. civ." (Cass., n. 15687 del 2001). Alla luce di tale principio, la non contestata sussistenza tra ANAS e ricorrenti incidentali di un rapporto di concessione, dunque, vale ad escludere la stessa configurabilità del difetto di legittimazione passiva delle società concessionarie riguardo ai danni conseguenti alla illegittimità della procedura ablativa.
Anche tale censura, peraltro, si fonda, al pari della seconda, concernente il riconoscimento della responsabilità di esse ricorrenti incidentali per tutto il periodo dell'occupazione, sul passaggio della sentenza impugnata in cui si afferma che, "almeno a seguito del passaggio in giudicato della pronuncia del giudice amministrativo, la illecita permanenza della Total Fina Elf Italia s.p.a. e della Shell Italia s.p.a. nell'occupazione del terreno di proprietà degli attori risulta direttamente riferibile alle predette società". Secondo le ricorrenti, la Corte d'appello, dopo aver formulato un simile apprezzamento, non avrebbe potuto, senza incorrere in un vizio di motivazione e nella violazione degli artt. 2043 e 2055 cod. civ., ritenere sussistente la loro responsabilità solidale con l'ANAS per l'intero periodo dell'occupazione, tenuto conto che questa ha avuto luogo nel 1990 mentre il passaggio in giudicato della sentenza del giudice amministrativo è avvenuto nel 1997.
La censura, pero, pur se formulata in modo suggestivo, non può essere accolta. La riportata affermazione della Corte d'appello, se vale a dimostrare la sussistenza dei presupposti per l'affermazione della responsabilità delle società ricorrenti incidentali per il periodo successivo al passaggio in giudicato della sentenza del giudice amministrativo, certamente non vale ad escludere la responsabilità delle medesime società per il periodo antecedente.
E' sufficiente in proposito osservare che, nel richiamare il principio affermato da Cass., n. 1814 del 2000, la Corte d'appello ha recepito e fatto proprio anche il principio per il quale, in caso di occupazione che risulti ab initio illegittima, per l'affermazione della responsabilità solidale dell'ente che abbia collaborato con l'espropriante alla realizzazione dell'opera pubblica è necessario che l'ente medesimo fosse a conoscenza della "prospettata" illegittimità dell'occupazione. Al fine dell'affermazione della responsabilità solidale dell'ente che abbia preso parte all'occupazione non è dunque necessaria la consapevolezza della illegittimità della occupazione, essendo invece sufficiente la consapevolezza che la illegittimità di detta occupazione sia stata "prospettata" ovvero, in altri termini, che la legittimità dell'occupazione sia stata contestata; ipotesi, questa, che certamente deve ravvisarsi nel caso in cui la dichiarazione di pubblica utilità venga impugnata dinnanzi al giudice amministrativo e l'ente sia concessionario nei sensi prima indicati, non essendo in tale ipotesi prospettabile una situazione di non conoscenza della esistenza di problematiche inerenti alla legittimità della occupazione, alla quale può si essersi dato corso in una situazione di presunzione di legittimità dei provvedimenti amministrativi, ma che certamente permane una volta che la questione della validità della dichiarazione di pubblica utilità sia stata devoluta al giudice amministrativo competente.
La sentenza della Corte d'appello, nella parte in cui ha ritenuto sussistente la responsabilità solidale dell'ente espropriante e delle società concessionarie, per queste ultime anche con riferimento al periodo di occupazione illegittima antecedente al passaggio in giudicato della sentenza del giudice amministrativo con la quale è stata annullata la dichiarazione di pubblica utilità, si sottrae dunque a tutte le censure proposte dalle società ricorrenti incidentali. »»

CASS 1814/2000: «« Il primo risultato di una faticosa risalita verso il recupero di una migliore tutela a favore di chi viene de facto espropriato, è l'aver sottratto alla legalizzazione dell'illecito, perpetrata con l'introduzione del comma 7 bis nell'art. 5 bis, le occupazioni neppure assistite da una valida dichiarazione di pubblica utilità , in cui viene financo a mancare il collegamento teleologico tra un'occupazione, ancorché illegittima, e le finalità pubbliche perseguite con la procedura espropriativa: al riconoscimento del diritto, per tali ipotesi, ad un risarcimento commisurato a criteri d'integralità ove non si opti per la restituzione (Cass. 16.7.1997, n. 6515; 26.8.1997, n. 7998; 10.1.1998, n. 148), si perviene in virtù del fondamentale passaggio nell'evoluzione dell'istituto, costituito dall'affermazione del carattere permanente dell'illiceità ove sia mancato il formale riconoscimento della pubblica utilità dell'opera, con il risultato della imprescrittibilità dell'azione di risarcimento (Cass. 4.3.1997, n. 1907).
Il riconoscimento dell'essenzialità, ai fini del perfezionamento della fattispecie estintivo - acquisitiva, della sussistenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità (il principio si trova affermato fin da Cass. 18.6.1988, n. 3940), è dato acquisito nel l'elaborazione pretoria dell'istituto (il fenomeno dell'occupazione appropriativa è caratterizzato dalla dichiarazione di pubblica utilità dell'opera "quale suo indefettibile punto di partenza": Cass. 25.11.1992, n. 12546; 15.12.1995, n. 12841), e recepito dalla stessa Corte Costituzionale (Corte Cost. 2.11.1996, n. 369), la quale, anzi, ha giustificato, con il formale apprezzamento dell'interesse pubblico perseguito attraverso la realizzazione dell'opera, quell'intervento il ragionevolmente riduttivo della misura della riparazione dovuta dalla pubblica amministrazione", immediatamente realizzato dal legislatore con l'art. 3, 65^ comma, l. 23.12.1996, n. 662.
L'inoperatività dell'istituto dell'occupazione appropriativa, in assenza dell'indefettibile presupposto del riconoscimento, da parte degli organi competenti, della pubblica utilità dell'opera, comporta che il privato, durante l'illegittima occupazione, possa fruire dei rimedi reipersecutori a tutela della non perduta proprietà.
L'accertamento e l'interpretazione del giudicato (esterno) formatosi tra le stesse parti in un giudizio diverso da quello in cui ne è invocata l'efficacia, costituiscono attività istituzionalmente riservate al giudice di merito, risolvendosi in un giudizio di fatto censurabile in cassazione solo se siano stati violati i criteri giuridici che regolano l'estensione ed i limiti della cosa giudicata o se il procedimento interpretativo seguito non sia immune da vizi logici e giuridici: è in particolare preclusa alla Suprema Corte l'indagine circa il contenuto sostanziale della pronuncia, la cui ricostruzione, risolventesi in un apprezzamento di fatto, è demandata in via esclusiva al giudice di merito (Cass. 28.4.1999, n. 277/SU).
Occorre chiarire che nella specie la Corte d'appello appare aver fatto buon governo dei principi suddetti, con motivazione che va esente da censure: nessuna preclusione da giudicato è ravvisabile nella ritenuta (dal giudice amministrativo) legittimità del decreto di occupazione. L'annullamento in parte qua del p.e.e.p., e della dichiarazione di pubblica utilità che vi è connessa, secondo la previsione dell'art. 9, l. 18.4.1962 n. 167, sulla acquisizione di aree fabbricabili per l'edilizia economica e popolare, comporta l'illegittimità degli atti successivi del procedimento ablatorio, ivi compreso il decreto che autorizza l'occupazione d'urgenza, indipendentemente da specifiche pronunce del giudice amministrativo su singoli atti.
Né può sostenersi, come il Comune sembra adombrare, che l'approvazione del progetto, in base all'art. 1 l. reg. sic.
10.8.1978 n. 35, equivalga a dichiarazione di pubblica utilità : in realtà non può pretendersi che l'assenza della dichiarazione di pubblica utilità , addebitabile ad un vizio originario della procedura, localizzabile nello strumento urbanistico tipico di realizzazione dei programmi di edilizia economica e popolare, possa essere sanata da un successivo atto della procedura, come l'approvazione del progetto di opera pubblica, cui la legge attribuisce l'effetto di dichiarazione di pubblica utilità solo qualora valga come localizzazione in sostituzione di pianificazione attuativa (Cass. 3.12.19,97, n. 12242).
Depositando memoria per la discussione, il Comune di Monreale prospetta un motivo di doglianza (approfondito durante la discussione orale) che, sotto l'apparente intento di "puntualizzare quanto emerge dalla sentenza n. 165/88", evidenzia un aspetto completamente diverso da quanto denunciato nel primo motivo di ricorso, già esaminato: questo, come detto, volto a conservare validità e autonomia al decreto che autorizzò l'occupazione; oggi, invece, per la prima volta, si dubita che la parte del p.e.e.p., interessata dall'annullamento, sia quella concernente gli immobili dalla cui occupazione e irreversibile trasformazione scaturisce la richiesta di risarcimento, oggetto della presente causa. Non vi sarebbe dunque coincidenza tra l'oggetto della vicenda giurisdizionale amministrativa riguardante il p.e.e.p., e l'oggetto della presente causa, in cui, spingendo alle estreme conseguenze la nuova prospettazione del ricorrente incidentale, gli immobili occupati rimarrebbero oggetto, oltre che di un decreto di occupazione mai annullato dal giudice amministrativo, di quella parte del p.e.e.p. (e della dichiarazione di pubblica utilità cui esso equivale) scampata all'annullamento di C.g.a.s. n. 165/88. La novità dell'indicata doglianza, ne comporta l'inammissibilità.
Nell'ipotesi (di illegittimità originaria dell'occupazione, l'interessato può avvalersi dell'azione di risarcimento per la perdita definitiva del bene, con il che si viene all'esame del primo motivo del ricorso principale (cui fa fronte, solo oppositivamente, il terzo motivo del ricorso incidentale), con cui si lamenta, da parte degli eredi del proprietario de facto espropriato, l'inapplicabilità della misura legale del risarcimento per la perdita della proprietà, stabilita dall'art. 5 bis, comma 7 bis, viceversa ritenuta dal giudice di merito.
Il motivo è fondato, e, in corrispondenza, il terzo motivo del ricorso incidentale è infondato.
Si è anticipato che ove l'occupazione non sia assistita da una valida dichiarazione di pubblica utilità , la giurisprudenza più recente ha ammesso che l'azione risarcitoria possa essere esperita in sostituzione del rimedio restitutorio, "ponendo in essere un meccanismo abdicatorio che non manca di riscontri nel nostro ordinamento positivo" (Cass. 4.3.1997, n. 1907, cit.), anche perché l'ordinamento non sembra sancire l'obbligatorietà della reintegrazione in forma specifica (che anzi, è proprio l'impossibilità della restituzione per superiori ragioni di economia pubblica il fondamento della negata riconsegna del bene, nella ricostruzione dell'istituto operata dalla giurisprudenza amministrativa: Cons. Stato, sez. V, 12.7.1996, n. 874).
La tesi, il cui definitivo approdo, concernente, come si dirà, l'inapplicabilità del "risarcimento regolamentato" di cui. all'art. 5 bis, comma 7 bis, l. 359/92, è condiviso da questo collegio, richiede però una riflessione sul fenomeno dell'occupazione illegittima ab origine, che alla luce degli esiti giurisprudenziali di cui si è detto, si va delineando, in buona sostanza, quale ulteriore modo di acquisto della proprietà a vantaggio dell'amministrazione.
L'opzione del proprietario per una tutela risarcitoria in luogo della pur possibile tutela restitutoria, comporta un'implicita rinuncia al diritto dominicale sul fondo irreversibilmente trasformato: ma da ciò non consegue, quale effetto automatico, l'acquisto della proprietà del fondo da parte dell'ente pubblico. A differenza dall'occupazione appropriativa, che ormai può essere ricondotta al fenomeno ablatorio in senso lato, posto che il legislatore, da sempre restio ad affrontare ex professo la materia espropriativa, ha ritenuto di regolamentarne - non fosse altro che per esigenze di contenimento della spesa pubblica - le conseguenze economiche, e che la Corte Costituzionale ha considerato il fenomeno appropriativo nell'ambito dell'art. 42 Cost.: in Corte Cost. 2 novembre 1996, n. 369, la dichiarazione d'incostituzionalità dell'art. 1, comma 65, l. 28 dicembre 1995 n. 549, che commisurava il risarcimento all'importo dell'indennità espropriativa, è ricondotta anche alla violazione dell'art. 42, secondo comma, Cost. In Corte Cost. 30 aprile 1999, n. 148, che viceversa ha riconosciuto la legittimità del sistema di liquidazione di cui all'art. 5 bis, comma 7 bis, l. 359/92, si esclude la violazione dell'art. 42 Cost., che dunque viene ancora posto a parametro di riferimento, nell'ambito di una considerazione che ammette la possibilità di diversi regimi espropriativi con diverse forme di bilanciamento dei contrapposti interessi pubblici e privati. Per di più, una volta abbattuto il principio del risarcimento come riparazione necessariamente integrale del danno, il compenso al proprietario estromesso può legittimamente essere assimilato, non solo quantitativamente, ma anche nominalmente, all'indennità. Ed è il linguaggio di cui, realisticamente, fa uso l'ultima sentenza del giudice delle leggi: in Corte Cost. 30 aprile 1999, n. 148, cit., richiamandosi il precedente Corte Cost. 2 novembre 1996, n. 369, cit., si parla di entità dell'indennizzo per l'illecito della pubblica amministrazione e di quello relativo al caso di legittima procedura ablatoria, e, successivamente, di indennità in caso di illecito e di procedura legittima dell'amministrazione.
In passato, nella filosofia stessa dell'assunzione dell'occupazione appropriativa tra i modi di acquisto della proprietà a titolo originario (a favore dell'amministrazione), era la perdita del diritto dominicale quale conseguenza del suo stesso svuotamento di contenuto per l'inutilizzabilità del suolo irreversibilmente trasformato, che costituiva l'elemento saliente di distinzione dal procedimento ablatorio rituale. ora, anche sul piano delle applicazioni giurisprudenziali, sembra non essere più la perdita della proprietà a dettare la consequenziale acquisizione alla mano pubblica, bensì, con rovesciamento logico dei termini, e riallineamento sull'ortodossia dello schema espropriativo, l'esigenza e l'uso a fini pubblici del bene privato, a determinarne il trasferimento. Parallelamente all'ampliamento della concezione tradizionale di opera pubblica, fino a ricorriprendervi ogni intervento dei pubblici poteri diretto ad ottenere una modificazione durevole del mondo fisico, l'occupazione appropriativa è ravvisabile anche laddove l'attività di trasformazione dell'ente pubblico non si sia necessariamente estrinsecata nella realizzazione di costruzioni in senso tecnico (Cass. 3 aprile 1997, n. 2897; 15 luglio 1999, n. 394/SU), o nella profonda modificazione materiale del bene, che gli faccia assumere struttura, forme e consistenza diverse (Cass. 12 agosto 1997, n. 7532; 27 maggio 1999, n. 5166), bastando che nel conflitto con l'interesse privato del proprietario debba riconoscersi prevalenza all'interesse pubblico realizzato attraverso l'esecuzione dell'opera pubblica che pur non comporti trasformazioni fisiche irreversibili.
L'elemento saliente dell'intera vicenda acquisitiva risiede dunque nello stesso presupposto dell'espropriazione: la dichiarazione di pubblica utilità . L'occupazione appropriativa è caratterizzata "quale suo indefettibile punto di partenza, da una dichiarazione di pubblica utilità dell'opera e quale suo indefettibile punto di arrivo dalla realizzazione dell'opera medesima" (Cass. 18.6.1988, n. 3940, cit.). La fattispecie appropriativa costituisce comunque violazione del principio di legalità, ma l'atto di destinazione della proprietà al raggiungimento di uno scopo pubblico diviene scriminante dell'illecito.
L'attrazione dell'istituto di creazione giurisprudenziale nell'ambito, se non della liceità, ma almeno della legalizzazione degli effetti, comporta che l'attività manipolatrice del bene altrui nella sua materialità, al di fuori di ogni preventiva delibazione della pubblica finalità dell'opera, debba essere analizzato secondo una logica differente, che sposti l'accento dall'acquisizione del bene alla mano pubblica, alla considerazione del comportamento dell'occupante. Se le definizioni che nel tempo contraddistinguono l'istituto oggi regolato dall'art. 5 bis, comma 7 bis, da espropriazione sostanziale, ad occupazione acquisitiva, da accessione invertita ad occupazione appropriativa, hanno sottolineato, quale elemento saliente, il connotato effettuale dell'assunzione del bene alla mano pubblica, pur se come conseguenza dello svuotamento, e quindi della perdita del diritto dominicale, l'invasione e la manipolazione del fondo privato, non assistite da valida dichiarazione di pubblico interesse, polarizza l'analisi del fenomeno sull'attività in sé di colui che si intromette in re aliena, senza peraltro che lo status soggettivo dell'occupante possa rivestire una qualche rilevanza.
In assenza di un dato storico, nella ricostruzione della vicenda, al quale assegnare l'idoneità ad assurgere a modo di acquisto della proprietà pubblica, il fenomeno va connotato semplicemente in base all'impossessamento perpetrato dall'occupante e alle modalità di trasformazione fisica del dominium alienum.
Ove difetti la dichiarazione di pubblica utilità , la semplice utilizzazione del bene pubblico non può valere a trasformare in esercizio di potestà amministrativa né l'iniziale apprensione né la successiva manipolazione: la prevalenza dell'interesse pubblico sull'interesse privato deve risultare da un'effettiva valutazione e ponderazione compiuta dalla competente autorità amministrativa, esternata in atti tipici del procedimento amministrativo.
Dell'occupazione regolata dall'art. 71, primo comma. seconda parte, della l. 2359/1865, è stato sottolineato il carattere preliminare, come anticipazione degli effetti del provvedimento ablativo.
Quand'anche venga a mancare il decreto di esproprio, il periodo di legittima occupazione consente un'attività di manipolazione della realtà fisica che, diversamente, solo la preventiva acquisizione del bene privato alla mano pubblica potrebbe consentire. In mancanza di quel collegamento teleologico tra l'occupazione e le finalità pubbliche perseguite con la procedura espropriativa, che costituisce presupposto comune di legittimità dell'occupazione e dell'espropriazione, gli effetti dell'ingerenza In re aliena non possono anticipare i risultati di alcuna legittima procedura, di cui mancano i presupposti. La trasformazione perpetrata dall'ente pubblico occupante sulla base di una dichiarazione di pubblica utilità invalida (anche se annullata ex post dal giudice amministrativo), resta fine a sé stessa.
L'occupazione preliminare si pone come passaggio del procedimento espropriativo, nella cui struttura s'incardina fino a divenire un sub - procedimento dell'espropriazione, tanto che l'indennità della prima deve necessariamente commisurarsi alla seconda (Cass. 20.1.1998, n. 493), anche se alla fine l'immobile venga acquisito dall'ente pubblico in mancanza di un decreto ablatorio finale (Cass. 7.11.1998, n. 11228).
Nell'occupazione che, per convenzione, potremmo definire "usurpativa", il giudice si occupa della domanda risarcitoria del proprietario sotto l'aspetto delle non consentite trasformazioni che l'occupate abusivo abbia apportato al fondo. Ma l'acquisizione del bene alla mano pubblica resta estranea alla fattispecie, e dipendendo da una scelta del proprietario usurpato, è inquadrabile in una vicenda logicamente e temporalmente successiva alla definitiva trasformazione del fondo, e se può ipotizzarsi un modo di acquisto della proprietà a titolo originario, esso non ha carattere accessivo (artt. 934 c.c.), ma semmai occupatorio in relazione ad un bene che é un novum nella realtà giuridica (in analogia all'art. 942 c.c.), ove non rileva la destinazione a soddisfare una pubblica utilità , giacché qui neppure può porsi questione di bilanciamento di interessi.
Ove si passi alla fissazione di criteri per la liquidazione del danno, la piena reintegrazione del patrimonio del danneggiato s'impone come regola generale in conseguenza della connotazione del comportamento del soggetto pubblico quale ordinario fatto illecito generatore di danno, anche a sottolineare la distanza concettuale rispetto agli istituti espropriativi, occupazione appropriativa compresa.
il parametro di liquidazione è costituito dal valore di mercato del benen non già sul presupposto di un suo trasferimento, bensì esclusivamente come perdita di utilità per il proprietario: l'attività manipolatrice del bene appare aver compromesso la realtà materica ed economica del fondo, fino a cancellare ogni possibile utilizzabilità connessa alla qualità del soggetto privato titolare del diritto.
L'art. 5 bis, comma 7 bis, resta inapplicabile: il legislatore, nel dettare questa norma, ha voluto riferirsi esclusivamente al concetto dell'occupazione appropriativa, non potendosi dubitare che il riferimento alle "occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità " intenda esprimere un collegamento teleologico con le finalità perseguite a mezzo della procedura espropriativa.
Vengono meno le ragioni, pure evidenziate dalla giurisprudenza costituzionale (Corte Cost. 30.4.1999, n. 148) per derogare alla "regola generale di integralità della riparazione ed equivalenza del pregiudizio cagionato al danneggiato". Ed il risarcimento per il fatto illecito consistente nella trasformazione del fondo, senza che ricorra una causa di pubblica utilità , non può che essere commisurato al valore pieno del terreno perduto (Cass. 16.7.1997, n.
65156; 26.8.1997, n. 7998; 10.1.1998, n. 148; 10.7.1999, n. 7268).
La qualificazione del carattere illegittimo dell'occupazione ab origine preclude qualsiasi questione circa la durata del l'occupazione, oggetto del quarto motivo del ricorso incidentale. Che é consequenzialmente infondato, non potendosi fare questione di durata biennale o quinquennale dell'occupazione, per il semplice motivo che manca il presupposto fondamentale per la configurabilità stessa dell'occupazione d'urgenza prevista dall'art. 71 l. 2359/1865.
La domanda del proprietario è qualificabile come azione di danni, per cui va esclusa la competenza della Corte d'appello in unico grado.
L'illegittimità originaria dell'occupazione, che comporta la risarcibilità del danno a valore pieno, induce il ricorrente incidentale a prospettare una questione di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, che è oggetto del secondo motivo. Esso si rivela infondato. Si tratta di doglianza fatta valere anche nel giudizio di secondo grado, e per la quale vanno condivise le considerazioni della Corte d'appello di Palermo, restando dunque la pronuncia impugnata immune da censure sul punto. Il Pasqualino introdusse la causa davanti al Tribunale di Palermo chiedendo il risarcimento per la perdita della proprietà del fondo: nell'esposizione delle circostanze di fatto, in corso di causa, venne altresì prospettata l'illegittimità del piano alla cui approvazione è connesso il riconoscimento istituzionale del pubblico interesse alla realizzazione dell'opera, e venne altresì comunicato l'esito del giudizio amministrativo davanti alla C.g.a.s. (sentenza n. 165/88).
Nel regime dell'art. 184 c.p.c., come dell'art. 345 c.p.c., anteriormente alla riforma, è da ritenere consentito aggiungere all'originaria causa petendi un diverso elemento di fatto, ove ciò non implichi l'immutazione dei fatti materiali posti a base della domanda, o un'alterazione dell'oggetto sostanziale dell'azione, ma comporti solo una diversa interpretazione o qualificazione dei fatti stessi (Cass. 27.3.1984, n. 2023; 10.5.1980, n. 3084), tanto più se la modifica sia indotta da un evento necessariamente collegato con la situazione processuale, sopravvenuto alla proposizione della domanda (Cass. 29.9.1998, n. 9731).
Nella specie la domanda ha per oggetto il risarcimento per la perdita della proprietà, in assenza di rituale procedimento di esproprio, e tale è rimasta nello sviluppo delle fasi processuali: in particolare non è stato modificato il petitum, che è costituito, nell'atto introduttivo, come nelle conclusioni davanti al Tribunale, dal risarcimento commisurato al valore di mercato del terreno occupato.
Non è dubbio però che la causa petendi si sia accresciuta di un ulteriore elemento, il venir meno della dichiarazione di pubblica utilità , che è evidente sia stata intenzione della parte far valere, per il fatto stesso che, contestualmente alla richiesta di risarcimento per la perdita della proprietà, i Pasqualino chiedono il risarcimento del danno per l'occupazione anteriore all'irreversibile trasformazione del fondo. L'assenza dei requisiti di legittimità della procedura espropriativa è da ritenere acquisita al processo, in particolare l'avvenuto annullamento della dichiarazione di pubblica utilità , e di essa il giudice ha correttamente tenuto conto quale elemento costitutivo dell'azione.
Il tema del risarcimento per la perdita del bene non può dirsi con questo esaurito, dovendosi affrontare la questione concernente il compenso per l'occupazione che ha preceduto l'irreversibile trasformazione, che è oggetto del secondo motivo del ricorso principale: per connessione va qui affrontato anche il limitato profilo di doglianza di cui al sesto motivo del ricorso incidentale, concernente la riconoscibilità stessa di un pregiudizio.
Alla pretesa dei ricorrenti in via principale di commisurare al valore venale il compenso per il mancato godimento del bene per il lasso di tempo che va dallo spossessamento fino all'irreversibile trasformazione del fondo, in cui si verifica la perdita della proprietà, si contrappone la tesi del ricorrente incidentale, che nega l'esistenza stessa di un pregiudizio per il mancato godimento dell'immobile, a causa della dedotta improduttività del fondo occupato.
Si è sopra anticipato che per l'occupazione non preceduta da istituzionale apprezzamento del pubblico interesse, si sfugge alla logica di uno schema di ricostruzione imperniato sull'acquisizione del bene da parte dell'amministrazione, che dunque va compensato come tale, e rispetto al quale l'occupazione costituisce funzionale anticipazione di effetti che, pur richiedendo un indennizzo commisurato al primo, rimane concettualmente autonoma. Nel fenomeno dell'usurpazione, la centralità del problema è costituita dall'occupazione in cui viene apprestata l'attività di trasformazione del bene.
Lo svuotamento delle possibilità di utilizzazione del bene, per effetto della condotta distruttrice del terzo, è l'oggetto dell'attività stessa concepita per fasi successive, dallo spossessamento a danno del proprietario, attraverso la progressiva trasformazione fisica, fino a cagionarne la soppressione di ogni possibilità presente e futura di intervento circa la destinazione della res verso qualsiasi impiego difforme da quello impressogli.
dall'occupante. L'operazione logica di distinguere, peraltro ricorrendo ad una fictio che pure è stata oggetto di critiche, tra occupazione e trasformazione, era dettata, nella teoria dell'occupazione appropriativa, dal carattere legittimo della prima, che sconfinava nell'illegalità della seconda, ritardandone perfino gli effetti alla scadenza, ove la trasformazione fosse già intervenuta. Nell'occupazione "usurpativa", la progressiva consumazione dell'illecito, dalla privazione del possesso, alla distruzione della cosa oggetto del diritto, non è scindibile, neppure ricorrendo ad una fictio, anche se fino al momento della perdita del bene è ben invocabile la tutela restitutoria.
L'occupazione è essa stessa esecuzione di una condotta volta a trasformare il bene, e dunque costituisce illecito permanente, che consente una tutela restitutoria fino al momento in cui, presa coscienza del sostanziale azzeramento del bene in ogni ipotizzabile prospettiva di utilizzo privato, il proprietario non ritenga di invocare la tutela risarcitoria, rinunciando implicitamente al proprio diritto.
La peculiarità della condotta illecita volta alla trasformazione del fondo non può configurarsi secondo lo schema espropriativo tipico che notoriamente si sdoppia in una occupazione temporanea preliminare e in un momento ablatorio, cui corrispondono voci di credito distinte e autonome secondo proprie regole. In assenza di dichiarazione di pubblica utilità rileva l'immissione in possesso in funzione della trasformazione, ovvero una condotta generatrice di un danno progressivo nel suo divenire e definitivo nel momento in cui il proprietario opti per la rinuncia al proprio diritto piuttosto che per la restituzione. Il danno viene liquidato in un somma corrispondente al valore venale del bene nel momento in cui ne è localizzabile l'annullamento fisico - giuridico e, per il lasso di tempo di progressiva trasformazione, con gli interessi al tasso legale all'epoca vigente sull'importo come sopra stabilito. L'importo complessivo concreta obbligazione di valore, siccome derivante da fatto illecito, ed è soggetto a rivalutazione.
Per il periodo antecedente la definitiva trasformazione, non vale osservare, come da sesto motivo del ricorso incidentale, che il danno sarebbe escluso dall'improduttività del terreno. Tale assunto si rivela infondato nella sua categoricità, considerando che la perdita del godimento dell'immobile integra di per sé -indipendentemente dalle caratteristiche e dall'utilizzo contingente del fondo - un evidente danno, non fosse altro che per un condizionamento alle facoltà inerenti al diritto dominicale, come compressione dell'utilizzo, anche potenziale, del fondo, e delle possibilità di disposizione alle migliori condizioni (Cass. 25.6.1980, n. 3985).
La doglianza dei ricorrenti principali, di cui al secondo motivo, appare invece fondata, nei limiti delle considerazioni che si sono svolte, ovvero senza che l'occupazione che precede la perdita della proprietà assuma autonoma rilevanza agli effetti indennitari, ma solo come compenso accessorio e anticipatorio rispetto al risarcimento per la perdita del bene.
Anche in rapporto alla pretesa di un risarcimento per l'occupazione illegittima, il ricorrente incidentale, con la proposizione del sesto motivo (di cui si è già esaminato un aspetto, riscontrandosene l'infondatezza), ravvisa la violazione dell'art. 112 c.p.c. Anche tale motivo è infondato. Come si è rilevato, il risarcimento non può essere artificiosamente frazionato, trattandosi di riparazione di un danno che è concettualmente unico, e la domanda di riparazione per equivalente è comprensiva degli effetti dell'illecito nella sua interezza. Inoltre, come anche il giudice di merito ha rilevato, l'atto introduttivo della lite non mancò di qualificare illegittima l'occupazione del bene, e come azione di danno l'iniziativa intrapresa (nelle conclusioni si chiede condannarsi i convenuti al "risarcimento del danno per l'occupazione prima dell'acquisizione"), di guisa che l'attribuzione del compenso per la sottrazione del godimento del bene non può che esser caratterizzata, parallelamente a quanto sopra argomentato in tema di risarcimento per la forzata perdita del bene, dalla circostanza di fatto evidenziata agli atti di causa, dell'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità , e del venir meno ex tunc del titolo all'apprensione del bene. Né può trarre in inganno l'uso improprio del termine "indennità di occupazione", oltre che nella motivazione della sentenza impugnata, in cui si qualifica però, correttamente, la pretesa come risarcitoria, e nel dispositivo si "condanna al risarcimento dei danni per l'occupazione illegittima", anche nel ricorso principale. (...)- il risarcimento per il fatto illecito consistente nell'occupazione - trasformazione del fondo, che svuotando il diritto di proprietà, induca il privato a rinunciare al bene, senza che ricorra una causa di pubblica utilità per essere stato annullato il p.e.e.p. che ad essa equivale, va commisurato al valore pieno del terreno, restando inapplicabile il criterio di liquidazione dell'art. 5 bis, comma 7 bis, l. 8.8.1992 n. 359;
- l'occupazione del fondo di proprietà privata, non assistito da valido titolo, per illiceità dell'intera procedura ablatoria in assenza di dichiarazione di pubblica utilità, fa venire meno la logica dell'indennizzo regolamentato, ed essendo configurabile un unico fatto illecito generatore di danno, consistente nella progressiva trasformazione del fondo fino al completo svuotamento del diritto di proprietà, il risarcimento, sganciato dalla logica espropriativa, segue la regola generale della integralità della riparazione e della equivalenza del pregiudizio cagionato al danneggiato, e, imponendo una valutazione ispirata a criteri di concretezza, va commisurato al valore di mercato del bene con riferimento al momento in cui la trasformazione fisica ha determinato la perdita del diritto dominicale, con gli interessi compensativi per il periodo precedente, a partire dalla data dello spossessamento; »»

CASS 7504/2003: «« che il primo motivo dell'appello proposto da Pietro Gianni - concernente l'addotta violazione delle disposizioni in tema di espropriazione per pubblica utilità , al fine di contestare la validità della notifica per affissione, all'albo pretorio del Comune, della delibera in data 5 febbraio 1980, da cui il termine per l'espletamento della procedura espropriativa era stato fatto decorrere - non era fondato;
che, infatti, l'assunto in base al quale l'atto in questione andava notificato ai soggetti interessati dall'esproprio non aveva consistenza ed i richiami giurisprudenziali non erano pertinenti, perché la dichiarazione di pubblica utilità costituiva momento anteriore all'atto espropriativo, ancora soltanto eventuale alla data della deliberazione con cui l'ente pubblico dichiara l'opera di pubblica utilità , mentre agli interessati doveva essere poi notificato il provvedimento direttamente incidente sul bene coinvolto nella procedura espropriativa;
che, pertanto, il procedimento col quale il Comune di Roma aveva dato effetto alla delibera consiliare del 5 febbraio 1980, relativa all'approvazione del progetto con connessa dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, doveva ritenersi del tutto regolare; che del pari prive di fondamento erano le censure con cui gli appellanti adducevano l'errata interpretazione ed applicazione dell'art. 6 della legge 3 gennaio 1978, n. 1, alla stregua del quale il Tribunale aveva ritenuto immediatamente esecutiva la delibera del 5 febbraio 1980, facendo decorrere quindi da tale data il periodo massimo di legittimità della procedura espropriativa, conclusa con la costruzione dell'opera già nel 1982 senza emanazione del decreto di esproprio, mai pronunciato;
che, in particolare, non andava condiviso l'argomento secondo cui la delibera poteva considerarsi immediatamente esecutiva soltanto in ordine all'esecuzione delle opere previste, ma non anche con riguardo alla dichiarazione di pubblica utilità , la cui esecutività sarebbe intervenuta dopo il successivo controllo dell'autorità tutoria;
che il provvedimento in questione non si sottraeva al prescritto controllo di legittimità, ma ciò non significava che l'atto non fosse immediatamente esecutivo e che tale esecutività riguardasse non soltanto l'approvazione dei progetti, ma l'intero contenuto degli atti adottati, in base al tenore letterale del citato art. 6, sicché anche la previsione dei termini per l'inizio degli espropri e per la conclusione della procedura espropriativa era stata immediatamente esecutiva alla data del 5 febbraio 1980;
che anche la censura, secondo cui il termine di cinque anni (ai fini della conclusione della procedura) sarebbe stato prorogato ai sensi dell'art. 5-bis del D.L. 22 dicembre 1984, n. 901, convertito dalla legge 1 marzo 1985, n. 42, non era fondata, perché la detta norma aveva prorogato di un anno la scadenza dei termini di cui all'art. 20, comma 2°, della legge n. 865 del 1971, recante la previsione che l'occupazione di urgenza potesse essere protratta fino a cinque anni dalla data d'immissione in possesso, e non era applicabile nella specie perché il provvedimento dichiarativo della pubblica utilità aveva fissato in 24 mesi l'inizio della procedura espropriativa ed in ulteriori 36 mesi il compimento della stessa; (...)Segue poi l'ulteriore intervento del legislatore, attuato con l'art. 3, comma 65°, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (dopo la declaratoria d'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549: cfr. Corte Cost., 2 novembre 1996, n. 369). Il citato art. 3, comma 65°, della legge n. 662 del 1996, aggiungendo il comma 7-bis all'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, ha stabilito che, in caso di occupazioni illegittime di suoli per cause di pubblica utilità , intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano per la liquidazione del danno i criteri di determinazione dell'indennità di cui al comma 1 dello stesso art. 5-bis, con esclusione della riduzione del 40%. La norma aggiunge che, in tal caso, l'importo del risarcimento è altresì aumentato del 10% e specifica che le suddette disposizioni si applicano anche ai procedimenti in corso, non definiti con sentenza passata in giudicato.
Anche la Corte Costituzionale si è pronunziata sull'istituto dell'occupazione appropriativa.
Con una prima sentenza (23 maggio 1995, n. 188), essa dichiarò non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2043 c.c., sollevata con riferimento agli artt. 3 e 42 della Costituzione, ponendo in rilievo (tra l'altro) che elemento qualificante della fattispecie (rimarcato dalla giurisprudenza e, in particolare, dalle pronunzie delle sezioni unite) è "l'azzeramento" del contenuto sostanziale del diritto di proprietà, conseguente alla irreversibile trasformazione del bene e comportante, da un lato, la perdita del diritto di proprietà per il privato (in ciò si concreta l'illecito) e, dall'altro, l'acquisto del nuovo bene risultante da quella trasformazione in capo alla P.A. (a titolo originario e per effetto della realizzazione dell'opera pubblica con connessa impossibilità di restituzione del suolo nella medesima opera incorporato).
Con sentenza 2 novembre 1996, n. 369, la Corte delle leggi dichiarò l'illegittimità costituzionale del 6° comma dell'art. 5-bis del D.L. n. 333 del 1992, convertito dalla legge n. 359 del 1992, come sostituito dall'art. 1, comma 65°, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, nella parte in cui applicava al "risarcimento del danno" i criteri di determinazione stabiliti per il "prezzo, l'entità dell'indennizzo", ritenendo non conforme a Costituzione la sostanziale equiparazione - dalla detta norma operata - del risarcimento da occupazione appropriativa all'indennità di espropriazione. Pervenendo a tale risultato, tuttavia, la Corte precisò (in motivazione): a) che il legislatore, in casi eccezionali, poteva ritenere equa e conveniente una limitazione del risarcimento del danno, attuabile sia nel campo della responsabilità contrattuale, sia in materia di responsabilità extracontrattuale; b) che, nella fattispecie dell'occupazione appropriativa, sussistevano in astratto gli estremi giustificativi di un intervento normativo "ragionevolmente riduttivo della misura della riparazione dovuta dalla Pubblica Amministrazione al proprietario dell'immobile che sia venuto ad essere così incorporato nell'opera pubblica"; c) che la ragionevolezza di tale riduzione dipendeva dall'equilibrato componimento - che la norma di conformazione del danno risarcibile deve assicurare - degli opposti interessi in gioco, cioè da un lato quello, riferibile all'amministrazione, di conservazione dell'opera di pubblica utilità con contenimento dell'incremento di spesa relativa, dall'altro quello del privato ad ottenere riparazione per l'illecito subito.
Con sentenza 30 aprile 1999, n. 148, poi, il Giudice delle leggi ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma 7-bis, del D.L. 11 luglio 1992, n. 333, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto dall'art. 3, comma 65°, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nella parte in cui applica al risarcimento del danno da occupazione appropriativa i criteri di determinazione stabiliti per l'indennizzo in caso di espropriazione, per pubblica utilità , con esclusione della riduzione del quaranta per cento e con l'aumento del dieci per cento, in relazione agli artt. 3, 10, 24, 28 e 42 Cost., e agli artt. 53, 71, 72, 97 e 113 Cost.
La Corte delle leggi - ribadito che, in casi eccezionali, il legislatore può ritenere equa e conveniente una limitazione al risarcimento del danno - ha affermato ancora che, nel caso delle occupazioni appropriative, "sussistono in astratto gli estremi giustificativi di un intervento normativo ragionevolmente riduttivo della misura della riparazione dovuta dalla Pubblica Amministrazione al proprietario dell'immobile che sia venuto ad essere così incorporato nell'opera pubblica". Ed ha aggiunto che l'eccezionalità del caso appare giustificata nella fattispecie sia dal carattere temporaneo della norma denunciata, sia dalla finalità, egualmente temporanea e di emergenza, rivolta a regolare situazioni passate. Ritenendo l'incremento del risarcimento dovuto al danneggiato (rispetto alla misura dell'indennità espropriativa) non irrisorio né meramente apparente, la Corte delle leggi ha escluso, tra l'altro, la denunziata violazione dell'art. 42 della Costituzione.
Con riguardo al ravvisato carattere eccezionale e temporaneo della disposizione "de qua" va rilevato che, con il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (recante "T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità ", destinato a entrare in vigore dal 30 giugno 2003), come modificato e integrato dal decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 302, l'istituto dell'occupazione in assenza di valido provvedimento ablatorio trova una nuova disciplina. Sotto la rubrica "Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di pubblico interesse", l'art. 43 detta regole specifiche destinate ad attribuire un nuovo assetto normativo alla vicenda, mentre l'art. 55 (come modificato dal D.Lgs. n. 302 del 2002, lett. pp) contempla la disciplina transitoria applicabile alle occupazioni senza titolo anteriori al 30 settembre 1996 (disciplina che ricalca la previsione di cui all'art. 5-bis, comma 7-bis, della legge n. 359 del 1992). (...)Sostengono che, nella specie, si sarebbe dovuta applicare la proroga di cui alla citata normativa, sicché in ogni caso il "dies a quo" per la decorrenza del termine di prescrizione si sarebbe dovuto individuare nel 5 febbraio 1986 e non nel 5 febbraio 1985. Richiamati gli argomenti svolti dalla Corte territoriale, i ricorrenti affermano che essa avrebbe effato nel ritenere che, in assenza di termini di inizio e fine dell'occupazione, non sarebbe applicabile quello quinquennale previsto dall'art. 20 della legge n. 865 del 1971. Detto termine, infatti, sarebbe quello massimo concesso dal legislatore per la durata dell'occupazione di urgenza e troverebbe applicazione in tutti i casi nei quali la dichiarazione di pubblica utilità non preveda termini per l'occupazione (come nel caso di specie). Nella presente vicenda la proroga non sarebbe avvenuta con atto amministrativo emanato in carenza di potere, perché con esso si sarebbe illegittimamente prorogato il periodo di occupazione oltre il termine fissato dalla dichiarazione di pubblica utilità , bensì con una legge che avrebbe stabilito per l'occupazione la proroga di un anno, senza necessità di apposito provvedimento amministrativo.
Il motivo non è fondato.
La sentenza impugnata ha accertato che il provvedimento dichiarativo della pubblica utilità aveva fissato in 24 mesi l'inizio della procedura espropriativa ed in ulteriori 36 mesi il compimento della stessa procedura (in totale, quindi, cinque anni). Ha accertato, altresì, che un termine per l'occupazione d'urgenza, intervenuta nel corso del procedimento, non risultava fissato.
Come questa Corte ha già affermato, qualora siano scaduti i termini fissati per il compimento dell'espropriazione nel provvedimento che ha dichiarato la pubblica utilità dell'opera e debba escludersi una valida proroga degli stessi (proroga che, a norma dell'art. 13 della legge n. 2359 del 1865, deve provenire dalla stessa autorità che ha dichiarato la pubblica utilità ed ha fissato i termini originari), cessa la legittima occupazione dell'area destinata all'occupazione e diviene irrilevante qualunque proroga del periodo di occupazione successivamente disposta per legge (Cass., 15 luglio 2002, n. 10251; 17 luglio 2001, n. 9700, 5 aprile 2001, n. 5048, 9 febbraio 2001, n. 1836; 4 settembre 1999, n. 9384).
La ragione di tale principio sta nel fatto che l'occupazione può considerarsi legittima entro i limiti temporali di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, della quale costituisce misura attuativa all'interno del procedimento espropriativo; sicché, venuta meno la potestà ablatoria alla scadenza del termine posto nella suddetta dichiarazione, viene meno con ciò stesso il titolo legittimante l'occupazione di urgenza ed oltre quel termine neppure può operare la proroga delle occupazioni disposta per legge.
Nel caso in esame non risulta che i termini per il compimento delle espropriazioni, fissati nel provvedimento dichiarativo della pubblica utilità dell'opera, siano stati prorogati. Pertanto, alla scadenza dei cinque anni (24 mesi per l'inizio della procedura ed ulteriori 36 mesi per il compimento della stessa), venne a cessare anche il periodo di occupazione legittima, coincidente con quello quinquennale previsto dall'art. 20 della legge n. 865 del 1971. (...)econdo i ricorrenti, invece, essa farebbe riferimento alle delibere meramente attuative di opere pubbliche (quelle che approvano i contratti di appalto, la contabilizzazione delle opere, le variazioni delle stesse e così via), mentre gli atti deliberativi con i quali sono approvati i progetti delle opere pubbliche ed esse sono dichiarate di pubblica utilità , indifferibili ed urgenti, non sarebbero sottratti al controllo di legittimità ex art. 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62.www
Illustrato il tenore letterale degli artt. 1 e 6 della legge n. 1 del 1978, i ricorrenti affermano che il citato art. 1 non farebbe alcuna distinzione tra progetti approvati dagli organi statali, regionali e provinciali e quelli degli altri enti territoriali, limitandosi a conferire all'approvazione del progetto l'effetto di dichiarare la pubblica utilità dell'opera.
L'art. 6 della stessa legge, invece, riguarderebbe soltanto gli atti deliberativi concernenti l'esecuzione delle opere.
Lo stesso Comune, del resto, avrebbe agito in modo conforme a tale interpretazione, trasmettendo all'organo di controllo la delibera, alla stregua della quale l'inizio dell'esproprio "viene fissato in 24 mesi dalla data di esecutività del presente atto e la conclusione del procedimento dovrà aversi entro 36 mesi successivi". Il che avrebbe determinato l'affidamento degli espropriati, i quali avrebbero ritenuto che il termine di prescrizione decorresse dalla esecutività della delibera stessa, trasmessa all'organo di controllo.
Le suddette censure sono fondate.
La sentenza impugnata, pur ritenendo che il provvedimento de quo (cioè la delibera del 5 febbraio 1980) non si sottraesse al prescritto regime di controllo di legittimità, ha ritenuto che ciò non escludesse l'immediata esecutività dell'atto, riguardante non soltanto l'approvazione dei progetti in cui l'opera dichiarata di pubblica utilità si sostanziava, ma l'intero contenuto degli atti adottati, in base al disposto dell'art. 6 della legge 3 gennaio 1978, n. 1. Per conseguenza, secondo la Corte di merito, anche la previsione del termine di 24 mesi per l'inizio degli espropri e di ulteriori 36 mesi per la conclusione della procedura espropriativa era stata immediatamente esecutiva a far tempo dal 5 febbraio 1980.
Questa tesi non può essere condivisa.
Ai sensi dell'art. 1, primo comma, della legge 3 gennaio 1978, n. 1 (recante "accelerazione delle procedure per la esecuzione di opere pubbliche e di impianti e costruzioni industriali"), l'approvazione dei progetti di opere pubbliche da parte degli organi competenti (statali, regionali e degli altri enti territoriali) "equivale a dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza ed indifferibilità delle opere stesse".
L'art. 6 della medesima legge aggiunge che "Gli atti deliberativi degli enti locali territoriali, dei loro consorzi e delle comunità montane, concernenti l'esecuzione delle opere di cui all'art. 1, possono essere delegati, per periodi di tempo prestabiliti e per importi determinati, alle giunte o comitati direttivi degli enti predetti. Tali atti deliberativi sono immediatamente esecutivi".
Orbene, già il dato letterale impone di disattendere l'opzione ermeneutica fatta propria dalla Corte territoriale. Il citato art. 6, infatti, si riferisce in modo espresso agli atti deliberativi concernenti l'esecuzione delle opere di cui all'art. 1 e dichiara immediatamente esecutivi tali atti. Fermo il punto che, all'epoca in cui il provvedimento in questione fu adottato, la legge prevedeva il controllo necessario su tutte le deliberazioni consiliari (le quali diventavano efficaci soltanto dopo che il controllo si fosse concluso con esito positivo da parte del Coreco), il richiamo al momento dell'esecuzione delle opere ha lo scopo di circoscrivere il tipo di atti in relazione ai quali è prevista l'esecutività immediata. Si tratta, cioè, dei provvedimenti attuativi delle opere progettate, distinti da quelli di approvazione dei progetti cui è correlata la dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza ed indifferibilità delle opere stesse. L'esecutività immediata, pertanto, riguarda i suddetti provvedimenti attuativi. Diversamente opinando si darebbe dell'art. 6 un'interpretazione parzialmente abrogante, leggendo la norma come se questa si fosse riferita (non all'esecuzione delle, ma) soltanto alle opere di cui all'art. 1. Il che il legislatore avrebbe fatto se avesse inteso comprendere nell'ambito dell'art. 6 cit. non soltanto gli atti di esecuzione ma anche gli atti di approvazione dei progetti e di contestuale dichiarazione di pubblica utilità delle opere.
Del resto, il convincimento desumibile dal dettato testuale delle due norme trova riscontro anche nella "ratio" delle medesime. Invero, l'immediata esecutività ben si giustifica (in una prospettiva di accelerazione delle procedure) per gli atti concernenti l'esecuzione delle opere, a cominciare dalla scelta del contraente cui affidarle, dopo però che l'atto iniziale, in cui si esprime la determinazione dell'ente territoriale di approvare il progetto, così dichiarandolo di pubblica utilità , abbia superato il prescritto controllo destinato a verificarne la legittimità.
Pertanto, nel caso di specie la Corte territoriale ha errato nel ritenere che l'esecutività immediata fosse estesa anche all'approvazione del progetto, facendo così decorrere il termine quinquennale di prescrizione dalla data in cui la delibera fu adottata (5 febbraio 1980) anziché dalla data di esecutività della stessa, coincidente con quella del giorno in cui il controllo fu positivamente eseguito.
Tale ultima data è indicata in ricorso nel 6 marzo 1980 e la circostanza non è contestata dal resistente (v. controricorso). Da quel giorno, quindi, presero a decorrere i termini per l'inizio e il compimento della procedura espropriativa, che vennero a scadere il 6 marzo 1985.
Da quest'ultima data (coincidente con quella d'integrazione dell'illecito, in quanto, come si desume dalla sentenza impugnata, l'opera fu realizzata nel periodo di occupazione legittima) cominciò a decorrere il termine quinquennale di prescrizione (art. 2947 c.c.), che dunque era ancora in corso quando fu notificata la citazione introduttiva del giudizio (26 febbraio 1990). Ne deriva che il diritto azionato non era prescritto, sicché la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione al motivo accolto e la causa va rinviata per l'ulteriore esame ad altra sezione della Corte di appello di Roma, che provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.
7) Con il secondo motivo del ricorso principale i ricorrenti denunziano violazione delle disposizioni in materia di espropriazione per p.u., di cui alla legge n. 2359 del 1865 e alla legge n. 865 del 1971, nonché vizi di motivazione, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3 e n. 5.
I ricorrenti censurano la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il motivo di appello col quale era stata dedotta la necessità, ai fini della decorrenza del termine finale per la dichiarazione di pubblica utilità, della notifica della delibera con la quale il progetto dell'opera pubblica era stato approvato (notifica che non sarebbe avvenuta). »»

CASS 13477/2006: «« Osserva che la Corte territoriale ha ritenuto che l'occupazione delle aree avesse le caratteristiche dell'occupazione usurpativa in ragione del difetto della dichiarazione di pubblica utilità delle opere. I giudici d'appello non avrebbero considerato che i terreni in questione erano stati oggetto dell'istanza di lottizzazione il cui progetto prevedeva la destinazione a strade. Non sarebbe stata quindi necessaria la dichiarazione di pubblica utilità delle opere. La causa di pubblica utilità non sarebbe, infatti, attestata soltanto dal provvedimento amministrativo, ma anche dalla dichiarazione del proprietario interessato. Di qui la conseguenza che la Corte d'appello avrebbe dovuto far applicazione del D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5 bis, comma 7, convertito in L. 8 agosto 1992, n. 359, introdotto dalla L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65, che fa riferimento alla "occupazione illegittima di suoli per causa di pubblica utilità ".
Il motivo è inammissibile.
Come meglio si vedrà in seguito le Sezioni Unite di questa Corte hanno individuato tra i requisiti in presenza dei quali può sussistere l'occupazione acquisitiva, la circostanza che l'acquisto a favore della P.A. si determina soltanto qualora l'opera sia funzionale ad una destinazione pubblicistica, e ciò avviene solo per effetto di una dichiarazione di pubblica utilità formale o connessa ad un atto amministrativo che, per legge, produca tale effetto. E' stato cosi ritenuto che in tema di espropriazione, la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, oltre che essere contenuta in un espresso provvedimento amministrativo, può risultare implicitamente, non da una mera situazione di fatto, ma dall'esistenza di una disposizione di legge che attribuisca a determinati provvedimenti amministrativi diretti ad altri fini - come l'approvazione del progetto dell'opera pubblica o il rilascio di autorizzazioni o concessioni, ovvero l'approvazione di un piano urbanistico di terzo livello (piano particolareggiato, p.c.c.p., piano di lottizzazione ed altri) - lo stesso valore della dichiarazione di pubblica utilità (Cass. 2.6.1993, n. 6546).
Il Comune ricorrente sostiene che nel caso in esame ciò si sarebbe verificato per effetto della presentazione del piano di lottizzazione da parte dal L.C.. La causa di pubblica utilità , si sostiene, non sarebbe attestata esclusivamente da un provvedimento amministrativo, ma a fortiori potrebbe provenire dal proprietario interessato, il quale la manifesti nel contesto di un più ampio progetto a rilevanza urbanistica, qual è il piano di lottizzazione. (...)A fronte dell'occupazione "per causa di pubblica utilità " o cd.
"acquisitiva", ormai legalizzata attraverso più norme, tra cui la L. 8 agosto 1992, n. 359, art. 5 bis, comma 7 bis, come modificata (ma sul punto si veda da ultimo C.E.D.U. 23.2.2006 in proc. 3563803), la giurisprudenza ha individuato una occupazione illecita non fondata su ragioni di interesse pubblico, per mancata dichiarazione di pubblica utilità o assenza delle limitazioni temporali ai lavori e alla procedura ablativa, costituente un comune illecito permanente, qualificata in genere come "usurpativa"; in quest'ultima, non si verifica la fattispecie estintiva - acquisitiva propria dell'accessione invertita, per mancanza della pubblica utilità già dichiarata che la giustifichi (l'attributo "usurpativa" è usato, a partire da Casa. 18 febbraio 2000 n. 1814 in tutte le sentenze successive nella materia).
La Corte, oltre ad avere definito con chiarezza le differenze tra i due tipi di occupazione (S.U. 6 maggio 2003 n. 6853), le quali comportano domande diverse di risarcimento a contenuto differenziato (Cass. 26 marzo 2004 n. 6081, 4 luglio 2003 n. 10576), ha poi precisato con la giurisprudenza amministrativa (Cass. 30 gennaio 2001 n. 1266 e Cons. di Stato, sez. 4, 14 giugno 2001 n. 3169) che, nella cd. occupazione "usurpativa", aspetto saliente della fattispecie è l'occupazione del fondo e lo spossessamelo a danno del proprietario con la trasformazione fisica dello stesso ad opera della P.A. fino a una destinazione che impedisce al danneggiato una utilizzazione difforme dal fine impresso all'area dall'occupante.
Mancando la dichiarazione di pubblica utilità , pur se il fondo sia stato radicalmente trasformato e la proprietà svuotata di contenuto, non si realizza il fenomeno dell'occupazione appropriativa, ma un illecito permanente, generatore di danno.
Ai fini della liquidazione di tale danno, ove il privato optando per la tutela risarcitoria implicitamente rinunci al diritto dominicale, è inapplicabile la L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 7, essendo indubbio che il riferimento legislativo alle "occupazioni illegittime dei suoli per pubblica utilità " intende esprimere un collegamento teleologico con le finalità perseguite a mezzo della procedura espropriativa, con la conseguenza che vengono meno le ragioni, evidenziate anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza 30 aprile 1999, n. 149) per derogare alla regola generale di integrità della riparazione ed equivalenza del pregiudizio cagionato al danneggiato (cfr., tra le altre, Cass. 5.8.2005, n. 16519; Cass. 16 maggio 2003, n. 7643; 17 aprile 2003, n. 6173; 18 febbraio 2000, n. 1814).
Il ricorrente sostiene che il principio dettato dalla L. n. 458 del 1988, art. 3, comma 1, norma che prevede l'acquisizione definitiva della proprietà dell'immobile a favore della P.A. in forza dell'accessione invertita a seguito di occupazione illegittima, così come la L. 8 agosto 1992, n. 359, art. 5 bis, comma 7 bis, nel testo introdotto dalla L. n. 662 del 1996, comma 65, ed il risarcimento del danno derivante dall'occupazione appropriativa, si applicherebbe anche ai casi di occupazione determinata da finalità di edilizia residenziale privata e non pubblica, in ragione dell'esigenza di interpretare la norma in modo tale da assicurare uguale trattamento a situazioni non differenziate, secondo il criterio interpretativo generale dettato dall'art. 3 Cost.. In proposito è sufficiente osservare che secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (cfr. sez. Un. 14.4.2003, n. 5902) i caratteri salienti del fenomeno appropriativo, possono essere così sintetizzati: a) la trasformazione irreversibile del fondo, con destinazione ad opera pubblica o ad uso pubblico, determina l'acquisizione della proprietà alla mano pubblica; b) il fenomeno, in assenza di formale decreto di esproprio, ha il carattere dell'illiceità, che si consunta alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata (e, quindi, legittima) se nel frattempo l'opera pubblica è stata realizzata, oppure al momento della trasformazione qualora l'ingerenza nella proprietà privata abbia già carattere abusivo o se essa acquisti tale carattere perchè la trasformazione medesima avviene dopo la scadenza del periodo di occupazione legittima; c) l'acquisto a favore della P.A., però, si determina soltanto qualora l'opera sia funzionale ad una destinazione pubblicistica, e ciò avviene solo per effetto di una dichiarazione di pubblica utilità formale o connessa ad un atto amministrativo che, per legge, produca tale effetto.
Tale situazione non ricorre nel caso in cui la destinazione dei beni sia a fini di edilizia residenziale privata, tant'è che il Comune ricorrente ha sempre sottolineato la destinazione dell'area oggetto di occupazione alla realizzazione della rete viaria urbana a servizio dell'area lottizzata. Nel caso di specie l'impossibilità di qualificare l'occupazione come illecito istantaneo, come affermato dalla giurisprudenza nel caso dell'occupazione appropriativa, discende dal fatto che, com'è pacifico in causa, non è mai intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, elemento che per quanto si è in precedenza osservato, costituisce il presupposto perchè si possa, anche sulla base della disciplina legislativa, derogare ai principi generali e ritenere che si determini il fenomeno dell'accessione invertita a favore della P.A. occupante, sì che per il fatto stesso dell'occupazione viene meno l'antigiuridicità della condotta acquisendosi la pubblica proprietà del bene ed assumendo l'illecito derivante dall'occupazione illegittima carattere istantaneo, con immediato decorso del termine di prescrizione.
Nè potrebbe obiettarsi che la dichiarazione di pubblica utilità sarebbe implicita nell'approvazione del piano di lottizzazione, in ragione del combinato disposto della L. n. 1150 del 1942, artt. 16 e 28, partecipando il piano di lottizzazione della natura e producendo i medesimi effetti del piano particolareggiato tra cui quello di conferire valore di pubblica utilità alle opere in esso previste (cfr, Cass. 11 giugno 1993, n. 6546; T.A.R. Lombardia, 22.3.1999, n. 869). Il piano di lottizzazione, infatti, non prelude necessariamente all'espropriazione, si che non vi è collegamento necessario tra l'attività di occupazione e la lottizzazione. E per altro verso è preclusa in questa sede ogni indagine sul contenuto del piano di lottizzazione e, di conseguenza, sul nesso tra l'implicita pubblica utilità inerente alle opere previste nel piano e l'intervento attuato dal Comune per mezzo dell'occupazione dell'area.
6. Con il quinto motivo il ricorrente deduce violazione degli artt. 2043, 2934, 2935, 2946, 2947 c.c. nonchè difetto di motivazione.
Premesso che la giurisprudenza di questa Corte in tema di occupazione acquisitiva afferma l'estinzione del diritto di proprietà del privato sia nel caso in cui l'occupazione sia ab origine illegittima sia nel caso in cui essa lo divenga per il suo protrarsi oltre i termini di legge, il ricorrente sottolinea che ciò che rileva è la trasformazione dell'immobile del privato realizzata con modalità e finalità tali da renderne impossibile l'eliminazione. In tutti i casi in cui viene meno la possibilità di fruizione del bene da parte del privato, come appunto nella fattispecie in esame in cui è questione di aree adibite a strade, si avrebbe occupazione acquisitiva e quindi illecito istantaneo sia pur con effetti permanenti.
Inoltre, aggiunge il ricorrente, anche ammettendo la natura permanente dell'illecito, il giudice d'appello avrebbe trascurato che anche il diritto a chiedere il risarcimento del danno, optando in questo solo momento per la rinuncia al diritto di proprietà e per il risarcimento per equivalente, sarebbe soggetto a prescrizione. Il diritto al risarcimento del danno, infatti, costituisce un diritto di credito soggetto a prescrizione decennale. La Corte territoriale avrebbe pertanto dovuto affermare la prescrizione del diritto di optare per la tutela risarcitoria.
Anche questo motivo è infondato.
Giova premettere che, come già si è osservato, in tanto può parlarsi di occupazione appropriativa in quanto sussistano tutti i requisiti che si sono in precedenza messi in luce. Non è quindi sufficiente la trasformazione irreversibile del fondo, ma occorre che tale trasformazione avvenga in virtù di un'opera funzionale ad una destinazione pubblicistica, solo per effetto di una dichiarazione di pubblica utilità formale o connessa ad un atto amministrativo che, per legge, produca tale effetto.
Va poi osservato, per quanto concerne la prescrizione del diritto al risarcimento del danno, che le Sezioni Unite hanno osservato che in difetto dei requisiti che consentono di ritenere sussistente l'occupazione appropriativa, al fine garantistico di non lasciare il privato indefinitamente esposto alla vicenda ablatoria, la carenza del potere espropriativo, da cui deriva l'inidoneità della procedura ad affievolire la pienezza del diritto dominicale, determina l'illegittimità ab origine dell'occupazione d'urgenza e l'illiceità permanente dell'opera pubblica, che oltre a legittimare la richiesta di restituzione del bene, impedisce la decorrenza del termine prescrizionale dell'azione di risarcimento che il privato ritenga di proporre, abdicando implicitamente alla proprietà (Cass. 4.3.1997, n. 1907).
7. Con il sesto motivo il ricorrente deduce ancora violazione del D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5 bis, comma 7 bis, convertito in L. 8 agosto 1992, n. 359, introdotto dalla L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65, e art. 2043 c.c..
Lamenta che la Corte territoriale abbia affermato nel determinare l'ammontare del danno patito dai controricorrenti che i terreni dovevano essere ritenuti edificabili, a prescindere dalla destinazione ad opere di urbanizzazione primaria, trattandosi di un vincolo conformativo della proprietà. Si duole che la sentenza impugnata abbia escluso l'applicabilità del regime di quantificazione del danno fissato dalla L. n. 662 del 1996, art. 3, comma 65, ancorchè la legge si riferisca alle "occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità intervenute anteriormente al 30.09.1996" e si applichi ai procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in giudicato. La presentazione e l'approvazione del piano di lottizzazione conterrebbe un'implicita dichiarazione di pubblica utilità . Il criterio di quantificazione del danno previsto dall'art. 3 troverebbe applicazione anche nel caso di occupazione usurpativa, trattandosi di un criterio di carattere generale. In ogni caso il vincolo conformativo inciderebbe sul valore del bene ai fini del calcolo dell'ammontare del danno.
Il motivo non è fondato.
Come si è detto, il presupposto per l'applicazione della disciplina dell'occupazione acquisitiva, di cui è espressione la L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65, è costituito dall'esistenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità dell'opera per cui viene effettuata l'occupazione, dichiarazione di pubblica utilità che nel caso di specie difetta.
Con riguardo alla L. n. 319 del 1992, art. 5 bis, comma 7, è indubbio che il riferimento legislativo alle "occupazioni illegittime dei suoli per causa di pubblica utilità" intende esprimere un collegamento teleologico con le finalità perseguite a mezzo della procedura espropriativa, con la conseguenza che vengono meno le ragioni, evidenziate anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza 30 aprile 1999, n. 149) per derogare alla regola generale di integrità della riparazione ed equivalenza del pregiudizio cagionato al danneggiato (cfr., tra le altre, Cass. 16 maggio 2003, n. 7643; 17 aprile 2003, n. 6173; 18 febbraio 2000, n. 1814). »»

TAR RM 6377/2008: «« Era questa, dunque, la seconda dilazione di termini che l'Amministrazione deliberava al fine di non vanificare la dichiarazione di pubblica utilità e di condurre a buon fine l'espropriazione.
IV. Finalmente, con deliberazione n.4 dell'11.1.2002 la Giunta Regionale del Lazio "approvava" il Piano Particolareggiato del Comprensorio Direzionale Tiburtino (che diveniva esecutivo con la pubblicazione nel BURL n.7 del 9.3.2002).
Ma ciò non era sufficiente a consentire di concludere per tempo le procedure di espropriazione degli immobili di proprietà della ricorrente: il termine del 15.8.2003 veniva infatti lasciato scadere inutilmente, con il che veniva meno l'efficacia quinquennale del Programma Pluriennale, e con essa anche la validità della "dichiarazione di pubblica utilità " allo stesso (seppur implicitamente) correlata; dichiarazione costituente l'"atto presupposto" sul quale l'Amministrazione fondava la sua pretesa ablatoria.
Era chiaro che a questo punto il procedimento era estinto e che sarebbe stato necessario, se si fosse voluto procedere comunque agli espropri, avviarne uno del tutto nuovo.
V. Trascorrevano, quindi, oltre tre anni nell'inerzia dell'Amministrazione, fino a quando, con la delibera n.556 del 26.10.2006 la Giunta Municipale decideva di riesumare (rectius: di riattivare) i procedimenti di espropriazione per pubblica utilità strumentali alla realizzazione del c.d. III° Stralcio del Programma, che è quello relativo al Comprensorio entro cui ricadono i beni di proprietà della società ricorrente.
Con tale delibera (n.556 del 2006) la Giunta Municipale - modificando quanto era stato stabilito dal Consiglio Comunale nella delibera di CC n.67 del 27.7.2001 (e comunque mostrando di ignorare che il termine per l'ultimazione delle procedure era comunque, come già cennato, inesorabilmente scaduto) - fissava il nuovo ed ulteriore termine per la conclusione della procedura espropriativa in due anni dalla data di esecutività della stessa. Ciò significa che la procedura espropriativa per cui è causa - iniziata nel lontano 1994 - avrebbe dovuto essere conclusa entro e non oltre la data del 26.10.2007.
In buona sostanza, dunque, con la delibera n. 556 del 26.10.2006:
- la procedura espropriativa (relativa agli immobili della società ricorrente) veniva "riavviata" (anziché venire promossa ex novo, e ciò non ostante fosse ormai venuta meno la validità del Programma Pluriennale e l'efficacia della "dichiarazione di pubblica utilità ");
- ed il termine per la conclusione della stessa veniva prorogato per la terza volta,.
Conseguentemente, con missiva del 18 settembre 2006, prot. n. 3502, notificata il 20 settembre 2006, il Comune di Roma comunicava alla società U. S.r.l., che con determinazione dirigenziale n. 178/2006, aveva determinato le indennità provvisorie.
A questo punto, la società ricorrente dapprima dichiarava (in data 26 ottobre 2006) di voler convenire alla cessione volontaria, ma successivamente (con nota dell'1.6.2007) revocava la dichiarazione ed invitava il Comune di Roma a tener conto dell'attività svolta negli immobili occupati.
Ma con nota del 07 giugno 2007, prot. n. 13931, il Comune di Roma, Dipartimento III - Ufficio Cessioni Volontarie comunicava che non era più possibile procedere alla stipula del contratto di cessione volontaria e trasmetteva il fascicolo all'Ufficio competente per l'emissione del decreto di esproprio.
VI. Il decreto di esproprio è stato infine adottato con determinazione direttoriale n.260 adottata in data 10.10.2007, ma notificata alla ricorrente solamente il 20.11.2007, e cioè (dopo il 26.10.2007 e dunque) a termine ancora una volta scaduto.
VII. Con il ricorso in esame la ricorrente lo ha impugnato unitamente agli atti del procedimento e ne chiede l'annullamento per le conseguenti statuizioni reintegratorie e di condanna..
Lamenta, al riguardo:
1) violazione e falsa applicazione dell'art.8 della L. n.396 del 1990, e carenza di potere deducendo che l'Amministrazione ha avviato la procedura espropriativa oltre i termini fissati dal Consiglio Comunale;
2) violazione e falsa applicazione dell'art.8 della L. n.396 del 1990, ed eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza, deducendo che l'Amministrazione non ha rispettato il termine (del 15.8.2003) fissato dal Programma Pluriennale per l'attivazione della procedura espropriativa; e lo ha poi prorogato illegittimamente in assenza di una efficace "dichiarazione di pubblica utilità ";
(...)- che l'Amministrazione ha lasciato decorrere i termini fissati per l'avvio e per la conclusione della procedura espropriativa e li ha poi illegittimamente ed inopinatamente prorogati, dichiarando surrettiziamente che riavviava la procedura ex novo, ma omettendo (contraddittoriamente) di riformulare (parimenti ex novo) la necessaria "dichiarazione di pubblica utilità ";
- che la Giunta Municipale non poteva modificare con propria delibera il termine fissato dal Consiglio Comunale per l'avvio della procedura espropriativa; e che, in ogni caso, la delibera n.157 del 30.7.1998 con cui è stato adottato il Piano Particolareggiato e con cui si è provveduto a prorogare i termini precedentemente indicati, non le è stata notificata.
Le doglianze sono da condividere, e per ciascuna di esse il ricorso merita accoglimento.
1.1. Com'è noto, la materia dell'espropriazione è regolata, fra l'altro, dai seguenti "principii-cardine":
a) i termini per l'inizio e la conclusione delle procedure espropriative devono essere fissati fin dall'atto con cui si dichiara la pubblica utilità dell'opera (o con cui si approva il progetto che dà avvio alla procedura stessa). In mancanza di ciò l'espropriazione è illegittima;
b) l'inutile decorso dei termini fissati dall'Amministrazione per l'avvio e per la conclusione delle procedure espropriative, determina l'inefficacia della originaria dichiarazione di pubblica utilità , con conseguente illegittimità del decreto di espropriazione (che si ritiene adottato, anch'esso, fuori termine);
c) se l'Amministrazione intende prorogare il termine (per l'avvio o per la conclusione della procedura espropriativi) può farlo, purchè prima che il termine sia ormai scaduto; "motivando" in ordine alle ragioni che rendono necessaria la proroga, e semprechè il ritardo non sia dipeso da cause ad essa imputabili, ma da fatti dipendenti da forza maggiore o, comunque, di altre ragioni non dipendenti dalla sua volontà;
d) la proroga non può che essere accordata dallo stesso Organo che ha fissato il termine originario;
e) la proroga va notificata o comunque comunicata ai soggetti espropriandi, i quali devono essere coinvolti nel sub-procedimento che si innesta su quello principale e posto nelle condizioni di interloquire;
f) se il termine per l'avvio o per la conclusione della procedura espropriativa è inesorabilmente scaduto e non appare prorogabile (per mancanza dei presupposti sopra indicati), l'Amministrazione ben può rinnovare l'intera procedura, ma per farlo deve ricominciare (ex novo) dalla "dichiarazione di pubblica utilità ", non potendo ritenere ancora efficace quella concernente il procedimento estintosi per inutile decorso dei termini.
E invero, al riguardo la giurisprudenza afferma costantemente:
- quanto al principio enunciato sub a):
- che "la mancata indicazione dei termini per la conclusione dei lavori e della procedura espropriativa, di cui all'art. 13 l. n. 2359 del 1865 determina l'illegittimità ab origine dell'occupazione di urgenza e l'illiceità permanente dell'opera pubblica, dovendosi escludere che vi possano essere successive indicazioni di detti termini ovvero atti di sanatoria della dichiarazione di pubblica utilità in cui essi siano omessi" (Cassazione civile , sez. un., 30 marzo 2007 , n. 7881);
- che "la mancata indicazione dei termini per l'inizio e la conclusione della procedura espropriativa e dei lavori nella delibera consiliare di avvio della procedura espropriativa, vizia "in radice" il provvedimento ablatorio (Consiglio Stato , sez. IV, 20 marzo 2000 , n. 1498);
- che "dall'annullamento giurisdizionale della delibera di proroga dei termini per il compimento delle operazioni espropriative, deriva in via immediata e diretta l'illegittimità, del decreto di espropriazione, per caducazione dell'atto presupposto, ovvero dell'atto di proroga dell'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità " (Consiglio Stato , sez. IV, 31 luglio 2000 , n. 4215";
- che "nella dichiarazione di pubblica utilità dell'opera devono essere espressamente indicati, oltre ai termini di inizio e di conclusione della procedura espropriativa, anche quelli concernenti l'avvio ed il compimento dei lavori" (Consiglio Stato, sez. V, 18 marzo 2002 , n. 1561);
- che "la necessità di prefissione di termini delle procedure di espropriazione risponde alla necessità di carattere costituzionale di limitare il potere discrezionale delle p.a. al fine di evitare che i beni dei privati siano sottoposti ad uno stato di soggezione per un tempo indeterminato" (Consiglio Stato , sez. VI, 04 aprile 2003 , n. 1768);
- che "l'indicazione dei termini entro i quali dovranno cominciarsi e concludersi le espropriazioni ed i lavori, ai sensi dell'art. 13 l. n. 2359 del 1865, deve figurare nell'atto con il quale si dichiara un'opera di pubblica utilità , indifferibilità ed urgenza, all'evidente fine di far sì che la p.a. la quale decida di disporre della proprietà privata con l'espropriazione, ponga essa stessa dei limiti temporali per l'inizio e la conclusione dell'opera che poi dovrà rispettare" (T.A.R. Veneto Venezia, sez. I, 25 giugno 1998 , n. 1206; cfr., inoltre: T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 10 maggio 2005 , n. 3484; T.AR. Lazio Roma, sez. II, 21 giugno 2007, n. 5656; T.A.R. Salerno, sez. I, 08 settembre 2006, n. 1330; T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 11 giugno 2002, n. 457; T.A.R. Abruzzo L'Aquila, 20 maggio 2002, n. 302; Consiglio di Stato, sez. V, 25 gennaio 2002, n. 399; Consiglio Stato, sez. IV, 17 aprile 2000, n. 2283; Consiglio Stato, sez. V, 11 gennaio 1999, n. 1758; Consiglio Stato, sez. IV, 27 novembre 1997, n. 1326) ;
- quanto al principio enunciato sub b):
- che "l'art. 13 l. n. 2359 del 1865 dispone che il decreto dichiarativo della pubblica utilità deve contenere anche i termini entro i quali devono iniziarsi e completarsi le espropriazioni ed i lavori; scaduti tali termini, la dichiarazione di pubblica utilità diviene inefficace e non può procedersi all'espropriazione se non in base ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità (Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 , n. 5443; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 10 maggio 2005 , n. 3484);
- che "qualora siano scaduti i termini fissati per il compimento dell'espropriazione, nel provvedimento che ha dichiarato la pubblica utilità dell'opera e debba escludersi una valida proroga degli stessi (...) cessa la legittima occupazione dell'area destinata all'espropriazione e diviene irrilevante qualunque proroga del periodo d'occupazione successivamente disposta per legge (Cassazione civile , sez. I, 17 luglio 2001 , n. 9700;
- quanto al principio enunciato sub c):
- che"il prolungamento dell'efficacia di un termine presuppone necessariamente che il termine da prorogare non sia ancora scaduto, per cui i termini fissati nella dichiarazione di pubblica utilità dall'art. 13, l. 25 giugno 1865 n. 2359 possono essere prorogati dall'amministrazione al fine di prolungare l'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità stessa, a condizione che la proroga si perfezioni prima della scadenza del termine che si intende prorogare" (Consiglio Stato , sez. IV, 22 dicembre 2003 , n. 8462; cfr., inoltre: Consiglio Stato, sez. IV, 22 maggio 2006, n. 3025; Consiglio Stato, sez. IV, 22 maggio 2006, n. 3025; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 10 maggio 2005 , n. 3484; T.A.R., Sardegna, sez. II, 13 luglio 2007 n. 1618; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 13 ottobre 2006, n. 10374; T.A.R. Toscana Firenze, sez. III, 05 marzo 2003 , n. 857); che "l'istituto della proroga del termine, che per il suo carattere generale deve trovare applicazione anche ai termini stabiliti nelle ipotesi di pubblica utilità "ex lege", potrà operare solo se la proroga venga disposta prima della scadenza del triennio per l'inizio dei lavori, senza che possa attribuirsi alcun rilievo all'eventuale maggior termine ancora in corso fissato per l'ultimazione dell'opera, che comporta a sua volta l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità se i lavori, iniziati tempestivamente, non vengono ultimati nel maggiore termine fissato all'atto dell'approvazione del progetto" (Cassazione civile , sez. I, 08 maggio 2003 , n. 6979);
- che " ... il provvedimento di proroga deve essere motivato e non è sufficiente l'indicazione che il protrarsi delle procedure non consente il rispetto dei termini originariamente fissati circostanza quest'ultima che potrebbe essere imputabile all'amministrazione" (Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 , n. 5443; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 10 maggio 2005 , n. 3484);
- che "(...) ... l'istituto della proroga riveste caratteri eccezionali, e la sua operatività deve essere giustificata dalla reale sussistenza di oggettive difficoltà al compimento di atti espropriativi, e comunque non dipendenti dalla volontà dell'Ente espropriante" (Consiglio Stato , sez. VI, 04 aprile 2003 , n. 1768; (Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 , n. 5443; Cfr., inoltre: Consiglio Stato , sez. IV, 28 dicembre 2000 , n. 6997; Consiglio Stato, sez. IV, 23 novembre 2000 , n. 6221; T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 08 marzo 2001 , n. 213);
- che "in base all'art. 13 l. 25 giugno 1865 n. 2359, ... (...) non costituisce valida ragione giustificativa la generica motivazione relativa al protrarsi delle procedure espropriative, che non abbia consentito il rispetto dei termini originariamente fissati" (T.A.R. Toscana Firenze, sez. III, 05 marzo 2003 , n. 857; cfr., inoltre: Consiglio Stato, sez. VI, 04 aprile 2003 , n. 1768; Consiglio Stato , sez. IV, 28 dicembre 2000 , n. 6997); e che "è illegittimo il provvedimento con cui l'amministrazione dispone la proroga dei predetti termini, limitandosi a dare atto dell'impossibilità di concludere le procedure per l'esistenza di un contenzioso (non meglio specificato nel contesto del provvedimento), trattandosi di circostanza non riconducibile al concetto di forza maggiore o di impedimento obiettivo ed insuperabile" (T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 08 marzo 2001 , n. 213);
- quanto al principio enunciato sub d):
- che "qualora siano scaduti i termini fissati per il compimento dell'espropriazione", la proroga - ove possa essere disposta - "... deve provenire dalla stessa autorità che ha dichiarato la pubblica utilità ed ha fissato i termini originari ..." (Cassazione civile , sez. I, 17 luglio 2001 , n. 9700);
- che è illegittima la proroga dei termini per la conclusione delle espropriazione che non sia stabilita dalla medesima autorità che ha dichiarato di pubblica utilità (Consiglio Stato, sez. VI, 02 maggio 2006 , n. 2423);
- quanto al principio enunciato sub e):
- che "quando un sub-procedimento non fa parte dell'ordinaria sequenza procedimentale, come nel caso in cui riguardi la proroga dei termini per il completamento dei lavori di un'opera pubblica e della dichiarazione di pubblica utilità , l'amministrazione deve inviare ai diretti interessati un apposito avviso di inizio del procedimento ex art. 7 l. n. 241 del 1990" (Consiglio Stato , sez. IV, 16 marzo 2001 , n. 1578);
- che "la comunicazione di avvio del procedimento è stata ritenuta necessaria anche nel procedimento finalizzato a prorogare i termini del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità , stante la sua natura di sub procedimento autonomo all'interno di quello più generale volto alla dichiarazione di pubblica utilità , anche se implicito, nell'approvazione del progetto di opera pubblica. (...) Del resto la proroga è un provvedimento discrezionale, rispetto al quale la partecipazione del privato non è inutile e può servire ad evidenziare la sussistenza degli eccezionali presupposti per l'adozione del provvedimento. Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 , n. 5443;
- che "è illegittima la proroga dei termini della dichiarazione di pubblica utilità non preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento" (Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 , n. 5443);
- che "nell'ambito di un procedimento espropriativo, il provvedimento che proroga i termini per l'intervento ablativo costituisce il frutto di un autonomo sub procedimento eventuale e straordinario rispetto al procedimento tipico; pertanto, in tal caso, l'amministrazione ha l'obbligo di comunicare l'avvio del sub procedimento col quale si proroga il termine di assoggettamento del bene privato all'intervento ablativo" (T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 13 ottobre 2006 , n. 10374);
- che "anche in relazione al procedimento di proroga dei termini per l'espropriazione deve essere consentita la partecipazione degli eventuali interessati, potendo l'atto di proroga influire su diversi aspetti, tra cui quello del momento del pagamento dell'indennità" (Consiglio Stato , sez. VI, 05 dicembre 2007 , n. 6183),
- quanto al principio enunciato sub f):
- che "è illegittimo il provvedimento che, in luogo di rimuovere l'intera procedura, disponga la proroga dei termini per l'inizio della procedura espropriativa stabiliti nel decreto di dichiarazione di pubblica utilità in sanatoria dell'avvenuta scadenza di termini stessi" (Consiglio Stato , sez. IV, 23 novembre 2000 , n. 6221);
- che "la rinnovazione della procedura espropriativa a differenza dell'istituto della proroga dei termini - opera sempre in soluzione di continuità rispetto alla pregressa fase, alla quale non ha la possibilità di raccordarsi con effetti "ex tunc"; conseguentemente - necessario che alla data di adozione del provvedimento di riapprovazione sussistano le condizioni di attualità e concretezza dell'interesse pubblico che si intendono conseguire con la realizzazione dell'opera" (Consiglio Stato , sez. IV, 24 luglio 2003 , n. 4239);
- che "l'art. 13 l. n. 2359 del 1865 dispone che il decreto dichiarativo della pubblica utilità deve contenere anche i termini entro i quali devono iniziarsi e completarsi le espropriazioni ed i lavori; scaduti tali termini, la dichiarazione di pubblica utilità diviene inefficace e non può procedersi all'espropriazione se non in base ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità " (Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 n. 5443; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 10 maggio 2005 , n. 3484; ; cfr., anche, Consiglio Stato , sez. VI, 02 maggio 2006 , n. 2423; Consiglio Stato , sez. IV, 23 novembre 2000 , n. 6221; Consiglio Stato , sez. IV, 24 luglio 2003 , n. 4239; T.A.R. Toscana Firenze, sez. III, 13 novembre 2002 , n. 2699; Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 , n. 5443);
- che "seppure è in facoltà dell'espropriante condurre a realizzazione un progetto di opera pubblica, di cui siano scaduti i termini obbligatoriamente indicati per il compimento dei lavori, è necessario che la riapprovazione dia luogo ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità , con un nuovo avvio del procedimento finalizzato a tale dichiarazione e con una nuova fissazione dei termini, essendo insufficiente la mera proroga dei termini originariamente fissati" (Cassazione civile , sez. un., 26 aprile 2007 , n. 10024).
1.2. Orbene, come emerge dalla narrativa dei fatti, nella fattispecie per cui è causa i predetti principii sono stati tutti disattesi.
1.2.1. La delibera di CC n.226 del 1994, con la quale è stato approvato per la prima volta il Programma Triennale (poi scaduto) per la realizzazione delle opere per le quali si rendevano necessari gli espropri per cui è causa - Programma che ha comportato la implicita "dichiarazione di pubblica utilità " del progetto - non ha fissato espressamente le date di inizio e di conclusione delle procedure espropriative, limitandosi laconicamente e genericamente a prevedere che esso (programma) avrebbe avuto validità quinquennale.
E così pure la delibera n.157 del 30.7.1998 con cui il Consiglio Comunale ha provveduto ad adottare il Piano Particolareggiato relativo al "Comprensorio Tiburtino" (entro la cui area ricadono i beni della ricorrente), non ha previsto espressamente il termine di inizio e conclusione dei lavori e delle procedure espropriative.
Tali originarie lacune sembrano già di per sé sufficienti per stigmatizzare come illegittimo l'intero procedimento.
Ma quest'ultimo è costellato di altre e più gravi illegittimità.
1.2.2. La proroga introdotta con la delibera n.556 del 26.10.2006 è sopraggiunta ben oltre tre anni dopo l'avvenuta scadenza del termine (verificatasi il 15.8.2003) fissato dalla precedente delibera (la delibera di C.C. n.67 del 27.7.2001); e cioè allorquando la validità del programma pluriennale era ormai venuta meno e, correlativamente, la "dichiarazione di pubblica utilità" non era più efficace. »»

TAR TO 2224/2009: «« Parte ricorrente adiva l'intestato TAR deducendo di essere comproprietaria, nel Comune di PremoselloChiovenda, di alcuni terreni agricoli accolonnati al catasto terreni foglio 40 n. 56 e foglio 41 nn. 56, 122 e 123. Il Consiglio comunale adottava la deliberazione n. 16 dell'11 aprile 2007 avente ad oggetto "interventi infrastrutturali per il potenziamento delle attività artigianali, industriali presenti sul territorio - approvazione del progetto preliminare e variante allo strumento urbanistico vigente ai sensi dell'art. 10 co. 2 e art. 19 co. 2 del d.p.r. 8.6.2001 n. 327" con il quale prevedeva di imporre su detti terreni un vincolo preordinato all'esproprio non previsto nel vigente P.R.G.C. All'ultimo punto della delibera si stabiliva di "trasmettere copia della deliberazione unitamente agli elaborati tecnici alla Regione Piemonte ai sensi dell'art. 19 comma 4"; non risultando tale adempimento perfezionato non iniziava a decorrere il termine di novanta giorni entro il quale in difetto di manifestazione di dissenso da parte della Regione si realizza l'approvazione tacita; neppure il Comune aveva provveduto a disporre l'efficacia della delibera ai sensi dell'art. 19 co. 4 del t.u. in materia di espropriazione. Sempre nell'aprile la ricorrente riceveva la nota del Comune del 23.4.2007 n. 2197, a firma del responsabile del procedimento, con la quale si dava notizia dell'avvio del procedimento di dichiarazione della pubblica utilità dell'intervento oggetto della variante di cui alla deliberazione consiliare n. 16/07. Quindi, con nota 18.7.2007 n. 4328, recapitata in data 21 luglio, si dava "comunicazione dell'efficacia dell'atto di approvazione del progetto definitivo ai sensi dell'art. 17 co. 2 del d.p.r. n. 327 del 2001 e s.m.i. e avviso di avvio del procedimento di espropriazione per pubblica utilità , ai sensi dell'art. 20 comma 1 del d.p.r. n. 327/2001 e s.m.i." Con tale nota si informava che l'amministrazione, con deliberazione di Giunta 28.5.2007 n. 68, aveva approvato il progetto definitivo dei "lavori per la realizzazione d'interventi infrastrutturali per il potenziamento delle attività artigianali, industriali presenti sul territorio", interventi comportanti l'espropriazione dei terreni di proprietà della ricorrente. Il Comune aveva attribuito il requisito di pubblica utilità all'opera prima che fosse stata approvata la variante al piano regolatore, la quale sola avrebbe potuto rendere l'opera conforme alla vigente strumentazione urbanistica.
Lamentava parte ricorrente la violazione di legge in relazione agli artt. 10 co. 2, 12 co.3 e 19 co. 2,3,4 del d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327 nel testo novellato dall'art. 1 d.lgs. 27 dicembre 2002 n. 302, nonché la carenza assoluta dei presupposti del procedimento. Gli interventi non erano conformi al piano regolatore per cui il Comune aveva avviato l'iter di variante semplificata ai sensi dell'art. 19 co. 2 d.p.r. 327/2001. La declaratoria di pubblica utilità dell'opera presuppone tuttavia la preventiva approvazione della variante, approvazione non intervenuta né certa, ragion per cui la ricorrente non si era avvalsa della facoltà, non costituente obbligo, di impugnare autonomamente la deliberazione n. 16/07 di mera adozione della variante. Il Comune non risultava avere trasmesso alla Regione la delibera ed i relativi allegati; anche vi avesse provveduto il giorno stesso della deliberazione (11 aprile 2007) al 28 maggio 2007 sarebbe ancora stato ben lungi dallo scadere il termine di legge di 90 giorni per l'approvazione tacita. Rilevava la necessità dell'approvazione della variante quale presupposto necessario di validità della dichiarazione di p.u. dell'opera.
Lamentava inoltre la violazione dell'art. 17 co. 2 del d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327, come novellato dall'art. 1 del d.lgs. 27 dicembre 2002 n. 302. La norma impone la comunicazione mediante raccomandata al proprietario della data in cui è diventato efficace l'atto che approva il progetto definitivo e della facoltà di prendere visione della relativa documentazione. Si prevede altresì la contestuale comunicazione della facoltà di fornire ogni utile elemento per determinare il valore da attribuire all'area ai fini della liquidazione dell'indennità di esproprio; tale disposizione, infine, risulta, ai sensi dell'art. 18, applicabile anche nel caso in cui si rediga un progetto di opera pubblica o di pubblica utilità non conforme alle previsioni urbanistiche. La nota a firma del responsabile del procedimento n. 4328 del 18 luglio 2007 nulla diceva circa la data di efficacia della delibera giuntale n. 68/07 di approvazione del progetto definitivo e circa le facoltà attribuite alla ricorrente impedendo così il tempestivo esercizio del diritto di partecipazione. Lamentava inoltre la violazione degli artt. 16 co. 4 e 11 del d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327, come novellato dal d.lgs. 27.12.2002 n. 302 e la violazione del principio di cui all'art. 97 della Costituzione. L'art. 16 dispone che il proprietario dell'area possa, nel formulare le proprie osservazioni, chiedere che l'espropriazione riguardi anche le frazioni residue dei suoi beni che non siano state prese in considerazione qualora ne risulti una disagevole utilizzazione residua; anche di detta facoltà il proprietario deve essere informato ed anche in tal caso nulla aveva precisato il responsabile del procedimento nella nota del 23 aprile 2007. Chiedeva pertanto, previa sospensione degli atti impugnati, l'annullamento degli stessi, impregiudicata ogni questione risarcitoria.
Si costituiva il Comune resistente chiedendo la reiezione del ricorso. Con memoria depositata in data 20.11.2007 deduceva che la ricorrente aveva partecipato al procedimento presentando osservazioni in data 4.4.2007, specificamente esaminate con deliberazione consiliare in data 11.4.2007 n. 15 e ritenute non accoglibili. Tale deliberazione non era stata oggetto di impugnativa, così come non lo era stata l'approvazione del progetto preliminare. La deliberazione 28.5.2007 n. 68 aveva approvato il progetto definitivo, approvato la richiesta di finanziamento e la relativa scheda tecnica, riservandosi di trasmettere gli atti alla Regione per la rituale approvazione della variante al piano regolatore. Quanto al primo motivo di ricorso evidenziava come il testo unico sulle espropriazioni preveda diverse modalità di approvazione del vincolo preordinato all'esproprio, tra cui la variante semplificata prevista dall'art. 10 co. 2 del testo unico. In tal caso per il suo tramite viene disposto vincolo preordinato all'espropriazione. L'art. 19 espressamente consente che l'adozione della variante consegua tanto all'approvazione del progetto preliminare dell'opera che di quello definitivo. Se dunque è ex lege consentito che l'approvazione del progetto definitivo costituisca contestuale adozione di variante non può dirsi che la validità della dichiarazione di pubblica utilità , implicita nell'approvazione del progetto definitivo, sia subordinata non alla semplice adozione bensì all'approvazione della variante. Il precedente articolo 19 co. 3 prevedeva che il vincolo preordinato all'esproprio dovesse intendersi apposto nel momento in cui diveniva efficace la delibera di approvazione della variante al piano urbanistico; stante l'eliminazione di tale comma deve intendersi che la disciplina sia stata ulteriormente semplificata nel senso che l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio avviene già al momento dell'adozione della variante da parte del Comune. Si realizza così la separazione tra gli effetti appositivi del vincolo, immediati, e quelli di pianificazione, che si producono solo una volta decorsi i termini di cui all'art. 19 u.c. con approvazione tacita regionale. Alla luce della ulteriore semplificazione normativa il legislatore ha altresì previsto che dell'uso della variante semplificata debba darsi espressamente atto, come avvenuto nel preambolo della deliberazione consiliare n. 16/07. In ogni caso la mancanza di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio non inciderebbe sulla validità della dichiarazione di pubblica utilità ma esclusivamente sulla sua efficacia. L'art. 12 co. 3 del t.u. dispone infatti che, in mancanza di vincolo preordinato all'esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità diventa efficace al momento dell'apposizione del vincolo medesimo, quindi, nel caso di specie, al momento dell'approvazione tacita da parte della Regione
In relazione alla censurata violazione dell'art. 17 eccepiva parte resistente che la ricorrente aveva avuto, prima della nota del 18 luglio 2007, due comunicazioni di avvio del procedimento rispettivamente in data 28.2.2007, relativa al procedimento diretto all'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, e in data 23.4.2007, relativa al procedimento diretto alla dichiarazione di pubblica utilità dell'opera; tutta la documentazione era stata disponibile e conoscibile dalla ricorrente, tant'è che la medesima aveva presentato osservazioni nell'aprile 2007. Quanto al mancato avviso circa la facoltà di richiedere che l'espropriazione coinvolgesse anche le frazioni residue dei suoi beni eccepiva l'inammissibilità della censura non essendo la nota 23 aprile 2007 n. 2197 stata tempestivamente impugnata; la ricorrente sovrapponeva le facoltà a lei assegnate dalla legge con gli obblighi di avviso in capo all'amministrazione. Già con la prima comunicazione di avvio del procedimento del 28 febbraio 2007 era stata allegata planimetria recante esatta descrizione dell'intervento in relazione ai mappali di proprietà, sicchè la ricorrente era stata messa in condizione di valutare l'intervento e, ciò nonostante, nulla aveva dedotto sul punto nelle osservazioni del mese di aprile 2007.
Preso atto della documentazione depositata, parte ricorrente, con atto depositato in data 15.1.2008, proponeva motivi aggiunti di ricorso avverso la deliberazione n. 68 del 28 maggio 2007. Preliminarmente replicava alle difese avversarie evidenziando che: non appariva condivisibile la ricostruzione effettuata in memoria circa il significato dell'art. 19; quanto alla sussistenza, in mancanza di conformità alla disciplina urbanistica dell'opera approvata, di un vizio di efficacia e non di legittimità evidenziava come il Comune avesse invece ritenuto propriamente efficace la dichiarazione di pubblica utilità nella deliberazione impugnata, tanto da portala ad esecuzione. Insisteva per l'autonomia degli obblighi informativi prescritti dall'art. 17 co. 2 del d.lgs. 327/2001 e di quelli previsti in relazione alla comunicazione di avvio del procedimento di espropriazione poiché i secondi intervengono ad un livello di elaborazione dell'intervento ben più articolato, sì da essere necessariamente più approfonditi. Precisava che i vizi infraprocedimentali, quali quelli relativi alla comunicazione di avvio del procedimento, non avrebbero potuto che essere azionati avverso l'atto conclusivo; la nota n. 2197 del 23.4.2007 era dunque stata espressamente impugnata con il provvedimento conclusivo. Proponeva motivi aggiunti lamentando il travisamento dei fatti e la carenza assoluta di presupposti nonché la violazione degli artt. 10 co.2, 12 co 3, 19 co. 2,3 4 del d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327 nel testo novellato dall'art. 1 d.lgs. 27 dicembre 2002 n. 302. In più punti la deliberazione si contraddiceva qualificando la variante talvolta solamente adottata e talvolta approvata mentre, non essendo decorsi i termini di approvazione tacita, anzi non risultando neppure trasmessi gli atti alla Regione, l'approvazione della variante non poteva in alcun modo dirsi avvenuta. Dalla deliberazione si evinceva una complessiva confusione tra adozione e approvazione. La deliberazione di Giunta dichiarava la pubblica utilità dell'opera e la contestuale immediata eseguibilità dell'atto, così ponendosi in contrasto con l'art. 12 co. 3 del d.lgs. 327/2001. Lamentava infine la violazione dell'art. 3 della l. n. 241 del 1990 e l'eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione nonchè la violazione dell'art. 42 co. 2 lett. b) del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267. Nell'oggetto della deliberazione si leggeva infatti anche "revoca della deliberazione di Giunta comunale n. 129 dell' 11.12.2006 "interventi infrastrutturali per il potenziamento delle attività artigianaliindustriali presenti sul territorio del Comune di Anzola d'Ossola e Comune di PremoselloChiovenda - Patti territoriali - approvazione del progetto definitivo e approvazione modulo per la richiesta di finanziamento e scheda tecnica." Dall'incipit della deliberazione si evinceva che gli organi competenti avevano invitato i Comuni di Premosello Chiovenda e Anzola d'Ossola a procedere separatamente alla richiesta di finanziamento; tuttavia la revoca della deliberazione non poteva essere stata ingenerata da questo unico motivo; per di più mai la ricorrente aveva ricevuto comunicazione di avvio del procedimento relativa alla deliberazione n. 129 dell'11.12.2006, dal che doveva desumere che l'opera colà adottata non interessava la sua proprietà. Il Comune aveva dunque scelto di abbandonare la realizzazione di un'opera di cui aveva già approvato il progetto definitivo per avviare la nuova procedura finalizzata all'esecuzione di altra opera, penalizzante per la ricorrente, e non conforme al piano regolatore. Il tutto senza alcuna motivazione circa la revoca. Ne discendeva il vizio di carenza di motivazione e di presupposti oltre che la violazione dell'art. 42 del d.lgs. 267/2000. L'opera non risultava infatti essere stata inserita dal Consiglio Comunale né nel piano territoriale né nell'elenco annuale dei lavori pubblici.
Con memoria depositata in data 15.1.2008 parte resistente ribadiva le difese già spiegate controdeducendo, in rito e in merito, in relazione ai motivi aggiunti di ricorso. La Giunta si era riservata di portare all'attenzione del Consiglio Comunale l'approvazione del progetto definitivo per quanto di competenza e, solo dopo tale momento, di procedere alla trasmissione degli atti alla Regione per quanto di competenza. Evidenziava pertanto come il procedimento dovesse ritenersi in itinere. Neppure poteva sostenersi che la nota 18.7.2007 n. 4328 avesse dato esecuzione alla dichiarazione di pubblica utilità , trattandosi di mero atto endoprocedimentale finalizzato a sondare la disponibilità dei proprietari alla futura cessione volontaria dei beni; per tali ragioni la sua impugnativa doveva ritenersi inammissibile. Quanto al terzo originario motivo di ricorso evidenziava ulteriormente come, nella nota 23 aprile 2007, inviata alla ricorrente, si informassero espressamente i proprietari, ai sensi dell'art. 16 co. 11 del d.p.r. n. 327/01 della possibilità di chiedere che l'espropriazione riguardasse anche frazioni residue dei loro beni. Contestava la complessiva inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti essendo la deliberazione 68/07 stata prodotta in giudizio in data 20.11.2007; essa era altresì stata pubblicata all'albo pretorio per i 15 giorni consecutivi a partire dalla sua adozione. Successivamente la ricorrente aveva ricevuto comunicazione individuale relativa alla deliberazione in data 18.7.2007; da tale data doveva farsi decorrere il termine di impugnativa quanto a tutti i motivi, trattandosi di deliberazione pubblica di cui la ricorrente, con semplice richiesta, avrebbe avuto diritto di avere copia integrale. Anche a far decorrere il termine di impugnativa dalla data di deposito in giudizio della deliberazione la notificazione dei motivi aggiunti doveva ugualmente ritenersi tardiva, essendo la fattispecie regolata dall'art. 23 bis della legge TAR che prevede una dimidiazione dei termini valevole anche per la notificazione del ricorso per motivi aggiunti. Nel merito contestava le cesure; sull'ultimo motivo evidenziava carenza di interesse quanto alla revoca della deliberazione di giunta n. 129 dell'11 dicembre 2006; non poteva la ricorrente dolersi di non aver avuto comunicazione di avvio del procedimento relativa alla scelta di ritirare un progetto di opera pubblica. In ogni caso l'intervento previsto tanto con la deliberazione n. 129/2006 che con deliberazione 15/2007 che con deliberazione 68/2007 risultava essere sempre lo stesso, ossia la realizzazione di un asse viario perpendicolare alla strada con la quale confinano i mappali di proprietà della ricorrente e di un'area destinata a parcheggio in corrispondenza dell'innesto del nuovo asse viario. Parte ricorrente replicava nel merito con memoria depositata in data 5.2.2008 e contestava l'eccezione di tardività.
Con ordinanza n. 106/08 di questo TAR venivano sospesi gli atti impugnati.
Con memoria depositata in data 4.3.2008 parte resistente chiedeva dichiararsi l'improcedibilità del ricorso deducendo che, con deliberazione 30 gennaio 2008 n. 2, riconfermata la valutazione di sussistenza ed attualità dell'interesse pubblico alla realizzazione delle opere e tenuto conto delle indicazioni ricevute dalla Regione, il Consiglio Comunale aveva approvato il progetto definitivo confermando e convalidando quanto già disposto dalla Giunta comunale, anche ai fini dell'invio all'amministrazione regionale della documentazione necessaria per l'approvazione ai sensi dell'art. 19 co. 4 del d.p.r. 327/2001 della variante urbanistica. La nuova deliberazione aveva dato espressamente atto che la sottoposizione al vincolo preordinato all'esproprio sarebbe divenuta efficace al momento dell'approvazione della variante semplificata dello strumento urbanistico e che, analogamente, la dichiarazione di pubblica utilità avrebbe acquisito efficacia al momento di tale approvazione. L'amministrazione aveva provveduto altresì ad avviare la procedura depositando presso la Regione, il 15.2.2008, la necessaria documentazione con nota del 14.2.2008. (...)La legge impone che l'approvazione di una variante al piano urbanistico generale costituente vincolo preordinato all'esproprio sia adottata mediante conferenza di servizi e che l'approvazione di uno strumento urbanistico equivalente a dichiarazione di pubblica utilità presupponga una conferenza di servizi o il perfezionamento di un accordo di programma tra le amministrazioni competenti a rilasciare le prescritte autorizzazioni. L'approvazione definitiva di un'opera che implica la realizzazione di un sottopasso ferroviario che intercetta due linee ferroviarie e si immette su una strada provinciale, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, rendeva necessaria l'indizione di una conferenza di servizi che coinvolgesse Comune, Provincia e Rete Ferroviaria italiana, consentendo così l'approvazione di un progetto di effettiva realizzabilità perché munito dell'assenso di tutti gli interessati. Chiedeva annullarsi anche la deliberazione n. 19/08. (...)Si procede dunque preliminarmente all'analisi delle censure mosse avverso la deliberazione n. 19 del 2008. Con tale provvedimento il Comune ha (in disparte la parte relativa alla revoca della deliberazione n. 2 del 30 gennaio 2008 già analizzata e non impugnata) disposto di approvare un progetto "definitivo" (come evincibile dall'oggetto dell'atto e dell'espresso richiamo agli artt. 16 e 17 del d.p.r. n. 327/2001), intendendo con tale approvazione procedere contemporaneamente a variante semplificata del vigente piano regolatore (come evincibile dal richiamo in dispositivo e nel corpo dell'atto all'art. 19 del d.p.r. n. 327/2001) e dichiarazione di pubblica utilità dell'opera (come evincibile dal richiamo in dispositivo all'art. 12 co. 3 del d.p.r. n. 327/2001). Nel provvedimento si dà anche espressamente atto del fatto che l'efficacia, tanto dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio che della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, è subordinata all'approvazione della variante definitiva da parte della Regione nella forma semplificata di cui all'art. 19 co.4 d.p.r. n. 327/2001, ossia con mancato espresso dissenso nel termine di 90 giorni dalla ricezione "della delibera del consiglio comunale e della relativa completa documentazione" (cfr. art. 19 co. 4 del d.p.r. n. 327/2001).
Il meccanismo della variante semplificata di cui all'art. 19 co. 4 riprende quanto già previsto dall'art. 1 della l. 3 gennaio 1978 n. 1 e soggiace alla generale regola, valida anche per le forme semplificate di approvazione delle varianti, per cui "un bene è sottoposto al vincolo preordinato all'esproprio quando diventa efficace l'atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità " (cfr. art. 9 co. 1 del d.p.r. n. 327/2001); lo stesso articolo 19 chiarisce che l'approvazione del progetto costituisce "adozione" della variante allo strumento urbanistico e non approvazione della stessa (art. 19 co. 2 d.p.r. n. 327/2001).
Nell'impugnata deliberazione n. 19 del 2008 parte resistente ha dato atto che la mera adozione della variante, rinvenibile nella deliberazione comunale, era, ai fini dell'efficacia, subordinata al perfezionamento dell'iter di approvazione tacita.
D'altro canto è poi vero, come evidenziato da parte resistente, che l'art. 19 consente che il meccanismo di approvazione della variante tacita sia attivato con l'approvazione tanto di un progetto preliminare che di un progetto definitivo (art. 19 co. 2 del d.p.r. n. 327/2001). Tuttavia, per quanto sopra chiarito, non vi è dubbio che il Comune abbia inteso approvare un progetto definitivo, come reso palese dal richiamo in dispositivo agli articoli 16 e 17 del t.u., dalla contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell'opera e dallo stesso oggetto della deliberazione recante "approvazione progetto definitivo per il potenziamento di attività artigianaliindustriali presenti sul territorio"; l'articolo 17 chiarisce che, ai fini della dichiarazione di pubblica utilità deve essere approvato il progetto "definitivo" e l'articolo 16 del d.p.r. n. 327/2001 dispone che, ai fini dell'approvazione del progetto dell'opera, sono oggetto di deposito il progetto stesso "unitamente ai documenti ritenuti rilevanti e ad una relazione sommaria, la quale indichi la natura e lo scopo delle opere da eseguire, nonché agli eventuali nulla osta, alle autorizzazioni o agli altri atti di assenso previsti dalla normativa vigente". L'art. 93 del d.lgs. 163/2006 stabilisce che il progetto definitivo individua compiutamente i lavori da realizzare nel rispetto dei criteri, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti nel progetto preliminare e contiene "tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni." Le disposizioni degli artt. 16 e 17 del t.u. ai fini della dichiarazione (ormai sempre implicita) di pubblica utilità dell'opera sono pacificamente applicabili anche quando si intenda dichiarare la pubblica utilità per opere non conformi alle previsioni urbanistiche (art. 18 del d.p.r. n. 327/2001); per tali tipologie di opere si può poi procedere a variante semplificata ai fini dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio.
In definitiva è ben possibile che, in un'ottica di massima semplificazione, l'approvazione del progetto definitivo di un'opera pubblica cumuli l'effetto di adozione di variante del piano regolatore e di dichiarazione di pubblica utilità dell'opera; mentre l'adozione della variante può discendere, ai sensi dell'art. 19, anche dall'approvazione di un progetto preliminare, tale progetto deve invece avere le caratteristiche di un progetto definitivo se intende cumulare, ai sensi degli artt. 121617, gli effetti di dichiarazione di pubblica utilità ; l'efficacia dell'apposizione del vincolo presuppone il perfezionamento dell'iter di cui all'art. 19 tramite il decorso dei 90 giorni senza manifestazione di dissenso da parte della Regione (art. 19 co. 4 e 9 co. 1 d.p.r. n. 327/2001); infine è possibile che la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera preceda l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio (art. 12 u.c. del d.p.r. n. 327/2001) ma in tal caso la sua efficacia è subordinata all'apposizione del vincolo.
Così ricostruito il vigente quadro normativo si passa all'analisi del decimo motivo di ricorso proposto avverso la deliberazione n. 19/2008, logicamente prioritario, ove si addebita alla resistente da una parte di non avere seguito il modulo della conferenza di servizi di cui all'art. 10 del d.p.r. n. 327/2001, e in ogni caso nella sostanza di avere proceduto ad una dichiarazione di pubblica utilità nonché all'approvazione di un progetto definitivo in mancanza dei prescritti assensi ed autorizzazioni. In particolare evidenzia parte ricorrente come l'opera in progetto contempli la realizzazione di un doppio sottopasso che intercetta due linee ferroviarie, per le quali doveva essere acquisito il parere di R.F.I. s.p.a., e si immetta su una strada provinciale (s.p. 106 della Valdossola), da cui l'esigenza dell'assenso della Provincia. Con successivi motivi aggiunti, nn. 11 e 12, parte ricorrente ha rilevato che la denunciata mancanza è stata anche evidenziata dalla nota 8 settembre 2008 prot. n. 40185/8 Ver del Dirigente del Settore verifica ed approvazione strumenti urbanistici della Direzione programmazione strategica della Regione Piemonte, che ha inoltre segnalato al Comune che il tratto stradale in progetto ricadeva in fascia B, secondo la delimitazione delle fasce fluviali a seguito di variante P.A.I., e interferiva con l'arginatura del fiume Toce sicchè era indispensabile l'acquisizione del parere dell'Autorità idraulica competente; ha invitato inoltre a verificare la coerenza delle opere viabilistiche con il d.m. delle infrastrutture e dei trasporti 5 novembre 2001 e s.m.i. e ad acquisire l'autorizzazione dei competenti compartimenti ferroviari circa i relativi sottopassi. La Regione ha quindi archiviato la pratica (cfr. doc. 25 di parte resistente).
Se si tiene conto che, per l'approvazione del progetto definitivo, occorrevano tutti i necessari assensi e autorizzazioni, che la conferenza di servizi è un modulo organizzatorio di strutturale semplificazione che consente la contestuale acquisizione degli assensi e pareri provenienti dai diversi portatori degli interessi pubblici coinvolti, che, sotto il profilo sistematico, il t. u. per l'espropriazione n. 327 del 2001 è frutto dell'opera di delegificazione, semplificazione e consolidazione voluta e delineata dalla l. Bassanini, non può che concludersi che il modulo della conferenza di servizi era necessario poichè l'adozione della variate, e contestuale dichiarazione di pubblica utilità , si combinava con la necessità di acquisire pareri e nullaosta in assenza di altri accordi o intese previamente acquisite. Tra i rilievi mossi dalla Regione, vi è anche quello riferito all'interferenza con il PAI e quindi indubbiamente con un vincolo di carattere urbanistico di competenza dell'A.I.P.O.
Come già evidenziato da questo TAR nella sentenza sez. I n. 1875/2008: "con il t.u. si è inteso procedere alla semplificazione e unificazione dei vari procedimenti in materia di espropriazione per pubblica utilità , così come previsto nell'allegato 1 della legge 8 marzo 1999, n. 50, di modifica della l. 59 del 1997, che ricomprende la materia delle espropriazioni tra quelle oggetto di riordino da effettuarsi mediante l'elaborazione di testi unici, procedendo contestualmente alla semplificazione delle procedure ed al riordino del relativo sistema normativo in sede di redazione del testo unico stesso. L'obiettivo della semplificazione normativa, che riguarda il procedimento espropriativo, deve essere perseguito, secondo l'art. 20, comma 4, lett. a), d) ed fquater) (quest'ultimo aggiunto dall'articolo 1 della legge 28 novembre 2005, n. 246), nonché dal comma 8, lett. a) della legge n. 59 del 1997 attraverso la semplificazione dei procedimenti amministrativi, e di quelli che agli stessi risultano strettamente connessi o strumentali, in modo da ridurre il numero delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti; la riduzione del numero di procedimenti amministrativi e accorpamento dei procedimenti che si riferiscono alla medesima attività; la riconduzione delle intese, degli accordi e degli atti equiparabili comunque denominati, nonché delle conferenze di servizi, previste dalle normative vigenti, aventi il carattere della ripetitività, ad uno o più schemi base o modelli di riferimento nei quali, ai sensi degli articoli da 14 a 14quater della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, siano stabilite le responsabilità, le modalità di attuazione e le conseguenze degli eventuali inadempimenti..."
La lettura dell'art. 10 del TU Espropriazione nel senso di rendere necessaria la conferenza di servizi qualora occorra acquisire più intese o autorizzazioni è del tutto compatibile con tali criteri di semplificazione; né ciò vanifica l'apparente alternatività delle disposizioni dell'art. 10 co. 1 e 2, posto che è ben possibile che la variante semplificata sia approvata in relazione a un progetto preliminare (cosa non accaduta nel caso di specie) o ancora che il progetto, anche definitivo, per la semplicità dell'opera non richieda particolari assensi o intese. D'altro canto sarebbe paradossale che il legislatore avesse da una parte previsto, in un'ottica di massima semplificazione, che un unico atto soggetto ad approvazione tacita possa cumulare la valenza di adozione di variante al piano regolatore, dichiarazione di pubblica utilità dell'opera ed approvazione del progetto definitivo della medesima e contestualmente avallato la soluzione prospettata da parte resistente, secondo cui sarebbe ben possibile l'acquisizione ex post delle necessarie intese, ciascuna delle quali, come accaduto nel caso di specie, potrebbe recare nuove indicazioni e prescrizioni, con la conseguente necessità di progressive modifiche del progetto (pur già qualificato definitivo) e la ulteriore possibilità (per l'ovvia ragione che tutti gli interessati devono assentire lo stesso progetto definitivo) che, ogni volta che viene introdotta una prescrizione, debba ricominciare non solo l'iter di approvazione del progetto definitivo, ma anche l'iter di sottoposizione di tale progetto in versione definitiva a tutti gli interessati.
Il decimo motivo di ricorso è dunque fondato sia perché mancavano all'atto di approvazione della deliberazione una serie di atti di autorizzazione e assenso necessari per l'approvazione di un progetto definitivo, sia perché non è compatibile con l'impianto normativo l'acquisizione di tali pareri, prospettata da parte resistente, senza coordinamento ed ex post; la censura travolge strutturalmente la deliberazione n. 19 del 2008 assorbendo ogni altra questione.
Da quanto premesso discende anche la fondatezza del dodicesimo motivo di ricorso proposto avverso la deliberazione n. 57/2008 con la quale il Comune ha dichiarato efficace la "variante allo strumento urbanistico comunale vigente ai sensi dell'art. 19 del d.p.r. 327/2001" disposta con la deliberazione n. 19/2008. Già si è riportato il contenuto della nota della Regione Piemonte 8 settembre 2008 che ha evidenziato le sopra riassunte carenze della pratica sottoposta alla sua attenzione. Il Comune, preso atto che la Regione ha attestato altresì nel medesimo atto che "per quanto di competenza non ha rilevato motivi di dissenso" ha ritenuto perfezionato l'iter di approvazione tacita, dandone atto nella deliberazione 57/2008, e quindi efficace la variante al piano regolatore. L'interpretazione data dal Comune alla nota regionale si ritiene scorretta in fatto e diritto; l'iter di approvazione tacita presuppone, come evidenziato in ricorso, che la Regione rimanga silente, e non, come nella sostanza qui avvenuto, che evidenzi carenze di assensi e pareri. L'art. 19 stabilisce che il termine di 90 giorni decorre dalla ricezione da parte della Regione "della delibera del consiglio comunale e della relativa completa documentazione"; nel caso di specie la Regione ha evidenziato carenze documentali ed istruttorie e perciò ha "archiviato" la pratica, anticipando che, per quanto di sua specifica competenza, non vi sarebbero stati rilievi al progetto così come sottopostole ma che appunto mancavano pareri e autorizzazioni certamente necessari, anche in considerazione del fatto che le era sottoposto un progetto qualificato "definitivo". L'archiviazione perciò non può integrare il decorso del termine di legge senza rilievi, accompagnandosi ad una nota che invece rileva carenze istruttorie e documentali ostative al perfezionarsi dell'approvazione tacita. E' dunque fondata la censura secondo cui la deliberazione n. 57/2008 ha dichiarato l'efficacia della deliberazione n. 18/2008 in mancanza dei suoi presupposti in fatto; anche tale deliberazione deve essere dunque annullata. Certamente non necessaria ai fini dell'impugnativa dell'atto in questione era l'evocazione in giudizio della Regione Piemonte alla luce del fatto che la medesima non solo non ha partecipato alla formazione dell'atto ma ne ha sostanzialmente bloccato l'iter di approvazione.
Come enunciato in premessa, annullata la deliberazione n. 18/2008 nella parte in cui intendeva convalidare la deliberazione n. 68/2007 e la deliberazione n. 57/2008 di declaratoria di efficacia della prima, occorre vagliare i motivi di ricorso proposti avverso la prima deliberazione impugnata n. 68/2007 (di Giunta) che ha revocato la deliberazione di Giunta Comunale n. 126/2006 concernente "interventi infrastrutturali per il potenziamento delle attività artigianaliindustriali presenti sul territorio del Comune di Anzola d'Ossola e Comune di PremoselloChivenda, Patti territorialiApprovazione progetto definitivo e approvazione modulo per la richiesta finanziamento e scheda tecnica" nonché deliberato di approvare ai sensi degli artt. 16 e 17 del d.p.r. 327/01, il progetto definitivo degli "interventi infrastrutturali per il potenziamento delle attività artigianali - industriali presenti sul territorio" predisposto dal tecnico incaricato..dichiarare la pubblica utilità urgenza e indifferibilità dell'opera, di dare atto che il vincolo preordinato all'esproprio è stato apposto con deliberazione consiliare n. 16 del 11.5.2007 di approvazione del progetto preliminare costituente variante al Piano Regolatore Generale..."
Partendo dall'approvazione del progetto definitivo, e richiamato il contesto normativo come già ricostruito, con il primo motivo di ricorso parte ricorrente ha contestato che il Comune non avesse, al momento di approvazione della deliberazione n. 68 del 28.5.2007, mai effettivamente provveduto ad attivare il procedimento di approvazione della variante semplificata adottata con la deliberazione n. 16 dell'11.4.2007 (di approvazione del progetto preliminare) trasmettendo quest'ultima alla Regione; per di più all'atto di approvazione della deliberazione n. 68/2007, anche qualora per ipotesi la trasmissione della deliberazione n.16/2007 alla Regione fosse avvenuta contestualmente alla sua adozione dell'aprile 2007, non risultavano decorsi i 90 giorni ex lege prescritti per la formazione del silenzio assenso da parte della Regione. La circostanza della mancata trasmissione alla Regione della deliberazione n. 16/2007 è pacifica come evincibile dalla parte motiva della successiva deliberazione n. 19/2008 in cui il Comune attesta "precisato che la variante semplificata al piano regolatore generale disposta con deliberazione consiliare n. 16 in data 11 maggio 2007 di approvazione del progetto preliminare dell'opera di cui sopra non ha avuto corso in quanto per esigenze procedimentali non è stato possibile trasmettere alla Regione Piemonte i relativi atti e documenti ai sensi dell'art. 19 co. 4 del d.p.r. n. 327/2001..." La censura è pertanto fondata avendo parte resistente errato nel ritenere il vincolo preordinato all'esproprio apposto con la mera approvazione del progetto preliminare da parte del Comune e nel ritenere perfezionata la procedura di approvazione tacita della variante semplificata neppure avviata, in violazione dell'art. 19 co. 2,3,4 del d.p.r. n. 327/2001. Sempre con il primo motivo di ricorso parte ricorrente lamenta la violazione dell'art. 12 u.c. del d.p.r. n. 327 del 2001 nella parte in cui la deliberazione n. 68/2007, approvando il progetto definitivo, ha ritenuto altresì di dichiarare la pubblica utilità dell'opera in termini di immediata efficacia, e ciò in mancanza dell'approvazione e dunque efficacia dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio. Anche tale profilo di censura è fondato. »»

CDS 650/2009: «« 11. - Per la loro sostanziale priorità logica, vanno esaminati i motivi degli appelli stessi, che lamentano l'erroneità della sentenza impugnata laddove ha ritenuto accertata l'illiceità del comportamento dell'Amministrazione e dell'E. in ragione dell'assenza di una preventiva dichiarazione di pubblica utilità , a séguito dell'intervenuto annullamento giurisdizionale del decreto di occupazione d'urgenza dell'ottobre 1985, comportante, secondo il T.A.R., "ai sensi dell'art. 23 della legge n. 136 del 10.02.1953" dichiarazione di pubblica utilità dell'opera" (pag. 5 sent.); donde deriva, prosegue il Tribunale, che "il decreto impositivo della servitù di metanodotto deve intendersi privo del presupposto legittimante l'esercizio del potere" (pag. 7 sent.).
10.1 - Rileva in proposito la Sezione che la sentenza gravata ha tenuto conto dei principii pacificamente enunciati da questo Consiglio in ordine ai rapporti intercorrenti tra la sentenza di accoglimento di un ricorso proposto avverso la dichiarazione di pubblica utilità e gli effetti del conseguente decreto di esproprio (meglio, nella fattispecie, di imposizione coattiva di servitù).
Infatti, qualora il giudice amministrativo annulli la dichiarazione di pubblica utilità , si determina la caducazione automatica degli effetti del decreto di esproprio (al quale va assimilato, mutatis mutandis, l'atto impositivo della servitù coattiva), nel frattempo eventualmente emesso (Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2003, n. 9155; sez. IV, 30 giugno 2003, n. 3896; da ultimo, sez. IV, 29 gennaio 2008, n. 258).
In punto di fatto, invero, va ricordato che, con d.m. in data 17 ottobre 1985, il Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato aveva disposto l'occupazione d'urgenza degli immobili occorrenti per la costruzione, da parte della S., del metanodotto "Allacciamento Fasancalce" (tra i quali quelli sopra identificati di proprietà dell'odierno appellato/appellante incidentale), sul presupposto, risultante dal terzo capoverso delle relative premesse, "che tale opera è necessaria all'attuazione dei compiti affidati dalla legge all'E.N.I. ed alle Società da esso controllate... e deve pertanto essere considerata di pubblica utilità a tutti gli effetti della legge 25 giugno 1865, n. 2359".
Successivamente, ad opere incontestatamente eseguite e completate e dopo che il precedente decreto ministeriale era stato fatto oggetto di annullamento giurisdizionale con sentenza del T.A.R. Lecce n. 394/86, con provvedimento prefettizio prot. n. 2487/1° sett. in data 6 aprile 1991 - pure fondato sul presupposto, di cui al secondo capoverso delle premesse, che "ai sensi dell'art. 23 della L. 10.2.1953, n. 136, le opere necessarie all'attuazione dei compiti affidati all'E. ed alle società di cui all'art. 3 della stessa legge sono dichiarate di pubblica utilità " - è stata decretata l'imposizione coattiva della servitù perpetua di passaggio del metanodotto sulle aree de quibus.
Osserva il Collegio che il citato d.m. 17 ottobre 1985 del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato è stato adottato in applicazione dell'allora vigente art. 23 della legge 10 febbraio 1953, n. 136, secondo cui le opere necessarie all'attuazione dei compiti affidati all'Ente e alle società di cui all'art. 3 della stessa legge sono dichiarate di pubblica utilità , a tutti gli effetti della legge 25 giugno 1865, n. 2359 e successive modificazioni ed integrazioni (comma 1); su richiesta dell'Ente o delle società di cui all'art. 3, e se vi sia urgenza, il Ministro per l'industria e commercio può ordinare l'occupazione dei beni indispensabili per l'esecuzione dei lavori, determinare provvisoriamente l'indennità e disporne il deposito (comma 3).
L'art. 23 della legge n. 136/1953 ha così introdotto un'ipotesi di dichiarazione di pubblica utilità "ex lege" relativamente alle opere ivi previste.
In tal caso, tuttavia, è sempre necessario che l'amministrazione accerti la riconducibilità dell'opera da realizzare nell'ambito dell'astratta categoria contemplata dalla norma, in sede di adozione del primo atto della procedura espropriativa (Cons. St., VI, 16 agosto 2001, n. 4407).
Nella specie, un tale atto deve ritenersi adottato con il suddetto decreto ministeriale 17 ottobre 1985, che, con statuizione passata in giudicato e facente stato tra le parti e loro aventi causa (e l'accertamento e l'interpretazione del giudicato esterno, formatosi tra le stesse parti a séguito della perenzione dell'appello proposto avverso la sentenza di primo grado che ha annullato detto decreto, come compiuti dalla sentenza qui impugnata, non risultano validamente intaccati dalle tesi degli appelli principali ed incidentale all'esame), la citata sentenza T.A.R. n. 394/86 ha considerato, come s'è già visto, "atto che integra la dichiarazione di pubblica utilità fatta per legge", annullandolo, appunto, per non aver esso fissato i términi per i lavori e per le espropriazioni.
La giurisprudenza ha invero avuto modo di precisare (con riferimento proprio all'art. 23 legge 10 febbraio 1953, n. 136, relativo ad opere necessarie per l'attuazione dei compiti affidati all'E. ed alle società controllate o collegate, di cui all'art. 3 della stessa legge) che, nell'ipotesi in cui la pubblica utilità di determinate opere sia prevista ex lege, la fissazione dei termini per l'esecuzione dei lavori ed il compimento delle espropriazioni, ai sensi dell'art. 13 legge n. 2359 del 1865 - necessaria per la giuridica esistenza e validità della dichiarazione di pubblica utilità , con la conseguenza che l'inutile decorso dei termini fissati comporta la cessazione della programmata destinazione del bene all'interesse generale e determina il venir meno del potere espropriativo sul bene stesso - deve essere contenuta nel primo atto della procedura (e dunque, nella fattispecie, proprio il decreto del Ministro dell'Industria che disponeva l'occupazione d'urgenza, che si pone come passaggio del procedimento espropriativo, nella cui struttura s'incardina fino a divenire un sub - procedimento dell'espropriazione, tanto che l'indennità della prima deve necessariamente commisurarsi alla seconda, anche se alla fine l'immobile venga acquisito dall'ente pubblico in mancanza di un decreto ablatorio finale: Cass., 20.1.1998, n. 493 e Cass., 7.11.1998, n. 11228), finalizzata sia all'esecuzione dei lavori che al compimento delle espropriazioni (così Cassazione civile, Sez. I, 9 gennaio 2004 n. 120); sì che l'annullamento, nella fattispecie intervenuto in via giurisdizionale, dell'unitario atto (a contenuto ad un tempo ricognitivo del carattere di pubblica utilità dell'opera di cui tràttasi e dispositivo della necessaria occupazione d'urgenza) posto dall'Amministrazione a monte della procedura de qua, ha determinato indubbiamente il venir meno dello stesso nella sua integralità ed in particolare del suo (necessitato) contenuto integrativo della dichiarazione della pubblica utilità medesima, come del resto dimostra proprio il fatto che il motivo posto a base di detto annullamento attiene esattamente a vizii strettamente inerenti a tale sua qualificazione.
Nella specie, quindi, il Prefetto della Provincia di Brindisi, con il decreto in data 6 aprile 1991, ha dato luogo al definitivo asservimento del terreno di cui si tratta sull'erroneo presupposto della perdurante efficacia della dichiarazione di pubblica utilità recata, sulla base dell'effettuata veduta ricognizione della riconducibilità dell'opera da realizzare nell'àmbito dell'astratta categoria contemplata dall'art. 23 della legge n. 136/1953, dal citato D.M. in data 17 ottobre 1985, all'epoca, tuttavia, già annullato con sentenza del Giudice amministrativo a tutti gli effetti esecutiva e dunque efficace.
A tale conclusione non è ostativo il richiamo, contenuto nello stesso decreto prefettizio, ai presupposti fissati dal citato art. 23 per la annoverabilità delle opere in esso contemplate tra quelle dichiarate di pubblica utilità ex lege, atteso che, una volta affermata, come s'è visto, la necessità, anche per le opere di cui al ridetto art. 23, a garanzia di interessi costituzionalmente tutelati, di un atto, che accerti la riconducibilità dell'opera da realizzare a quelle la cui dichiarazione di pubblica utilità deriva direttamente dalla legge, le necessarie caratteristiche di un siffatto "atto integrativo" non sono rinvenibili certo nel menzionato decreto prefettizio, giacché il previo accertamento degli attuali presupposti di legge - tale da integrare una valida dichiarazione di pubblica utilità dell'opera in base alla vigente normativa - anche a volerne ammettere la praticabilità con efficacia sanante ad effetto retroattivo, richiedeva comunque quella fissazione dei termini per l'esecuzione dei lavori ed il compimento delle espropriazioni (che, come detto, dev'essere contenuta nel primo atto della procedura finalizzata sia all'esecuzione dei lavori sia al compimento delle espropriazioni: v. Cons. St., VI, 26 luglio 2000, n. 7578), del tutto assente in tale decreto, che non può dunque qualificarsi come atto vòlto (ed idoneo) a svolgere la detta, necessaria, funzione integrativa, imposta dalla imprescindibile esigenza di garantire la certezza dei rapporti giuridici nel campo delle espropriazioni, che impone che i termini in considerazione siano chiari e certi fin dall'inizio della procedura, non essendo ipotizzabile e consentita la compressione del diritto di proprietà per un periodo non determinato fin dall'inizio (Cass. civ., sez. I, 9 gennaio 2004, n. 120).
Pertanto, non risultando il decreto di asservimento sostenuto da valida dichiarazione di pubblica utilità (né recando esso stesso, per le ragioni considerate, una siffatta, valida, dichiarazione), esso, quale atto terminale della procedura espropriativa (o, il che è lo stesso, di asservimento coattivo), deve ritenersi caducato (e ciò perché l'atto presupposto "dichiarazione di pubblica utilità " entra nel modello legale dell'atto consequenziale "decreto di esproprio" come requisito di esistenza di questo) dall'intervenuto annullamento giurisdizionale della dichiarazione di pubblica utilità recata dal primo atto della procedura finalizzata al definitivo asservimento del terreno per cui è causa e cioè dal veduto decreto che ha disposto l'occupazione d'urgenza del terreno medesimo; decreto di asservimento, nei cui confronti l'odierno appellato/appellante incidentale non era dunque affatto tenuto, a differenza da quanto qui sostenuto da E. e S.R.G., ad interporre apposito gravame.
Se, poi, la dichiarazione di p.u., soprattutto in seguito al precetto dell'art. 42 Cost. (per il quale la proprietà privata può essere espropriata soltanto "per motivi di interesse generale) ed a quello di eguale tenore dell'art. 1 della Convenzione CEDU (per cui l'ingerenza della P.A. nella proprietà privata può essere attuata soltanto "per causa di pubblica utilità "), costituisce il primo e fondamentale presupposto per procedere al trasferimento coattivo di un immobile mediante espropriazione (od alla limitazione del suo godimento mediante asservimento coattivo), se, dunque, in sua assenza qualunque successivo atto o provvedimento di natura ablatoria (e perfino il fenomeno indeterminato e generico dell'apprensione sine titulo da parte di un ente pubblico di immobili privati) restano a livello di meri comportamenti per rientrare fra i meri fatti illeciti di diritto comune in tutto e per tutto disciplinati dagli artt. 2043 e 2058 cod. civ. e se, infine, con l'entrata in vigore della Costituzione ha assunto rilevanza costituzionale la disposizione dell'art. 13 della legge n. 2359 del 1865, collegata dalla Consulta direttamente al principio che, siccome la proprietà privata può essere espropriata esclusivamente per motivi di interesse generale (art. 42 Cost., comma 3), tale possibilità è connaturata solo all'esigenza che l'espropriazione avvenga per esigenze effettive e specifiche (che valgano, cioè a far considerare indispensabile e tempestivo il sacrificio della proprietà privata in quel momento, con la conseguenza che ciò non si verificherebbe ove il trasferimento coattivo di un bene avvenisse in vista di una futura - ma attualmente ipotetica - utilizzazione al servizio di specifici fini di interesse generale, ma privi di attualità e di concretezza: Cass., sez. un. 15606/2001; 460/1999; 355/1999; 1907/1997; da ultimo, 16 luglio 2008, n. 19501), allora la veduta caducazione del decreto di imposizione di servitù sopravvenuto all'annullamento del primo atto della procedura (o, sotto diversa prospettiva, la dovuta disapplicazione del decreto stesso, nell'àmbito della giurisdizione esclusiva in materia spettante al Giudice amministrativo, in quanto non sostenuto da valida dichiarazione di pubblica utilità ) comportano anche che l'azione di danno in questione non possa affatto ritenersi preclusa, come ritengono nei loro appelli E. S.p.A. e S.R.G. S.p.A., dalla mancata proposizione dell'opposizione alla stima nei termini di legge, né che a detta opposizione l'azione stessa possa in qualche modo assimilarsi, atteso che il procedimento introdotto dal legislatore per la fissazione, il riconoscimento e la contestazione dell'indennità di asservimento è connaturato solo all'esigenza che l'espropriazione (o l'asservimento coattivo) avvengano per la soddisfazione delle esigenze di cui s'è detto (come "certificate" dalla dichiarazione di pubblica utilità ); il che non si verifica allorché, come appunto accade nel caso di specie, una siffatta valida dichiarazione manchi, sì che l'ingerenza nella proprietà privata e/o la sua utilizzazione risultano in tal caso intervenute senz'alcun titolo che le consentisse, donde l'impossibilità logico-giuridica di mettere sullo stesso piano un'espropriazione rituale ed un'espropriazione indiretta (o di fatto), caratterizzata dalla violazione del diritto dell'individuo al rispetto dei propri beni (Corte europea dei diritti dell'uomo, 4 dicembre 2007, Pasculli c. Italia), in relazione alla quale non può che assicurarsi la reintegrazione di tutte le conseguenze del comportamento illecito, che va ben oltre i meri criterii indennitarii, che, in caso di espropriazione legittima, prescindono, com'è noto, in tutto od in parte, dal valore di mercato del bene e dalle utilitates dallo stesso in concreto ritraibili.
Invero, l'indennità (di asservimento), di cui all'art. 46, comma 1, della legge n. 2359 del 1865 (che prevede appunto "una indennità" a favore dei "proprietari dei fondi, i quali dalla esecuzione dell'opera di pubblica utilità vengano gravati di servitù, o vengano a soffrire un danno permanente derivante dalla perdita o dalla diminuzione di un diritto"), secondo quel che la giurisprudenza ha già avuto modo di affermare ripetutamente (Cass., 18 dicembre 1998, n. 12700; Cass., 30 settembre 2004, n. 19643; Cass., 4 novembre 2005, n. 21401; Cass., 12 gennaio 2006, n. 464; da ultimo, Cass. civ., sez. I, 30 novembre 2007, n. 25011), trova causa nella procedura espropriativa definita mediante decreto ablatorio (di asservimento, appunto), che ne costituisce condizione indispensabile, sicché, quali che siano i criterii di stima prescelti dal legislatore (e qualunque sia l'ampiezza del pregiudizio, che quest'ultimo intende riparare), la stessa òpera solo nell'ambito ed all'interno della categoria "espropriazione per pubblica utilità ", che necessariamente presuppone (art. 42 Cost.); mentre laddove l'Ente (od il privato concessionario) non abbia ottenuto un valido decreto di espropriazione (o, meglio, di asservimento), l'attività, che consista nel mero impiego del bene altrui di fatto occupato senza che vi sia stata una manifestazione di potere ablatòrio frutto di un'effettiva valutazione della indispensabilità del bene stesso per esigenze di pubblico interesse e del conseguente collegamento tra il sacrificio del diritto del privato e la pubblica utilità , non vale a trasformare in esercizio del potere né l'originaria apprensione del bene, né la sua successiva detenzione, qualificabili piuttosto come meri comportamenti materiali, in presenza dei quali, afferma la Corte di Strasburgo, qualora risulti impossibile la restituzione del terreno, lo Stato deve garantire il pagamento di una somma corrispondente alla restituzione in natura.
In definitiva, l'occupazione del fondo di proprietà privata, non assistita da valido titolo, per illiceità dell'intera procedura ablatoria in assenza di dichiarazione di pubblica utilità , fa venire meno la logica dell'indennizzo regolamentato, sì che, essendo configurabile un fatto illecito generatore di danno, il risarcimento, sganciato dalla logica espropriativa, segue la regola generale della integralità della riparazione e della equivalenza del pregiudizio cagionato al danneggiato e, imponendo una valutazione ispirata a criteri di concretezza, va commisurato, come correttamente statuito dal T.A.R., al valore di mercato del bene con riferimento al momento in cui la trasformazione fisica ha determinato, nel caso di asservimento, la limitazione delle libere facoltà di godimento del proprietario (Cass. civ., sez. I, 18 febbraio 2000, n. 1814).
12. - Il sistema delle conseguenze economiche delle occupazioni illegittime pone poi il problema della individuazione dello spartiacque temporale ai fini della prescrizione del diritto, ch'è eccezione riproposta con tutti e tre gli appelli (principali ed incidentale) all'esame.
Ritiene in proposito il Collegio che esattamente il T.A.R. abbia sul punto ritenuto che "la realizzazione di un'opera pubblica in assenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità integra... esclusivamente un illecito di carattere permanente che si protrae nel tempo sino alla rimozione dell'opera o alla costituzione della servitù nelle forme di legge" (pag. 8 sent.) e che, dunque, "la prescrizione in tal caso inizia a decorrere solo con la cessazione della permanenza che coincide con la rimozione dell'opera o con la costituzione del diritto reale nei modi di legge" (pag. 9 sent.). (...)ontrariamente, dunque, a quanto ritenuto dagli enti odierni appellanti, l'Amministrazione ha utilizzato e continuato ad utilizzare il fondo altrui in assenza del decreto di asservimento (come s'è visto da ritenersi caducato o comunque disapplicabile per effetto dell'intervenuto annullamento giurisdizionale dell'originaria dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, peraltro nel frattempo realizzata); tanto costituisce un illecito di tipo permanente, il quale perdura fino a che non venga meno la situazione abusiva, con la rimozione dell'impianto (che lo stesso Giudice di primo grado ha ritenuto di escludere con la reiezione della domanda di reintegrazione in forma specifica) o con la sopravvenienza (V. Cass. civ., sez. I, 23 marzo 1992, n. 3573) di titolo idoneo (contratto, provvedimento amministrativo o titolo giudiziario) all'insorgenza del diritto di servitù, titolo di cui nella fattispecie non v'è, alla luce di quanto sopra evidenziato, traccia.
Tanto basta alla reiezione dell'insistita eccezione di prescrizione della richiesta di tutela risarcitòria formulata con il gravame introduttivo, dovendo ritenersi l'azione stessa, una volta ricondotta la fattispecie ad una ipotesi di illecito permanente, imprescrittibile, almeno fino a quando non venga rimosso il fatto illecito, o anche l'opera pubblica, che ha determinato la limitazione dei diritti del proprietario sul fondo di cui si tratta.
Non è pertanto necessario procedere, stante la sottolineata natura di illecito permanente del comportamento posto in essere dagli enti odierni appellanti, alla verifica se la prescrizione dagli stessi invocata possa o meno considerarsi intervenuta con riferimento alla data, da cui il diritto poteva esser fatto valere, che gli enti appellanti insistono, ma senza ormai alcuno specifico interesse alla censura, nel voler identificare nella data di pubblicazione della sentenza T.A.R., che aveva annullato il decreto di occupazione d'urgenza, invece che nella data di passaggio in giudicato della sentenza stessa.
13. - Ciò posto in mérito alla indubbia sussistenza nella fattispecie di un'ipotesi di responsabilità extracontrattuale degli enti appellanti ed appellante incidentale ed alla non intervenuta prescrizione della pretesa risarcitòria dalla stessa derivante, in ordine alle censùre dei rispettivi atti d'appello inerenti la addebitabilità a ciascuno della relativa responsabilità va rilevato che:
- inammissibile per assoluta genericità si rivela la perplessa prospettazione, nell'appello delle Amministrazioni statali, della inconfigurabilità, nella fattispecie, dell'elemento soggettivo proprio della responsabilità da fatto illecito, a fronte delle puntuali motivazioni spese sul punto dalla sentenza impugnata (v. pag. 11 sent.), che l'appello stesso omette del tutto di prendere in considerazione e di sottoporre a critica;
- del pari dicasi quanto alla apodittica riproposizione, nello stesso atto di appello, "della domanda di manleva articolata in primo grado", che il T.A.R. ha specificamente esaminato e respinto con pertinenti e diffuse argomentazioni (pagg. 10 - 12 sent.), senza che l'appello sottoponga il relativo ragionamento, come invece dovuto a pena di inammissibilità, a specifiche ed opposte controdeduzioni;
- ancora inammissibili si appalesano le censùre, contenute nell'appello di E. S.p.A., in ordine alla sua mancata estromissione dal giudizio ed alla sua pretesa estraneità alle attività assunte come illecite, anche qui mancando qualsivoglia specifica critica delle analitiche ragioni, con cui il T.A.R. ha respinto (pagg. 11 - 13 sent.) le corrispondenti eccezioni sollevate in primo grado. Valga, comunque, in proposito precisare che, nell'ipotesi di collaborazione di più enti alla realizzazione dell'opera pubblica, qualora l'occupazione risulti ab initio illegittima (essendo stato pronunciato, come appunto avvenuto nel caso di specie, l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità da parte del giudice amministrativo), tutta l'attività svolta nel corso dell'occupazione, da chiunque esplicata, risulta, conseguentemente, illegittima, ove casualmente collegata al danno, nonchè fonte di responsabilità per gli autori, tenuti al relativo risarcimento ai sensi degli artt. 2043 e 2055 cod. civ.. Pertanto, con la responsabilità dell'ente espropriante concorre quella dell'ente preposto alla costruzione dell'opera sul suolo occupato (nel caso all'esame S. s.p.A., oggi incorporata in E. S.p.A.) e dell'ente successivamente divenuto beneficiario dell'opera stessa (qui prima S. S.p.A. e poi S.R.G. S.p.A.) qualora essi, a vario ma concorrente titolo, perseverino nell'occupazione del terreno, nella costruzione dei manufatti e nella successiva utilizzazione del terreno e dei manufatti stessi pur essendo a conoscenza della prospettata illegittimità dell'occupazione (o, meglio, che la legittimità dell'occupazione sia stata anche solo contestata); ipotesi, questa, che certamente deve ravvisarsi nel caso di specie, in cui la dichiarazione di pubblica utilità è stata impugnata dinnanzi al giudice amministrativo, non essendo in tale ipotesi prospettabile una situazione di non conoscenza della esistenza di problematiche inerenti alla legittimità della occupazione in capo all'ente preposto alla costruzione e poi alla gestione dell'opera, alla quale può sì essersi dato corso in una situazione di presunzione di legittimità dei provvedimenti amministrativi, che tuttavia certamente non permane una volta che la questione della validità della dichiarazione di pubblica utilità sia stata devoluta al giudice amministrativo e questi si sia pronunciato per il suo annullamento, come in concreto dimostrano nel caso all'esame sia la intervenuta impugnazione da parte di S. S.p.A. della sentenza T.A.R. n. 394/86, sia l'intervento ad opponendum dispiegato da S.R.G. S.p.A. nel primo grado del presente giudizio. »»

CDS 99/2005: «« In fatto, con D.M. 15 maggio 1986 veniva approvato il progetto di ammodernamento della SS.106 e, dichiarata la pubblica utilità , indifferibilità e urgenza, venivano fissati i termini per lavori e espropriazioni, in trentasei mesi e cinque anni.
Con successivo decreto del 7.3.1988 le procedure espropriative erano delegate alla impresa Mazzitelli aggiudicataria del relativo appalto, che, con decreto 5.5.1988, n. 588, del Prefetto di Reggio Calabria, veniva autorizzata a occupare di urgenza, per tre anni, gli immobili di proprietà di Nesci Antonio e Domenico, in Bova Marina, in catasto fg.37, partt. 34,36,37,17,16, 14 per una estensione di mq.47.500, e così provvedeva a immettersi nel possesso dei beni in data 27.6.1988.
La occupazione, pur ricadendo nell'ambito di applicazione della proroga biennale ex art. 22 Legge 22 maggio 1991, n. 158, scadeva il 15.5.1991 per decadenza della dichiarazione di pubblica utilità .
In data 3.2.1993 veniva emesso nuovo decreto di occupazione, sulla base di nuova dichiarazione di pubblica utilità del 12.11.1992, correlata dalla approvazione del progetto 14 marzo 1986, n. 6171, e dalla perizia di variante dell'8 maggio 1991, n. 14206, con nuova fissazione dei termini ai sensi dell'art. 13 Legge n. 2359 del 1865 in cinque anni, fino al 12.11.1997.
Il nuovo piano particellare interessava quasi tutta la proprietà dei Nesci, in catasto fg.37, che era stata oggetto della precedente occupazione, nonché aree comprese in particelle non interessate dalla precedente occupazione, quali le particelle 35,87,88,85,86, per un totale di mq.51,930.
La procedura era nuovamente delegata alla ditta Mazzitelli, che con decreto prefettizio 3.2.93, n. 62, era autorizzata alla occupazione di urgenza fino al 12.11.97, e in data 16.3.93 provvedeva alla immissione in possesso.
In tale circostanza la società, secondo gli appellanti, occupava di fatto anche cospicue aree limitrofe non comprese nel piano parcellare, ed esattamente mq.7750 per il sedime stradale e mq.16.360 trasformati in discarica di materiale di risulta.
Mentre durante il periodo di occupazione i terreni occupati non venivano trasformati, in tale seconda fase le opere erano eseguite, e tutte le aree impegnate erano irreversibilmente modificate.
In data 18.8.1998 l'ANAS riapprovava il vecchio progetto dell'opera e una variante che, ricomprendendo le aree occupate di fatto, estendeva da mq.51930 a mq.61400 la superficie già appartenuta agli appellanti, e, secondo l'appello, da tempo in buona parte definitivamente trasformata, e quindi già divenuta di proprietà dell'amministrazione.
Fissava in giorni 365 il termine per il compimento dei lavori e in giorni 1825 il termine per le espropriazioni, con scadenza il 18 agosto 2003.
In data 30 giugno 1999 la impresa Buffaro, medio tempore subentrata alla società Mazzitelli nell'appalto, notificava ai Nesci due decreti prefettizi che, richiamata la nuova dichiarazione di pubblica utilità del 18.8.1998, autorizzavano la occupazione di 3.865 mq. della part. 2 e 11.650 mq. della part. 34 ma, non potendosi procedere all'accertamento della consistenza effettiva della part. 34 a cagione dei lavori già effettuati su di essa, la formale immissione in possesso era rinviata sine die.
Con atto del 30.5.2000 la Prefettura avvisava dell'inizio della nuova procedura ablatoria per il compimento della variante SS106 agli odierni appellanti, i quali provvedevano a notificare a tutti i soggetti interessati un atto stragiudiziale, con cui diffidavano la Prefettura dal proseguire una procedura ablatoria per aree già acquistate alla sfera dell'occupante a titolo originario ed illecito.
In data 11 settembre 2001 gli appellanti odierni ricevevano la notifica del decreto prefettizio di occupazione di urgenza del 17 luglio, con il quale l'ENAS era autorizzato a occupare in via temporanea e urgente sino al 21.10.2003 mq.3865 della part. 2 e per intero le part. 136 e 139 (derivate da frazionamento rispettivamente della part. 34 e della part. 36), estese rispettivamente mq.6830 e mq.5280.
Tale decreto ultimo veniva impugnato dai Nesci, che osservavano da un lato che la part. 36, da cui deriva la part. 139, non rientrava nel piano particellare del 1998, e dall'altro lato che la nuova procedura andava a riguardare aree in buona parte già di proprietà dell'amministrazione a causa della loro irreversibile trasformazione.
Con riguardo alla domanda di annullamento il primo giudice la rigettava, in quanto la dichiarazione di pubblica utilità del 18 agosto 1998 (che riapprovava il progetto del 14 marzo 1986, n. 6171) copriva anche le particelle ritenute non incluse dai ricorrenti; dall'altro lato, il primo giudice osservava che in caso di già avvenuta accessione invertita, il decreto sarebbe stato, al limite, da considerare inutiliter dato, e non già illegittimo.
Poiché il piano particellare allegato alla dichiarazione di pubblica utilità contemplava i due lotti di terreno, estesi oltre 14.000 mq., rientranti nella particella 36, legittimamente la sub-particella 139 costituirebbe oggetto dell'impugnato decreto prefettizio. (...)Con memoria del 9 settembre 2004 gli appellanti hanno dedotto che, nonostante la intervenuta sentenza n. 204 del 6-7- luglio 2004 del giudice delle leggi, possa ritenersi che, se è venuta meno la giurisdizione del giudice amministrativo sulle occupazioni completamente di fatto, senza alcuna previa dichiarazione di pubblica utilità , potrebbero comunque restare nella cognizione del giudice amministrativo le controversie di tipo risarcitorio nascenti dalle c.d. occupazione acquisitive, o c.d. usurpative o di fatto, determinate da decadenza dei termini di efficacia o dall'annullamento del decreto di occupazione e/o della dichiarazione di pubblica utilità .
Resterebbero nell'ambito della cognizione del giudice amministrativo, in quanto la Corte Costituzionale ha fatto salve le pretese risarcitorie conseguenti al sindacato di legittimità su atti e provvedimenti, sia le pretese derivanti da c.d. occupazione acquisitiva, conseguenti all'annullamento di decreto di occupazione e/o di espropriazione, sia le pretese derivanti dalla prima forma di c.d. occupazione usurpativa (sia di mero fatto che) derivante dall'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità . (...)6.A prescindere da altri profili di rito (e dalla eccezione di inammissibilità della pretesa relativa al periodo dal 13.11.1997 in poi, perché proposta solo in grado di appello per la prima volta), va verificata la sussistenza della (o il difetto di) giurisdizione dell'adito giudice amministrativo, in relazione a domande per risarcimento da occupazione di fatto avvenute nel passato, completamente scollegate, nella domanda di parte, da impugnazioni di atti e provvedimenti (la dichiarazione di pubblica utilità e il decreto di occupazione sulla base dei quali si è dato luogo alla occupazione de qua), e pertanto dovute a "meri comportamenti" dell'amministrazione (e quindi piuttosto a scorretto operato o a scorrette esecuzioni di provvedimenti).
La questione da risolvere attiene quindi alla giurisdizione per risarcimento derivante da occupazione ritenuta fatto illecito (tale anche se non si è verificata la irreversibile trasformazione), pur se rientrante in una vicenda espropriativa, sulla base di dichiarazione di pubblica utilità decaduta per decorrenza dei termini.
Al proposito, il Collegio ritiene di dover, seppure sinteticamente, richiamare le problematiche del riparto di giurisdizione in materia di occupazioni c.d. espropriative.
Prima della richiamata pronuncia del giudice delle leggi, in tema di riparto di giurisdizioni, la prevalente giurisprudenza, così come anche la impugnata sentenza di primo grado, riteneva che rientrassero nella giurisdizione esclusiva in materia urbanistica (ex art. 34 D.Lgs. n. 80 del 1998 e Legge n. 205 del 2000), le controversie attinenti alla occupazione acquisitiva (per accessione invertita) o usurpativa, e anche quando si trattava di esperimento della sola tutela risarcitoria avverso attività di tipo espropriativo, in presenza di (legittima, o illegittima e annullata) dichiarazione di pubblica utilità .
Ai fini del riparto di giurisdizione, in una concezione più ampia della materia espropriativa (connessa alla urbanistica), si poteva anche ritenere irrilevante la distinzione tra fattispecie di occupazione acquisitiva e fattispecie di occupazione usurpativa, in quanto entrambe rientranti nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, estesa ai comportamenti posti in essere nell'ambito dell'uso del territorio.
Per la tesi ommicomprensiva della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, si era ritenuto che la valutazione della pretesa restitutoria o risarcitoria in forma specifica, presuppone un accertamento sul modo in cui il potere pubblico è stato in concreto esercitato, sicchè la logica concentrazionistica in tema di giurisdizione esclusiva faceva propendere anche in tale caso per la estensione della cognizione del giudice della funzione amministrativa (Consiglio Stato, IV, 14 dicembre 2002, n. 6921; Ad. Plenaria n. 4 del 26 marzo 2003).
Altra giurisprudenza aveva ritenuto che, ai sensi dell'art. 34 D.Lgs. n. 80 del 1998, come sostituito dall'art. 7 Legge n. 205 del 2000, rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto il risarcimento del danno in conseguenza della accessione invertita ovvero della c.d. occupazione acquisitiva, mentre, in difetto di una valida e perdurante dichiarazione di pubblica utilità , e comunque nella ipotesi di mera occupazione senza titolo, in cui non si verifica la fattispecie acquisitiva, ma soltanto un fatto illecito, generatore di danno, ovvero la c.d. occupazione usurpativa, la controversia rientrasse nella giurisdizione del giudice ordinario (Consiglio di Stato, IV, 9 luglio 2002, n. 3819).
L'istituto della occupazione acquisitiva (ma a tal fine, per alcuni, anche la usurpativa) rientrerebbe, per la tesi più estensiva della giurisdizione del giudice amministrativo, nella ampia nozione di urbanistica, in quanto strumentale alla stessa, in quanto vicenda di fatto che (v. Corte Costituzionale n. 118 del 1995) ha effetti simili alla espropriazione rituale e legittima, nel senso che l'acquisto a favore della pubblica amministrazione del nuovo bene risultante dalla trasformazione del territorio, si fonda sulla realizzazione di un'opera prevista dalla dichiarazione di pubblica utilità .
D'altronde, rientravano ex art. 34 D.Lgs. n. 80 del 1998 nella cognizione del giudice amministrativo anche i comportamenti, posti sullo stesso piano di "atti e provvedimenti", e appunto la occupazione acquisitiva (ma in parte anche quella c.d. usurpativa) rientrerebbe appunto tra i comportamenti.
La Legge ha inoltre attribuito al giudice amministrativo la potestà di disporre il risarcimento del danno, sia in forma specifica che generica, e quindi anche del potere di risarcire il privato dei danni subiti a seguito di occupazione espropriativa.
La occupazione acquisitiva (o appropriativa o accessione invertita) è fatto illecito e quindi fonte di danno da risarcire e non di indennità, laddove l'art. 34 riserva al giudice ordinario le sole indennità.
L'accertamento del fatto illecito ricomprende quindi la indagine sostanziale del potere espropriativo, in relazione alla esistenza di efficace dichiarazione di pubblica utilità (senza la quale si sarebbe in presenza del diverso fenomeno della c.d. occupazione usurpativa) e di una intempestiva definizione della procedura di esproprio, definita invece a mezzo del comportamento fattuale, consistente nella irreversibile trasformazione dell'area dopo lo scadere del periodo legittimo di occupazione.
La Cassazione a Sezioni Unite (ordinanza n. 43 del 2000) aveva del pari ritenuto, salvo poi sollevare la questione di costituzionalità per eccesso di delega, che rientrassero nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, le controversie relative a diritti alla riacquisizione del bene occupato sine titulo (per originaria carenza e successiva inefficacia del titolo stesso), il diritto al risarcimento del danno da occupazione illegittima, il diritto al risarcimento del danno prodotto dalla accessione invertita o espropriazione sostanziale.
Altre problematiche solleva la diversa ipotesi definita come occupazione usurpativa, che si verifica quante volte la attività di costruzione sia seguita a dichiarazione di pubblica utilità mancante, nulla o annullata.
In tali ipotesi, mancherebbe quel fine teleologico, attribuito invece al bene mediante una precedente e perdurante dichiarazione di pubblica utilità .
In tale fattispecie, non sussistendo quel vincolo funzionale, che consente di privilegiare la situazione della pubblica amministrazione, la stessa sarebbe tenuta alla restituzione del bene.
La occupazione usurpativa, in quanto appartenente ai meri fatti illeciti, sarebbe, secondo altra opinione giurisprudenziale, su riportata, riservata alla cognizione del giudice ordinario.
La distinzione generale, dottrinaria e giurisprudenziale tra la occupazione acquisitiva e quella usurpativa consiste quindi nella circostanza che solo la prima è sorretta da valida e perdurante dichiarazione di pubblica utilità , mentre la seconda non è assistita da tale atto (per cui non può operare la fattispecie estintivo-costitutiva della accessione invertita) e l'interesse pubblico che l'opera tende a realizzare viene perseguito in via di mero fatto, senza che la prevalenza dell'interesse pubblico dichiarato prevalente rispetto ad altri interessi sia stato considerato in una valutazione comparativa ed esternata nella sede del procedimento amministrativo e a mezzo di atti amministrativi.
Conseguentemente, non necessariamente il privato è costretto ad esperire il solo rimedio risarcitorio (pur possibile, con valenza abdicativa), ma potrebbe optare per la tutela restitutoria del bene.
Quando sia venuta meno la dichiarazione di pubblica utilità , in seguito ad annullamento della relativa delibera, non si verifica il fenomeno della occupazione acquisitiva, ma piuttosto un illecito di carattere permanente, con conseguente obbligo di risarcimento integrale del danno, pari all'intero valore del terreno occupato (in tal senso Consiglio di Stato, IV, 9 luglio 2001, n. 3819; Consiglio di Stato, IV, 14 giugno 2001, n. 3169; Cassazione civile, I, 16 maggio 2003, n. 7643).
Nella fattispecie all'esame del Collegio, si tratta, in verità, di azione di risarcimento per danni derivanti non già da occupazione acquisitiva (e cioè dichiarazione di pubblica utilità , occupazione, e comportamento di fatto consistente nella irreversibile trasformazione, che comporterebbe la perdita della proprietà per accessione invertita, domanda oggetto di rinuncia parziale all'appello), né di azione per occupazione usurpativa (per mancanza di dichiarazione di pubblica utilità , o per nullità della stessa, o per annullamento a seguito di sua impugnazione in via giurisdizionale), ma piuttosto di occupazione prima legittima, perché supportata da legittima e non impugnata dichiarazione di pubblica utilità , mai contestata, e poi divenuta illegittima, o meglio illecita, a causa della inerzia e dello scorretto operato della amministrazione (che provvedeva successivamente ad iniziare altre procedure ablatorie).
A seguito della decadenza per decorso dei termini della dichiarazione di pubblica utilità , la occupazione dovrebbe intendersi successiva sì a legittima dichiarazione di pubblica utilità , ma non succeduta a sua volta dal rispetto delle procedure e dei suoi tempi all'uopo previsti dalla legge, e quindi valutabile, ex post, alla stregua di una attività, di un operato, quindi di un mero comportamento, qualificabile come fatto illecito di tipo aquiliano.
Nella specie, la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità si pone come vicenda che incide sulla perdurante validità della dichiarazione e sulla sua efficacia. (...)Quando si agisce, come nella specie, per risarcimento per danni da occupazione prima sorretta da dichiarazione di pubblica utilità , e poi colorata da "illiceità", perché (come dimostra la decadenza) non seguita nei termini da atti successivi legittimi (esproprio) o illegittimi (trasformazione irreversibile, nel quale caso sarebbe stata chiara la illiceità del fatto, come l'acquisto a favore della amministrazione), la giurisdizione non appartiene (più) al giudice amministrativo.
Né rileva che, in fatto, sullo stesso terreno occupato si sia verificata successivamente una espropriazione (formale o sostanziale), in quanto le precedenti occupazioni e dichiarazioni di pubblica utilità , per le quali si agisce, rispetto alle attività successive, sono inoppugnabili, non attaccate e oramai degradate a mero fatto storico.
La Cassazione a Sezioni Unite 6 giugno 2003, n. 9139/2003 osservava che anche i comportamenti possono esprimere l'esercizio del potere amministrativo, purchè ancorati all'esercizio di un potere amministrativo; successivamente distingueva i comportamenti meramente materiali (come tali non riconducibili all'esercizio di un potere amministrativo), dai comportamenti che risultino espressione di una volontà provvedimentale.
Concludeva nel senso che in materia espropriativa anche un comportamento tenuto dalla p.a. possa assumere rilevanza quale espressione di potere amministrativo, se collegabile ad un fine pubblico.
Anche la Cassazione a Sezioni Unite 10978/2004 aveva però già ritenuto la giurisdizione del giudice ordinario, per le azioni restitutorie connesse ad attività amministrativa, realizzata in assenza (o in scadenza) di dichiarazione di pubblica utilità .
La su menzionata sentenza della Cassazione SS.UU. n. 9139/2003, già prima della sentenza del giudice delle leggi, aveva ritenuto che i fatti di occupazione usurpativa, sussumibili in meri comportamenti materiali produttivi di danno ingiusto, ricadevano nella cognizione del giudice ordinario, non configgente con la riserva di giurisdizione esclusiva.
Appare quindi chiaro, a maggior ragione oggi, che la giurisdizione esclusiva in caso di occupazione a fini espropriativi, cancellata dalla Legge la parola "comportamenti", non può ricomprendere, come invece era dato interpretare in precedenza (pur tra contrasti giurisprudenziali in relazione alle ipotesi varie di occupazione usurpativa, sopra in breve riportati), condotte solo materiali, anche se miranti alla cura dell'interesse pubblico, e anche se costituenti lo sbocco (pur se scorretto) di procedimento amministrativo caratterizzato da efficace dichiarazione di pubblica utilità .
Già questa sezione del Consiglio di Stato si è espressa nel senso che dovrebbe dichiararsi il difetto di giurisdizione dell'adito giudice amministrativo su controversie quale quella in questione (n. 6328 del 27 settembre 2004).
La domanda di risarcimento attinente a danni derivanti da occupazione divenuta illegittima (rectius, illecita), e quindi qualificabile ex post come mera occupazione di fatto, perché protrattasi oltre il termine di Legge senza che ad essa abbia fatto seguito il tempestivo decreto di esproprio (né la irreversibile trasformazione), poteva in precedenza rientrare nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto riconducibile alle previsioni contenute nel primo comma dell'art. 34 D.Lgs. n. 80 del 1998, come sostituito dall'art. 7, comma 1, lett.b), Legge n. 205 del 2000, a norma del quale erano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia (Consiglio Stato, IV, 14 dicembre 2002, n. 6921; Ad. Plenaria n. 4 del 26 marzo 2003).
Tale giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è venuta meno per effetto della sentenza del giudice delle leggi n. 204 del 2004, che ha affermato, al punto 3.4.3, che l'art. 34 citato "si pone in contrasto con la Costituzione nella parte in cui, comprendendo nella giurisdizione esclusiva- oltre gli atti e i provvedimenti attraverso i quali le pubbliche amministrazioni (direttamente ovvero attraverso soggetti equiparati) svolgono le loro funzioni pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia- anche i comportamenti, la estende a controversie nelle quali la pubblica amministrazione non esercita, nemmeno mediatamente, e cioè avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici- alcun pubblico potere".
Dopo la sentenza del giudice delle leggi, pertanto, resterebbe esclusa la giurisdizione del giudice amministrativo proprio nelle ipotesi che in precedenza vi ricadevano secondo l'opinione prevalente (azione risarcitoria per irreversibile trasformazione, a seguito di occupazione legittima, ma senza decreto di esproprio), mentre, al contrario, vertendosi in primo luogo su impugnazione di atti ritenuti illegittimi (dichiarazione di pubblica utilità o della occupazione), e poi di azione sul risarcimento (onde evitare il c.d. doppio binario, criticato anche dalla sentenza n. 204/2004 della Corte Cost., ma che potrebbe resistere per altro verso, in situazioni nelle quali varie specie di occupazioni si intersecano, come avviene sovente nella pratica e come dimostra la fattispecie oggetto del presente giudizio) vi rientrerebbero giudizi relativi a occupazioni illegittime (o usurpative), sulle quali sussisteva un certo contrasto giurisprudenziale. »»

TAR BA 2176/2008: «« I ricorrenti provvedevano pertanto a notificare, il 26/05/1993, ricorso giurisdizionale amministrativo per l'annullamento della deliberazione della Giunta Comunale n. 666 del 14/12/1992, recante approvazione del progetto di opera pubblica, e costituente dichiarazione implicita di pubblica utilità dell'opera, nonché il conseguente decreto sindacale di occupazione d'urgenza.
Il 02/10/1998, ad avvenuto decorso del termine quinquennale decorrente dalla occupazione dei fondi, veniva emesso il decreto di esproprio.
Con atto di citazione 19/11/1998 i ricorrenti adivano allora il Tribunale di Bari, sezione staccata di Acquaviva delle Fonti, chiedendo in via principale la condanna del Comune di Cassano Murge al risarcimento dei danni derivanti agli istanti dalla perdita della proprietà dei beni, conseguente, secondo consolidata Giurisprudenza, alla irreversibile trasformazione del suolo sostenuta da una valida dichiarazione di pubblica utilità dell'opera.
Con sentenza n. 951 del 15/12/1998 questo Tribunale respingeva il ricorso proposto dai ricorrenti avverso la deliberazione di G.M. n. 666/92. Avverso tale sentenza i ricorrenti proponevano allora appello al Consiglio di Stato, ma nel contempo coltivavano l'azione risarcitoria intentata nei confronti del Comune, ed avente ad oggetto il pagamento del risarcimento conseguente alla c.d. occupazione acquisitiva dei fondi utilizzati per la realizzazione dell'opera pubblica.
La causa civile pendente avanti al Tribunale di Acquaviva delle Fonti veniva trattenuta a decisione pochi giorni prima che il Consiglio di Stato si pronunciasse sull'appello avverso la sentenza 951/1998 di questo Tribunale: con sentenza n. 5/2007 depositata in cancelleria il 23/01/2007, il Tribunale di Acquaviva delle Fonti, rilevato che l'occupazione dei fondi posta in essere dal Comune si fondava su una valida dichiarazione di pubblica utilità dell'opera pubblica, qualificava la domanda proposta dai ricorrenti come domanda di risarcimento del danno da occupazione acquisitiva, in relazione alla quale dichiarava la propria carenza di giurisdizione, contestualmente sospendendo il giudizio in ordine alla subordinata domanda di liquidazione della indennità di esproprio. (...)3. Come si evince da quanto esposto in fatto, i ricorrenti hanno subìto l'occupazione dei fondi di loro proprietà in forza di una dichiarazione di pubblica utilità - di cui alla delibera di Giunta Comunale n. 666/92 - che, inizialmente considerata valida, è stata successivamente annullata per effetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 7762/2006. Alla realizzazione dell'opera pubblica programmata ha poi fatto seguito il decreto di esproprio relativo alle aree interessate dalla occupazione, emesso però solo il 02/10/1998, a distanza di oltre cinque anni dalla effettiva occupazione dei fondi.
3.1 Secondo orientamento Giurisprudenziale assolutamente consolidato all'epoca in cui i ricorsi in epigrafe venivano notificati, la irreversibile trasformazione di un fondo in forza di una valida dichiarazione di pubblica utilità comportava la acquisizione della proprietà del sedime in capo alla Pubblica Amministrazione in forza di quell'istituto, di pura creazione pretoria, denominato, nel corso del tempo, prima accessione invertita e poi occupazione acquisitiva: l'eventuale mancanza del decreto di esproprio, ovvero la adozione di un decreto di esproprio adottato in carenza di potere, non impediva quindi il trasferimento della proprietà del sedime in capo alla Pubblica Amministrazione.
Nel contesto di questo orientamento l'esatta individuazione del titolo ablativo rimaneva in realtà imprecisato: dall'originario richiamo all'istituto della accessione di cui all'art. 938 c.c., effettuato nella storica sentenza delle SS.UU. n. 1464/1983, la Giurisprudenza è poi passata attraverso il richiamo all'istituto della usucapione, e poi alla tesi dell'attrazione dell'opera al regime dei beni pubblici per giungere a fondare l'acquisto della proprietà in virtù del collegamento tra l'opera e la dichiarazione di pubblica utilità .
3.2 Del 1997 è la prima pronuncia della Suprema Corte che introduce la distinzione tra occupazione appropriativa ed occupazione usurpativa: solo le occupazioni assistite a monte da una valida dichiarazione di pubblica utilità dell'opera potevano considerarsi idonee a provocare (unitamente alla irreversibile trasformazione del fondo conseguente alla realizzazione dell'opera pubblica) la estinzione del titolo di proprietà del privato e la conseguente acquisizione della proprietà a titolo originario in capo alla pubblica amministrazione; non così, invece, le occupazioni per le quali tale declaratoria fosse risultata mancante ab origine o a seguito di successivo annullamento.
Per tali occupazioni la Giurisprudenza dal 1997 ha affermato invece il diritto del proprietario ad agire in giudizio in qualsiasi momento per ottenere la restituzione dei propri beni, con azione da ritenersi imprescrittibile salvi gli effetti della usucapione: esse vennero perciò denominate "occupazioni usurpative" a sottolinearne il connotato di illegalità assoluta ed insanabile.
3.3. Sul versante economico, la Giurisprudenza collegò alle accessioni invertite prima ed alle occupazioni acquisitive poi il diritto del privato proprietario ad ottenere un ristoro economico di natura risarcitoria, commisurato al valore venale del bene occupato e trasformato: per effetto dell'art. 5 bis comma 7 bis del l. 333/92, tale ristoro è stato però sostanzialmente equiparato ad una indennità di esproprio, sia perché le è stata conferita natura indennitaria, e non più risarcitoria, sia perché, dal punto di vista strettamente economico, essa doveva - come l'indennità di esproprio - computarsi in ragione della media tra il valore venale del bene ed il coacervo del reddito dominicale degli ultimi dieci anni, con l'unica differenza che tale valore non doveva subire la decurtazione del 40%, prevista invece per le indennità di esproprio dall'art. 5 bis comma 1 l. 333/92 (dichiarato incostituzionale con sentenza della C. Cost. 348/2007).
L'obbligo di risarcire il danno integrale, commisurato al valore venale del bene, secondo il menzionato orientamento giurisprudenziale dovrebbe invece osservarsi solo in relazione alle c.d. occupazioni usurpative, quando il privato, tralasciando di chiedere la restituzione del bene illecitamente trasformato dalla pubblica Amministrazione, proponga una mera domanda risarcitoria, nella quale la Giurisprudenza individua una volontà del privato sostanzialmente abdicativa del proprio diritto di proprietà, mai estintosi: il riconoscimento di un risarcimento pienamente satisfattivo si giustifica, in tal caso, con la constatazione che, in assenza di una dichiarazione di pubblica utilità , il comportamento tenuto dalla Pubblica Amministrazione non può ritenersi collegato alla esigenza di sopperire ad un bisogno della collettività.
4. Le domande articolate dai ricorrenti, prima con atto di citazione 19/11/2008, poi con i ricorsi introduttivi dei giudizi indicati in epigrafe, si inseriscono dunque nel menzionato e più che consolidato orientamento Giurisprudenziale.
Del tutto correttamente, e sul presupposto che il decreto di esproprio 02/10/1998 non avesse sortito l'effetto di trasferire in capo al Comune di Cassano Murge la proprietà dei suoli occupati in quanto emesso oltre il termine finale per la conclusione della procedura ablatoria (sulla assoluta inefficacia del decreto di esproprio emesso oltre il termine finale per la conclusione della procedura ablatoria, in quanto atto emesso in carenza di potere, si veda tra le più recenti Cass. SS.UU. 22/11/2004 n. 21944: va tuttavia ricordato che la Giurisprudenza del Consiglio di Stato non ha mai aderito a tale, risalente, orientamento della Suprema Corte, ritenendo in tal caso il decreto di esproprio meramente illegittimo, ma non emesso in carenza di potere. La questione ha tuttavia perso di rilevanza nel caso di specie, essendo intervenuto l'annullamento giurisdizionale della dichiarazione di pubblica utilità , annullamento che ha effetto caducante e travolge inevitabilmente anche il successivo decreto di esproprio, ancorché lo si voglia considerare meramente illegittimo), i ricorrenti hanno, prima dell'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità , spiegato domanda per ottenere la liquidazione del ristoro spettante in relazione ad una fattispecie di occupazione acquisitiva. Su tale domanda il Giudice Ordinario ha declinato la propria giurisdizione, ed il giudizio è stato poi radicato nuovamente innanzi a questo Tribunale, anche in riassunzione di quello precedentemente instaurato.
Essendo nel frattempo intervenuto l'annullamento giurisdizionale della dichiarazione di pubblica utilità per opera del Consiglio di Stato, i ricorrenti, in modo ugualmente corretto, hanno radicato nel marzo 2007 anche un giudizio di natura risarcitoria, fondato su una fattispecie di occupazione c.d. usurpativa.
5. Entrambe le domande debbono però essere rigettate in ragione del fatto che l'entrata in vigore dell'art. 43 D.P.R. 327/01 ha determinato un evidente superamento dell'orientamento giurisprudenziale di cui si è dato conto sub paragrafo 3: anzi, per essere più chiari, l'art. 43 D.P.R. 327/01 ha evidenziato come l'orientamento giurisprudenziale di cui s'è dato conto poggi su principi che in realtà non esistono nel nostro Ordinamento, che neppure li ha mai formalmente recepiti.
5.1 Prima di dare conto della ragioni di tale affermazione, il Collegio ritiene opportuno precisare che le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza 07/02/2007 n. 2688, hanno dissipato i dubbi che si erano venuti a creare dopo le sentenze di C. Cost. 204/04 e 191/2006, in ordine alla giurisdizione sulle fattispecie di occupazione usurpativa caratterizzate da sopravvenuta inefficacia e/o annullamento della dichiarazione di pubblica utilità .
Secondo l'insegnamento impartito dalla Corte Costituzionale nelle menzionate sentenze la giurisdizione del Giudice Amministrativo in materia espropriativa sussiste ogni volta che il comportamento posto in essere dalla Pubblica Amministrazione sia collegato all'esercizio, ancorché illegittimamente estrinsecatosi, di una pubblica funzione.
In applicazione di tale principio, le Sezioni Unite, con la ricordata sentenza n. 2688/2007, hanno affermato che "In materia espropriativa, sussiste la giurisdizione del Giudice Amministrativo nei casi in cui l'occupazione e la irreversibile trasformazione del fondo siano avvenute anche in assenza o a seguito dell'annullamento del decreto di esproprio ma in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità , anche se questa sia poi stata annullata in via giurisdizionale o di autotutela (c.d. occupazione usurpativa spuria)", mentre spetta al Giudice Ordinario la giurisdizione "nei casi in cui l'occupazione e la irreversibile trasformazione del fondo siano avvenute in assenza della dichiarazione di pubblica utilità e nelle ipotesi di sopravvenuta inefficacia di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità (fattispecie di c.d. occupazione usurpativa pura)". Pertanto, ove una dichiarazione di pubblica utilità , ancorché illegittima, sia stata emessa, si è comunque al cospetto di "un concreto riconoscibile esercizio del potere", a fronte del quale apparirebbe una superfetazione quella di attribuire rilevanza all'effetto retroattivo proprio dell'annullamento, dal momento che nel momento in cui l'amministrazione poneva in essere il comportamento, questo (a differenza di quanto accade nel caso di dichiarazione di pubblica utilità inesistente o divenuta inefficacie) era assistito e legittimato da un atto autoritativo esecutivo.
Poiché, come più volte rimarcato, nel caso di specie una dichiarazione di pubblica utilità è stata adottata, ha preceduto il decreto che ha disposto l'occupazione d'urgenza degli immobili, ed è stata annullata solo a opera pubblica ultimata, non v'è ragione per non applicabile al caso di specie il principio enunciato dalle Sezioni Unite nella sentenza 2688/2007.
Si può quindi serenamente concludere per la sussistenza della giurisdizione, in capo a questo Giudice, sia in ordine alla domanda di risarcimento del danno da occupazione acquisitiva, sia in ordine alla domanda di risarcimento del danno da occupazione usurpativa.
6. Ciò chiarito, è ora possibile passare alla disamina delle ragioni per le quali il Collegio ritiene di dover respingere le domande proposte dai ricorrenti.
Occorre infatti considerare che l'art. 43 del D.P.R. 327/01 - entrato in vigore il 30/06/2003 - sottende il principio per cui il diritto di proprietà può estinguersi, in mancanza di decreto di esproprio o di cessione spontanea, solo per effetto del decreto di acquisizione contemplato dalla norma, la quale costituisce, a livello di diritto positivo, una risposta concreta all'orientamento assunto in materia dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo.
6.1 Quest'ultima, pronunciatasi su molti casi di occupazione acquisitiva, ha affermato che la perdita della proprietà al di fuori di uno schema ablatorioespropriativo legislativamente disciplinato, pur se finalizzata a scopi di pubblica utilità deve ritenersi illegittima in quanto non consente al cittadino di prevedere il risultato e così di aver contezza della vicenda, dal momento che gli effetti che derivano dalla occupazione diventano palesi solo con la sentenza che definisce il procedimento. Il meccanismo della occupazione acquisitiva (o appropriativa), quindi, secondo la Corte Europea dei Diritti Umani integra una illegittima compromissione del diritto di proprietà nonché violazione dell'art. 1 del protocollo addizionale n. 1: in conseguenza di ciò lo Stato è tenuto a risarcire il cittadino leso per effetto di tale comportamento consumato ai suoi danni, preferibilmente mediante restituzione del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità (sentenza Carbonara e Ventura c. Stato Italiano), ovvero a mezzo di risarcimento per equivalente tale da eliminare totalmente le conseguenze subìte in esito alla occupazione illegittima.
Su questi presupposti ed a fronte della previsione contenuta nell'art. 5 bis comma 7 bis L. 333/92 - in base al quale il privato il cui diritto di proprietà si sia estinto in conseguenza di una fattispecie di occupazione acquisitiva ha diritto a vedersi liquidare un indennizzo di poco superiore alla metà del valore venale del bene - lo Stato Italiano non poteva evidentemente uscire indenne dal confronto con un ordinamento giuridico le cui norme e principi debbono ritenersi direttamente applicabili nel nostro ordinamento giuridico, in posizione poziore nella gerarchia delle fonti, con conseguente obbligo, per gli organi giurisdizionali interni, di disapplicare le norme contrarie ai principi e norme contenute nella Convenzione Europea dei Diritti Umani e relativi protocolli addizionali.
6.2 La fermezza con la quale la Corte di Strasburgo ha continuato a denunciare la contrarietà della occupazione acquisitiva alla Convenzione E.D.U. ha indotto il legislatore a porre rimedio alla situazione venutasi a creare mediante l'introduzione, nel T.U. Espropriazioni, dell'art. 43, il quale, sul presupposto che la perdita della proprietà in capo al privato non può, nelle ipotesi in esame, collegarsi se non ad un atto di natura consensuale o autoritativa (fatti salvi gli effetti della usucapione ordinaria), introduce un meccanismo finalizzato, per così dire, a mettere ordine in tutte quelle situazioni caratterizzate dalla sostanziale perdita della disponibilità del bene in capo ad un privato, a favore di una pubblica amministrazione che lo utilizza per scopi di pubblica utilità senza averne acquisito la proprietà nei modi ordinari: si tratta dunque di un mezzo concepito per consentire alla Amministrazione di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto.
Così, nel sistema delineato dall'art. 43, in presenza di determinate condizioni la Pubblica Amministrazione "che utilizza il bene" può emettere il decreto di acquisizione "sanante" previsto dal comma 1, dal quale soltanto deriva il trasferimento di proprietà del bene a favore della Pubblica Amministrazione procedente. E qualora il privato, anticipando l'Amministrazione, chieda la restituzione del bene, questa ultima potrà essere bloccata dalla richiesta della Amministrazione "che ne ha interesse", effettuata in sede giudiziale, di disporre, in luogo della restituzione, il risarcimento del danno con esclusione della restituzione senza limiti di tempo: secondo quanto previsto dal comma 4, in tale eventualità "l'autorità che ha disposto l'occupazione dell'area emana l'atto di acquisizione, dando atto dell'avvenuto risarcimento del danno....". La restituzione può quindi essere paralizzata solo dalla richiesta della Amministrazione che vi ha interesse di continuare ad utilizzare il bene, ma a tale richiesta, ove accolta, dovrà seguire obbligatoriamente sia il risarcimento di tutti i danni che il decreto di acquisizione "sanante".
6.3 L'art. 43 presuppone, dunque, la perdurante sussistenza del diritto di proprietà privata, ed implica che l'utilizzazione che di tale fondo faccia l'Amministrazione integra un illecito di natura permanente, nonostante la intervenuta realizzazione della opera pubblica.
Tali principi si trovano già enunciati nella relazione della Adunanza Generale del Consiglio di Stato 29/03/2001, sono stati ribaditi dalla sentenza della Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 2/05, e sono richiamati anche dalla sentenza della sezione IV n. 2582 del 21/05/2007.
E" dunque evidentissimo che, pur a seguito della realizzazione di un'opera pubblica, la proprietà del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità può conseguire solo al decreto di acquisizione "sanante", che costituisce normalmente - salvo il caso previsto all'art. 43 comma 4 - atto discrezionale con effetti ex nunc.(...) 7.5 Anche per le ragioni esposte nel paragrafo che precede si deve ritenere definitivamente superato quell'orientamento Giurisprudenziale che ammette sempre, nelle fattispecie di occupazione usurpativa, che il privato possa unilateralmente rinunciare alla restituzione del bene occupato ed ottenere un ristoro commisurato al valore venale del bene, orientamento che - come detto - poteva avere senso solo ammettendo che il privato potesse abdicare unilateralmente alla proprietà del bene ovvero ammettendo che la realizzazione dell'opera di pubblica utilità provocasse il sostanziale annientamento del bene privato, il quale era quindi ritenuto legittimato a dismetterlo e a chiedere un risarcimento commisurato al valore del bene distrutto.
La tutela spettante al privato leso in fattispecie di occupazione acquisitiva ed usurpativa, pertanto, non ha nulla di diverso da quella spettante a qualsiasi proprietario che si sia visto sottrarre il possesso di un bene: e cioè la restituzione ed il risarcimento degli eventuali danni subìti dal bene medesimo.
8. Molte altre sono le cose che si potrebbero dire sull'art. 43: sui decreti di acquisizione contemplati al comma 1 e comma 4 D.P.R. 327/01, sulle eventuali loro differenze, sulle condizioni che ne legittimano l'emanazione, sulla conformità o meno del risarcimento previsto dal comma 6 ai principi della C.E.D.U. e della Costituzione, sulle eventuali questioni di legittimità costituzionale che tale norma propone.
Non è questa la sede per approfondire le menzionate tematiche.
Ai fini della decisione sui ricorsi in epigrafe si deve però riassuntivamente registrare che l'art. 43 D.P.R. 327/01 sottende i seguenti principi:
a) il diritto di proprietà del privato sulle aree occupate per la realizzazione di un'opera di pubblica utilità non si estingue né si trasferisce in capo alla Amministrazione procedente per effetto della realizzazione dell'opera pubblica o di pubblica utilità : né la occupazione acquisitiva né quella usurpativa, pertanto, sono idonee a provocare tali effetti; (...)Del resto se si dovesse ritenere che i principi elaborati dalla Giurisprudenza in materia di occupazione acquisitiva ed usurpativa (id est: il trapasso della proprietà del bene a favore della P.A. quale conseguenza della realizzazione di un'opera sorretta da dichiarazione di pubblica utilità ; la possibilità per il privato, il cui bene sia stato illecitamente utilizzato, di abdicare unilateralmente al proprio diritto; l'impossibilità di procedere alla restituzione del bene privato sul quale sia stata realizzata una costosa opera pubblica e la sostituzione di essa restituzione con un risarcimento per equivalente) fossero effettivamente immanenti nel sistema del diritto italiano e che sono stati abrogati per effetto della entrata in vigore dell'art. 43 D.P.R. 327/01, ciò comunque non implicherebbe che tale norma, ed i principi ad essa sottesi, siano applicabili solo alle procedure intraprese sulla base di dichiarazione di pubblica utilità successive alla entrata in vigore del D.P.R. 327/01: in tal caso, infatti, si finirebbe per disapplicare, in tutta una serie di rapporti non ancora definiti, i principi della C.E.D.U. (cui l'art. 43 T.U. si ispira), i quali debbono invece trovare applicazione prevalente sulle norme interne contrarie.
D'altro canto, ove si ritenesse l'art. 43 applicabile solo alle procedure successive alla entrata in vigore del T.U., se ne dovrebbe inferire che lo stesso legislatore ha dato per scontato che, anche nel vigore della nuova normativa, si vengano a creare situazioni patologiche simili a quelle verificatesi nel passato, il che è assurdo.
9.2.2. Non resta che concludere che l'art. 43 D.P.R. 327/01 è stato concepito esattamente allo scopo di sanare tutte quelle occupazioni pregresse che il giudice interno non era in grado di risolvere in modo rispettoso dei principi della C.E.D.U.: il che conferma che la possibilità di applicare l'art. 43 citato anche alle occupazioni già in essere alla data del 30/06/2003 è immanente nel sistema delineato dalla norma stessa.
10. Ritiene poi il Collegio che il fatto di accordare un risarcimento commisurato al valore venale del bene solo in conseguenza dell'adozione di uno dei decreti di cui all'art. 43, assicuri non indifferenti benefici, sia al privato che alla collettività.
10.1 Anzitutto, tale situazione consente di superare i problemi di prescrizione, in quanto il diritto ad ottenere il risarcimento commisurato al valore venale del bene a questo punto si collega al trasferimento della proprietà dei fondi occupati, operato dal decreto di acquisizione sanante, e non più alla irreversibile trasformazione del fondo.
10.2 In secondo luogo tale soluzione obbliga il privato che voglia tutelarsi a chiedere, in prima battuta, la restituzione del fondo, prospettiva che è l'unica concretamente in grado di indurre la Amministrazione occupante e/o interessata a prendere posizione, restituendo il bene ovvero corrispondendo l'intero valore venale del bene occupato a titolo risarcitorio, e comunque risarcendo tutti i danni collaterali che il privato dimostri di aver subìto.
11.Venendo alla disamina delle domande proposte con i ricorsi indicati in epigrafe, è evidente, per le ragioni sopra esposte, che esse debbano essere rigettate.
11.1. Le domande principali, con le quali i signori C. tendono ad ottenere non la restituzione dei fondi ma solo la condanna del Comune a corrispondere un risarcimento commisurato al valore venale del bene, allo stato non possono trovare accoglimento perché i ricorrenti non hanno mai perso la proprietà dei loro fondi: in particolare va qui rilevato che il decreto di esproprio 02/10/2008 è comunque da considerarsi privo di giuridico effetto in quanto travolto dall'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità .
La realizzazione dell'opera pubblica, inoltre, non impedisce la restituzione del bene, la rimozione delle opere stesse e la rimessione in pristino, intendendosi questa ultima come l'insieme delle opere necessarie a ricostituire i fondi esattamente nello stato in cui si trovavano al momento in cui la Amministrazione ne prendeva possesso: i ricorrenti non possono dunque affermare di aver perduto definitivamente la possibilità di godere dei loro fondi per irreversibile trasformazione,e quindi neppure possono vantare il diritto ad un risarcimento commisurato al valore dei fondi stessi.
I ricorrenti potranno quindi, si ribadisce, chiedere in ogni momento la restituzione dei fondi, la rimozione dell'opera, la rimessione in pristino, nonché il risarcimento del danno cagionato dal mancato godimento dei fondi dal momento della occupazione sino alla restituzione effettiva; potranno inoltre chiedere il risarcimento di qualsiasi danno, di cui siano in grado di provare l'esistenza, che non possa essere risarcito in forma specifica, e cioè mediante rimessione in pristino.
Ove la Amministrazione si costituisca in tale giudizio chiedendo di poter continuare ad utilizzare il bene, i ricorrenti potranno anche avanzare domanda di risarcimento commisurata alla perdita della proprietà del bene, e quindi al valore venale del bene, evidentemente da quantificarsi nel rispetto di quanto stabilito dall'art. 43.
Le domande principali, dunque, in questa sede debbono essere rigettate in quanto, allo stato, infondate nel merito per inesistenza del danno lamentato.
Va pure rigettata la domanda di corresponsione della indennità di occupazione legittima in quanto, a seguito dell'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità , anche il decreto che ha disposto l'occupazione temporanea d'urgenza deve ritenersi caducato.
11.2. Il Collegio rileva che allo stato i ricorrenti non risultano aver formulato altro tipo di domanda risarcitoria se non quelle dianzi menzionate.
In particolare va precisato che la domanda contenuta nel ricorso 462/2007 con cui si chiede, in via congiunta o alternativa "il risarcimento dei danni derivanti dalla illegittima occupazione ed irreversibile trasformazione del suolo dei ricorrenti, come sopra evidenziato, ivi compresi i relitti non più utilizzabili, con conseguente pronuncia di condanna nei confronti della intimata amministrazione", altro non costituisca se non una riformulazione, con parole differenti, della domanda formulata in via principale, di "risarcimento dei danni derivanti dalla illegittima apprensione attraverso occupazione usurpativa". Di tanto si trae conferma anche nella constatazione che il ricorso non risulta in alcun modo istruito su tipologìe di danni differenti da quello consistente nel risarcimento del valore venale del bene.
Si ribadisce, pertanto, che le domande formulate nel presente giudizio debbono qualificarsi come tendenti alla condanna della Amministrazione al solo risarcimento del danno commisurato al valore venale del bene e della indennità di occupazione legittima, con esclusione di ogni altra tipologìa di danni.
11.3. Quanto alla domanda, formulata nel ricorso 460/2007 R.G., tendente all'accertamento della dichiarazione di inesistente e/o nullità del decreto di esproprio 02/10/1998, premesso che essa può considerarsi ammissibile, stante che in materia il Tribunale è investito di giurisdizione esclusiva, occorre precisare che i ricorrenti mantengono interesse alla relativa pronuncia, onde poterla opporre alla Amministrazione, oltre che ad eventuali terzi.
La domanda merita di essere accolta, stante che l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità, di cui alla delibera di Giunta n. 666/92, ha provocato la caducazione automatica del decreto di esproprio (come anche dei vari decreti che hanno disposto l'occupazione d'urgenza dei fondi) sono. »»

TAR PA 2615/2004: «« Con ricorso ritualmente notificato il 30 luglio 2004, depositato il successivo 17 settembre, la dott.ssa R.M., proprietaria di metà indivisa dell'immobile denominato "T.", sito nel Comune di Montelepre, impugnava la nota n. 2418 del 17 luglio 2002 con cui l'Assessorato regionale per i Beni Culturali ed Ambientali autorizzava il Comune di Montelepre, ai sensi dell'art. 91, co. 2, d.lgs. 490/99, a procedere all'espropriazione per pubblica utilità del suddetto immobile, il parere favorevole rilasciato con nota 5382/A del 11 novembre 2002 dalla Soprintendenza BB.CC.AA. al Comune in ordine al progetto di recupero della Torre in questione, nonché la deliberazione n. 23 del 13 febbraio 2003 della Giunta Municipale del Comune di Montelepre di approvazione del progetto in parola, con dichiarazione della pubblica utilità , indifferibilità ed urgenza dell'opera.
Di tali atti la ricorrente chiedeva l'annullamento, denunciando la loro illegittimità per incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere per più profili, con vittoria di spese.
In sintesi, la ricorrente lamenta l'incompetenza del Comune a dichiarare la pubblica utilità , poiché la procedura di espropriazione de qua sarebbe di competenza regionale (art. 91 d.lgs. 490/99; art. 31, co. 2, lett. i, l.r. 10/00; art. 21 l.r. 80/77), sicché il Comune non avrebbe avuto il potere di procedere all'esproprio, né poteva essere delegato a procedervi dalla Regione, non essendo stata emanata la legge che, ai sensi dell'art. 31, co. 3, l.r. 10/00, consenta la delega dei compiti regionali in materia di beni culturali (I, II, IV, V motivo di ricorso); lamenta che la dichiarazione di pubblica utilità non evidenzierebbe l'"importante interesse a migliorare le condizioni di tutela ai fini del godimento pubblico", richiesto dalla legge (I e III motivo di ricorso); sostiene che la Soprintendenza non poteva approvare un progetto di recupero predisposto da soggetto che non era proprietario, possessore o detentore del bene, quale il Comune, giusta il disposto dell'art. 23 d.lgs. 490/99 (VI motivo di ricorso) e che, comunque, la competenza all'approvazione del progetto ed alla dichiarazione di pubblica utilità sarebbe spettata, ai sensi dell'art. 94 d.lgs. 490/99, al Ministero e, dunque, all'Assessorato competente, e non invece alla Soprintendenza (VII motivo di ricorso); ed infine si duole del fatto che la deliberazione di Giunta Municipale n. 23 del 13.2.2003 sarebbe nulla per la mancata indicazione della copertura finanziaria (VIII motivo di ricorso).
Il medesimo ricorso era notificato in data 13 settembre 2004 alle comproprietarie dell'altra metà indivisa dell'immobile, signore S.M., M.M. e M.A. e depositato il 22.9.04 per integrazione del contraddittorio.
Con successivo ricorso, ritualmente notificato il 13 settembre 2004 e depositato il successivo giorno 22, la ricorrente impugnava con motivi aggiunti il decreto dirigenziale (D.D.S. n. 7312 del 28 luglio 2004) con il quale l'Assessorato Regionale BB.CC.AA. aveva dichiarato la pubblica utilità dell'espropriazione della predetta T., disponendo l'occupazione temporanea d'urgenza degli immobili espropriandi, nonché il foglio prot. n. 9350 del Comune di Montelepre del 3 agosto 2004 con cui si preannunciava l'esecuzione del decreto di occupazione di urgenza per il giorno 21 settembre.
In parte riproponendo censure già articolate col precedente ricorso, la ricorrente chiedeva l'annullamento anche di tali atti, previa sospensione cautelare dell'efficacia di tutti i provvedimenti impugnati. In particolare, si lamentava del fatto che la deliberazione della Giunta Municipale, già impugnata, dichiarasse l'indifferibilità e urgenza dell'opera, sebbene nessuna norma prevedesse in materia di espropriazione di beni culturali la dichiarazione di indifferibilità e di urgenza (I motivo); denunciava di non aver ricevuto l'avviso di avvio del procedimento relativo alla dichiarazione di pubblica utilità (II motivo) e tornava a censurare la manchevolezza della motivazione di tale dichiarazione (III motivo); quanto poi alla occupazione d'urgenza, sosteneva che nel campo dell'espropriazione dei beni culturali non sarebbe data occupazione di urgenza (IV motivo) e, infine, che quand'anche si riconoscesse l'operatività della disciplina generale sull'espropriazione, sarebbero mancate la determinazione provvisoria dell'indennità di espropriazione, l'elenco dei beni da espropriare e dei proprietari ed ogni motivazione circa le ragioni di particolare urgenza giustificatrici del provvedimento (V motivo). (...)1. La controversia ha ad oggetto la legittimità dei provvedimenti in epigrafe, adottati dal Comune di Montelepre, dall'Assessorato Regionale Beni Culturali ed Ambientali e Pubblica Istruzione e dalla Soprintendenza Beni Culturali ed Ambientali di Palermo, relativi alla approvazione del progetto di recupero e restauro di un immobile di proprietà della ricorrente sito nel territorio del predetto Comune e denominato "T.", nonché relativi alla dichiarazione di pubblica utilità ed indifferibilità ed urgenza della espropriazione del predetto immobile ed alla sua occupazione di urgenza.
2. La ricorrente contesta la legittimità degli atti impugnati, ciascuno per quanto di ragione, sostenendo che la dichiarazione di pubblica utilità non sarebbe stata preceduta dall'avviso di avvio del relativo procedimento; che, essendo la procedura espropriativa in materia di beni culturali di competenza regionale, il Comune non avrebbe potuto adottare validamente i provvedimenti gravati né esservi delegato dalla Regione; che la dichiarazione di pubblica utilità sarebbe priva di adeguata motivazione; che la Soprintendenza non avrebbe potuto legittimamente approvare il progetto di recupero predisposto dal Comune, in quanto questo non era proprietario, possessore o detentore del bene; e che in ogni caso la deliberazione di Giunta era nulla per mancata indicazione dell'impegno di spesa; nonché, per quanto concerne i profili dell'occupazione di urgenza, che tale tipo di occupazione non sarebbe prevista e consentita nel caso di espropriazione di beni culturali e che, comunque, sarebbero mancate la determinazione provvisoria della indennità di espropriazione, l'elenco dei beni da espropriare e dei proprietari ed ogni motivazione sulle ragioni di particolare urgenza giustificatrici del provvedimento.
3. Va preliminarmente disattesa l'eccezione sollevata dalla difesa del Comune di Montelepre, volta a sostenere l'inammissibilità dei ricorsi, siccome non proposti anche nei confronti del Presidente della Regione Sicilia e degli organi rappresentativi del P.I.T. "Torri e Castelli".
Invero, ai sensi dell'art. 21 della legge 6.12.1971, n. 1034, per l'ammissibilità del ricorso è sufficiente che lo stesso sia notificato ad almeno uno dei controinteressati, fermo il potere del Tribunale di disporre l'integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri.
A tale ultimo riguardo va, peraltro, rilevato che con i ricorsi in esame non sono stati impugnati gli atti di approvazione del suddetto P.I.T., né è fornita alcuna prova del fatto che dall'accoglimento degli stessi consegua necessariamente la revoca dell'intero relativo finanziamento, che è invece prospettata in via del tutto congetturale dalla stessa difesa del Comune resistente; con la conseguenza che non è dato riscontrare i presupposti per disporre l'integrazione delle notifiche.
4. Va poi esaminata, in via preliminare, l'eccezione, sollevata in termini similari da entrambe le difese delle Amministrazioni resistenti, di inammissibilità dei ricorsi in relazione al fatto che la ricorrente non ha provveduto ad impugnare i provvedimenti con cui è stato adottato ed approvato il P.I.T. n. 17, concernente l'intervento sulla T.
Il Comune di Montelepre richiama, al riguardo l'art. 21 l.r. 31 marzo 1972, n. 19, a mente del quale per tutte le opere di competenza degli enti locali finanziate dall'Amministrazione regionale "Il decreto di finanziamento equivale a dichiarazione di pubblica utilità , indifferibilità ed urgenza dell'opera a tutti gli effetti di legge", sostenendo che, trattandosi di atto presupposto, la sua omessa impugnazione precluderebbe il gravame degli atti derivati.
A sua volta l'Avvocatura dello Stato invoca l'art. 1 della l.r. 10 agosto 1978, n. 35, secondo il quale "Per tutte le opere pubbliche di competenza della Regione, dei comuni, delle province, dei consorzi di enti locali, delle comunità montane, degli istituti autonomi case popolari, l'approvazione dei progetti da parte dei competenti organi dei rispettivi enti equivale a dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza delle opere stesse a tutti gli effetti".
4.1. Rileva il Collegio che, successivamente alla data di adozione dell'ordinanza cautelare ed in vista della udienza di discussione, è stata depositata agli atti del giudizio copia del decreto del Presidente della Regione Siciliana prot. DPR n. 94/Segr. DRP del 18 giugno 2002, nonché del DPRS n. 175/segr. del 4.11.2002, il primo di approvazione della graduatoria di merito dei Progetti Integrati Territoriali, degli interventi ammissibili a finanziamento e delle azioni essenziali per l'attuazione di ciascun PIT, ed il secondo di approvazione delle schede riassuntive, contenenti l'elenco degli interventi ammissibili a finanziamento, e della rideterminazione degli importi da ammettere a finanziamento per ciascun PIT.
Tra i Progetti integrati territoriali ivi contemplati è ricompreso il PIT n. 17 "Pit delle Torri e dei Castelli: turismo integrato a nord-ovest di Palermo", concernente anche il Comune di Montelepre e, in particolare per quanto qui interessa, il "Recupero e restauro della T. a scopi museali" (codice misura 2.01, sottomisura a3, settore intervento 171), per un importo di Euro 1.665.573,50; a tale Pit (n. 17/503) è dedicata la scheda intervento n. 20, anch'essa in atti.
In particolare, al quadro S13.4 della predetta scheda, in nota, si chiarisce che "l'intervento ha per oggetto il recupero, restauro e destinazione a Museo Civico di una delle più significative emergenze monumentali del territorio interessato dal PIT, la T. nel Comune di Montelepre"; ed al quadro IP2, dedicato agli aspetti procedurali dell'intervento, dato atto dell'indisponibilità dell'immobile oggetto dell'intervento, si prevede che la disponibilità sia acquisita mediante "esproprio/acquisizione".
La circostanza della previsione in un piano integrato territoriale ammesso a finanziamento regionale dell'intervento di recupero e restauro dell'immobile in questione rileva ai fini della sussumibilità o meno della fattispecie in esame rispetto all'art. 21, comma 13, della ricordata legge regionale siciliana n. 19/72, applicabile in forza della salvezza contenuta nel comma 2 dell'art. 1 della l.r. 35/78 cit., che nel caso di opere degli enti locali finanziate dalla Regione stabilisce che il decreto di finanziamento equivale, a tutti gli effetti di legge, a dichiarazione di pubblica utilità , indifferibilità e urgenza dell'opera.
Ove, infatti, così fosse, l'opera in questione risulterebbe assistita ex lege da efficacia di dichiarazione di pubblica utilità , indifferibilità ed urgenza, sulla base di atti che non hanno formato oggetto di impugnazione in questa sede e dai quali deriverebbe in via primaria l'incisione dell'interesse azionato coi ricorsi in esame, cosicché, di conseguenza, nessuna utilità trarrebbe la ricorrente da un eventuale annullamento dei provvedimenti impugnati, dichiarativi a loro volta della pubblica utilità , indifferibilità ed urgenza degli stessi interventi e privi, per il loro carattere, per così dire, confermativo, di nuova ed autonoma lesività.
4.2 Disattesa, in limine, la tesi avanzata in sede di discussione orale dalla difesa della ricorrente, secondo cui le succitate norme, comportanti efficacia ex lege di dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza, sarebbero incompatibili col nuovo assetto normativo della materia dell'espropriazione per pubblica utilità di cui al testo unico del 2001, in quanto i provvedimenti impugnati sono in realtà anteriori all'entrata in vigore del d.lgs. 327/01, ritiene il Collegio che l'inclusione nel PIT 17 dell'intervento sull'immobile in parola non possa valere ai fini di un automatico riconoscimento delle predette qualità di utilità pubblica, indifferibilità ed urgenza.
Se è vero, infatti, che ai sensi del comma 13 dell'art. 21 della l.r. 19/72 per le opere di competenza degli enti locali finanziate dall'Amministrazione regionale il decreto di finanziamento equivale a dichiarazione di pubblica utilità , indifferibilità e urgenza dell'opera a tutti gli effetti di legge, la previsione in parola non va disgiunta dal contesto in cui risulta inserita, che è quello della soggezione delle opere ivi contemplate a una specifica regolamentazione, in seno alla quale quella disposizione si pone come parte di un più articolato complesso.
Difatti, la legge regionale siciliana 31 marzo 1972, n. 19, recante "Primi provvedimenti per la semplificazione delle procedure amministrative e per l'acceleramento della spesa", all'art. 21, comma 1, assoggetta le opere di competenza degli enti locali munite di finanziamento della Amministrazione regionale ad una serie di norme contenute nei commi successivi, che disciplinano le modalità di richiesta, emissione ed acquisizione dei pareri tecnici necessari e di emissione ed accredito del finanziamento regionale, provvedendo altresì a coordinare la tempistica della fase relativa al finanziamento con quella dell'indizione della gara di appalto dei lavori ("...appena emesso il decreto di finanziamento..."), a prevedere un obbligo di rendicontazione, nei termine di tre mesi dalla ultimazione delle opere, alla Amministrazione regionale e a riconoscere a quest'ultima la competenza alla nomina del collaudatore delle stesse.
In questo quadro s'inserisce appunto la disposizione ricordata in tema di efficacia di dichiarazione di pubblica utilità , indifferibilità e urgenza delle opere finanziate, la cui operatività appare al Collegio strettamente collegata a quel contesto, sì da vedere il proprio ambito di operatività circoscritto alle opere degli enti locali soggette alla ricordata disciplina nel suo complesso; col corollario che, qualora invece l'opera od il procedimento di finanziamento se ne discostino, come facilmente avviene in ragione del superamento del sistema a quel tempo introdotto, neppure potrà invocarsi l'applicazione del comma 13 dell'art. 21 cit.
Non trattandosi, dunque, nella specie di opera pubblica di ente locale finanziata ai sensi della legge regionale n. 19/72 e non potendosi perciò invocare gli effetti collegati dall'art. 21 al decreto di finanziamento ivi previsto, resta da esaminare se un'efficacia di dichiarazione implicita di pubblica utilità , indifferibilità ed urgenza possa riconoscersi ai provvedimenti di approvazione del PIT in base all'art. 1, co. 1, della legge regionale siciliana 10 agosto 1978, n. 35, che tale efficacia ricollega all'approvazione dei progetti da parte dei competenti organi.
Anche tale tesi, patrocinata dalla difesa erariale, non può tuttavia essere accolta, atteso che i provvedimenti invocati (il decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 94/Segr. DRP del 18.6.2002 e il successivo decreto n. 175/Segr. del 4.11.2002) non attengono alla approvazione dell'opera, nei sensi dalla norma citata contemplati, bensì all'assegnazione dei finanziamenti per i progetti integrati territoriali sulla base della selezione indetta con bando pubblicato sulla GURS n. 23 del 15.5.2001, sulla scorta d'un apprezzamento degli interventi previsti in ciascun PIT al solo fine della valutazione della loro ammissibilità a finanziamento.
5. Escluso, in base ai precedenti rilievi, che nella specie possa ravvisarsi una dichiarazione legale implicita di pubblica utilità , indifferibilità e urgenza dell'opera, occorre ancora, prima di passare all'esame nel merito delle singole censure rivolte ai provvedimenti impugnati, verificare, alla luce delle predette risultanze documentali, quale sia il tipo di intervento espropriativo che, con le dichiarazioni esplicite di pubblica utilità intervenute ad opera prima del Comune di Montelepre e poi dell'Assessorato regionale, è stato iniziato nei confronti della T.; e ciò ai fini della individuazione della disciplina applicabile al caso in esame.
Sostiene al riguardo la difesa del Comune resistente che non ci troverebbe in presenza di un'espropriazione di beni culturali e ciò in virtù delle finalità perseguite con l'intervento, programmato non già per il soddisfacimento dell'interesse a migliorare le condizioni di tutela del bene, bensì di interessi di carattere economico, turistico e culturale, risultanti dal più ampio progetto integrato di sviluppo di cui al ricordato Piano integrato territoriale (PIT 17), concernente un comprensorio di dodici comuni della provincia palermitana, nel quale parimenti andrebbe ricercata l'adeguata motivazione delle ragioni di pubblico interesse cui esso, nel suo complesso, risulta ispirato.
L'assunto non è condivisibile.
Entrambi gli atti dichiarativi della pubblica utilità dell'intervento riguardante la T. (vale a dire la delibera della Giunta municipale n. 23 del 13.2.2003 ed il decreto DD.SS. n. 7312 del 28.7.2004 dell'Assessorato regionale BB.CC.AA. e P.I.) non fanno alcun specifico riferimento a presunte esigenze di fruizione pubblica finalizzate allo sviluppo turistico del comprensorio, laddove, invece, (a prescindere per il momento da ogni considerazione circa la sua legittimità) nella nota n. 2418 del 17.7.2002, con cui l'Assessorato BB.CC.AA. e P.I. autorizza il Comune di Montelepre a procedere all'espropriazione della Torre, è fatto espresso richiamo all'art. 91 d.lgs. 490/99 sull'espropriazione di beni culturali, mentre nella nota del Comune di Montelepre del 20.11.2002, recante comunicazione di avvio del procedimento espropriativo, viene fatto riferimento alla sola finalità di recupero e restauro dell'immobile.
Vero è che nella scheda riassuntiva relativa al P.I.T. n. 17 viene richiamata la finalità di "messa a sistema delle risorse culturali ed ambientali, realizzando opere infrastrutturali necessarie per garantire la fruibilità delle risorse e creando itinerari turistici idonei a sviluppare una domanda di turismo verso il territorio"; ma trattasi di una finalità ulteriore e non esclusiva, la quale non elide l'autonoma ed intrinseca rilevanza degli altri obiettivi cui pure, per previsione espressa, risponde il piano, tra cui rientrano il recupero e la valorizzazione delle risorse culturali.
L'inclusione dei diversi interventi nel novero del medesimo P.I.T. "Torri e Castelli: Turismo integrato a Nord Ovest di Palermo" non appare, difatti, idoneo a risolvere senz'altro la loro individualità in una azione unica e globale, atteso che la formulazione di programmi integrati presuppone anzi la pluralità degli interventi da coordinare.
Né può di certo trascurarsi la circostanza che, come si è detto, nel quadro S13.4 della scheda intervento n. 20 del PIT n. 17, relativa alla T., si afferma in nota che "l'intervento ha per oggetto il recupero, restauro e destinazione a Museo Civico di una delle più significative emergenze monumentali del territorio interessato dal PIT, la T. nel Comune di Montelepre".
Alla luce delle predette risultanze, non appare revocabile in dubbio che la finalità dell'intervento fosse quella del recupero e del restauro dell'immobile in questione, di interesse storico (non a caso definito come "una delle più significative emergenze monumentali del territorio"), e che il potere esercitato, già in prima battuta dal Comune di Montelepre, con la dichiarazione di pubblica utilità fosse quello attribuito alla P.A. dal d.lgs. 490/99 per l'espropriazione di beni culturali per le ipotesi di "importante interesse a migliorare le condizioni di tutela ai fini del godimento pubblico dei beni medesimi".
Ne consegue che la legittimità dei provvedimenti impugnati andrà valutata alla stregua dei parametri legislativi che proprio tale potere prevedono e disciplinano.
6. Tuttavia, va ancora ponderata in via preliminare l'eccezione di inammissibilità formulata con riferimento all'omessa impugnazione del decreto D.D.S. n. 5301 del 23.2.2004, con cui l'Assessorato Regionale BB.CC.AA. e P.I. avrebbe fatta propria l'approvazione del progetto e la connessa dichiarazione di pubblica utilità , di cui alla deliberazione n. 23 del 13.2.2003 della Giunta Municipale del Comune di Montelepre.
L'eccezione si appalesa infondata, giacché non risponde al vero che il decreto assessoriale testé citato abbia fatto propria la delibera dell'amministrazione comunale, essendosi al contrario l'Assessorato limitato a prenderne atto e ad impegnare il relativo capitolo di spesa.
7. Venendo dunque all'esame degli atti gravati, questi resistono innanzitutto alla censura concernente la pretesa lesione dell'interesse partecipativo della ricorrente.
Risulta dalla documentazione prodotta, infatti, che ad essa è stata data comunicazione di avvio del procedimento con nota prot. n. 11873 del 20.11.2002, ricevuta il 23.11, del Comune di Montelepre, seguito da una nota (prot. n. 5960 del 20 maggio 2003) dello stesso Comune in cui era, altresì, specificato l'inserimento dell'intervento nel P.I.T. 17 "Delle Torri e dei Castelli", ammesso a finanziamento con DPRS n. 94/Segr dpr del 18.6.02).
Risulta inoltre dagli atti del giudizio che la ricorrente, sia in prima persona che per il tramite del suo legale, ha avuto modo concreto di esprimere le proprie osservazioni in merito alla procedura in corso, con contezza anche dell'esistenza del P.I.T., sia all'amministrazione comunale che allo stesso Assessorato (si veda al riguardo il telefax, senza data ma del settembre 2002, inviato al Comune e la successiva lettera del 27.5.03 all'Assessorato).
Da quest'ultima circostanza consegue l'infondatezza della censura anche per quanto concerne la dichiarazione di pubblica utilità di cui al DD.SS. n. 7312 del 28.7.2004 dell'Assessorato regionale BB.CC.AA. e P.I. - Dipartimento Regionale dei Beni Culturali ed Ambientali ed Educazione permanente, giacché, avendo l'avviso di avvio del procedimento essenzialmente la funzione di consentire all'interessato la partecipazione alla procedura stessa, attraverso la presentazione di difese, deduzioni e documenti di cui la p.a. deve tener conto in sede istruttoria e nella statuizione finale, detta formalità è superflua quando l'interessato acquisisca comunque la conoscenza del procedimento e vi possa partecipare (C.d.S., Sez. V, 21 novembre 2003, n. 7544; C.d.S., Sez. VI, 26 giugno 2003, n. 3837; C.d.S., Sez. IV, 9 dicembre 2002, n. 6693).
8. Non resistono, viceversa, alle ulteriori censure della ricorrente i due provvedimenti, l'uno dell'amministrazione comunale e l'altro di quella regionale, contenenti ciascuno la dichiarazione di pubblica utilità .
8.1. Per quanto riguarda la deliberazione n. 23 del 13.2.2003 della Giunta Municipale del Comune di Montelepre di approvazione del progetto di restauro della T. e dell'allestimento del Museo Civico di Montelepre, stante la natura espropriativa speciale dell'intervento, soggetto, per le considerazioni innanzi esposte, alla disciplina del d.lgs. 490/99, in vigore all'epoca dei fatti, sussiste il vizio di incompetenza, atteso che ai sensi dell'art. 91 del d.lgs. cit. il potere di espropriazione dei beni culturali apparteneva al Ministero e quindi, nell'ordinamento siciliano, al corrispondente Assessorato; competenza questa riservata alla Regione in forza dell'art. 31, co. 2 lett. 1), l.r. 17 maggio 2000, n. 10, e non delegabile, non essendo stata emanata la legge che, ai sensi del successivo co. 3, è chiamata a individuate le funzioni ed i compiti di cui al comma 2 che possono essere delegate agli enti locali.
Priva di pregio è la tesi del Comune di Montelepre, secondo cui il provvedimento de quo sarebbe legittimo, grazie al fatto che lo stesso Comune era stato all'uopo autorizzato dall'Assessorato competente con nota prot. n. 2418 del 17.7.2002, con la quale l'Assessorato peraltro non avrebbe delegato all'amministrazione comunale compiti o funzioni bensì l'avrebbe semplicemente autorizzata al compimento di singoli atti della procedura - per i quali gli uffici regionali non sarebbero stati organizzati - con riserva di intervenire ex post con una approvazione di competenza.
Vero è, invece, che la nota prot. n. 2418 cit. dell'Assessorato non contiene alcuna statuizione in tal senso né appare frutto di autonoma iniziativa dell'Amministrazione regionale, dovuta ad una supposta carenza organizzativa dei propri uffici, costituendo invece espresso riscontro ad una richiesta proveniente dal Comune di Montelepre.
Non vi è poi alcuna riserva di approvazione nella medesima nota, che più genericamente richiede la trasmissione degli atti adottati al fine di poter emettere i provvedimenti di propria competenza, e lo stesso richiamo all'art. 91, comma 2, del d.lgs. 490/99, ivi effettuato, concorre a convincere che la volontà dell'Assessorato fosse proprio quella di delegare l'amministrazione comunale al compimento della espropriazione dell'immobile in questione.
La violazione delle norme innanzi ricordate che precludono la delega dei poteri in materia di espropriazione di beni culturali dalla amministrazione regionale agli enti territoriali minori determina la illegittimità della nota assessoriale n. 2418 del 17.7.2002 e, in via indiretta e derivata, quella della delibera giuntale n. 23 del 2003 che di quei poteri ha fatto applicazione.
Peraltro, quand'anche si accedesse alla tesi contrastata secondo cui non già di delega di poteri si sarebbe trattato, bensì di una mera attività di cooperazione tra uffici amministrativi di enti diversi, che non avrebbe comportato alcuna investitura del Comune in poteri di spettanza regionale, la deliberazione della Giunta Municipale n. 23 del 13.2.2003 sarebbe comunque illegittima per carenza di potere, in quanto essa, lungi certo dal costituire un atto endoprocedimentale con carattere meramente istruttorio o preparatorio, ha espressamente dichiarato la pubblica utilità , indifferibilità ed urgenza dell'opera, con ciò esercitando un potere non riconosciuto al Comune dalla legge, né delegatogli dalla Regione (ovvero, per quanto detto sopra, delegatogli illegittimamente).
8.2. Per quanto riguarda invece il decreto dirigenziale DD.SS. n. 7312 del 28.7.2004 dell'Assessorato regionale BB.CC.AA. e P.I. - Dipartimento Regionale dei Beni Culturali ed Ambientali ed Educazione permanente, con il quale pure è stata dichiarata la pubblica utilità dell'espropriazione dell'immobile, nonché disposta l'occupazione temporanea d'urgenza, alla luce di quanto sopra detto trattasi di atto emanato dall'Autorità a ciò competente, ma affetto dal diverso vizio di carenza di motivazione.
Poiché, difatti, come si è visto ricorre nel caso in esame un'ipotesi di espropriazione di bene culturale, ai sensi dell'art. 91 d.lgs. 490/99 consentita soltanto quando la stessa "risponda ad un importante interesse a migliorare le condizioni di tutela ai fini del godimento pubblico dei beni medesimi", il provvedimento impugnato avrebbe dovuto adeguatamente illustrare la ricorrenza, nella fattispecie, delle specifiche condizioni richieste dalla legge per l'esercizio del potere ablativo, il che tuttavia non è avvenuto, non in via diretta e neppure per relationem.
Di conseguenza, va accolta la censura in tal senso formulata dalla ricorrente.
9. Il vizio che affligge gli atti con cui è stata dichiarata la pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dell'intervento non comporta la sola necessaria caducazione di questi ultimi, ma, per effetto di questa, la conseguente illegittimità anche della stessa occupazione d'urgenza, disposta col medesimo decreto dirigenziale n. 7312 del 28.7.2004, che su quella dichiarazione si fonda. »»

CDS 1445/2004: «« 3) le Delib. n. 114/2001 e n. 138/2001 del Referente di Progetto R.F.I. spa che, in esito all'esame e alla decisione sulle osservazioni pervenute nel corso della fase partecipativa degli interessati al procedimento preordinato alla dichiarazione di pubblica utilita ' dell'opera ferroviaria ed all'approvazione del progetto definitivo di questa ne hanno approvato il progetto definitivo, dichiarandone espressamente la pubblica utilita ' ed indicando i termini di inizio e fine dei lavori e degli espropri.
L'assunto della parte originaria ricorrente e' che il primo - in ordine cronologico - degli atti impugnati ossia la Delib. n. 7 del 1998 del Presidente di F.S. spa abbia natura giuridica di atto di approvazione del progetto esecutivo dell'opera pubblica recante l'implicita dichiarazione di pubblica utilita ' di questa, e la sua illegittimita' discenderebbe dall'essere esso privo dell'indicazione dei termini di inizio e fine dei lavori e degli espropri, ed, inoltre, dal non essere stato preceduto dagli adempimenti procedurali garantistici di cui agli artt. 7 e ss. della legge n. 241/1990. (...)La comunicazione di avvio del procedimento espropriativo, preordinata alla dichiarazione di pubblica utilita ' (che per R.F.I si identifica con l'atto del Referente di Progetto), contiene l'indicazione degli atti sino ad allora intervenuti e dei procedimenti fino ad allora svolti, con l'indicazione sia del contenuto sostanziale del progetto - quadruplicamento della linea ferroviaria interessante aree di proprieta' dei soggetti menzionati nella comunicazione di avvio - sia delle sue caratteristiche, con, in ultimo, l'indicazione della conferenza di servizi decisoria quanto alla localizzazione del tracciato del 21 dicembre 1998.
Tale comunicazione di avvio del procedimento rendeva edotte le parti dell'intento di realizzare una determinata opera ferroviaria, seguendo un determinato tracciato.
Gli interessati avrebbero dovuti gravarsi contro tali atti fino ad allora intervenuti entro il luglio del 2001, senza attendere la notifica del decreto di occupazione di urgenza.
Nel merito Rete Ferroviaria Italiana contesta che la Delib. n. 7 del 1998 del Presidente di F.S. sia da intendersi come delibera che dichiari implicitamente la pubblica utilita ' dell'opera.
L'approvazione del progetto, quale oggetto di determinazione espressa da parte dell'amministrazione, e' da rinvenirsi nella delibera del Referente di Progetto del 28 dicembre 2001.
Ritiene l'appellante che la delibera del Presidente di F.S. non possa essere qualificata come primo atto del procedimento espropriativo, di approvazione del progetto perche' la legge n. 30 del 1998 individua quale strumento procedimentale prodromico all'approvazione del progetto definitivo la conferenza di servizi (l'art. 1 ter della legge n. 30 del 1998 prevede che per l'approvazione dei progetti di opere concernenti reti ferroviarie, la conferenza di servizi di cui all'art. 14 ter della legge n. 241 del 1990 e' indetta dal Ministro dei Trasporti e della Navigazione).
L'unico scopo, la sola funzione della conferenza di servizi e' l'acquisizione di nulla osta o assensi comunque denominati, l'introduzione nella strumentazione urbanistica dei diversi comuni interessati dal tracciato delle apposite varianti necessarie ai fini della localizzazione dell'opera.
E cio' in funzione dell'approvazione, storicamente distinta e successiva, del progetto definitivo di questa e della dichiarazione di pubblica utilita ' delle opere; pertanto la conferenza di servizi che abbia una tale funzione non puo' che storicamente precedere, e non seguire, l'approvazione dell'opera e la dichiarazione di pubblica utilita '.
Nel caso di specie la conferenza di servizi e' stata indetta dopo l'adozione della Delib. n. 7 del 1998 del Presidente di F.S.: delibera questa nella quale pertanto non puo' - sia per ragioni logiche, sia per ragioni che poggiano sulla disciplina legislativa del procedimento - individuarsi l'atto (implicitamente) dichiarativo della pubblica utilita ' dell'opera e quindi il primo atto del procedimento espropriativo.
La delibera del Presidente delle F.S. appare avere solo funzione di cristallizzazione del progetto da sottoporre alla conferenza di servizi, ossia l'oggetto delle valutazioni e delle determinazioni a questa demandate.
In ogni caso, anche assumendo che la stessa delibera sia illegittima le sue illegittimita' sarebbero state sanate dallo stesso svolgimento successivo del procedimento, essendosi poi tenuta la conferenza di servizi del 21 dicembre 1998, essendosi effettuata la comunicazione di avvio del procedimento espropriativo nel maggio del 2001, ed, in ultimo essendosi adottata la delibera del Referente di Progetto n. 138 del 2001, che ha approvato il progetto definitivo e dichiarato la pubblica utilita ' dell'opera.
Ne' puo' ipotizzarsi che la sanatoria sia impossibile, poiche' l'atto del Presidente delle F.S., qualora ritenuto del valore attribuito dalla parte ricorrente in primo grado, sarebbe stato assunto in totale carenza del procedimento ad esso prodromico sicche' l'amministrazione ben avrebbe fatto a svolgere successivamente il procedimento che avrebbe dovuto svolgere in precedenza.
La delibera del Referente di Progetto n. 138 del 2001 e' atto integralmente sostitutivo e rinnovatorio del precedente atto del Presidente di F.S.
L'appellante invita a non considerare la Delib. n. 7 del 1998 di F.S. in modo atomistico, sganciata dalla complessa attivita' procedimentale, consistenti in vari procedimenti fra loro collegati ed intersecati.
Ove considerata nel complesso dell'attivita' svolta tale delibera assume il valore che le e' proprio perche' mai l'amministrazione ha agito sul presupposto che essa valesse come dichiarazione di pubblica utilita '.
Si richiama in proposito l'accordo quadro del 26 ottobre 1995 intervenuto fra Ministero dei Trasporti, F.S. spa, TAV spa, e Regione Veneto,che - al suo art. 9 - scandisce la scissione fra conferenza di servizi e dichiarazione di pubblica utilita '.
In tal modo un atto anteriore all'atto del Presidente, chiarisce in modo definitivo - secondo l'appellante RFI - che l'atto presidenziale non poteva valere come dichiarazione di pubblica utilita '.
Il progetto approvato dal Presidente di F.S. non era il progetto definitivo, tanto che esso e' stato modificato nel corso del procedimento partecipativo.
Non puo' desumersi alcuna volonta' implicita nel caso in cui tutta l'attivita' procedimentale posta in essere esclude una tale valenza.
Resistono le appellate, rilevando che la questione fondamentale, sottesa alla proposizione delle censure avverso gli atti impugnati in primo grado, e' quella della valenza da attribuire alle decisioni che vengono adottate in conferenza di servizi, in materia di opere pubbliche, ed in particolare, se a quelle determinazioni possa riconoscersi il valore di dichiarazione di pubblica utilita ', indifferibilita' ed urgenza delle opere medesime.
Rilevano che la Delib. n. 7 del 1998 e' delibera di approvazione del progetto esecutivo, ai sensi e per gli effetti dell'art. 25 comma 1 della legge n. 210/1985, che, pertanto, quella approvazione produce gli effetti di cui all'art. 1 della legge n. 1 del 1978, richiama in proposito l'orientamento della giurisprudenza amministrativa, sostiene che le conferenze intervenute successivamente non hanno valenza approvativa del progetto ne' dichiarativa della pubblica utilita ' dell'opera, valenza gia' da riconoscersi dalla Delib. 1 luglio 1998 del Presidente delle F.S. , ma solo di accertamento della conformita' urbanistica dell'opera.
Sostengono che il procedimento e' quindi viziato per omessa comunicazione di avvio del procedimento con riguardo alla delibera del Presidente ed alla conferenza di servizi, essendosi l'amministrazione determinata a comunicare l'inizio del procedimento solo in data 25 maggio 2001 ossia in vista della Delib. n. 138 del 2001 del Referente di Progetto.
Sostengono altresi' che il procedimento e' viziato per violazione di legge in relazione all'art. 13 comma 1 della legge n. 2359 del 1865 e per eccesso di potere per carenza di presupposti e motivazione, in quanto l'amministrazione ha dichiarato la pubblica utilita ' di un'opera senza fissare i termini iniziali e finali dei lavori e degli espropri.
In proposito rilevano che la Delib. 1 luglio 1998 del Presidente delle F.S., con la quale sono stati approvati gli elaborati del progetto esecutivo, e la delibera della conferenza di servizi del 19 ottobre 1998, costituiscono atti con i quali e' stato manifestato un intento espropriativo, illegittimi per mancanza di termini.
Insistono altresi' sull'illegittimita' della partecipazione alla conferenza del Sindaco del Comune di Mira, incompetente e privo di autorizzazione e sulla mancata ratifica della delibera di variante da parte del Consiglio Comunale, avvenuta oltre i trenta giorni di cui all'art. 27 comma 5 della legge n. 142/1990 ( ora riprodotto nell'art. 34 del D.P.R. n. 267/2000).
Si reiterano le censure al decreto di occupazione d'urgenza mosse in via autonoma.

Motivi della decisione

1. L'appello e' fondato e merita di essere accolto.
2. In primo luogo va esaminata l'eccezione di tardivita' del ricorso di primo grado che ha impugnato gli atti di localizzazione delle opere di realizzazione della rete ferroviaria ad alta velocita' ben oltre i sessanta giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento espropriativo.
2.2 In proposito il Collegio osserva nessun dubbio sussiste circa la rilevanza che a tale momento di decorrenza avrebbe potuto riconoscersi in presenza di una comunicazione notificata personalmente alla parte ricorrente.
2.3 T.a.r. Molise, 04-07-1991, n. 140 ha ritenuto, in fattispecie analoga, che ai fini della decorrenza del termine di impugnativa, in base ai principi generali, il provvedimento di cui all'art. 51 l. 22 ottobre 1971, n. 865, di localizzazione di un intervento di edilizia residenziale pubblica, deve essere formalmente comunicato ai suoi "diretti destinatari", identificabili nei proprietari dei suoli localizzati, mentre, per i "terzi interessati" va fatto riferimento al momento in cui il provvedimento e' pubblicato all'albo pretorio, se trattasi di Delib. comunale, ovvero nel bur, se trattasi di D.P.G.R. adottato ai sensi del 4° comma art. 51 cit.
2.4 Tuttavia, nella specie, l'Amministrazione si e' risolta a dare semplicemente comunicazione di avvio del procedimento. La comunicazione di avvio del procedimento espropriativo, poi, e' avvenuta ai sensi dell'art. 8 comma 3 della legge n. 241/1990 (che recita: "Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2, mediante forme di pubblicita' idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima). Di qui la rilevanza del tema della decorrenza del termine, dovendosi stabilire se la pubblicita' di cui all'art. 8 comma 3 della legge n. 241/1990 sia rilevante ai fini dell'art. 21 della legge sui Tar come forma di pubblicazione legale.
2.5 In primo luogo deve rilevarsi che tale modalita' di comunicazione e' stata riconosciuta legittima dalla giurisprudenza amministrativa proprio con riferimento a procedure espropriative: in tal senso si deve ricordare, di recente, ad es. T.a.r. Puglia, sez. Lecce, sez. I, 02-01-2001, n. 3852 che ha ritenuto che la disciplina dettata dal capo terzo l. n. 241/1990, in tema di partecipazione all'iter procedimentale, trova applicazione anche nei procedimenti espropriativi volti alla dichiarazione di pubblica utilita ' ed impone la comunicazione agli interessati dell'avvio del procedimento relativo alla dichiarazione (anche implicita) di pubblica utilita ', a nulla rilevando ai fini di idonea forma di pubblicita' ai sensi dell'art. 8, 3° comma, l. 7 agosto 1990, n. 241, la sola pubblicazione degli elaborati progettuali nell'albo pretorio del comune . Cio' si e' affermato sulla scorta dell'insegnamento di C. Stato, ad. plen., 15-09-1999, n. 14 secondo cui l'art. 8, 3° comma, l. n. 241/1990, applicabile anche in materia espropriativa, consente l'adozione di forme di pubblicita' sostitutive della comunicazione individuale laddove quest'ultima, per il numero dei destinatari, risulti impossibile o particolarmente gravosa (in senso analogo cfr. anche T.a.r. Lazio, sez. Latina, 16-11-1999, n. 1011). Tuttavia l'ammissibilita' di tale forma di pubblicita' non comporta indicazioni circa la valenza da riconoscersi alla medesima, se di mero adempimento dell'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento o anche di pubblicazione di provvedimenti anteriori.
2.6 Il Collegio ritiene che la comunicazione c.d. di massa, se vale ad assolvere la p.a. dai suoi doveri di garanzia partecipativa, non comporta la qualificazione del predetto adempimento quale pubblicazione dei provvedimenti anteriormente adottati, presupposti al procedimento del quale si comunica l'avvio ex art. 8 comma 3 della legge n. 241/1990.
2.7 In senso contrario a riconoscere tale rilevanza sembra essere T.a.r. Abruzzo, 25-06-1986, n. 178 che, sia pure in fattispecie non del tutto coincidente con quella in esame, ha considerato che la forma della notifica per pubblici proclami - scelta nella specie per dare pubblicita' e conoscenza dell'avvio del procedimento - ha natura eccezionale ed e' consentita soltanto se autorizzata dal giudice in un procedimento giurisdizionale ( in tale fattispecie si e' ritenuto che, l'ipotesi in cui un decreto espropriativo prescrive la sua comunicazione agli interessati nelle "forme ... per gli atti processuali civili", deve intendersi come riferita ai soli mezzi ordinari di notificazione previsti dal c.p.c., con l'ulteriore conseguenza che un eventuale uso da parte della p.a. della notifica per pubblici proclami nei confronti dei soggetti espropriati non e' in grado di far decorrere i termini per l'impugnazione).
2.8 Ne deriva il rigetto dell'eccezione di tardivita' del ricorso di primo grado.
3. Nel merito conviene affrontare la questione centrale del giudizio, ossia la questione relativa alla valenza della Delib. n. 7/1998 del Presidente delle F.S. e della conseguente conferenza di servizi conclusasi nel dicembre 1998.
3.1 Rilevata la complessita' della procedura amministrativa da cui tare origine la presente controversia conviene in via preliminare ripercorrerne tutti i piu' significativi passaggi.
3.2 L'atto finale del procedimento, recante approvazione del progetto di rete ferroviaria e dichiarazione di pubblica utilita ' dell'opera e fissazione dei lavori, e' l'atto del Referente di Progetto del 28/12/2001. Come e' noto se ne deduce l'illegittimita' derivata, assumendo che esso interviene, inammissibilmente, dopo l'avvenuta adozione di altri atti aventi valore di dichiarazione implicita di pubblica utilita ' dell'opera.
3.3 I presupposti generali di tale atto , la cui legittimita' si contesta, sono: 1) il D.M. 30 aprile del 1990, n. 48/T dei Trasporti recante approvazione del piano di ristrutturazione e sviluppo dell'Ente Ferrovie dello Stato, adottato con Delib. l 15 novembre 1989, n. 310/AS , rilevante, in quanto in detto piano di ristrutturazione gia' sono contenuti gli interventi del Sistema Alta Velocita' per cui e' causa, (si veda il prospetto sub a) "Integrazione compiuta tra la rete ferroviaria italiana e quella europea avendo particolare riguardo all'alta velocita' ed ai valichi"); 2) il contratto di programma per l'anno 1991-1992, sottoscritto dal Ministro dei Trasporti e dall'Amministratore Straordinario dell'Ente F.S. per la determinazione , fra l'altro, degli impegni di spesa relativi al sistema dell'Alta Velocita'; 3) il D.M. 16 maggio 1991 dei Trasporti, con il quale si autorizza l'Ente Ferrovie alla costituzione della Societa' TAV (Treno ad alta velocita'); 4) la Delib. 7 agosto 1991, n. AS/971 dell'Amministratore straordinario dell'Ente F.S. di affidamento in concessione alla societa' TAV della progettazione esecutiva, della costruzione e dello sfruttamento economico delle opere relative al sistema dell'Alta Velocita'. Tale delibera demanda ad una convenzione attuativa il compito di definire nel dettaglio criteri, termini e modalita' per l'affidamento, mentre l'Ente F.S. si riserva la facolta' di affidare il presidio dell'area tecnologica, ingegneristica e sistemica, nonche' il controllo della fase esecutiva di realizzazione del progetto ad una propria controllata, individuata nella societa' Italferr, con obbligo, per TAV, di stipulare con quest'ultima appositi accordi volti alla definizione dei reciprochi obblighi nonche' degli aspetti economici da regolarsi secondo i principi del diritto privato; 5) la Delib. n. 1124/1992 dell'Amministratore straordinario dell'Ente F.S. , con la quale viene disposto l'affidamento a TAV della concessione di progettazione esecutiva e costruzione degli interventi su beni e linee connessi alla realizzazione delle linee ad alta velocita' ; 6) la Del.CIPE 12 agosto 1992, che dispone la trasformazione dell'Ente Ferrovie in societa' per azioni, in attuazione del D.L. n. 333/1992; art. 7) l'atto di concessione del 26 novembre 1993 (D.M. n. 225/T) tra il Ministero dei Trasporti e la Societa' FS spa, nella quale quest'ultima, ferma la sua qualita' di concessionaria del Ministero dei Trasporti e' autorizzata a proseguire nel rapporto convenzionale con TAV; 8) il D.M. 31 ottobre 2000, n. 138/T dei Trasporti e della Navigazione con il quale e' stata rilasciata alla Societa' ferrovie dello Stato la concessione - ai sensi del D.P.R. n. 277/1998 e n. 146/1999 - per la gestione dell'infrastruttura ferroviaria nazionale, e l'autorizzazione alla costituzione altre societa' per la gestione dell'Infrastruttura. Fra tali societa', alle quali sono stati trasferiti i compiti relativi alla gestione dell'atto concessorio del 26 novembre 1993 vi e' Rete Ferroviaria Italiana ; 9) la convezione fra TAV ed il General Contractor Consorzio IRICAV (Gruppo IRI) del 15/10/1991 per l'affidamento a quest'ultimo di compiti relativi alla realizzazione delle tratte ferroviarie in esame; 10) la convezione fra TAV ed Italferr del 24/9/1991 con la quale Italferr assume l'alta sorveglianza dei lavori affidati ai general contractors.
3.4 L'iter approvativo del progetto parte dall'accordo quadro programmatico del 26 ottobre 1995 sottoscritto dal Ministero dei Trasporti e della Navigazione, dalla Regione Veneto, dalla Societa' Ferrovie dello Stato spa e dalla TAV relativo al quadruplicamento della linea ferroviaria Torino Venezia.
3.5 Tale accordo era coerente con il piano nazionale dei Trasporti del 1986 e con la programmazione regionale del Veneto, quale definita dall'atto programmatico del 23 febbraio 1990.
3.6 L'accordo dava atto dell'avvio delle procedure di v.i.a. e prevedeva lo svolgimento di conferenze di servizi per l'approvazione di progetti,distinguendo - all'art. 9 - il valore delle conferenze di servizi aventi lo scopo di acquisire l'assenso delle autonomie locali coinvolte nella realizzazione delle opere, dall'approvazione finale di ciascun progetto, da parte di F.S., con atto avente valore finale di pubblica utilita ', urgenza ed indifferibilita' dell'opera ferroviaria .
3.7 A seguito di detto accordo, e del successivo, del 1 agosto 1997, tra Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dei Trasporti e della Navigazione e Regione Veneto, per la soluzione dei problemi stradali e ferroviari nella Regione Veneto, si ha il decreto1 luglio 1998, n. 7 del Presidente delle Ferrovie recante approvazione del progetto esecutivo.
3.8 In data 8 luglio 1998 veniva indetta dal Ministro dei Trasporti e della Navigazione la conferenza di servizi per la valutazione e l'approvazione del progetto relativo al quadruplicamento veloce della linea ferroviaria della linea Torino - Venezia, tratto Padova Venezia - Mestre.
3.9 Tale conferenza veniva indetta, richiamando la normativa del settore relativa al procedimento per ottenere la conformita' dell'opera ai vigenti strumenti urbanistici, ovvero :
a) l'art. 10 comma 1 ter del D.L. 30 dicembre 1997, n. 457 conv. in legge 27 febbraio 1998, n. 30 che recita " per l'approvazione di progetti di opere concernenti reti ferroviarie la conferenza di servizi di cui all'art. 14 ter della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dall'art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127 indetta dal Ministro dei Trasporti e della navigazione."
b) l'art. 14 ter della legge 7 agosto 1990, n. 241 introdotto dall'art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127 , il quale disciplina il procedimento da attuare in sede di conferenza di servizi. limitandosi a disporre che il provvedimento finale "sostituisce a tutti gli effetti , ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti o comunque invitate a partecipare alla predetta conferenza."
c) il D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, che, recando disciplina dei procedimenti di localizzazione delle opere di interesse statale, all'art. 3, parzialmente modifica l'art. 81 del D.P.R. n. 616/1977, dettando regole per la localizzazione delle opere di interesse statale difformi dagli strumenti urbanistici nel caso di mancato perfezionamento dell'intesa tra lo Stato e la Regione interessata.
d) l'art. 25 della legge 17 maggio 1985, n. 210 relativo alla disciplina del procedimento di localizzazione delle opere ferroviarie che contiene la regola secondo cui l'adozione dei progetti di opere ferroviarie previste nel piano generale dei Trasporti produce gli effetti di cui al primo comma dell'art. 1 della legge 3 gennaio 1978, n. 1 (ossia equivale a dichiarazione di pubblica utilita ',indifferibilita' ed urgenza dell'opera).
3.10 Il punto centrale della controversia e' identificare, nell'ambito del complesso procedimento svoltosi per la localizzazione delle opere delle rete ferroviaria, il momento approvativo del progetto equivalente a dichiarazione di pubblica utilita ' indifferibilita' ed urgenza delle opere.
3.11 La conferenza ebbe esito favorevole, e si concluse in data 21 dicembre 1998 con l'acquisizione dell'assenso di tutti i soggetti intervenuti.
3.12 Successivamente alla conferenza si ha una stasi del procedimento, fino al maggio del 2001, quando Italferr invia ai comuni di Mira, Pianiga,Vigenza, Dolo, Mirano, Spinea, Venenzia Chirignago e Padova, per il deposito e la visione da parte dei residenti interessati di una relazione esplicativa, dei piani particellari d'esproprio e dell'elenco ditte, con gli stralci dei piani urbanistici rilevanti, nonche' i verbali delle sedute delle conferenze di servizi.
3.13 In tal modo Italferr procedeva alla comunicazione di avvio, in forma di massa, del procedimento espropriativo, ai sensi dell'art. 8 comma 3 della legge n. 241/1990, per gli effetti delle leggi n. 2359/1865, l. n. 865/1971, l. n. 210/1985.
3.14 Infine giungeva il deliberato del Referente di Progetto n. 138 del 28 dicembre 2001 che provvedeva a recepire le osservazioni presentate a seguito della partecipazione al procedimento, ad approvare in via definitiva gli elaborati del progetto esecutivo, a specificare che la delibera aveva efficacia ai sensi dell'art. 25 della legge n. 210/1985, nonche' dell'art. 14 comma 4 bis del D.L. n. 333/1992, di dichiarazione di pubblica utilita ', urgenza ed indifferibilita' delle opere che, conseguentemente produce gli effetti di cui all'art. 1 della legge 3 gennaio 1978, n. 1.
3.15 Rileva il Collegio che l'attuale controversia attiene all'incertezza circa il valore di dichiarazione di pubblica utilita ' da riconoscersi a determinati atti approvati del progetto esecutivo intervenuti nel corso del procedimento e puo' essere risolta solo utilizzando canoni ermeneutici, strutturali e funzionali, che, analizzando la struttura e lo scopo di ogni atto, e poi il nesso di presupposizione e teleologico fra gli atti, consentano di interpretare lo svolgersi, nel procedimento, della complessa attivita' amministrativa in esame, secondo i parametri legalmente stabiliti, complessivamente intesi, ed assegnando a ciascun atto il valore conforme all'intento voluto realizzare dalla p.a. e reso palese dalla successione degli atti medesimi.
3.16 Utilizzando tale metodo il valore di dichiarazione di pubblica utilita ', deve essere negato agli atti approvativi che, in base alla valutazione degli atti anteriori, e degli atti successivi, appaiano semplici atti di approvazione preliminare, adottati in funzione di ulteriori atti che puntualmente hanno avuto luogo nel corso successivo delle attivita' procedimentali.
3.17 Solo con tale metodo puo' cogliersi il dipanarsi del procedimento nell'ordine dei singoli elementi e delle fasi che lo compongono, per verificare se si sia verificata una reale alterazione dell'ordine della serie procedimentale o se gli atti dei quali si dubita che abbiano causato un inversione procedimentale viziante non siano da interpretarsi e considerarsi come atti preparatori, assunti in via preliminare, seguiti da atti ulteriori che essi solo intendevano innescare, senza esaurire ne' pregiudicare il procedimento di dichiarazione di pubblica utilita '.
3.18 Va in questa chiave rilevato che l'art. 25 della legge n. 210 del 1985, norma centrale nella controversia, perche' essa contiene la regola per cui l'approvazione del progetto di opere ferroviarie produce gli effetti di cui all'art. 1 comma 1 della legge 3 gennaio 1978, n. 1, presuppone che il progetto abbia passato una verifica di conformita' agli strumenti urbanistici o che sia intervenuto un accordo di programma approvato dal Presidente della Repubblica.
3.19 Se cosi' e', e' evidente che non puo' riconoscersi in alcun modo alla Delib. n. 7 del 1998 del Presidente delle F.S. un valore di dichiarazione di pubblica utilita ' ed indifferibilita' ed urgenza delle opere, poiche' tale delibera e' stata assunta prima di qualsiasi contatto con gli enti locali competenti alla verifica di conformita' urbanistica del progetto.
3.20 E' vero che l'atto, atomisticamente inteso, contiene alcune dizioni che potrebbero interpretarsi come comportanti un'approvazione del progetto, ai sensi dell'art. 25 della legge n. 210/1985, ma, tali espressioni peraltro generiche ("vista la legge 15 maggio 1985, n. 210" ..."sono approvati gli elaborati"), e mai enfatizzanti la definitivita' dell'approvazione, altro non possono significare se non l'espressione della volonta' di un'approvazione preliminare del progetto ai fini della sua sottoposizione all'iter procedimentale produttivo degli effetti di cui all'art. 25 citato. Il presidente, con tale atto, che non richiama espressamente l'art. 25 della legge n. 210/1985, ma la legge nella sua interezza, intendeva solo far proprio dal punto di vista tecnico l'elaborato progettuale esecutivo trasmessogli da Italferr, all'uopo delegata all'esercizio di funzioni di alta sorveglianza, ed autorizzare Italferr a trasmetterlo alla TAV per l'ulteriore corso.
3.21 Appare del tutto chiaro che la funzione di tale atto, che si limita ad approvare il progetto in linea tecnica, e' prodromica alla conferenza di servizi che, sola, avrebbe potuto acquisire gli assensi necessari quale presupposto per l'approvazione ai sensi dell'art. 25 citato.
3.22 Quanto alla conferenza di servizi, il Collegio rileva che l'art. 14 ter della legge n. 241/1990, contiene un riferimento all'approvazione dei progetti una volta che l'accertamento di conformita' urbanistica abbia dato esito positivo, riferimento che potrebbe far sorgere il dubbio di una rilevanza dell'atto finale della conferenza ai fini della dichiarazione di pubblica utilita ' dell'opera. Tanto potrebbe eventualmente verificarsi ove alla conferenza partecipi il soggetto competente ad emettere la volonta' ai sensi dell'art. 25 della legge n. 210/1985. Ma cio' non e' che un'eventualita' non rientrando nello schema della conferenza di servizi, di norma, alcuna possibilita' di alterazione dell'ordine delle competenze delle amministrazioni coinvolte.
3.23 Cio' e' pacifico per la conferenza di servizi in esame: C. Stato, sez. IV, 01-03-2001, n. 1152 ha statuito che in tema di esecuzione di opere pubbliche da eseguirsi da amministrazioni statali o insistenti su aree del demanio statale o per le opere pubbliche di interesse statale da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, qualora l'accertamento della conformita' alle prescrizioni delle norme e degli strumenti urbanistici ed edilizi dia esito negativo, ai sensi dell'art. 3, 1° comma, D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, deve essere convocata la conferenza dei servizi alla quale partecipano la regione e, previa Delib. degli organi rappresentativi, il comune o i comuni interessati, nonche' le altre amministrazioni dello stato e gli enti tenuti ad adottare atti di intesa e rilasciare pareri, autorizzazioni e approvazioni, nulla osta, previsti da leggi statali e regionali, e la determinazione concordata in tale sede puo' effettivamente operare in deroga agli strumenti urbanistici generali dei comuni interessati dall'esecuzione dell'opera pubblica, ma tale effetto e' condizionato al consenso unanime delle amministrazioni interessate, operando in mancanza di unanimita', le disposizioni di cui all'art. 81, 4° comma, D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, quindi, con D.P.R., previa Delib. del consiglio dei ministri.
3.24 Va anche considerato che la conferenza ha lo scopo di approvare il progetto ai fini della verifica di conformita' urbanistica, l'art. 14 ter della legge n. 241/1990 aggiunto dall'art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127 - e vigente fino alla sua sostituzione con l'art. 14 ter introdotto dall'art. 11 della legge 24 novembre 2000, n. 340 - e' applicabile perche' , nella fattispecie , si versa in una particolare tipologia di conferenza di servizi, quella di cui all'art. 3 del D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, conferenza avente lo scopo di acquisire l'intesa ex art. 81, comma secondo, del D.P.R. n. 616/1977 (come si ricava dall' art. 2 comma 14 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 richiamato dall'art. 3 comma 1 del D.P.R. n. 383/1994) e di decidere la localizzazione delle opere, esprimendosi sui progetti definitivi ed apportandovi le opportune modifiche.
3.25 E' vero che tale approvazione avviene senza che cio' comporti la necessita' di ulteriori deliberazioni del soggetto proponente(art. 3 comma 3 del D.P.R. n. 383/1994). Ma la norma opera sul presupposto che il soggetto proponente sia presente in conferenza e possa approvare le modifiche contestualmente agli altri. L'approvazione dei progetti e' l'approvazione degli stessi da parte delle autonomie locali ed, eventualmente e normalmente, ove sia presente, l'approvazione da parte del soggetto proponente.
3.26 Nel caso di opera ferroviaria e' F.S. unico soggetto competente ad adottare l'atto che produce l'effetto di cui all'art. 2 comma 1 della legge n. 210/1985, ma non poiche' tale soggetto non risulta invitato alla conferenza, deve desumersi che essa si e' svolta solo sulla localizzazione dell'opera. Una conferma a quanto esposto e' rinvenibile in T.a.r. Puglia, sez. I Lecce, 06-05-1999, n. 504 secondo cui qualora venga convocata la conferenza di servizi ex art. 3 D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383 allo scopo di localizzare un'opera di interesse statale non conforme agli strumenti urbanistici vigenti, la validita' dell'approvazione del progetto da parte di ogni amministrazione partecipante presuppone che ciascuna abbia compiutamente conosciuto il progetto de quo, il quale deve essere anticipatamente comunicato a tutti i comuni interessati, veri protagonisti (assieme alla regione) del procedimento di variante urbanistica. L'approvazione del progetto da parte del proponente puo' avvenire solo se risulti una sua partecipazione alla conferenza, altrimenti dovendosi concludere che ad essa deve seguire un atto di approvazione definitiva del progetto modificato.
3.25 A conferma di quanto appena rilevato appare significativa la circostanza dell'assenza di Ferrovie dello Stato in seno alla conferenza di servizi ed anche quanto previsto dall'art. 9 dell'accordo quadro del 26 ottobre 1995 che prevedeva la scissione fra conferenza di servizi ed approvazione del progetto, utilizzando quindi la conferenza solo ai fini della localizzazione e non dell'approvazione definitiva del progetto.
3.26 L'affermazione - contenuta nella sentenza appellata - circa la natura eventualmente decisoria della conferenza in esame, non deve riferirsi - come erroneamente valuta il giudice di primo grado - solo all'eventualita' che non si raggiunga l'unanimita' necessaria per la decisione, ma anche alla possibilita'- connaturata allo strumento di semplificazione - che l'oggetto della conferenza sia piu' ridotto rispetto a quanto previsto nello schema legalmente tipizzato, nel senso che la conferenza decida su una parte delle determinazioni affidatele dalla norma di legge,come accade quando ad essa non abbia partecipato qualche soggetto che pure vi sarebbe stato tenuto e cionondimeno la stessa abbia avuto esito favorevole .
3.27 Per C. Stato, sez. VI, 07-02-1996, n. 182 la mancata partecipazione alla conferenza di servizi, di cui all'art. 27, 3° comma, l. n. 142/1990, o il mancato assenso all'accordo finale, di alcuna delle amministrazioni, che, in ragione delle proprie competenze, avrebbero dovuto intervenirvi, determina non la totale invalidita', ma solo la parziale inefficacia dell'accordo stesso, nel senso che esso non puo' incidere su questioni di competenza dell'autorita' rimasta estranea alla procedura. Il citato precedente della Sezione esprime un orientamento di principio che merita piena conferma e che depone nel senso della piena utilita' degli atti posti in essere dalle amministrazioni centrali e locali convenute in conferenza, limitata necessariamente alla localizzazione delle opere.
3.28 Stante la natura non approvativa del progetto definitivo degli atti menzionati, deve ritenersi che siano infondate le censure proposte, di mancata comunicazione dell'avvio del procedimento, che fu tempestivamente dato quando era necessario ossia prima dell'avvio del vero e proprio procedimento finalizzato all'adozione dell'atto del Referente di Progetto, di mancata fissazione dei termini poiche' tali termini sono stabiliti dal Referente di Progetto, di mancata realizzazione dell'opera nel triennio successivo alla dichiarazione di pubblica utilita ', poiche' tale atto e' intervenuto solo con la delibera del Referente di Progetto e di ogni altra censura mossa sul presupposto dell'esistenza prima della delibera del Referente di altra dichiarazione di pubblica utilita'. »»

APP RM 26-2-2007: «« Con atto di citazione notificato a tutti i convenuti il 05.05.2000 la S.p.A. S.C. conveniva in giudizio le Ferrovie dello Stato S.p.A., la Treno Alta Velocità T.A.V., concessionaria delle FFSS, il Consorzio I., general contractor della TAV e il Prefetto di Roma. Premetteva l'attore che con decreto 07.01.1998 il Prefetto di Roma aveva ordinato l'occupazione in via d'urgenza, finalizzata all'espropriazione, di una porzione di terreno di proprietà dell'istante sito in Roma località Lunghezzina - Saponara in lavoro del Consorzio I. quale general contractor della TAV a, sua volta concessionaria delle F.S. S.p.A. in funzione della realizzazione di un segmento della ferrovia Alta Velocità sulla tratta Roma - Napoli. L'immissione in possesso era avvenuta in data 18.2.1998. Gli atti ora indicati erano stati preceduti dalla dichiarazione di pubblica utilità , urgenza e indifferibilità delle opere costituita dall'approvazione, da parte delle F.S. della tratta in questione e detta sua variante di cui alle delibere rispettivamente individuate nella n. 1 del 7.02.1994 e nella n. 9 del 03.12.1996.
Precisava la società attrice che, ritenendo l'occupazione disposta in totale carenza di potere, con distinto atto di citazione aveva adito il giudice ordinario citando il Prefetto di Roma, le F.S., la TAV, il Consorzio I., i Ministeri dei Beni culturali e dell'Ambiente, richiedendo, previa disapplicazione del decreto, la restituzione dei suoli occupati, la rimessione in pristino e il risarcimento dei danni. Il procedimento, incardinato dinanzi allo stesso giudice divenuto assegnatario, in Tribunale, di quello di cui è procedimento, alla data di proposizione della citazione introduttiva era sospeso in attesa della decisione, da parte della Corte di cassazione, del regolamento di giurisdizione proposto dall'odierno appellato sulle eccezioni di giurisdizione del giudice adito da parte delle convenute.
Poiché, proseguiva la S., nelle more era scaduto il termine del 06.02.2000 fissato dalla delibera n. 9 del 03.12.1996 del Presidente delle F.S., ai sensi degli artt 13 l. 2359/1865 e 1 l. 03.01 1978 n. 1 per il completamento della procedura espropriativa e l'ultimazione dei lavori, senza che fossero intervenuti né il decreto di espropriazione né l'ultimazione delle opere, la società attrice chiedeva, per un titolo diverso da quello costituente la causa petendi del procedimento prima instaurato, la restituzione dei suoli occupati e la loro rimessione in pristino nonché la condanna dei convenuti al pagamento dell'indennità dovuta per l'occupazione del terreno oltre interessi anche anatocistici nonché la condanna al risarcimento dei danni. In via subordinata l'attrice, pur precisando che alla data della citazione l'avanzamento delle opere era talmente limitato da escludere ogni rilevante incidenza sull'iniziale conformazione del terreno, ove fosse stata ritenuta perfezionata la fattispecie della accessione invertita, chiedeva la condanna dei convenuti al risarcimento del danno.
Si costituivano in giudizio la TAV e il Consorzio I. chiedendo il rigetto della domanda e precisando che, con delibera n. 3 del 19.01.2000 dell'Amministratore delegato delle F.S. S.p.A. i termini finali della precedente dichiarazione di pubblica utilità erano stati prorogati fino al 07.04.2001 e che con decreto prefettizio 26.01.2000 era stato prorogato alla stessa data anche il termine di efficacia del decreto di occupazione d'urgenza emesso il 30.01.1997. Il Consorzio, con eccezione a cui aderiva anche la TAV, eccepiva inoltre la carenza di giurisdizione del giudice adito, ex art. 34 d.lgs. n. 80/1998, l'identità dell'oggetto del giudizio con altro pendente dinanzi allo stesso Tribunale ed instaurato dalla S. contro le medesime ed altre parti e sospeso in attesa della pronuncia delle SS.UU sulla giurisdizione, chiedendo quindi la riunione delle cause. (...)Il giudice in primo luogo individuava le domande proposte dalla società attrice affermando che quest'ultima fondava la propria pretesa sulla sopravvenuta carenza di potere dell'ente espropriante in conseguenza dell'inutile scadenza del termine finale, fissato al 06.02.2000, ai sensi dell'art. 13 l. 2359/1865, per il compimento delle espropriazioni e dei lavori di cui alla delibera F.S. 03.12.1996 n. 9 contenente dichiarazione di pubblica utilità e indifferibilità ed urgenza delle opere. L'infruttuosa scadenza, a parere dell'attrice in primo grado, odierna appellante principale, aveva travolto anche il decreto prefettizio 07.01.1998 con il quale era stata autorizzata l'occupazione d'urgenza del fondo e si era determinata, sempre secondo la prospettazione attrice, poiché la proroga del 19.01.2000 (deliber. F.S. n. 3) aveva riguardato soltanto l'espletamento delle procedure espropriative e non il termine finale per il compimento dei lavori mentre la proroga del decreto di occupazione d'urgenza, disposta con decreto prefettizio del 26.01.2000 aveva riguardato il precedente decreto in data 30.01.1997 mai attuato (immissione in possesso non seguita nei successivi tre mesi) e, quindi, divenuto inefficace ex art. 20 l. n. 865/1971.
Esaminando quindi la questione di giurisdizione sollevata dalla TAV e dal Consorzio e fondata sul tenore dell'art. 34 d.lgs. 31.03.1998 n. 80 riprodotto, con integrazioni, dall'art. 7 co. 1° lett. b) L. 205/2000, dopo aver effettuato un'approfondita esegesi della disposizione anche con riferimento allo stretto collegamento tra il potere della amministrazione nel governo del territorio (attività di pianificazione, progettazione e realizzazione degli assetti urbanistici e territoriali) e potere ablatorio funzionale al soddisfacimento di un interesse pubblico inerente l'attività espropriativa, affermava che "i comportamenti" dell'Amministrazione assoggettati alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 34 d.lgs. 80/1998 "possono essere soltanto quelli che ricevono una chiara connotazione funzionale in virtù di un diretto collegamento alla potestà pubblica in materia urbanistica" con conseguente esclusione della ravvisabilità di "comportamenti urbanistici" nei casi in cui per l'inesistenza o la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità il comportamento dell'Amministrazione "non è più valutabile" come esercizio "di funzione amministrativa e cioè di attività volta alla soddisfazione di un interesse pubblico". Poiché, nel caso in esame, era stata prospettata la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità e del collegato decreto di occupazione d'urgenza secondo il criterio di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, contenuto nel menzionato art. 34, l'ipotesi in esame doveva ritenersi attribuita al giudice ordinario con conseguente reiezione dell'eccezione pregiudiziale posta dai convenuti.
Il giudice respingeva inoltre l'eccezione di litispendenza, attinente l'identità del presente giudizio a quello instaurato precedentemente e iscritto al n. 35256/98 R.G.A.C. del Tribunale, rilevando la diversità della causa petendi dei due procedimenti con riferimento alla domanda principale del presente e separando invece il presente procedimento in relazione alle domande subordinate di restituzione e/o risarcimento del danno sul presupposto della disapplicazione dei provvedimenti dell'Amministrazione, quali la dichiarazione di pubblica utilità , il decreto di occupazione d'urgenza e i provvedimenti di proroga dei termini dei precedenti, rilevando l'identità di causa petendi e petitum nei due giudizi.
Veniva inoltre respinta l'eccezione di inammissibilità della domanda formulata dall'attrice nelle memorie ex art. 183 5°co. c.p.c. (nel testo anteriore alla riforma di cui al d.l. 14.03.2005 n. 35, convertito, con modificazioni, nella l. 14.05.2005 n. 80 e quindi modificato dalla l. 28.12.2005 n. 263) rilevando il giudice che la richiesta di disapplicazione dei provvedimenti amministrativi non configurava una domanda in senso stretto e che comunque la società attrice, nella memoria indicata, si era limitata a precisare i fatti costitutivi della propria domanda, "estendendo ai provvedimenti amministrativi sopravvenuti di proroga dei termini la contestazione della carenza di potere dell'autorità amministrativa".
Sul merito della domanda, dopo aver premesso che il potere di proroga dei termini di compimento delle espropriazioni e dei lavori è espressamente riconosciuto all'autorità amministrativa dall'art. 13, co. 2° l. 2359/1865 e che analogo potere è attribuito alla stessa autorità in relazione al termine di efficacia del decreto di occupazione d'urgenza, con il limite dato dall'obbligo di non superare il termine quinquennale fissato dall'art. 20 l. 865/1971, rilevando che il potere di proroga può essere legittimamente esercitato solo anteriormente alla scadenza del termine, rilevava che gli atti di proroga, nel caso in esame, sia con riferimento al termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità che con riguardo al termine finale di occupazione d'urgenza, erano stati adottati anteriormente alla scadenza dei termini precedentemente fissati, rimanendo quindi integrato il requisito di validità del termine prorogato". Con riferimento alle contestazioni dell'attrice sulla validità delle proroghe notificate successivamente alla scadenza dei termini fissati negli atti precedenti, rilevava che i provvedimenti di proroga producono effetto dalla data di emanazione e non da quella della notifica, funzionale solo alla decorrenza del termine per l'impugnazione del provvedimento in sede giurisdizionale amministrativa.
Con riferimento al tenore del provvedimento del Prefetto di proroga del termine di occupazione d'urgenza (provvedimento 26.01.2001), che letteralmente prorogava il decreto emesso il 30.01.1997, in realtà divenuto inefficace in conseguenza della mancata occupazione del fondo nel termine trimestrale di cui al 1° co. dell'art. 20 l. 865/1971 e reiterato in data 07.01.1998, rilevava che appariva evidente "l'errore materiale", poi reiterato nel successivo decreto di proroga in data 02.04.2001, in cui era incorso il Prefetto di Roma "riferendosi a un precedente decreto inapplicato... che era stato sostituito dal provvedimento 07.01.1998 - eseguito con l'immissione in possesso in data 18.02.1998 — e che costituiva l'unico valido atto amministrativo... diretto a regolare la situazione possessoria del bene immobile in questione".
Il giudice respingeva altresì la tesi attrice circa l'efficacia limitata delle delibere 3/2000 e 17/2001 al solo termine di completamento delle procedure espropriative, senza alcuna modifica del termine per l'ultimazione dei lavori, del quale si sarebbe comunque verificata la scadenza il 06.02.2000 poiché, "in applicazione del criterio ermeneutico dettato dall'art. 1362 c.c., occorre ricostruire la volontà dell'ente espropriante tenendo conto oltre che delle espressioni letterali anche dell'intero contesto dell'atto". Conseguentemente, proseguiva il giudice, poiché nell'originaria dichiarazione di pubblica utilità (deliberazione 3/1996) era stato fissato un termine unico (06.02.2000) per la ultimazione dei lavori e il completamento delle procedure espropriative e poiché le delibere di proroga non indicavano motivi ostativi all'accoglimento delle istanze della TAV né altrimenti poteva desumersi una diversa volontà delle F.S., doveva concludersi, "tanto in applicazione del criterio della connessione logica delle singole clausole dell'atto, quanto in applicazione dei criteri di interpretazione oggettiva ex artt. 1366 e 1367 c.c., che le delibere in esame" avevano "inteso disporre la proroga di entrambi i termini finali previsti dall'art. 13 legge gen. espr." Non ritenendo scaduto il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità delle opere (prorogato sino al 31.03.2004), né potendosi ritenere venuto a scadenza il termine massimo previsto per la occupazione d'urgenza (da calcolarsi dalla immissione in possesso e, quindi, scadente il 18.02.2003), il giudice respingeva le domande dell'attrice. Le spese seguivano il criterio della soccombenza. (...)Nel caso in esame la domanda dell'attore, indipendentemente da ogni valutazione di fondatezza, il cui giudizio viene necessariamente posposto alla disamina circa l'asserito difetto di giurisdizione, prospetta che la pubblica amministrazione dopo aver avviato un procedimento ablatorio della proprietà privata in forza di un atto amministrativo legittimo (la contestazione di legittimità dinanzi al giudice amministrativo in altro procedimento è evidentemente estranea all'oggetto del presente giudizio), la dichiarazione di pubblica utilità coincidente con la delibera n. 9 del 03.12.1996 del Presidente delle F.S. di approvazione del progetto esecutivo per la tratta Alta Velocità Roma - Napoli dal Km 12 + 000 al Km 25 + 126, che fissava (oltre al termine per l'inizio dei lavori e delle relative espropriazioni) il termine per il compimento dei lavori e le espropriazioni al 06.02.2000, e dopo aver disposto l'occupazione d'urgenza, dapprima con atto del 30.01.1997 che non aveva esecuzione e quindi diveniva inefficace, e successivamente con atto del 07.01.1998, proseguiva illegittimamente, successivamente al 06.02.2000, l'attività materiale sul fondo di proprietà della S. (attività compiuta dalla TAV e dal Consorzio I.) per l'intervenuta scadenza, ex art. 13 l. 2395/1865 (legge gen. espr.), dei termini per l'espropriazione e per i lavori così da travolgere anche il decreto del 07.01.1998 che autorizzava l'occupazione d'urgenza. Come già rilevato dal giudice di primo grado, il petitum sostanziale non veniva modificato per effetto dei provvedimenti di proroga dei termini finali della dichiarazione di pubblica utilità , di cui alla delibera F.S. n. 3 del 19.01.2000, avendo l'attrice assunto che la proroga della dichiarazione di pubblica utilità era stata disposta soltanto per l'espletamento delle procedure espropriative, con la conseguenza che si era comunque determinata la scadenza del 06.02.2000 per il completamento dei lavori e che la successiva proroga del decreto di occupazione d'urgenza effettuata in data 26.01.2000 era inefficace in quanto aveva ad oggetto il precedente decreto 30.01.1997 non eseguito e quindi divenuto inefficace ex art 20 l. 865/1971. Poiché la società attrice in primo grado, odierna appellante, assume che il permanere del possesso dell'area da parte delle società appellate e la prosecuzione, da parte loro, delle attività di esecuzione dei lavori si svolgono in assoluta carenza di potere da parte dell'ente espropriante e, quindi, costituiscono attività illegittima, si è in presenza di atti da qualificarsi quali comportamenti della pubblica amministrazione censurati da parte della richiedente la restituzione e la rimessione in pristino dei suoli e il conseguente risanamento del danno arrecato alla proprietà.
Nel sistema normativo conseguente alla legge 21 luglio 2000, n. 205, come anche risultante a seguito della pronuncia della Corte costituzionale n. 2004 del 2004, la tutela giurisdizionale risarcitoria contro l'agire illegittimo della P.A. spetta al giudice ordinario "quante volte il diritto del privato non sopporti compressione per effetto di un potere esercitato in modo illegittimo o, se lo sopporti, quante volte razione della P.A. non trovi rispondenza in un precedente esercizio del potere, che sia riconoscibile come tale, perché a sua volta deliberato nei modi ed in presenza dei requisiti richiesti per valere come atto o provvedimento e non come mera via di fatto" (in tal senso Cass. S.U., ord. 13.06.2006 n. 13659). Da ciò consegue che l'amministrazione va convenuta dinanzi al giudice ordinario nel caso in cui la lesione del patrimonio del privato sia l'effetto indiretto di un esercizio illegittimo o mancato di poteri ordinati a tutela del privato, come nel caso, tra gli altri, in cui il decreto di espropriazione è pur stato emesso, e però in relazione ad un bene, la cui destinazione ad opera di pubblica utilità la si debba dire mai avvenuta giuridicamente od ormai venuta meno, per mancanza iniziale o per sopravvenuta scadenza del suo termine di efficacia (in tal senso Cass. S.U. ord. 13659 cit.).
Va quindi ritenuta corretta la decisione del giudice di primo grado che ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario per la controversia in esame, se pure l'odierna valutazione è stata necessariamente operata anche con riferimento alla sentenza della Corte costituzionale il 204/2004, direttamente incidente sulla normativa processuale applicabile.
3. Il secondo motivo dell'appello incidentale si atteggia quale questione preliminare e va quindi esaminato prima dei motivi dell'appello principale.
Eccepiscono nuovamente la TAV e il Consorzio I. la litispendenza per identità del presente giudizio rispetto a quello pendente dinanzi al Tribunale e iscritto al n. 35256/98 e sospeso alla data di deposito della comparsa di costituzione delle appellate nel presente grado (avvenuta il 21.01.2004 per entrambe). All'eccezione è collegata la richiesta di riunione al procedimento indicato. Il giudice di primo grado, come sopra evidenziato, ha respinto l'eccezione con riferimento alla domanda principale, separando poi il giudizio in relazione alla domanda subordinata, ed analoga conclusione deve essere adottata in questa sede, rilevando che in questo giudizio la S., assumendo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità , indifferibilità ed urgenza delle opere per scadenza dei termini fissati ex art. 13 l. 2359/1865, in modo tale da travolgere anche il decreto di occupazione d'urgenza, ha richiesto, in via principale, la condanna dei convenuti alla rimessione in pristino dei suoli e al rilascio dell'immobile alla legittima proprietaria, libero da persone e cose, oltre che la condanna dei convenuti al pagamento della indennità dovuta per la occupazione del terreno con interessi e risarcimento dei danni arrecati alla proprietà. Solo in via subordinata alla rimessione in pristino e alla restituzione dei suoli liberi da persone e cose la S. ha chiesto la condanna delle convenute al risarcimento del danno ove possa ritenersi un tale stato di avanzamento dei lavori da configurare un ipotesi di accessione invertita. Poiché, a seguito della separazione dei procedimenti già operata dal giudice di primo grado, la litispendenza va valutata, nel presente giudizio d'appello, solo con riferimento alla domanda avanzata in via principale ed essa si fonda sulla scadenza dei termini ex art. 13 l. 2359/1865 e sulla conseguente affermazione di illegittimità dell'attività compiuta dalla TAV e dal Consorzio sui terreni di proprietà dell'attrice, nel periodo successivo al 06.02.2000, data di scadenza della dichiarazione di pubblica utilità , le cui proroghe, a parere dell'attrice, sono da ritenersi inefficaci perché notificate successivamente alla scadenza dei termini indicati al pari della proroga del decreto di occupazione d'urgenza poiché essa è stata riferita a un decreto divenuto inefficace, non sussiste la litispendenza denunciata in relazione al precedente giudizio instaurato dalla S. e fondato sulla affermata illegittimità, fin dall'origine, dell'occupazione dei terreni di sua proprietà per carenza di potere nell'emanazione della dichiarazione di pubblica utilità . Non diversamente deve concludersi in relazione alle conclusioni adottate dall'appellante, attrice in primo grado, nella memoria depositata ex art. 183, 5° c.p.c., dove, a titolo di ulteriore causa petendi, e in collegamento con le eccezioni della TAV e del Consorzio I. sulla proroga dell'occupazione temporanea e d'urgenza, adottata dal Prefetto di Roma il 26.01.2000 con atto notificato l'11.05.2000, e sulla proroga dei termini per il completamento dell'espropriazione e dei lavori con la delibera 19.01.2000 n. 3 dell'Amministratore delegato delle F.S., aveva esteso la richiesta di disapplicazione anche ai provvedimenti indicati ed "occorrendo" al "riconoscimento della loro inidoneità ad incidere sulla riespansione del diritto di proprietà" dell'odierna appellante trattandosi di una mera estensione della domanda originariamente proposta in questo giudizio.
Conseguentemente, ad eccezione delle domande già oggetto di separazione da parte del giudice di primo grado e che, conseguentemente, non vengono in considerazione nel presente giudizio d'appello, non può affermarsi che la diversità di causa petendi e di petitum di quelle avanzate con l'impugnazione della S. S.p.A. con conseguente rigetto dell'eccezione di litispendenza avanzata dalle società appellanti.
4. La TAV formulando un'eccezione a cui ha aderito anche il Consorzio I., ripropone la questione attinente all'inammissibilità e alla tardività delle domande di disapplicazione avanzate dalla S. anche con riferimento ai provvedimenti di proroga della dichiarazione di pubblica utilità e di occupazione d'urgenza intervenuti anteriormente alla scadenza dei rispettivi termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e di occupazione d'urgenza, ma notificati successivamente e, per tale ragione, secondo la tesi dell'appellante, in quanto atti di natura ricettizia, non idonei a prorogare i precedenti provvedimenti venuti a scadenza.
L'eccezione non ha fondamento. Come già rilevato dal giudice di primo grado la società attrice non ha proposto una domanda nuova essendosi limitata ad estendere ai provvedimenti di proroga dei termini della dichiarazione di pubblica utilità e di occupazione d'urgenza la contestazione in ordine alla carenza di potere dell'autorità amministrativa formulando poi le stesse richieste conclusive. Inoltre, poiché le convenute, costituendosi in primo grado, avevano eccepito l'intervenuta proroga dei termini per la dichiarazione di pubblica utilità e di occupazione d'urgenza per effetto dei provvedimenti 19.01.2000 delle F.S. e 26.01.2000 del Prefetto, parte attrice, alla prima udienza di trattazione ex art. 183 c.p.c. (nel testo anteriore alla modifica di cui al d.l. 24.03.2005 il 35 convertito con modificazioni nella l. 14.05.2005 n. 80 e modificato dalla l. 28.12.2005 n. 263), ovvero nel termine concesso ex art. 183, 5° co. aveva facoltà di proporre le domande e le eccezioni conseguenza delle eccezioni proposte dal convenuto ovvero di precisare o modificare le domande già proposte.
L'eccezione di inammissibilità va conseguentemente respinta.
4. Con il primo motivo dell'appello principale l'appellante contesta la mancata disapplicazione dei due decreti prefettizi di proroga e dei due provvedimenti delle F.S., affermando che il giudice ha fatto errata applicazione dei principi in tema di errore materiale ritenendo che i due decreti prefettizi di proroga (il primo in data 26.01.2000 di proroga dell'occupazione fino al 07.04.2001, il secondo del 02.04.2001 di proroga dell'occupazione fino al 31.03.2004 fossero viziati da mero errore materiale nell'indicare, quale decreto prorogato quello del 30.01.1997, divenuto inefficace per la mancata occupazione del fondo nel termine trimestrale fissato all'art 20 l. 865/1971, anziché quello del 07 01.1998 e ritenendo che le due delibere delle F.S. di proroga dei termini finali della dichiarazione di pubblica utilità (la prima n. 3 del 19.01.2000 di proroga del termine fino al 07.04.2001 e la seconda n. 17 del 19.03.2001 di proroga del termine fino al 31.03.2004) avessero inteso prorogare oltre il termine per le espropriazioni esplicitamente indicato anche il termine finale per il completamento delle opere.
Sul primo punto, sussistenza di un errore materiale, l'appellante afferma che l'errore per essere considerato materiale deve apparire in tal modo ictu oculi, con conseguente impossibilità di ritenerlo ove debba essere posto in essere un procedimento di interpretazione dell'atto, rileva altresì che la reiterazione dell'errore nel secondo decreto prefettizio di proroga, in data 02.04.2001, dopo che già era stata depositata da parte appellante, in primo grado, la memoria autorizzata 05.01.2001 in cui si era richiesta la disapplicazione del primo decreto di proroga perché era stato prorogato un decreto divenuto inefficace, rende ancor meno inequivoca la materialità dell'errore dimostrando al contrario che la volontà era proprio quella di prorogare il decreto del 30.01.1997.
La tesi dell'appellante deve essere disattesa.
L'errore materiale nel contesto di un atto deve essere inteso come una mera svista del suo redattore che non incide sul contenuto concettuale dell'atto stesso ma si sostanzia in una divergenza tra l'ideazione e la sua materiale rappresentazione grafica (cfr., in generale, con riferimento al provvedimento giurisdizionale Cass. sez. I, ord. 09.09.2005 n. 17977). Nel caso in esame dalla lettura dei due decreti prefettizi di proroga dell'occupazione d'urgenza degli immobili dell'appellante, entrambi apparentemente riferiti al decreto 30.01.1997, emerge con evidenza l'indicato errore in relazione a molteplici elementi. In primo luogo si pongono i riferimenti, contenuti nei due decreti di proroga, ad attività successive al decreto 07.01.1998, come l'immissione in possesso e la redazione del verbale dello stato di consistenza in esecuzione del "predetto" decreto, attività che avevano avuto luogo solo a seguito del decreto 07.01.1998 e non del precedente (30.01.1997), divenuto inefficace proprio per la mancata immissione in possesso: tali riferimenti perderebbero ogni logica nel contesto dell'atto ove fossero ritenuti riferibili al decreto 30.01.1997. In secondo luogo ciascuno dei due decreti richiama la delibera delle F.S. (la n. 3 del 19.01.2000 per il primo e la n. 17 del 19.03.2001 per il secondo con cui le FF.SS. "in considerazione del notevole impegno realizzativo richiesto per l'esecuzione dell'opera, previo accertamento dell'osservanza del termine iniziale, ha disposto la proroga del termine finale per il completamente delle opere e delle procedure espropriative rispetto alla data di ultimazione già precedentemente fissata", al 06.02.2000, per il primo, ovvero al 07.04.2001, per il secondo, fino al 07.04.2001, per il primo, e fino al 31.03.2004, per il secondo, così evidenziando un collegamento funzionale con delibere che prorogavano il termine per il completamento delle opere e delle procedure espropriative il collegamento alle quali sarebbe stato privo di significato ove il riferimento fosse stato inteso al decreto di occupazione d'urgenza del 30.01.1997, divenuto inefficace, e a seguito del quale non aveva avuto inizio alcuna attività. In terzo luogo entrambi i decreti richiamano l'istanza di proroga avanzata dal Consorzio I., in data 19.01.2000 per il primo e in data 19.03.2001 per il secondo, la cui richiesta sarebbe stata priva di effetti ove si fosse riferita a un decreto di occupazione d'urgenza divenuto inefficace perché non seguito dall'immissione in possesso ai sensi dell'art. 20 l. 865/1971.
4b. L'appellante, quale ulteriore profilo del motivo d'appello in esame, afferma che "il Tribunale ha... integrato i citati provvedimenti delle F.S.", vale a dire le delibere n. 3 del 19.01.2000 e n. 17 del 19.03.2001 "interpretandoli nel senso che gli stessi" intendevano disporre la proroga di entrambi i termini finali stabiliti dall'art. 13 l. n. 2359/1865 e non, afferma all'appellante, "quello per le espropriazioni, come testualmente da essi disposto, ma anche il termine relativo all'ultimazione delle opere, pur se nemmeno menzionato".
Anche in tal caso la tesi dell'appellante appare infondata.
L'art. 13 l. 2359/1865 prevede che la dichiarazione di pubblica utilità stabilisca "i termini entro i quali dovranno cominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori", individuando quindi un unico atto che deve fissare entrambi i termini. Nel caso in esame, mentre la delibera 03.12.1906 n. 9 contenente la dichiarazione di pubblica utilità specifica che "il termine per il completamento dei suddetti lavori ed espropriazioni viene fissato al 6 febbraio 2000", le successive proroghe, di cui alle delibere 3/2000 e 17/2001, con formula non lineare, stabiliscono che il "termine per il completamento delle espropriazioni stabilito con le delibere n. 1/94, 3/96, 9/96, 3/97 e 6/97 per i lavori necessari alla realizzazione della tratta Roma Napoli... è prorogato, ai fini della pubblica utilità, dal 06.02.2000 (per la prima) ovvero dal 07.04.2001 (per la seconda) al 07.04.2001 (per la prima) al 31.03.2004 (per la seconda)". Ne deriva che, oltre alle argomentazioni esposte dal giudice di primo grado, di cui già sopra si è riferito e che riguardano la necessaria rispondenza tra la richiesta della TAV (che in entrambi i casi aveva fatto riferimento sia al termine per il completamento dei lavori che a quello per le procedure espropriative) e l'assenza di una volontà delle F.S. diversa dall'accoglimento delle richieste della TAV, emerge anche il dato letterale individuabile nell'esplicito riferimento ai "lavori". L'inserimento di tale parola in una posizione sintattica che ne individua la funzionalità con il completamento delle espropriazioni (per il completamento delle espropriazioni... per i lavori necessari) è privo di logica funzionale allo scopo, atteso che le espropriazioni determinano l'irreversibile venir meno del diritto dell'originario proprietario e non sono funzionali allo svolgimento dei lavori, che anzi generalmente si svolgono prima che intervenga l'espropriazione definitiva; tale inserimento non può quindi che essere interpretato come affiancamento dei "lavori" inteso come scopo della proroga unitamente al completamento delle espropriazioni. »»

APP RM 7-7-2008: «« . Per la prima volta in sede di precisazione delle conclusioni il Comune di Fiano Romano ha chiesto dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulla controversia in esame in relazione alle "statuizioni della Corte costituzionale nn. 204/2004 e 191/2006". L'eccezione, che non viene in alcun modo argomentata in comparsa conclusionale, va comunque disattesa. La questione di giurisdizione nasce infatti dalle modifiche ai criteri di riparto della giurisdizione introdotti dal d.lgs. 31.03.1998 n. 80 poi parzialmente modificato dalla 1. 21.07.2000 n. 205 che sono inapplicabili al caso in esame dove il giudizio è stato introdotto con citazione notificata il 02.06.1997 e al quale, per il criterio fissato dall'art. 5 c.p.c., si applicano i criteri di riparto previgenti in base ai quali era pacifica l'attribuzione al giudice ordinario delle controversie in materia di risarcimento del danno in caso di occupazione appropriativa (irreversibile trasformazione del fondo di proprietà privata per la realizzazione di un'opera pubblica in relazione alla quale il procedimento espropriativo, pur legittimamente iniziato con la dichiarazione di pubblica utilità , non risulta completato) ovvero usurpativa (irreversibile trasformazione del fondo di proprietà privata per la realizzazione di un'opera pubblica in assenza di dichiarazione di pubblica utilità ovvero di nullità della stessa) da parte della Pubblica Amministrazione.
Appello principale
2. Con il primo motivo d'impugnazione titolato "violazione del principio della domanda, erronea e falsa applicazione dell'art. 112 c.p.c., vizio di ultrapetizione, difetto di motivazione" il Comune censura la sentenza di primo grado affermando che il giudice ha posto a fondamento della decisione le conclusioni assunte dall'attrice all'udienza di precisazione delle conclusioni il 25.06.2002 dove era stata modificata l'originaria domanda con la proposizione di domande nuove da ritenersi inammissibili. In particolare, afferma l'appellante, l'attrice per la prima volta, in sede di precisazione delle conclusioni, aveva contestato la legittimità della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera mentre, nel corso del giudizio, non aveva "mai sottoposto all'esame del giudicante la valutazione di tale aspetto della vicenda processuale". (...)6. Con il primo motivo Ma., Fr. e Si.Cr., eredi di Li.Pe. subentrati nella sua stessa posizione, lamentano vizi della sentenza per non aver statuito "sulle domande di revindica e di accertamento negativo della intervenuta perdita della proprietà fondate sulla contrarietà dell'istituto della occupazione appropriativa all'art. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà Fondamentali" che "tutela il diritto di proprietà, sancendo il diritto di ogni persona fisica e giuridica al rispetto del proprio diritto di proprietà e il divieto per gli Stati di privare le suddette persone del diritto di proprietà, se non quando ricorra una causa di pubblica utilità e alle condizioni stabilite dalla legge". L'appellante incidentale, citando la sentenza della CEDU del 30.05.2002 Belvedere Alberghiera/Italia, afferma quindi il Tribunale avrebbe dovuto affermare che l'istituto della accessione invertita, in esso compresa la c.d. occupazione usurpativa, non poteva e non può trovare ulteriore applicazione da parte dei giudici nazionali", conseguentemente avrebbe dovuto ritenere che la Pe. non aveva perso la proprietà del terreno e il Comune non aveva acquistato quest'ultimo a titolo originario.
7. Con il secondo motivo gli appellanti incidentali lamentano insufficienza e contraddittorietà della motivazione "in relazione alle domande di rivendica e accertamento negativo della intervenuta perdita della proprietà fondate sulla mancanza di una valida dichiarazione di pubblica utilità ". In particolare evidenziano che il Tribunale ha dapprima espressamente riconosciuto che le delibere del Consiglio comunale n. 43 del 22.04.1987 e n. 76 del 15.07.1987 non potevano costituire valida dichiarazione di pubblica utilità perché privi dei termini per l'inizio e la fine delle espropriazioni e dei lavori come previsto dall'art. 13 l. n. 2359/1865 e quindi ha contraddittoriamente concluso che l'occupazione fosse stata legittima dal 07.10.1987 al 07.10.1992 e che la Pe. avesse perso la proprietà della porzione di terreno dal 07.10.1992, data di scadenza della occupazione legittima. (...)11. In primo luogo va respinta l'eccezione di parte attrice in ordine all'asserita violazione del principio della domanda perché il giudice avrebbe pronunciato sulla base di nuove conclusioni formulate dall'attrice Pe., in primo grado, per la prima volta all'udienza di precisazione delle conclusioni. Poiché il rilievo viene esplicitamente riferito dall'appellante principale alla contestazione sulla legittimità della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera è solo con riguardo a questo punto che va esaminata l'eccezione. L'attrice Pe., in primo grado, fin dall'atto di citazione, ha assunto che, non essendo stato adottato il decreto di esproprio dal Comune di Fiano Romano, era rimasta proprietaria delle porzioni di terreno occupate dal Comune per la realizzazione del depuratore e della strada di accesso ad esso, richiedendo sia la restituzione del terreno che, in ogni caso, il risarcimento del danno per l'illecita occupazione. In tale ambito l'affermazione circa la mancanza di una valida dichiarazione di pubblica utilità , se pure proposta successivamente ai termini di cui all'art. 183 c.p.c., in quanto tesa a contrastare l'asserita attribuzione a titolo originario in proprietà al Comune, per effetto della c.d. accessione invertita, dei terreni sui quali erano state realizzate le opere costituisce una mera argomentazione difensiva ma non è idonea a modificare né il petitum né la causa petendi della domanda.
La Pe., infatti, fin dall'atto di citazione, aveva contestato che l'area fosse stata acquisita in proprietà dal Comune affermando "la non operatività della c.d. accessione invertita" (cfr. pag. 4 dell'atto di citazione dove un intero paragrafo viene dedicato a contrastare la prospettata tesi della perdita della proprietà e dell'acquisto, a titolo originario, di essa da parte del Comune), richiedendo inequivocamente al punto b) delle conclusioni di "accertare e dichiarare che in relazione alle porzioni del terreno di cui sopra non si è verificata l'accessione invertita a favore del convenuto Comune".
La contestazione del Comune sul punto deve quindi essere respinta.
8. Prima di esaminare l'eccezione di prescrizione e funzionalmente alle valutazioni che saranno oltre operate circa il valore del terreno va affrontato il problema della legittimità o meno della dichiarazione di pubblica utilità . La questione è influente nel caso in esame, in cui è pacifico che il procedimento espropriativo non si sia completato con il decreto di esproprio, per accertare se si verta in tema di occupazione appropriativa ovvero usurpativa così da individuare sia la decorrenza del termine prescrizionale che i criteri di liquidazione dell'eventuale risarcimento danni.
E' noto che, in tema di espropriazione illegittima (in generale intesa come occupazione da parte della P.A. di un'area di proprietà privata con successiva trasformazione radicale ai fini della realizzazione di un'opera pubblica senza legittimazione con un rituale procedimento espropriativo), la differenza tra occupazione appropriativa (o acquisitiva) e occupazione usurpativa, di elaborazione giurisprudenziale, identifica nella prima il caso in cui la P.A. abbia occupato il fondo altrui con un'iniziale legittimazione derivante, generalmente, da un decreto di occupazione d'urgenza (che seguiva la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera), procedendo però alla sua trasformazione irreversibile dopo lo spirare del termine finale dell'occupazione legittima ovvero prima ma, soprattutto, senza completare ritualmente il procedimento espropriativo con il decreto di esproprio. Nella seconda comprende le ipotesi nelle quali si verifichi l'occupazione del fondo del privato e la sua trasformazione irreversibile con la realizzazione dell'opera pubblica con la mancanza, fin dall'origine, di una dichiarazione di pubblica utilità (sia pure implicita in altro provvedimento), ovvero con una dichiarazione che, pur emessa, venga annullata perché illegittima ovvero ancora con una dichiarazione di pubblica utilità che non indichi i termini iniziali e finali della procedura di esproprio nonché quelli di inizio e compimento dell'opera pubblica cosi da qualificarsi comunque come illegittima (in quanto in violazione dell'art. 13 l. 2359/1865).
In tale secondo caso l'acquisizione del bene da parte della P.A. non consegue automaticamente all'irreversibile trasformazione del bene privato poiché l'acquisto a favore della p.a. si determina soltanto quando l'opera sia funzionale a una destinazione pubblicistica risultante da una dichiarazione di pubblica utilità formale o da altro atto ad essa equipollente mentre vanno esclusi dall'acquisto a titolo originario i comportamenti della p.a. non collegati ad alcuna utilità pubblica formalmente dichiarata. In tal caso l'acquisto della proprietà in favore dell'ente pubblico dipende dalla scelta del proprietario usurpato che, rinunciando implicitamente al diritto di proprietà, opta per una tutela risarcitoria piuttosto che per la restituzione del bene (cfr. Cass. Sez. U. 06.05.2003 n. 6853, Sez. I, 16.05.2003 n. 7643, Sez. I, 12.12.2001 n. 15710, Sez. I, 28.03.2001 n. 4451 e Sez. I, 30.01.2001 n. 1266).
Nel caso in esame emerge chiaramente dagli atti che, come già rilevato dal giudice di primo grado e non contestato neppure dal Comune, le delibere n. 43 del 22.0.1987 e n. 76 del 15.07.1987 (entrambe depositate nel fascicolo di parte attrice in primo grado) "pur contenendo una implicita dichiarazione di pubblica utilità derivante ex lege 03.01.1978 n. 1 dall'approvazione del progetto esecutivo per le opere pubbliche (fognature e relativo depuratore delle acque)" (così la sentenza di primo grado) non indicano i termini per l'inizio e la fine dei lavori e delle espropriazioni come richiesto dall'art. 13. l. 25.06.1865 n. 2359.
Non è quindi possibile neppure affermare che la procedura espropriativa sia stata promossa ma non completata considerando che l'assenza, nella dichiarazione di pubblica utilità , degli elementi essenziali indicati rende illegittimo fin dall'origine il comportamento della p.a. e configura la sussistenza di un illecito a carattere permanente (cfr. Cass. S.U. 6853/2003 cit.). Le deduzioni sopra esposte determinano effetti sia con riferimento all'eccezione di prescrizione che con riguardo alla domanda proposta in via principale. Per il primo profilo va rilevato che la permanenza dell'illecito cessa solo alla data della domanda di risarcimento per equivalente, dovendosi ritenere che chi domanda l'equivalente del valore dell'area consente allo stesso tempo, per la fase successiva, la permanenza che, in tal modo, non è più illecita essendo intervenuto il consenso del proprietario (cfr. in tal senso Cass. sez. I, 24.11.2005 n. 24819). Solo dalla data di cessazione della permanenza comincia a decorrere la prescrizione. »»

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