Decreto di Esproprio - Esproprionline.it - L’espropriazione per pubblica utilità.

IL DECRETO DI ESPROPRIO

a cura di Ines Melloni

Il decreto di esproprio è provvedimento comportante l'effetto traslativo della proprietà.

Se la dichiarazione pubblica utilità ed oggi, dopo l'entrata in vigore del DPR 08.06.2001 n. 327 (Testo Unico delle disposizioni in materia di espropriazione per pubblica utilità), il vincolo espropriativo, sono normalmente citati quali atti iniziali del procedimento espropriativo, il decreto di esproprio è il provvedimento conclusivo del procedimento stesso.

Il decreto di esproprio può essere emanato sia a seguito dell'intervenuto pagamento dell'indennità accettata dal proprietario del bene, in alternativa alla cessione volontaria (artt. 20 commi 9 – 11 e 26 comma 11 TU), sia a seguito del deposito dell'indennità accettata, qualora sussistano diritti di terzi o non sia prodotta la documentazione richiesta (artt. 20 comma 12 e 26 commi 2-3-4-9 e 11), o rifiutata (artt 20 comma 14 e 26 comma 11 ) .

Il contenuto del decreto di esproprio è disciplinato dall'art. 23 TU.

Il decreto di esproprio deve essere emanato entro il termine di scadenza di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità di cui all'art. 13 TU; la mancata emanazione entro suddetto termine
ne comporta la tardività con conseguente patologia del procedimento.

Dall'emanazione del decreto di esproprio va tenuta distinta l'esecuzione, disciplinata dall'art 24 TU.
Il decreto di esproprio, una volta emanato, deve essere notificato ed eseguito; una volta emanato ha efficacia sotto condizione sospensiva della notifica ed esecuzione.

La notifica del decreto di esproprio è effettuata, nelle forme degli atti processuali civili, unitamente ad avviso contenente l'indicazione del luogo, del giorno e dell'ora in cui è prevista l'esecuzione del decreto medesimo, almeno sette giorni prima, salvo la possibilità di effettuare la notifica contestualmente alla sua esecuzione, il che presuppone la presenza del proprietario.

Secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale il vizio di notifica non determina l'invalidità del provvedimento, non potendosi considerare il decreto di esproprio atto recettizio. Il tema è stato affrontato anche con riferimento all'art. 21 bis L. n. 241/1990 e così risolto dal TAR Lombardia Sez. II Milano sentenza n. 6188 del 23 dicembre 2009:
« 4.1 Nel primo motivo si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 13 DPR 327/2001 in relazione all’art 21 bis L.241/90, in quanto il decreto di esproprio è stato notificato oltre il termine quinquennale dalla dichiarazione di pubblica utilità. Infatti la dichiarazione di p.u. è del 20.7.2004, data di approvazione dell’Accordo di programma, mentre il decreto di esproprio è stato notificato in data 20.7.2009, seppur assunto il 14.7.2009, quindi oltre il termine quinquennale di cui all’art 13 del DPR 327/2001. Sostiene infatti la ricorrente che il decreto di esproprio, quale atto ricettizio, ai sensi dell’art 21 bis L. 241/90, acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso. La censura non è fondata. Il Collegio ritiene di condividere le ragioni espresse dalla IV sezione del Consiglio di Stato (decisione n. 5539 del 6.11.2008), che esclude l’applicabilità dell’art 21 bis al decreto di esproprio, in quanto soggetto alla disciplina speciale del testo unico espropriazioni (d.P.R. n. 327 del 2001), in base alla quale è necessario, al fine di non determinare l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, che il decreto d’esproprio sia emanato o adottato, ma non anche comunicato al destinatario. Stante quindi la specialità della disciplina del T.U. 327/2001, non trova applicazione la regola generale dell’art 21 bis L. 241/90. Per tali ragioni il motivo va respinto, dal momento che i termini sono stati ampiamente rispettati. »

L'esecuzione del decreto di esproprio è effettuata mediante immissione in possesso e redazione del relativo verbale; deve avvenire entro il termine di due anni dall'emanazione; il termine è perentorio. Sia il verbale di immissione in possesso che lo stato di consistenza (quest'ultimo può essere compilato anche successivamente alla redazione del verbale di immissione in possesso purché senza ritardo e prima che sia mutato lo stato dei luoghi), sono redatti in contraddittorio con l'espropriato o, nel caso di assenza o di rifiuto, con la presenza di almeno due testimoni che non siano dipendenti del beneficiario dell'espropriazione.

Si intende effettuata l'immissione in possesso anche quando, malgrado la redazione del relativo verbale, il bene continua ad essere utilizzato per qualsiasi ragione da chi in precedenza ne aveva la disponibilità.

Ai sensi dell'art. 25 TU l'espropriazione del diritto di proprietà comporta l'estinzione automatica di tutti gli altri diritti reali o personali gravanti sul bene espropriato, salvo quelli compatibili con i fini cui l'espropriazione è preordinata. Dopo la trascrizione del decreto di esproprio tutti i diritti relativi al bene espropriato possono essere fatti valere unicamente sull'indennità.

Il decreto di esproprio può essere emanato sia a seguito di procedura ordinaria (art. 20 TU) che a seguito di procedura accelerata (art. 22 TU), qualora l'avvio dei lavori rivesta carattere di urgenza tale da non consentire l'applicazione delle disposizioni dell'articolo 20 TU.

Mentre nel procedimento ordinario l'emanazione del decreto di esproprio è preceduta dalla sequenza con la quale si attua la rigorosa procedura di determinazione della “giusta indennità” nonché dal pagamento o deposito della stessa, il ricorso alla procedura d'urgenza consente di emanare il decreto di esproprio sulla base della determinazione urgente dell'indennità, con conseguente omissione delle fasi procedurali di cui all'art. 20 comprensive della liquidazione o deposito dell'indennità medesima.
Il ricorso alla procedura accelerata si riflette anche sul contenuto del decreto di esproprio, che si arricchisce dell'indicazione di cui all'art. 23 comma 1 lett. e) TU.

Il decreto di esproprio costituisce una condizione dell'azione di determinazione dell'indennità di espropriazione; ciò in quanto trattasi di requisito per affermare il diritto del proprietario all'indennizzo, comportando il decreto di trasferimento della proprietà. Ne consegue che l'espropriando non può chiedere, in difetto di esso, la determinazione giudiziale dell'indennità né proporre l'opposizione alla stima compiuta dagli organi amministrativi. Ulteriore conseguenza della qualifica del decreto esproprio quale condizione dell'azione e non presupposto processuale è il fatto che lo stesso può intervenire fino al momento della decisione (cfr. ex multis Corte di Cass. Sez. Un. Ord. n. 21470 del 9 ottobre 2009; Corte di Cass. Sez. I civ. n. 13937 del 16 giugno 2009; Corte di Cass. Sez. I civ. n. 12672 del 29 maggio 2009; Corte di Cass. Sez. I civ. n. 11830 del 21 maggio 2009; Corte di Cass. Sez. I civ. n. 3919 del 18 febbraio 2009).
___________

Esempi di giurisprudenza.

CASS 385/1999: ««3.1. - Nel primo motivo di annullamento il ricorrente incidentale deduce preliminarmente che - come è stato accertato nella sentenza impugnata ed è incontestato - al momento della pronuncia della Giunta Speciale: essa associazione concessionaria occupava l'area di proprietà della Baiano per cui è controversia, in forza dei decreti di occupazione di urgenza a suo tempo emanati; tale occupazione era legittima atteso che il relativo termine finale non era ancora scaduto, stante le proroghe via via succedutesi, nel contempo, non era stato ancora emanato il decreto di espropriazione e di asservimento.
Sostiene, poi, che nel giudizio avanti la Giunta Speciale delle Espropriazioni presso la Corte d'appello di Napoli aveva formalmente eccepito che tale circostanza determinava la preclusione allo stesso esame della domanda della Baiano riguardante la determinazione della indennità di espropriazione e di asservimento, stante la carenza di un "requisito del diritto a quelle indennità".
Denuncia che la sentenza impugnata ha disatteso, tra l'altro senza alcuna motivazione, siffatta eccezione; e che, così disponendo è incorsa nei vizi di "violazione e falsa applicazione - ex art. 360 nn. 3 e 5 C.P.C. - degli artt. 19 - 20 L. 865/1971 nonché degli artt. 99 - 100 C.P.C.; omessa declaratoria di improcedibilità e/o inammissibilità della domanda, insussistenza di condizione dell'azione - carenza del presupposto del diritto alle indennità; violazione dell'art. 111, comma 2 Cost., per assoluta carenza di motivazione e/o difetto di esposizione sul punto".
3.2. - La soluzione della questione proposta col motivo presuppone la ricostruzione - anche in chiave storica - della disciplina positiva del tema relativo ai rapporti tra determinazione in sede giurisdizionale dell'indennità di espropriazione e provvedimento di espropriazione per pubblica utilità, dettata con riferimento alle procedure di espropriazione di portata ordinaria e generale.
3.3. - Sul punto, la legge fondamentale sulle espropriazioni 25 giugno 1865 n. 2359 distingue a seconda che tra l'espropriante e l'espropriando si sia raggiunto o no, un accordo sull'ammontare della indennità di espropriazione.
Con riferimento, alla seconda ipotesi, che è quella che interessa, detta fonte legislativa prevede: a) la preventiva determinazione dell'indennità in sede amministrativa, sulla base di una perizia effettuata da stimatori nominati dal Tribunale ordinario; b) deposito della somma così determinata presso la Cassa depositi e prestiti; c) la subordinazione della pronuncia del decreto di espropriazione all'effettivo deposito di questa somma; d) l'indicazione "nel decreto in cui si pronuncia l'espropriazione ... (dello) ammontare dell'indennità che fu assegnata colla perizia " (art. 48, c. 2 nel testo precedente la modifica apportata dalla L. 20 marzo 1968 n. 391, ma il precetto è comunemente ritenuto ancora valido nonostante la nuova stesura dell'articolo non lo abbia riprodotto espressamente); e) la "notifica del decreto che pronuncia l'espropriazione ai proprietari espropriati"; f) il potere, infine, di ognuno dei proprietari espropriati di "proporre avanti l'autorità giudiziaria competente le sue istanze con la stima" nel termine dei trenta giorni successivi alla notifica del decreto di espropriazione, con la conseguenza che "trascorso questo termine senza che sia proposto richiamo al Tribunale contro la stima, l'indennità si avrà definitivamente stabilita nella somma risultante dalla perizia, salvo gli effetti di cui all'art. 54" (art. 51).
Quindi, sul piano letterale, l'art. 51 L. n. 2359/1865 costruisce il decreto di espropriazione quale necessario ed indefettibile antecedente della stessa proposizione all'azione diretta ad accertare la congruità della indennità di espropriazione come determinata dalla perizia giudiziale (v. Cass. 18 febbraio 1972 n. 447, S.U. 9 luglio 1965 n. 1427, e già prima 26 novembre 1929 n. 3488).
É comunque opinione, peraltro, che nella sostanza, la pronuncia del decreto di espropriazione, costituisca non già un presupposto processuale dell'azione di impugnazione della stima, sibbene soltanto ed unicamente una condizione di quell'azione, ossia un requisito della pronuncia.
Tanto, alla stregua del rilievo (formulato in dottrina e condiviso dalla giurisprudenza di questa Corte Suprema) che l'indagine sull'esistenza del decreto - tendendo ad accertare se sussista e sia tutelata dall'ordinamento la pretesa dell'attore - si risolve concretamente in un esame di merito e, perciò, incide solo sulla probabilità e non sull'ammissibilità e procedibilità di quell'azione; con ulteriore conseguenza che l'emanazione del decreto di espropriazione nel corso del giudizio di opposizione alla stima determina la caducazione della preclusione alla pronuncia sul merito della questione (v. Cass., 18 febbraio 1972 n. 447).
3.4.1. - la successiva L. 22 ottobre 1971 n. 865 ha modificato radicalmente la disciplina del tema che ne occupa, ovviamente con riferimento alle espropriazioni che rimangono assoggettate al procedimento dettato da questa fonte legislativa.
Da un canto, svincola la pronuncia del decreto di espropriazione dal preventivo accertamento in sede amministrativa dell'ammontare dell'indennità di espropriazione. Infatti, subordina la pronuncia del decreto di espropriazione alla sola richiesta da parte dell'espropriante il quale dimostri di aver dato esecuzione al decreto in cui il Presidente della Giunta regionale gli aveva ordinato o di pagare l'indennità provvisoria agli espropriandi che l'avessero accettata ovvero di depositare presso la Cassa depositi e prestiti l'ammontare della stessa indennità provvisoria offerta agli espropriandi che non l'avessero accettata (v. art. 13 c. 1 L. n. 865/1971).
Dall'altro, in ordine al tema relativo alla determinazione della indennità definitiva di espropriazione, introduce un procedimento strutturato in due fasi (rispettivamente amministrativa e giurisdizionale) distinto dal procedimento finalizzato alla pronuncia del decreto di espropriazione. Nel contempo, ed è quello che più interessa non solo non contiene nessuna disposizione che subordini in modo esplicito od implicito la proponibilità dell'azione giudiziale alla preventiva emissione del decreto di espropriazione, ma anzi - ove si tengano presenti i termini fissati con il procedimento di accertamento della indennità definitiva rispetto a quelli fissati per il procedimento di espropriazione - di fatto, prevede che l'emissione del decreto di espropriazione debba avvenire prima del completamento anche della fase amministrativa del procedimento strumentale all'accertamento delle indennità.
Infatti, ove l'indennità provvisoria non venga accettata dall'espropriando, mentre il decreto di espropriazione deve essere pronunciato entro quindici giorni dalla richiesta dell'espropriante (richiesta che può essere presentata immediatamente dopo il deposito della somma offerta a titolo di indennità provvisoria) per quanto attiene alla determinazione della indennità definitiva:
a) la disciplina originaria dettata negli artt. 15, 16 e 19 L. n. 865/1971 prevedeva l'intervento di un organo amministrativo che doveva pronunciare entro trenta giorni dalla relativa richiesta; la notificazione del deliberato dell'organo amministrativo agli espropriandi e la pubblicazione dello stesso deliberato nel Foglio degli Annunzi Legali della provincia; il potere degli interessati di agire in via giurisdizionale al fine della determinazione della indennità definitiva di espropriazione mediante un giudizio (c.d. di opposizione alla stima) da proporsi davanti alla competente Corte d'appello entro trenta giorni dall'anzidetta pubblicazione;
b) il regime di tale procedimento quale risultante a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 67 del 20 febbraio 1990 (che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 L. n. 865/1971 nella parte in cui non consente agli aventi diritto di agire in giudizio per la determinazione dell'indennità finché manchi la relazione di stima prevista dagli artt. 15 e 16 della medesima legge) prevede, invece, che una volta pronunciata l'espropriazione, il proprietario espropriato possa introdurre la fase giurisdizionale anche prima della conclusione della fase amministrativa ed immediatamente dopo la pronuncia del decreto di espropriazione.
3.4.2. - Il regime positivo così delineato ha determinato l'insorgere della questione se la pronuncia del decreto di espropriazione costituisca una "condizione dell'azione" anche nell'ambito del giudizio di opposizione alla stima di cui all'art. 19 L. n. 865/1971.
Nella giurisprudenza della 1° sezione civile di questa Corte Suprema la questione è stata sempre risolta in senso affermativo sì che in proposito si è formato un orientamento del tutto consolidato (v. Cass. 3 novembre 1989 n. 4601, 6 febbraio 1993 n. 1504, 20 ottobre 1994 n. 8555, 1 marzo 1996 n. 1626, 21 maggio 1997 n. 4537, 5 maggio 1998 n. 4485, 19 maggio 1998 n. 4985).
L'orientamento deve essere ribadito in quanto (come si è ritenuto negli arresti appena richiamati) la regola circa l'effetto condizionante dell'avvenuta emanazione del decreto di espropriazione rispetto alla pronuncia giudiziale sulla determinazione della indennità definitiva di esproprio discende direttamente dai principi sostanziali e formali sanciti dall'ordinamento in tema di indennità definitiva e prescinde da qualsiasi espressa situazione.
Infatti, l'ordinamento positivo sancisce un indissolubile collegamento tra l'indennità di espropriazione ed il momento del trasferimento della proprietà del bene attraverso l'espropriazione per pubblica utilità, nel senso che l'ammontare dell'indennità deve essere determinato con riferimento alla data del provvedimento che dispone la ablazione del diritto dominicale.
Ciò comporta necessariamente che il provvedimento di espropriazione nonché, ovviamente, la sua data costituiscono una componente indefettibile di qualsiasi giudizio avente ad oggetto la determinazione della giusta indennità definitiva. In questa prospettiva, del resto, con riferimento alle procedure espropriative assoggettate al regime di cui alla L. n. 2359/1865, la giurisprudenza amministrativa ha costantemente ritenuto l'illegittimità del decreto di espropriazione che indichino quale ammontare delle indennità di espropriazione l'importo precedentemente determinato in via amichevole, ove, stante il lasso di tempo intercorso tra siffatto accordo ed il provvedimento di espropriazione, nelle more si siano verificati eventi che abbiano potuto influire in modo determinante sul valore dei beni della stessa categoria di quello oggetto della espropriazione.
In altri termini, non può addivenirsi ad una situazione sull'ammontare della indennità definitiva se non in presenza del provvedimento ablatorio; e, pertanto, ontologicamente, il decreto di espropriazione costituisce una condizione dell'azione avente ad oggetto la determinazione - in modo non più modificabile o revocabile ed impugnabile - dell'indennità di espropriazione.
A conforto depone il rilievo che dalla soluzione opposta discenderebbe immediatamente che, ove la sentenza fosse emanata in assenza del provvedimento di espropriazione, la determinazione della indennità non potrebbe che rimanere ancorata alla data della relativa pronuncia, il che, però, è inaccettabile.
Innanzitutto, in quanto si tradurrebbe nella violazione del principio fondamentale per il quale l'ammontare della indennità definitiva deve essere determinato con riferimento alla data del trasferimento della proprietà che avviene col decreto di espropriazione.
Inoltre, perché il giudicato sostanziale formatosi su una siffatta situazione (che è da escludersi possa costituire una pronuncia allo stato) impedirebbe di valutare situazioni sopravvenute che siano essenziali ai fini, addirittura, della stessa attribuzione di una indennità quali la mancanza o, quanto meno, la tardività della pronuncia del decreto di espropriazione e l'eventuale sorgere del diritto del proprietario al risarcimento del danno da occupazione acquisitiva; o siano in qualsiasi modo rilevanti ai fini dell'applicazione nel caso concreto dei parametri legali di determinazione dell'indennità, si che, comporterebbero un'indennità definitiva di importo diverso.
3.4.3 - Si può legittimamente affermare, allora, che nel nostro ordinamento positivo è insito ed immanente il principio che la pronuncia del provvedimento di espropriazione per pubblica utilità costituisce condizione dell'azione giudiziaria introdotta dagli interessati al fine di conseguire una pronuncia che determini - in modo non più modificabile o revocabile, ed in questo senso, definitiva - il giusto ammontare della relativa indennità.
Conseguentemente, tale principio deve trovare l'applicazione anche nei procedimenti aventi il medesimo oggetto non riconducibili ai paradigmi delineati nelle leggi n. 2359/1865 e 865/1971, ove non diversamente disposto in questo espresso.
3.5.1. - Ne discende che il decreto di espropriazione si configura quale condizione dell'azione anche nell'ambito del giudizio - devoluto alla giurisdizione della Giunta Speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di Napoli - avente ad oggetto la determinazione delle indennità specificate nell'art. 18 D.L. Lgt. 27 febbraio 1919 n. 219 convertito, con modificazione della L. 24 agosto 1921 n. 1290 (Provvedimenti a favore della Città di Napoli) spettanti ai proprietari in conseguenza delle espropriazioni relative ad opere da eseguirsi nel Comune di Napoli con i benefici di cui agli artt. 12 e 13 L. 15 gennaio 1885 n. 2892.
Infatti, da un canto il paradigma normativo di quel processo è fissato negli artt. da 17 a 21 del richiamato D.L. Lgt. 27 febbraio 1919 n. 219 e nel Regolamento approvato con R.D. 17 aprile 1921 n. 762. Dall'altro, tra quelle norme non è dato individuarne alcuna comportante - in modo diretto o indiretto - l'irrilevanza della pronuncia del provvedimento di espropriazione rispetto alla situazione in ordine all'ammontare (non più modificabile o revocabile) della indennità ad esso connessa: con la conseguenza, perciò, che il principio generale aventi individuato deve trovare applicazione anche in questo giudizio.
3.5.2.1. - È bensì vero che la contraria opposizione è stata accolta in precedenti sentenze di queste stesse Sezioni Unite (in realtà pronunciate sulla base di un quadro normativo diverso da quello attuale) ma il riesame della questione non consente di ribadirla.
3.5.2.2. - L'argomentazione posta a sostegno di quella opzione si riallaccia alla constatazione dell'esistenza di una essenziale antinomia tra i precetti posti, rispettivamente, nella L. 2359/1865 e, con riferimento alle anzidette espropriazioni del Comune di Napoli, nel D.L. Lgt n. 219/1919. Ciò, si sostiene, perché gli artt. 32 e seguenti della Legge fondamentale sulle espropriazioni stabiliscono - e tale disciplina assume la portata di regola cardine del nostro ordinamento positivo in tema di espropriazione per pubblica utilità - che il decreto che pronuncia l'espropriazione debba contenere, a pena di invalidità, l'indicazione dell'ammontare della indennità dell'espropriazione determinata in sede amministrativa dagli arbitri nominati dal Tribunale; ed in questa prospettiva garantiscono la tutela giurisdizionale del diritto degli interessati alla giusta indennità, attraverso l'attribuzione dello speciale rimedio giurisdizionale costituito dalla opposizione alla stima amministrativa davanti al competente Tribunale. E perché, di contro, per l'ipotesi che le parti non abbiano concordato l'ammontare della indennità di espropriazione, il D.L. Lgt. n. 219/1919: da un canto, non prevede il subprocedimento relativo alla determinazione della indennità provvisoria da parte degli arbitri nominati dal Tribunale, e già questo rende impossibile che il decreto di espropriazione possa contenere quella indicazione della indennità provvisoria determinata in sede amministrativa che per la Legge fondamentale sulle espropriazioni costituisce requisito di validità del decreto stesso; dall'altro, si limita ad attribuire alla Giunta speciale il potere di determinare essa l'ammontare della indennità di espropriazione in modo immutabile, irrevocabile ed inimpugnabile una volta formatosi il giudicato formale sulla sua sentenza.
Valorizza, poi, l'assunto secondo cui il principio fissato nella legge fondamentale non è suscettibile di deroga; e ne trae che tanto comporta la necessità di procedere al coordinamento ed al contemperamento con tale principio della disciplina dettata dal D.L. Lgt. n. 219/1919 (*)
Afferma, da ultimo, che siffatto coordinamento può essere conseguito solo attraverso il riconoscimento della sussistenza di un precetto per cui, le espropriazioni relative ad opere da eseguirsi nel Comune di Napoli con i benefici di cui agli artt. 12 e 13 L. n. 2892/1885, "nel decreto di espropriazione si deve indicare, anziché l'importo della indennità stabilito dai periti, quello determinato dalla giunta speciale, essendo in tale organo riassunti i poteri attribuiti alla legge fondamentale sulle espropriazioni sia ai periti che all'autorità giudiziaria in sede di opposizione alla stima" (v. Cass. S.U. 23 luglio 1966 n. 2009, condivisa da Cass. S.U. 2 febbraio 1976 n. 328). Con la conseguenza, appunto, che la sentenza della Giunta Speciale presso la Corte d'appello di Napoli, non solo non presuppone la pronuncia del decreto di espropriazione, ma, addirittura, deve precederlo, posto che la sua situazione costituisce un dato da inserire nel decreto stesso.
In sintesi, dunque, l'opzione qui disattesa risulta ancorata non già alla disciplina ed ai principi propri del procedimento giudiziale davanti alla Giunta Speciale; sibbene, ed unicamente, ad una particolare ricostruzione del regime dettato dalla L. 25 giugno 1865 n. 2359 in tema di contenuto del decreto di espropriazione ove relativo ad opere da eseguirsi nel comune di Napoli, ed alla cui stregua quel provvedimento deve contenere, quale requisito di validità, l'indicazione dell'ammontare della indennità di espropriazione determinata dalla Giunta Speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di Napoli.
Sennonché la riassunta argomentazione non deve essere condivisa.
I) L'assunto - che ne costituisce l'indefettibile presupposto - secondo cui il decreto di espropriazione relativo ad opere pubbliche da eseguirsi nel Comune di Napoli col beneficio di cui agli artt. 12 e 13 L. n. 2892/1885 deve contenere l'indicazione dell'ammontare della indennità di espropriazione così come determinato dalla Giunta Speciale, deve essere respinto già con riferimento alle espropriazioni assoggettate al procedimento amministrativo disciplinato, per quanto non previsto dalla legislazione speciale su Napoli, dalla Legge fondamentale sulle espropriazioni n. 2359/1865.
Per vero, dalle regole dettate dalla L. n. 2359/1865 in tema di decreto di espropriazione si evince che il nucleo essenziale ed indefettibile della relativa disciplina si incentra nel precetto che quel provvedimento deve contenere l'indicazione dell'ammontare dell'indennità provvisoria riconosciuta all'espropriando e non si estende alle modalità di determinazione del relativo ammontare.
Vale a dire che per la legge fondamentale sulle espropriazioni costituisce principio inderogabile essenziale unicamente l'enunciazione, del decreto di espropriazione, dell'ammontare della somma spettante al proprietario per la perdita del suo diritto sul bene, e non anche la determinazione di tale ammontare attraverso il subprocedimento costituito dalla stima effettuata dai periti nominati dal Tribunale. Nello stesso ordine di idee, del resto, la sentenza di queste Sezioni Unite n. 2379 del 23 giugno 1932 aveva affermato che l'omissione da parte del Prefetto della richiesta all'autorità giudiziaria della nomina dei periti non determinava alcun pregiudizio all'espropriato rimanendo egli ugualmente tutelato atteso che conserva il diritto di proporre opposizione, ai sensi dell'art. 51 L. n. 2359/1865 al decreto che pronuncia l'espropriazione.
Questa conclusione ha una duplice valenza.
Per la prima, rende incondivisibile la ricostruzione dei principi fondamentali in tema di contenuto del decreto di espropriazione che costituisce il fulcro della argomentazione addotta a sostegno dell'orientamento qui disatteso e, conseguentemente, travolge l'argomentazione stessa ed i corollari che ne sono stati tratti.
Per la seconda, introduce un'indagine il cui esito depone a conforto dell'opzione qui accolta.
Infatti, consente una soluzione ricostruttiva idonea a superare l'antinomia tra la disciplina generale e quella speciale per Napoli diversa da quella ipotizzata, quale unica ed esclusiva, dall'orientamento disatteso. Più precisamente consente di affermare che il coordinamento tra le due discipline comporta che il decreto di espropriazione strumentale alle opere da eseguirsi nel Comune di Napoli, deve pur sempre contenere l'indicazione della indennità (provvisoria) di espropriazione, ma deve rapportare il relativo ammontare all'importo autonomamente determinato dal Prefetto sulla base di accertamenti in sede amministrativa.
A sostegno della configurabilità di questa regola depongono più ragioni.
- È del tutto compatibile con i principi positivi cardine della legge fondamentale dell'espropriazione, in tema di contenuto del decreto di espropriazione: ed è armonica all'evoluzione normativa tesa a svincolare la pronuncia del decreto di espropriazione dalla risoluzione delle questioni sull'ammontare della relativa indennità.
- Non contrasta con alcuna disposizione del D.L. Lgt. n. 219/1919.
- Anzi, secondo l'art. 12 di questo testo legislativo "per le opere di pubblica utilità da eseguirsi nel Comune di Napoli ... in caso di urgenza l'espropriante potrà mettersi nel possesso dei beni da espropriare ... in seguito alla compilazione dello stato di consistenza di essi, da disporsi dal Prefetto di Napoli, il quale determinerà in questo caso la somma che l'espropriante dovrà depositare in via provvisoria per l'indennità di espropriazione, salva la determinazione dell'indennità definitiva da parte della Giunta arbitrale di cui all'art. 17 del presente decreto ".
Ora, come è saldo orientamento di questa Corte Suprema, il decreto con il quale il Prefetto di Napoli, provvedendo ai sensi della richiamata disposizione, autorizza l'immissione in possesso e determina l'ammontare della indennità provvisoria è un provvedimento formalmente e sostanzialmente espropriativo per cui è alla data di esso che devono farsi risalire il trasferimento dei beni e la conversione dei medesimi nel loro equivalente pecuniario (cfr. Cass. S.U. 31 gennaio 1959 n. 305, 6 ottobre 1962 n. 28826, 13 febbraio 1963 n. 285, 23 luglio 1966 n. 2009).
Ciò significa che la disciplina speciale per le espropriazioni del Comune di Napoli, prevede in modo espresso sia un provvedimento espropriativo contenente l'indicazione di una indennità - testualmente denominata di "espropriazione" e qualificata come "provvisoria" - determinata direttamente ed in via autonoma (ossia a prescindere da qualsiasi precedente sub procedimento) dal Prefetto di Napoli; e sia una pronuncia della Giunta speciale successiva al decreto di espropriazione e comportante il riesame della determinazione della indennità di espropriazione effettuata in via provvisoria in sede amministrativa.
Quindi, la regola avanti individuata si inserisce in modo armonico nel sistema del D.L. Lgt. n. 219/1919. Tanto, evidentemente, non può che ribadirne la fondatezza; e, contemporaneamente, inficia l'assunto dell'orientamento qui disatteso secondo cui dal coordinamento tra le disposizioni della legge fondamentale emerge il precetto inderogabile per il quale il decreto che pronuncia le espropriazioni del Comune di Napoli deve contenere l'indicazione dell'ammontare della indennità di espropriazione nella misura determinata dalla Giunta Speciale.
- Consente l'applicabilità anche nel processo davanti alla Giunta Speciale del principio di portata generale secondo cui il provvedimento di espropriazione costituisce condizione dell'azione giudiziaria avente ad oggetto la determinazione della indennità definitiva di espropriazione.
- Di conseguenza, consente il rispetto anche in siffatto processo del principio fondamentale secondo cui l'ammontare delle indennità definitiva deve essere determinata con riferimento alla situazione di fatto e giuridica esistente al momento del decreto di esproprio ; rispetto che non è in alcun modo garantito dall'orientamento ora disatteso.
- Consente, infine, di conseguire pienamente quelle esigenze di accelerazione della procedura di espropriazione che sottendono alla introduzione della legislazione speciale per Napoli; ma che invece, rimarrebbero completamente frustrate ove - come si vuole dall'orientamento disatteso - la pronuncia del decreto di espropriazione rimanesse subordinata al passaggio in giudicato formale della sentenza che definisce il giudizio davanti alla Giunta speciale e, quindi, anche all'esaurimento dell'eventuale impugnazione e del giudizio di rinvio.
II) Certo è, comunque, che l'argomentazione sottostante all'orientamento disatteso risulta addirittura improponibile con riferimento alle espropriazioni relative ad opere pubbliche da eseguirsi nel Comune di Napoli con l'applicazione dei benefici di cui agli artt. 12 e 13 L. n. 2892/1885, assoggettate ad un procedimento amministrativo la cui disciplina legale, mentre prescrive che il provvedimento che dispone l'espropriazione debba contenere l'indicazione della indennità provvisoria, esclude, peraltro, che tale ammontare debba essere preventivamente determinato attraverso un subprocedimento amministrativo e lo riporta (in vari modi) alla somma offerta dall'espropriante e non accettata dall'espropriando. Infatti, con riferimento a tale procedure espropriative non sussiste, per legge, il postulato cardine dell'argomentazione costituito, come si é visto, dall'asserita esistenza di una prescrizione normativa alla cui stregua il decreto di espropriazione deve contenere l'indicazione dell'ammontare della relativa indennità della misura determinata attraverso un distinto ed autonomo subprocedimento.
Pertanto, l'argomentazione non vale con riferimento alle procedure espropriative assoggettate, nella loro fase amministrativa, alla L. 22 ottobre 1971 n. 865, nella quale, come si è detto, il subprocedimento amministrativo diretto alla determinazione della indennità è distinto ed autonomo rispetto alla emanazione del decreto di espropriazione; e questo decreto deve indicare quale ammontare della indennità di espropriazione, la misura determinata in via provvisoria dal Presidente della Giunta Regionale di fatto, sulla base della somma offerta dall'espropriante.
Parimenti, e soprattutto, non vale con riferimento alle espropriazioni di immobili del Comune di Napoli strumentali alla attuazione del Programma straordinario di edilizia residenziale nell'area metropolitana di Napoli di cui al Titolo VIII della L. 14 maggio 1981 n. 219, (*)
Infatti, a norma dell'art. 81 di questa fonte legislativa la realizzazione delle opere occorrenti per l'attuazione del Programma deve essere affidata in concessione, e formato oggetto della concessione "tutte le operazioni necessarie per l'acquisizione delle aree ... ivi comprese le procedure di espropriazione ed il pagamento delle indennità e nelle sue fasi che rivelano ai fini del presente giudizio.
La disciplina relativa alle fasi amministrative di queste espropriazioni, dal suo canto, è dettata dall'ordinanza del Sindaco di Napoli nella sua qualità di Commissario straordinario del Governo n. 45 del 16 dicembre 1981 come modificata dall'ordinanza n. 1590 del 17 dicembre 1984; e nelle sue fasi che rilevano ai fini del presente giudizio, tale speciale procedimento espropriativo prevede:
I) la predeterminazione della stima dell'indennità da parte di un collegio composto da un delegato del concessionario, da un delegato dell'Ufficio Esproprio del Commissariato Straordinario del Governo e da delegato dell'Ufficio Tecnico Erariale di Napoli e, in caso di disaccordo, tra questi delegati, dall'ufficio espropri del detto Commissariato; la fissazione della indennità "provvisoria" con ordinanza del Sindaco - commissario straordinario e la sua pubblicazione; la notificazione al proprietario dell'ammontare così determinato a cura del concessionario (art. 3 ordinanza n. 1590/1984);
II) ove il proprietario non accetti tale ammontare entro il termine di trenta giorni dalla ricezione della predetta significazione:
a) l'obbligo del concessionario di procedere, entro quindici giorni dalla scadenza del termine:
- a depositare la indennità base nella misura approvata dal Sindaco di Napoli, presso la Cassa depositi e prestiti (art. 5 ordinanza n.1590/1984);
- a richiedere il decreto di espropriazione "la necessaria documentazione ... e con l'indicazione ... per coloro che non hanno accettato...della indennità (di espropriazione) da depositarsi presso la Cassa depositi e prestiti" (art. 5 ordinanza n. 1590/1984); b) l'obbligo del concessionario di comunicare agli interessati l'avvenuto deposito della indennità a mezzo di avviso notificato nelle forme degli atti processuali civili (art. 8 c. 1 ordinanza n. 45/1981);
c) il diritto del proprietario e degli interessati al pagamento della indennità di "proporre opposizione alla stima con atto introduttivo da notificarsi al concessionario ed al Sindaco di Napoli - Commissario Straordinario di Governo", entro il termine di trenta giorni dalla notificazione dell'avvenuto deposito della indennità (art. 8 c. 2 ordinanza n. 45/1981);
III) per quanto non espressamente previsto e disciplinato nelle (*) ordinanza base, l'assoggettamento del provvedimento espropriativo alle norme della L. 22 ottobre 1971 n. 865 e successive integrazioni e modificazioni, in quanto applicabili (art. 10 Ordinanza n. 46/1981).
Quindi, la disciplina speciale, innanzitutto, che la pronuncia del decreto , di espropriazione avvenga sulla sola base della predeterminazione di una indennità "provvisoria" suscettibile di impugnazione in sede giudiziale; inoltre, il diritto del proprietario di introdurre, indipendentemente dalla pronuncia del decreto di espropriazione, un giudizio "di opposizione alla stima" provvisoria sostanzialmente omologo al processo di cui all'art. 19 n. 865/1971.
Vale a dire che prevede in modo espresso un procedimento amministrativo ed un procedimento giudiziario strutturati in modo ontologicamente diverso dal paradigma ipotizzato dall'orientamento qui disatteso, in modo che rispetto ad essi non si può configurare alcun ostacolo a che rimangano assoggettati al principio generale proprio dei procedimenti espropriativi ordinari.
Del resto, queste Sezioni unite hanno altra volta affermato che il principio secondo cui l'indennità di espropriazione va determinato con riferimento alla data del decreto di esproprio (che produce duplice effetto della perdita del diritto dominicale e dell'insorgere del diritto del privato espropriato a conseguire la giusta indennità) deve trovare applicazione anche nelle espropriazioni finalizzate alla realizzazione del Programma straordinario di edilizia residenziale di cui alla L. 219/1981 (Cass. S.U. 10 marzo 1998 n. 2644); e tanto, per le ragioni avanti enunciate non può che presupporre la subordinazione della pronuncia della Giunta Speciale alla preventiva emissione del decreto di espropriazione.
3.6. - Si deve dire, di conseguenza, che nel giudizio, avanti la Giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di Napoli avente ad oggetto la "opposizione alla stima" dell'indennità provvisoria spettante al proprietario per l'espropriazione di un suo bene ubicato nel Comune di Napoli, strumentale alla attuazione del Programma Straordinario di edilizia residenziale di cui al Titolo VIII della L. 14 maggio 1981 n. 219, il decreto di espropriazione costituisce una condizione della relativa azione, si che deve preesistere alla pronuncia della sentenza che definisce quel giudizi (*), con tutte le relative implicazioni.
3.7. - Ne discende che, nella specie - non essendo stato ancora emesso al momento della sentenza il decreto di espropriazione dell'area Baiano - alla Giunta Speciale era preclusa la pronuncia sull'indennità definitiva di espropriazione e di asservimento relativa a detta area; e che, nel determinare; invece, l'ammontare di dette indennità (tra l'altro, ed ovviamente, con riferimento alla situazione esistente alla data della sentenza e non a quella del decreto di espropriazione, e con violazione del principio affermato nella richiamata sentenza di queste Sezioni unite n. 2644/1998) la Giunta è incorsa nelle corrispondenti violazioni di legge denunciate nel motivo.
3.8. - In questi sensi, allora, il motivo risulta fondato e deve essere accolto.
4.1. - Il secondo ed il terzo motivo del ricorso incidentale investono la sentenza impugnata nel punto in cui - sulla base del pregresso riconoscimento del diritto della Baiano all'indennità per l'occupazione legittima della sua area - ha affermato che il relativo ammontare deve essere liquidato secondo il criterio degli interessi legali sul valore venale dell'area stessa.
Secondo il ricorrente incidentale, questa situazione è viziata per violazione del combinato disposto della L. 14 maggio 1981 n. 219 e 5 bis D.L. 11 luglio 1992 n. 333 (NDR: L. 08.08.1992 n. 359 art. 5 bis) convertito, con modificazioni, dalla L. 8 agosto 1992 n. 359, alla cui stregua tale indennità deve essere rapportata quale naturale parametro di riferimento alla indennità di espropriazione e non al valore venale del bene; e per violazione dell'art. 111 Costituzione stante l'assoluto difetto di motivazione.
4.2. - I motivi, sostanzialmente ripetitivi, devono essere esaminati congiuntamente.
4.3. - Gli stessi sono ammissibili in quanto denunciano una violazione di legge e non già un mero vizio di motivazione. Infatti, prospettano una questione che attiene alla identificazione del precetto normativo in tema di criterio legale di determinazione dell'indennità di occupazione legittima, e non già un vizio relativo al giudizio di merito circa la ricostruzione della fattispecie concreta.
Le loro censure, poi, non rimangono assorbite dall'argomento del primo motivo, una volta che il diritto alla indennità per l'occupazione legittima sussiste anche in carenza del decreto di espropriazione ed anche se questo provvedimento non sia emanato e si verifichi la c.d. occupazione acquisitiva.
4.4. - Dette censure, infine, sono fondate.
Invero, l'indennità di occupazione deve essere liquidata in misura corrispondente ad una percentuale (che ben può corrispondere all'interesse legale) dell'indennità dovuta per l'espropriazione dell'area finalizzata all'opera pubblica per cui avviene l'espropriazione, e non del valore venale di quel bene, anche quando l'indennità di espropriazione debba essere calcolata in base a criteri speciali ed, in particolare, a quello, rilevante nella specie, di cui all'art. 13 L. 15 maggio (NDR: così nel testo) 1885 n. 2892 sul risanamento della Città di Napoli, richiamato dalla L. 14 maggio 1981 n. 219, per la realizzazione del Programma Straordinario di edilizia residenziale della Città di Napoli.
In questo senso è l'ormai consolidato orientamento di queste Sezioni Unite (cfr. le sentenze 10 marzo 1998 n. 2644, 5 maggio 1998 n. 4505, 15 ottobre 1998 nn. 10191 e 10192, 11 novembre 1998 n. 11353) che qui si ribadisce per le ragioni esposte nelle predette sentenze e che si condividono appieno.
Ne consegue che, nel discostarsene, la sentenza impugnata è incorsa nella violazione di legge denunciata nei motivi in esame che, perciò, devono essere accolti.
5. - Il ricorso incidentale, perciò, deve essere accolto.
6. - La conclusione determina l'assorbimento del primo, del terzo e del quarto motivo del ricorso principale che denunciano, rispettivamente: l'omessa pronuncia sulla domanda con la quale la Baiano ha chiesto il riconoscimento del proprio diritto alla indennità di asservimento dell'intera area rimanente al di là della zona occupata per effetto delle disposizioni limitative di cui all'art. 4 del D.M. 1 aprile 1968 n. 1404; l'omessa pronuncia sulla domanda con la quale la Baiano ha chiesto il riconoscimento del maggior danno ex art. 1224 comma 2 Cod. civ.; la violazione del principio secondo cui la Giunta speciale - una volta riconosciuto il diritto all'indennità per l'occupazione legittima e proceduto alla sua liquidazione - deve condannare l'occupante a corrisponderne l'ammontare direttamente al proprietario e non anche a depositarlo presso la Cassa Depositi e Prestiti.
Invero, l'accoglimento del ricorso incidentale determina l'annullamento di capi e punti della sentenza impugnata che costituiscono antecedenti logico - giuridici necessari dei punti investiti dai mezzi in esame, sicché questi ne rimangono automaticamente travolti.
7. - Il secondo motivo, sempre del ricorso principale, investe, sotto il profilo del vizio di motivazione di cui all'art. 360 n. 5 Cod. proc. civ., il punto della sentenza impugnata che ha determinato il valore venale dell'area occupata.
La censura non rimane assorbita dall'accoglimento del ricorso incidentale una volta che la determinazione della indennità definitiva di occupazione legittima non è subordinata alla emanazione del decreto di espropriazione; e che il valore venale del bene costituisce pur sempre una degli elementi del quale occorre tener conto al fine della determinazione della occupazione anche alla stregua del principio avanti enunciato. »»

CASS 11474/1993: ««
Svolgimento del processo

Con decreto prefettizio del 16 luglio 1957 fu disposta a favore del comune di Roma l'espropriazione di un terreno di proprietà di Clementina Cassinelli, dell'estensione di mq. 3672, per la sistemazione di strade e parco pubblico.
Altro terreno contiguo della stessa proprietaria, della superficie di mq. 4726, fu prima occupato a seguito di decreto dell'11 dicembre 1958 e poi espropriato con decreto del 14 marzo 1961, sempre a favore del Comune di Roma, per la costruzione di una scuola. Questi ultimi decreti furono impugnati dalla proprietaria ed annullati dal Consiglio di Stato con decisione del 6 marzo 1963, in quanto emanati sulla base del piano particolareggiato n. 94 del 20 agosto 1947 che era illegittimo perché non approvato da parte del Consiglio dei Ministri, e del quale fu pure contestualmente pronunciato l'annullamento.
Del secondo lotto di terreno fu nuovamente autorizzata l'occupazione con decreto del 5 agosto - 7 dicembre 1968, anch'esso successivamente annullato dal giudice amministrativo, e fu di nuovo disposta l'espropriazione con decreto del 13 marzo 1972.
Intanto, con atto di citazione del 21 novembre 1970, la Cassinelli (alla quale, deceduta in corso di giudizio, è succeduta la sua erede Maria Teresa de Mauro Perlingieri) aveva convenuto il Comune davanti al Tribunale di Roma chiedendone la condanna al risarcimento dei danni per l'illegittima occupazione, divenuta definitiva ed irreversibile per la realizzazione dell'opera pubblica, di entrambi i lotti di terreno, deducendo, quanto al primo lotto, l'illegittimità del decreto di esproprio del 1957 conseguente all'intervenuto annullamento della dichiarazione di pubblica utilità contenuta nel piano particolareggiato, e quanto al secondo lotto l'avvenuta irreversibile trasformazione del fondo prima che fosse emanato il decreto di espropriazione.
Il Tribunale accolse per il primo lotto la domanda di risarcimento per la perdita della proprietà, provvedendo alla relativa liquidazione; per il secondo lotto ritenne che, in conseguenza del decreto di esproprio del 13 marzo 1972, l'azione risarcitoria si era convertita in opposizione alla stima (peraltro subordinatamente proposta dalla parte) e provvide quindi a liquidare l'indennità; per entrambi i lotti, condannò inoltre il Comune al risarcimento dei danni per l'occupazione illegittima, con decorrenza, per il primo lotto, dalla data dell'illegittimo esproprio , e per il secondo lotto dalla prima occupazione dell'11 dicembre 1958.
Impugnata la sentenza da entrambe le parti, essa è stata parzialmente riformata dalla Corte di Appello che, con sentenza non definitiva del 14 luglio 1986, ha rigettato i motivi d'appello del Comune relativi all'an debeatur, ha accolto la domanda di risarcimento della De Mauro per la perdita della proprietà anche in relazione al secondo lotto, ha limitato, in ordine ad entrambi i lotti, il diritto al risarcimento dei danni da occupazione agli ultimi cinque anni prima della domanda, dichiarandolo estinto per prescrizione per il periodo anteriore.
Ha osservato la Corte: a) quanto al primo lotto, che l'annullamento del piano particolareggiato n. 94, pur essendo stato pronunciato in relazione alla (prima) espropriazione del secondo lotto, spiegava i suoi effetti, comportandone la caducazione per assoluta carenza di potere, anche sul decreto di esproprio del 16.7.1957 ancorché a suo tempo impugnato, poiché il detto annullamento si fondeva su ragioni obiettive e comuni a tutti i proprietari dei fondi interessati del piano; b) quanto al secondo lotto, che il (secondo) decreto di espropriazione del 13.3.1972 era irrilevante per il trasferimento della proprietà ed inidoneo ad incidere sul diritto al risarcimento dell'attrice, essendo intervenuto quanto si era già realizzato l'illecito estintivo-acquisitivo della proprietà per effetto della radicale trasformazione del fondo; c) che l'azione risarcitoria per la perdita della proprietà non era prescritta poiché la costituzione della scuola, per la quale era stato utilizzato il secondo lotto e parte del primo lotto, era avvenuta nel 1969-1970, e per la rimanente parte del primo lotto, impiegato nella costruzione di strade, mancava la prova che la radicale trasformazione del fondo fosse avvenuta in tempo anteriore al quinquennio della domanda; d) che, per quanto riguarda il danno da occupazione illegittima, questa era iniziata per il primo lotto dalla data dell'illegittimo decreto di espropriazione del 1957, e per il secondo lotto dalla data del primo decreto di occupazione del 1958, non risultando che nell'intervallo tra l'annullamento di questo e l'emanazione del secondo decreto di occupazione del 1968 il terreno fosse stato restituito alla proprietaria, ma che il diritto al risarcimento era prescritto per il periodo precedente agli ultimi cinque anni prima della domanda.
Contro la sentenza ha proposto ricorso la De Mauro per un motivo. Il Comune ha notificato controricorso e proposto ricorso incidentale per cinque motivi.
Con successiva sentenza definitiva del 5 dicembre 1988, la Corte di Appello, disposta nuova consulenza tecnica, ha proceduto alla liquidazione dei danni sulla base del valore dei due lotti di terreno occupati, e per l'accertamento di tale valore ha ritenuto che si dovesse tenere conto delle volumetrie edilizie realizzabili secondo le prescrizioni dello stesso piano particolareggiato n. 94 annullato con la decisione del Consiglio di Stato del 6 marzo 1963, atteso che il nuovo piano regolatore generale della città di Roma, adottato nel 1962 ed approvato nel 1965, disponeva all'art. 7 delle norme tecniche di attuazione che nelle zone di completamento (tra cui ricadevano i terreni in questione) "continuano ad applicarsi le destinazioni edilizie degli attuali piani particolareggiati", le cui previsioni "assumono, agli effetti del presente piano, natura ed efficacia di previsioni di cui all'art. 7 della legge urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150"; e poiché si trattava di rinvio di carattere materiale, sull'efficacia delle prescrizioni così richiamata non influiva il sopravvenuto annullamento del piano particolareggiato.
Su detta base ha quindi proceduto al concreto calcolo del valore dei due terreni, e condannato il Comune, a titolo di risarcimento per la perdita della proprietà, al pagamento delle somme corrispondenti, rivalutate fino al momento della decisione, con gli interessi legali dalla data della decisione stessa, oltre che al risarcimento dei danni da occupazione illegittima, per il periodo non coperto dalla prescrizione, in misura corrispondente agli interessi legali annui sulle predette somme.
Avverso tale decisione il Comune di Roma ha proposto ricorso per due motivi. Ricorso in forma autonoma, per un motivo, ha proposto anche la De Mauro Perlingieri, la quale ha inoltre notificato controricorso per resistere al ricorso del Comune, e proposto ricorso incidentale di contenuto identico a quello del ricorso proposto autonomamente. Il Comune resiste con distinti controricorsi ad ambedue i ricorsi della De Mauro.
Entrambe le parti hanno depositato memorie.

Motivi della decisione

Deve essere anzitutto disposta la riunione di tutti i ricorsi, proposti sia contro la sentenza non definitiva, sia contro la sentenza definitiva, atteso che le due sentenze, integrandosi reciprocamente, hanno definito un unico giudizio e risolto un'unica controversia, dando luogo, per la connessione e l'interdipendenza tra le due pronunce, ad una situazione analoga a quella della proposizione di più impugnazioni contro una medesima sentenza, prevista dall'art. 335 c.p.c., e che va quindi soggetta alla stessa disciplina processuale (cfr. Cass., nn. 60/86, 5498/85, 3202/83, 2426/83).
Con l'unico motivo del ricorso principale avverso la sentenza non definitiva, la De Mauro, denunciando violazione dell'art. 2938 c.c. e difetto di motivazione, si duole che la Corte di Appello abbia ritenuto prescritto, per il periodo anteriore all'ultimo quinquennio precedente la proposizione della domanda, il suo diritto al risarcimento dei danni per l'illegittima detenzione (prima della definitiva appropriazione) di ambedue i lotti di terreno, senza considerare che il Comune aveva proposto la relativa eccezione solo e specificamente in ordine al primo lotto, e ritenendo, erroneamente e comunque del tutto immotivatamente, che l'eccezione era «da ritenere, per implicito, comune ad entrambi i lotti». Deduce pure che, in ogni caso, la prescrizione per i danni da illegittima detenzione poteva cominciare a decorrere solo dal momento su cui essa era venuta a cessare in conseguenza della definitiva appropriazione del terreno.
Premesso anzitutto che non è da dubitarsi che nel caso di illecito permanente, come la detenzione abusiva di un fondo di proprietà altrui, il danno si verifica momento per momento ed in ogni momento sorge il diritto al risarcimento per il danno già verificatosi e decorre il relativo termine di prescrizione (cfr. Cass., nn. 1534/85, 1683/84, 6485/80), la censura, per quanto attiene alla denunciata violazione della regola posta dall'art. 2938 c.c., è fondata.
La detta norma stabilisce che il giudice non può rilevare d'ufficio la prescrizione non opposta, il che significa che la prescrizione è oggetto di un'eccezione in senso proprio, riservata alla disponibilità della parte interessata, ed in tanto può essere dichiarata dal giudice solo in quanto la parte positivamente e ritualmente la opponga nel rispetto dei principi del contraddittorio. Non si richiede a tal fine l'adozione di formule rituali o sacramentali e nemmeno il riferimento a precisi dati normativi, ma occorre pur sempre che risulti espressa in maniera chiara ed inequivoca la volontà della parte di avvalersi dell'estinzione del diritto per decorso del tempo, e ciò anche al fine di permettere alla controparte di difendersi sul punto, ad esempio comprovando l'esistenza di atti o di fatti che impediscano l'operatività della prescrizione medesima (cfr. Cass., nn. 1088/90, 4199/87, 1165/85, 2593/83, 1082/82, e numerose altre).
Nella specie, come risulta dalle conclusioni trascritte nella sentenza impugnata, l'eccezione di prescrizione era stata sollevata con specifico riferimento all'abusiva detenzione del primo lotto, avendo il Comune solo riguardo a tale lotto richiesto (subordinatamente al mancato accoglimento della sua tesi principale dell'inesistenza di un'occupazione abusiva) che fossero dichiarati dovuti i danni (nella misura degli interessi legali) soltanto dal 21 novembre 1965, vale a dire per il quinquennio anteriore alla domanda del 21 novembre 1970; per il secondo lotto richiese invece, sempre in via subordinata, che fossero dichiarati dovuti i soli interessi legali sulla giusta indennità di esproprio dal 7 dicembre 1968 al 13 marzo 1972, con una difesa di merito basata sull'assunto, di cui più avanti si dirà, che per tale lotto l'occupazione risaliva al 1968 e si era conclusa nel 1972 con il decreto di espropriazione.
La Corte di Appello, che ha invece ritenuto per il secondo lotto l'occupazione protratta ininterrottamente dal dicembre 1958, ha dichiarato peraltro anche per tale lotto prescritto il diritto dell'attrice al risarcimento per il periodo anteriore al quinquennio dalla domanda, limitandosi ad osservare che l'eccezione di prescrizione era «da ritenere, per implicito, comune ad entrambi i lotti». Ma nessun elemento è indicato a sostegno di quest'ultima affermazione, che si presenta quindi per un verso meramente apodittica, e per l'altro, in considerazione delle risultanze sopraesposte, ingiustificata.
Di conseguenza sul punto la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio ad altra sezione della Corte di Appello di Roma che dovrà provvedere alla liquidazione dei danni per l'illegittima detenzione del secondo lotto per tutto il periodo in cui questa si è protratta.
Con i primi due motivi del ricorso incidentale avverso la sentenza non definitiva, che possono essere congiuntamente esaminati, il Comune di Roma, denunciando violazione dell'art. 2909 c.c. e dei principi in materia di limiti del giudicato e difetto di motivazione, deduce che erroneamente la Corte di Appello, in relazione al primo lotto di terreno di mq. 3672 espropriato con decreto del 16 luglio 1957 non impugnato dalla proprietaria, avrebbe ritenuto caducato il suddetto decreto di esproprio in conseguenza del sopravvenuto annullamento da parte del giudice amministrativo del piano particolareggiato n. 94 del 20 agosto 1947, impugnato quale dichiarazione di pubblica utilità in occasione e unitamente soltanto all'altro decreto di esproprio del 14 marzo 1961 della seconda area di mq. 4727. Deduce in particolare il Comune:
a) che la Corte di merito non avrebbe considerato che il vizio denunciato in sede di annullamento del p.p. (incompetenza) atteneva al cattivo esercizio e non già alla carenza del potere di esproprio da parte della p.a., rendendosi pertanto inammissibile la domanda della Di Marzo concernente il primo decreto del 1957, che aveva colpito un immobile, sia pur compreso nello stesso piano, diverso da quello per cui era stato chiesto e pronunciato l'annullamento;
b) che la dichiarazione di p.u. non costituirebbe un atto collettivo, bensì un atto plurimo, onde ciascuno degli espropriandi in relazione a ciascun bene, sarebbe titolare di diritti e di interessi indipendenti da quelli degli altri, e del pari il giudicato di annullamento, riguardando un atto plurimo, non poteva spiegare effetto sul decreto del 1957 non impugnato, che avrebbe mantenuto la sua validità ed efficacia e non poteva essere disapplicato dal giudice;
c) che la Corte di Appello avrebbe omesso di accertare se il vizio che aveva determinato l'annullamento del piano e del secondo decreto di esproprio riguardava anche il primo decreto , di cui, per la mancata impugnazione, doveva ritenersi invece la piena regolarità. Si duole infine il Comune che erroneamente ed immotivatamente sarebbe stata rigettata anche la subordinata eccezione di prescrizioni per i danni conseguenti alla definitiva ed illegittima apprensione del primo lotto di terreno, non essendo stata fornita la prova della data della radicale trasformazione del suolo con la costruzione dell'opera pubblica.
Le censure sono fondate, nei sensi che vanno ad essere precisati, per quanto attiene all'affermata caducazione del decreto di espropriazione del 1957 relativo al primo lotto, rimanendo di conseguenza assorbito il profilo concernente il mancato accoglimento dell'eccezione di prescrizione.
Come è stato ripetutamente precisato dalla più recente ed ormai prevalente giurisprudenza di questa Suprema Corte (cfr. Cass., n. 3123/90, Cass., Sez. U., n. 1357/89, Cass., n. 4125/81, e con motivazione ed argomentazioni particolarmente ampie, perspicue e penetranti Cass., Sez. U., n. 3458/79), la dichiarazione di pubblica utilità, quale può essere data da un piano particolareggiato, un piano di zona per l'edilizia economica e popolare, un piano di insediamenti produttivi, l'approvazione di un progetto di opera pubblica e così via, non può farsi rientrare nella categoria degli atti collettivi, costituenti espressione di una volontà unica della pubblica amministrazione che provvede unitariamente ed inscindibilmente nei confronti di un complesso di interessati considerati non singolarmente, bensì come componenti di un gruppo unitario ed indivisibile, di talché il singolo prende veste e qualifica della sua partecipazione al gruppo. Essa va invece inquadrata nella categoria degli atti cosiddetti plurimi, riguardanti cioè, sì, una pluralità di soggetti interessati, ben individuabili in relazione all'appartenenza dei vari beni vincolati, ma considerati uti singuli e non già come un complesso unitario ed indivisibile cui l'atto si rivolge nella sua unità.
L'unità dell'atto può configurarsi invero solo sotto il profilo dell'unità dell'opera approvata, ma esso non istituisce nessuna relazione di inscindibilità tra i vari proprietari, nel senso di farli considerare una collettività unitaria, poiché il rapporto non riguarda affatto i proprietari espropriandi tra di loro, ma ciascuno di essi, ed in relazione a ciascun bene, da un lato, e l'ente espropriante dall'altro, sì da costituire un fascio di rapporti contestuali, non un unico rapporto inscindibile. In altri termini tutti gli espropriandi sono interessati all'atto per il fatto di essere proprietari di beni compresi nella dichiarazione di pubblica utilità, ma ognuno di essi, in relazione ad ogni singolo bene, è titolare di propri distinti diritti ed interessi (il diritto di proprietà, il diritto all'indennità, l'interesse alla regolarità della procedura), ciascuno indipendente ed autonomo rispetto a quello degli altri o relativo agli altri beni.
L'atto cioè viene a costituire una somma di atti di esercizio della medesima funzione, ma aventi diverso oggetto (le varie proprietà) e diversi destinatari (i vari proprietari), e l'indennità della funzione non può essere considerata caratteristica dell'unità inscindibile dell'atto, perché la medesima funzione può essere esercitata separatamente per ognuno dei controinteressati, e per ognuno dei beni.
Deriva da ciò che l'impugnazione della dichiarazione di pubblica utilità da parte di un singolo interessato o relativa ad un singolo bene riguarda solo la posizione giuridica soggettiva fatta valere, avendo ad oggetto non il rapporto complesso ed unitario tra la pubblica amministrazione e tutti gli interessati, ma solo il rapporto semplice tra la P.A. e l'interessato che ha impugnato l'atto e nei limiti in cui l'ha impugnato, e non può spiegare effetto rispetto alle altre situazioni giuridiche su cui l'atto incide, poiché queste non dipendono dalla prima, ed ognuna può essere concepita e valutata separatamente dalle altre. Il giudicato di annullamento produce quindi effetti ripristinatori della pienezza del diritto già affievolito solo per l'interessato ricorrente e per la specifica posizione soggettiva da questo dedotta nel giudizio, e non vi è ragione di estenderne l'efficacia oltre i limiti, soggettivi ed oggettivi, propri del giudicato medesimo.
Potrebbe ammettersi che il giudice ordinario possa considerare ripristinata la posizione di diritto soggettivo pieno anche per altri interessati, non già però per effetto dell'estensione del giudicato, ma solo se potesse, a sua volta ed in via autonoma, conoscere e dichiarare l'illegittimità della dichiarazione di p.u., ipotesi questa che nella specie non poteva configurarsi, in quanto il ritenuto vizio del piano particolareggiato (approvazione su proposta del Ministro dei Lavori pubblici anziché del Consiglio dei Ministri) atteneva ad una questione non di carenza ma di esercizio del potere di esproprio , coinvolgente posizioni di interesse legittimo.
Consegue a quanto fin qui detto che la statuizione della Corte di Appello la quale ha ritenuto caducato il decreto di espropriazione del 16 luglio 1957 non impugnato dall'interessata, solo in ragione dell'intervenuto annullamento del piano particolareggiato, pronunciato dal giudice amministrativo in occasione ed in funzione dell'impugnazione di altro provvedimento di esproprio riguardante un diverso immobile, sia pur della stessa proprietaria e compreso nello stesso piano, deve essere cassata con rinvio al giudice già designato che, sulla domanda relativa al primo lotto di terreno di mq. 3672, provvederà attenendosi al principio di diritto che l'annullamento da parte del giudice amministrativo di un piano particolareggiato in forza del quale sia stata disposta l'espropriazione di un terreno, investe un atto amministrativo di contenuto plurimo e scindibile, nella parte in cui incide sulle posizioni soggettive dei singoli proprietari interessati ed in relazione ad ogni singolo bene compreso nel piano. Pertanto la posizione di altro proprietario che sia rimasto estraneo al giudizio, ovvero dello stesso proprietario in relazione ad altro terreno espropriato con diverso provvedimento non impugnato, non può beneficiare degli effetti ripristinatori o risarcitori conseguenti a detto annullamento, che si verificano esclusivamente riguardo alla specifica posizione soggettiva fatta valere per il singolo bene determinato in ordine al quale è stata chiesta la tutela.
Con il terzo motivo del ricorso incidentale avverso la sentenza non definitiva, il Comune lamenta che erroneamente e con motivazione insufficiente la Corte di Appello, in relazione al secondo lotto di terreno di mq. 4726, abbia ritenuto privo di efficacia il decreto di espropriazione del 13 marzo 1972, in quanto emanato successivamente all'avvenuta costruzione dell'opera pubblica (scuola) in costanza di occupazione illegittima; deduce il ricorrente che nella specie non sarebbero stati applicabili i principi della cosiddetta accessione invertita affermati da questa Suprema Corte con la sentenza delle Sezioni Unite n. 1464/83 e successive, e richiamati dalla Corte di Appello, perché, se è vero che il Consiglio di Stato aveva annullato il decreto di occupazione del detto terreno del 1968, con la stessa decisione aveva però rigettato l'impugnazione proposta contro il citato decreto di esproprio , riconoscendone la piena legittimità, per cui più correttamente sarebbe stato da applicare il principio che la sopravvenienza del decreto di espropriazione dopo l'acquisizione del bene illegittimamente occupato comporta la conversione dell'azione risarcitoria in azione di opposizione alla stima.
La censura è infondata.
È pacifico anzitutto in punto di fatto che anche il decreto del 7 dicembre 1968 di (ri)occupazione del secondo lotto di terreno è stato dichiarato illegittimo ed annullato dal giudice amministrativo, rimanendo quindi l'occupazione per tutto il suo corso priva di titolo, e che nel corso di tale occupazione illegittima, negli anni 1969-1970, il fondo suddetto fu utilizzato e trasformato per la costruzione di una scuola, solo successivamente intervenendo decreto di esproprio del 13 marzo 1972.
Sulla base di tali elementi di fatto l'impugnata statuizione della Corte di merito si presenta pienamente corretta ed incensurabile, avendo fatto puntuale applicazione del principio, ormai fermissimo nella giurisprudenza di questa Suprema Corte e più volte confermato e ribadito anche dalle Sezioni Unite, che in ipotesi di illegittima occupazione di un fondo di proprietà privata da parte della pubblica amministrazione, la radicale trasformazione del fondo con la irreversibile destinazione alla realizzazione dell'opera pubblica comporta da un lato la (immediata) estinzione del diritto di proprietà del privato e la contestuale acquisizione della proprietà in capo all'ente cui appartiene l'opera pubblica, e dall'altro realizza un fatto illecito (istantaneo, con effetti permanenti) che fa sorgere nel privato il diritto al risarcimento del danno derivante dalla perdita del suo diritto di proprietà. Ed in tale situazione, la sopravvenuta emanazione di un decreto di espropriazione successivamente al detto momento non può più nè incidere su un assetto proprietario ormai già definitivamente ed irreversibilmente modificatosi, nè porre nel nulla i contrapposti diritti ed obblighi risarcitori che ne sono (immediatamente) derivati.
Nè può aver rilievo la circostanza che del successivo decreto non sia stata contestata ed anzi, come nella specie, sia stata riconosciuta giudizialmente la legittimità, poiché l'irrilevanza, nell'indicata situazione, del sopravvenuto decreto di esproprio prescinde completamente dalla persistenza in astratto del potere espropriativo e dalla legittimità formale del provvedimento, ma deriva semplicemente dalla constatazione che di essi in concreto è venuto meno l'oggetto, non essendo concepibile che di quel potere l'ente possa avvalersi al fine di appropriarsi di un immobile già entrato a far parte del suo demanio o del suo patrimonio indisponibile.
Con il quarto motivo del ricorso incidentale avverso la sentenza non definitiva, il Comune si duole che non siano stati esaminati alcuni punti decisivi prospettati nell'atto di appello, che non sia stata considerata «la diversità dell'opera pubblica formalizzata con l' esproprio del 1961 rispetto a quella di cui all' esproprio del 1957», che nel disporre la prosecuzione del giudizio in ordine al quantum la Corte di Appello abbia ritenuto soltanto di dover chiedere chiarimenti al C.T.U., anziché fornirgli le indicazioni atte ad una corretta stima.
Il motivo è inammissibile, poiché le censure in esso contenute si presentano oscure ed incomprensibili non essendo esplicitati nè i capi di decisione impugnati nè i punti decisivi che sarebbero stati pretermessi, ma operandosi un mero generico richiamo all'atto di appello, ed in parte, per di più, sono dirette contro provvedimenti meramente ordinatori ed istruttori.
Con il quinto motivo, infine, il Comune deduce che con motivazione insufficiente e contraddittoria la Corte di Appello avrebbe ritenuto che l'occupazione del secondo lotto di terreno risaliva al 1958, data del primo decreto di occupazione poi annullato dal giudice amministrativo, senza adeguatamente spiegare perché, dopo l'annullamento di questo, era stato emanato nel 1968 un nuovo decreto di occupazione.
La censura è infondata.
Il fatto che il primo decreto di occupazione fosse stato annullato non implica di per sè in alcun modo che il terreno sia stato effettivamente e materialmente restituito al proprietario, ed avendone il Comune conseguito il possesso in forza del detto decreto , spettava allo stesso Comune di fornire la prova di averlo restituito. Tale prova essendo mancata, correttamente la Corte di Appello ha ritenuto ininterrottamente protratta l'occupazione fino alla costruzione dell'opera pubblica nel 1969-1970, mentre l'emanazione del secondo decreto di occupazione del 1968 (peraltro anch'esso annullato dal giudice amministrativo) ben può spiegarsi con il tentativo di porre rimedio ad una situazione palesemente illegittima.
Con il primo motivo del ricorso principale avverso la sentenza definitiva, il Comune di Roma deduce che erroneamente e con motivazione contraddittoria ed insufficiente la Corte di Appello, per determinare il valore dei beni occupati cui commisurare il danno, avrebbe tenuto conto dei volumi edilizi realizzabili secondo i più alti indici previsti dallo stesso piano particolareggiato n. 94 del 20 agosto 1947 annullato dal Consiglio di Stato, in quanto richiamato dal nuovo piano regolatore di Roma approvato nel 1965. Il ricorrente in particolare deduce:
a) che la Corte di merito anzitutto non avrebbe considerato che i precedenti piani particolareggiati non erano stati richiamati e sussunti come tali, ma per assumerne le prescrizioni come previsioni di piano regolatore generale ai sensi dell'art. 7 della legge urbanistica 20 agosto 1942, n. 1150, aventi perciò a loro volta necessità, nel vigore del nuovo p.r.g., di un nuovo apposito strumento di attuazione, in mancanza del quale l'edificabilità doveva mantenersi nel limite massimo di 3 mc/mq prescritto dall'art. 41-quinquies, comma 6, della citata legge urbanistica n. 1150 del 1942 introdotto dall'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765;
b) che contraddittoriamente la stessa Corte avrebbe ritenuto che l'annullamento giudiziale dal p.p. 94 per un verso avesse spiegato effetto al fine della caducazione anche del mai impugnato decreto di esproprio del 1957 relativo al primo lotto di terreno, e per altro verso fosse rimasto privo di rilevanza ai fini del richiamo del nuovo p.r.g.;
c) che l'annullamento del p.p. 94 avrebbe reso invece per esso inoperante il richiamo del nuovo p.r.g. agli «attuali» piani particolareggiati, con la conseguenza che la zona in cui ricadevano i terreni in questione doveva ritenersi sfornita di piano regolatore generale, e per l'edificabilità degli stessi doveva applicarsi il più ristretto indice di 1,5 mc/mq stabilito dal cit. art. 41-quinquies, comma 1, della legge urbanistica.
Va subito osservato che, in conseguenza di quanto più sopra si è detto, accogliendosi i primi due motivi del ricorso del Comune contro la sentenza non definitiva, circa l'efficacia del giudicato di annullamento del p.p. 94, pronunciato in occasione ed in funzione dell'impugnazione del primo decreto di esproprio del secondo lotto, la censura di cui ora si tratta si riduce alla valutazione appunto del secondo lotto, rimanendo assorbita quanto al primo lotto, e rimangono inoltre superati i profili di censura sub b) e sub c) basati sul presupposto che fosse mantenuta ferma la pronuncia della Corte di Appello in ordine agli effetti del predetto giudicato di annullamento. »»

CASS 2078/1989: «« Con il primo motivo i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione degli artt. 834, 992 e 2043 del cod. civ., 50 della legge 25 giugno 1865 n. 2359 in relazione all'art. 360 comma I° n. 3 cod. proc. civ.; omesso esame di punto decisivo con conseguente difetto di motivazione (art. 360 comma I° n. 5) per avere il Tribunale Superiore ritenuto nella impugnata sentenza che la pronuncia del decreto di espropriazione successiva alla scadenza del termine fissato per il provvedimento ablatorio (o termine di occupazione) ma anteriore alla scadenza del termine stabilito per il compimento dell'opera fosse, nella specie, atto idoneo a rendere legittima l'espropriazione ed a dare diritto alla indennità relativa e non già al risarcimento dei danni invece riconosciuto dal Tribunale Regionale, senza considerare che, stante la irreversibile destinazione del fondo al fine della costruzione della opera pubblica, quale, consegue alla iniziata esecuzione di questa ultima, nel momento in cui cessa l'efficacia della occupazione il decreto espropriativo emesso dopo l'acquisto della proprietà da parte della Pubblica Amministrazione si rende provvedimento inidoneo ad incidere nel regime proprietario del bene ed a fare venire meno il diritto del privato al risarcimento del danno.
Il controricorrente eccepisce l'inammissibilità del motivo perché esso pone a base della censura accertamenti in fatto non demandati al giudice d'appello né perciò proponibili in questo giudizio di legittimità, quali: 1) quello relativo alla avvenuta scadenza del termine di "occupazione" al momento del decreto espropriativo; 2) quello, poi, concernente la possibilità che il bene occupato per l'esecuzione dell'opera pubblica fosse stato irreversibilmente trasformato ed acquisito ad essa già prima di tale scadenza; 3) l'accertamento, infine, relativo al fatto che il decreto di esproprio fosse o non fosse posteriore al completamento dell'opera pubblica ed alla scadenza del termine d'occupazione.
Perciò, secondo l'Assessorato, i ricorrenti hanno mancato di dedurre e di provare le circostanze di fatto idonee a dare fondamento alla ragione di diritto solo oggi fatta valere, non hanno cioé provato il fatto impeditivo dell'effetto ablatorio prodotto dal decreto .
Il motivo, osserva la Corte, postula, come antecedente logico giuridico necessario della fattispecie ora prospettata, l'accertamento della avvenuta trasformazione irreversibile del bene da parte dell'opera pubblica, quale fatto che, per consolidato indirizzo interpretativo di questa S.C., sarebbe, si assume, da solo sufficiente, nella specie, far sorgere il diritto al risarcimento del danno (cfr. S.U. 26.2.1983 n. 1464 e successive).
Un accertamento relativo alla irreversibile trasformazione del bene manca, peraltro, nella impugnata sentenza né esso era stato chiesto al Tribunale Superiore che nemmeno poteva procedersi ex officio, essendo stato investito, con l'appello, soltanto della questione se l'emissione del decreto di esproprio , avvenuta in data del 19 luglio 1976, benché posteriore alla scadenza del termine di "occupazione", del termine fissato, cioé, per il compimento della procedura espropriativa, valesse tuttavia e non privarla di legittimità, siccome emesso quando ancora era in corso il termine previsto per il compimento della opera pubblica.
Al riguardo, il TSPA ha, in diritto, ritenuto di dovere aderire all'orientamento della giurisprudenza di questa S.C. secondo cui l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità ex art. 13 comma 3° della legge 25 giugno 1865 n. 2359, consegue non all'inutile decorso del termine in essa fissato per l'espropriazione, ma alla scadenza del termine stabilito per l'esecuzione dell'opera, cosicché, scaduto il primo termine, ma non anche il secondo, la P.A. può legittimamente emettere decreto di esproprio .
Poi, in linea di fatto, il TSPA, interpretando il provvedimento 15.9.1972 di autorizzazione alla occupazione d'urgenza, ha ritenuto che erano stati previsti un termine di tre anni per il perfezionamento del procedimento espropriativo ed un termine di quattro anni per il completamento dei lavori; che entrambi questi termini decorrevano dalla data dell'occupazione del bene (6.11.1972); che, perciò, al momento del decreto (19.7.1976) era scaduto soltanto il primo e non anche il secondo termine, ciò bastando a non far dubitare della legittimità della espropriazione.
L'accertamento così compiuto dal TSAP nel senso che l'unico valido termine di quattro anni decorso dall'inizio dei lavori tutt'ora pendeva al momento del provvedimento di esproprio , come si spiegherà nell'esame nel terzo motivo di ricorso, si sottrae a censura di legittimità perché' adeguatamente motivato e non inficiato da vizi logici né da altri errori manifesti.
Per effetto di esso, rileva la Corte, si rende priva di rilevanza logico - giuridica l'eventualità, ora presupposta dai ricorrenti, che ancor prima della scadenza del termine per l'espropriazione si fosse verificata una radicale trasformazione del bene tale da destinarlo irreversibilmente all'opera pubblica, con conseguente suo passaggio in proprietà alla P.A.
Naturalmente, un evento del genere, come questa S.C., ha avuto occasione di rilevare nelle citate decisioni, non è da solo idoneo a far sorgere il diritto del privato al risarcimento del danno in luogo di quello all'indennità di esproprio , se il procedimento ablatorio poi si compie in maniera legittima, in particolare, nel rispetto dei termini stabiliti, come è avvenuto nel caso di specie.
Il motivo di ricorso non può quindi avere ingresso perché diretto a far valere come asserito fatto costitutivo del diritto al risarcimento del danno una circostanza estranea al tema di causa ed il cui accertamento sarebbe comunque improduttivo di risultati utili.
Con il secondo motivo, si denunciano violazione e falsa applicazione dell'art. 13 della legge 25 giugno 1865 n. 2359 in tema di espropriazione per pubblica utilità, per avere l'impugnata sentenza immotivatamente aderito all'indirizzo interpretativo delle sentenze di queste S.U. 2744-1978, 1986-1966 e 2481-57 secondo cui l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità si verifica soltanto dopo che sia scaduto anche il termine fissato per il compimento dell'opera e non già quando sia scaduto il termine per l'espropriazione senza che intervenga il decreto d' esproprio .
Secondo i ricorrenti i vari argomenti d'ordine letterale e logico-sistematico portati in dette decisioni a sostegno della tesi adottata non ne evidenziano affatto il fondamento.
In particolare, il termine per il compimento dell'opera, diversamente da quanto ivi si afferma, non svolge a loro dire, la funzione di delimitare l'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità ai fini dell'esercizio del potere di espropriazione, ma adempie la finalità di segnare il momento oltre il quale, stante la mancata realizzazione dell'opera l'espropriato può chiedere che l'autorità giudiziaria pronunzi la dichiarazione di decadenza dalla dichiarazione di pubblica utilità.
La norma dell'art. I, ult. comma della citata legge n. 2359-1865 ("Trascorsi i termini (entro i quali dovranno incominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori) la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace e non potrà procedersi alle espropriazioni se non i forza di pubblica utilità diventa inefficace e non potrà procedersi alle espropriazioni se non i forza di una nuova dichiarazione ottenuta nelle forme prescritte dalla presente legge") deve cioé essere interpretata nel senso che i termini, scaduti i quali l'espropriazione non è più possibile, sono quelli che nella dichiarazione di pubblica utilità sono fissati per il compimento dell'espropriazione, mentre, dopo di questa, il diverso termine per il compimento dell'opera deve essere osservato al solo fine di evitare la decadenza dalla dichiarazione di pubblica utilità e la retrocessione (art. 63 legge cit.).
Il motivo è infondato.
Contrariamente a quanto in esso si sostiene, il TSAP ha correttamente interpretato la norma dell'art. 13 ult. comma, nel senso che l'inefficacia, ivi prevista, della dichiarazione di pubblica utilità si verifica soltanto quando sia decorso il termine per il compimento dell'opera pubblica e non già come solo effetto della scadenza del termine stabilito per l'espropriazione, cosicché nel caso in cui, come nella specie, sia scaduto soltanto il termine per il compimento della procedura d' esproprio , la P.A. legittimamente emette il decreto di esproprio prima della scadenza dell'altro termine, poiché il potere ablatorio non è venuto meno e la posizione soggettiva del privato continua ad essere di diritto affievolito.
Il citato indirizzo interpretativo di queste S.U., cui la sentenza impugnata ha inteso aderire, deve trovare piena conferma anche nel presente caso.
Il collegamento logico - razionale del citato ultimo comma dell'art. 13 e del precedente primo comma ("Nell'atto in cui si dichiara un'opera di pubblica utilità saranno stabiliti i termini entro i quali dovranno incominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori") porta, invero, ad escludere che il termine per l'espropriazione, nel quadro nei limiti temporali di efficacia propri della dichiarazione di pubblica utilità, possa assumere quella rilevanza che i ricorrenti intendono attribuirgli. La fissazione dei tempi di realizzazione dell'opera pubblica costituisce una garanzia essenziale per la verifica, a giustificazione del sacrificio imposto alla proprietà privata, di quei caratteri di concretezza ed attualità che necessariamente contraddistinguono una legittima espropriazione.
In ossequio a questi principi è stata ritenuta incostituzionale la legge che dichiari la pubblica utilità di una singola opera senza la fissazione, nemmeno implicita o indiretta, di alcun termine (Corte cost. 6.7.1966 n. 90°).
Ciò vale a dire, osservano le S.U., che il potere espropriativo, in riferimento alla garanzia dettata dall'art. 42 della Corte costituzionale, deve essere circoscritto, nel suo concreto esercizio, entro precisi limiti di durata, ma nell'interpretazione della norma in esame nessun elemento d'ordine letterale e logico - sistematico perché ad escludere, nell'ipotesi di scadenze successive previste rispettivamente per l' esproprio e per il compimento dei lavori (quale ricorre nella specie) la sostanziale fungibilità dei due termini, che mentre non assoggetta il proprietario al potere espropriativo della p.a. per un tempo indefinito, mantiene tuttavia concreto ed attuale l'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera.
Il rilevato intimo collegamento, d'ordine strumentale e finalistico, che unisce la dichiarazione di pubblica utilità all'esecuzione dell'opera, pone in evidenza come nella identificazione del momento in cui viene a cessare la soggezione del bene al potere espropriativo si debba avere riguardo alla dichiarazione di pubblica utilità quale atto d'impulso del processo espropriativo che esaurisce la sua efficacia soltanto alla scadenza dell'ultimo termine assegnato (di norma quello per il compimento dell'opera).
Come giustamente rileva l'Amministrazione controricorrente, è la dichiarazione di pubblica utilità che attua per il tempo della sua efficacia la subordinazione dell'interesse privato a quello generale e rispetto ad essa l'occupazione e l'espropriazione assumono un ruolo a carattere strumentale.
La diversa scadenza dei due termini è, d'altra parte, elemento variabile nello schema della dichiarazione di pubblica utilità, stante l'assenza di una proprietà necessaria.
La dichiarazione di pubblica utilità, come già accennato, vale soltanto a delimitare il termine finale, la cui pendenza indica la perdurante attualità del pubblico interesse alla esecuzione dell'opera, la quale subordina l'interesse privato.
Non può pertanto condividersi la contraria interpretazione dei ricorrenti secondo cui il termine per l'espropriazione e quello per il compimento dell'opera adempiono a due distinte ed autonome funzioni, che si esauriscono alle rispettive scadenze, secondo una consecuzione temporale finalizzata a fornire al privato la dovuta garanzia giuridico - formale, prima, e quella di perdurante attualità e concretezza dell'opera pubblica, poi.
Né a sostegno di tale assunto può trarsi valido argomento dal rilievo che il mancato compimento dell'opera nel termine stabilito non comporta ipso facto l'inefficacia del provvedimento ablatorio, essendo in facoltà del proprietario chiedere la decadenza e la retrocessione oppure permettere l'ultimazione dell'opera dopo la scadenza del termine (art. 63 cit.), cosicché non varrebbe sostenere che, trascorso il termine assegnato per l'ultimazione della opera, questa non possa essere più compiuta e soltanto allora possa essere più compiuta e soltanto allora possa ritenersi esaurita l'efficacia tipica della dichiarazione di pubblica utilità.
La norma dell'art. 63, nel subordinare la decadenza dell'espropriato, si riferisce testualmente all'ipotesi di una regolare espropriazione non seguita dal compimento dell'opera nel termine, né essa regola in qualche modo la diversa ipotesi, ricorrente nella specie, di opera compiuta nel termine stabilito, ma senza che il decreto d' esproprio sia stato emesso nel relativo termine. Tanto meno il richiamo a detta norma può valere a dimostrare che all'inosservanza del termine per l'espropriazione consegua autonomamente la perdita d'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità.
Prevedendo, limitatamente al caso di espropriazione non seguita da tempestivo compimento dell'opera, la possibilità che questa sia ultimata per volontà dell'espropriato, l'art. 63 certamente non contraddice come sostengono, invece, i ricorrenti, l'affermazione della citata sentenza S.U. 3.6.1978 n. 1774 secondo cui "la dichiarazione di pubblica proprio in quanto destinata ad accertare ed a far constare il vantaggio che deriva alla collettività dall'esecuzione di una data opera, in linea razionale deve mantenere la sua efficacia tipica sino a quando l'opera stessa non possa più compiersi a causa della scadenza del termine fissato per la sua ultimazione".
Con il terzo motivo si denuncia omessa motivazione su punto decisivo per avere il Tribunale Superiore ritenuto circostanza non controversa che il termine per il compimento dei lavori fosse quadriennale (mesi 12 + 36) senza interpretare il decreto dichiarativo della pubblica utilità dell'opera e senza motivare il proprio convincimento, nonostante che gli appellanti avessero eccepito che anche il termine per il compimento dell'opera era già scaduto all'atto del decreto espropriativo. Infatti, a norma dell'art. 2 della dichiarazione di pubblica utilità, i lavori dovevano essere completati non oltre i 36 mesi successivi, cioé non oltre il 15 settembre 1975, mentre il termine per la espropriazione scadeva il 6 novembre 1975 ed il relativo provvedimento fu emesso solo il 19 luglio 1976. Alla stessa conclusione si dovrebbe pervenire, secondo i ricorrenti anche nel caso in cui si ritenesse con la controparte che il termine di 36 mesi per il compimento dell'opera decorreva dall'inizio dei lavori (6 novembre 1972) stante che il termine per il compimento dell'opera sarebbe venuto a scadere il 6 novembre 1975, cioé sempre posteriormente al decreto di espropriazione.
Anche questo motivo è senza fondamento.
La denuncia di vizio di motivazione nell'indagine interpretativa concernente la cumulabilità dei due termini, previsti nella dichiarazione di pubblica utilità, per l'espropriazione e per il compimento dell'opera, non è sorretta da alcuna specifica argomentazione e si risolve nel sommario assunto che il termine stabilito per l'esecuzione dei lavori era triennale e non già quadriennale, come invece ritenuto dal TSAP, essendo perciò scaduto il 15 settembre 1975, giusta quanto previsto nell'atto o, tutt'al più, il 6 novembre successivo e posteriormente in ogni caso alla scadenza del termine stabilito per l' esproprio .
Il Tribunale Superiore, con motivazione succinta ma esauriente, ha, di contro, ritenuto, correttamente utilizzando i criteri interpretativi di letteralità e connessione logica, che il termine di 36 mesi previsto per il compimento dei lavori si aggiungesse, in consecuzione temporale, a quelle di 12 mesi entro cui dovevano avere inizio i lavori, posto che ivi si era stabilito: "I lavori dovranno essere iniziati entro i 12 mesi dalla data del presente decreto e completati non oltre i successivi 36 mesi".
Il criterio della somma dei due termini massimi assegnati rispettivamente per l'inizio e per il compimento dei lavori non è, d'altra parte, contraddetto dalla prospettazione di specifici elementi interpretativi che ne evidenziano l'erroneità.
Aprioristicamente negandone l'applicabilità, i ricorrenti giungono a concludere che i trentasei mesi successivi decorrevano, come i primi dodici mesi, dalla data del decreto 15.9.1972 e, perciò, erano scaduti il 15.9.1975, cioé, anteriormente al decreto di espropriazione, il che valeva anche nel caso in cui i 36 mesi avessero avuto come dies a quo quello d'inizio dei lavori (6.11.1975).
Il TSAP affermando, in ossequio alla ritenuta necessità logico - funzionale di unificazione delle decorrenze dei due termini, che il termine per l'espropriazione e quello per il compimento dell'opera si sommavano, ha fatto viceversa decorrere il termine complessivo di 4 anni da quella data (6.11.75), giungendo quindi a rilevare che il decreto di espropriazione fu emesso quando tale termine ancora pendeva.
La parziale inesattezza di siffatto procedimento, rilevata dai ricorrenti come non aderente al riportato tenore dell'atto amministrativo, pur essendo, osservano le S.U., un dato innegabile, si risolve, tuttavia, in un innocuo errore nella determinazione del "deis a quo", che non altera la sostanziale correttezza del criterio del cumulo dei due termini, ritenuto applicabile dalla impugnata sentenza, né incide apprezzabilmente sulla affermazione conclusiva che quando il decreto di espropriazione fu emesso, tutt'ora era in corso il termine per l'esecuzione dei lavori. Questo, infatti, scadeva non già il 6 novembre 1976, (come ritenuto dal TSAP) ma nemmeno il 15 settembre 1972 (data della dichiarazione di pubblica utilità) esso scadeva di 48 mesi (ovvero quattro anni) ritenuta dallo stesso TSAP.
L'inesattezza del calcolo non ha perciò alterato il processo formativo del convincimento né il suo risultato, essendo questo correttamente espresso dal rilievo che il decreto espropriativo è stato comunque emesso anteriormente a quella che doveva essere considerata come l'esatta scadenza del termine per il compimento dell'opera.
Con il quarto motivo si denunciano violazione e falsa applicazione dei principi in tema di ius novorum nel giudizio d'appello (art. 345 cod. proc. civ.); nullità della sentenza e del procedimento nonché triplice vizio di motivazione (art. 360 comma I° n.ri 3, 4 e 5 cod. proc. civ.) per avere il TSAP, nella impugnata decisione, ritenuto domanda nuova, come tale preclusa nel giudizio d'appello, quella proposta dagli appellati e secondo cui il decreto espropriativo era illegittimo non solo a causa della sua tardività rispetto al termine stabilito, ma anche perché la dichiarazione di pubblica utilità non prevedeva termini ceti per l'inizio e per il compimento dell'opera e della procedura espropriativa, stabilendone la decorrenza dall'effettiva occupazione dei terreni, e ciò in contrasto con le disposizioni dell'art. 13 citata legge n. 2359 del 1865, quando, viceversa, non si trattava di mutatio libelli non ammessa nel giudizio d'appello, ma ricorrevano soltanto gli estremi della prospettazione di una nuova causa di illegittimità del decreto espropriativo, che si aggiungeva a quella già dedotta e che era semplicemente diretta ad ottenere una diversa qualificazione giuridica del fatto giustificativo della domanda risarcitoria.
Il controricorrente osserva, da parte sua, che correttamente il TSAP ha ritenuto nuova la domanda in questione, perché fondata non più sulla sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, ma sulla sua originaria inesistenza giuridica, ove il fatto illecito produttivo di danno era costituito non più dalla protrazione dell'occupazione oltre il termine stabilito per l' esproprio , bensì dallo stesso fatto dell'occupazione, non preceduta da valida dichiarazione di pubblica utilità e, come tale, illecita ab origine.
Il motivo, osserva la Corte, deve essere rigettato, poiché il TSAP ha correttamente applicato al caso di specie i principi che regolano lo ius novorum nel giudizio d'appello ritenendo nuovo e diverso il fatto costitutivo della domanda, che tale restava anche se diretto a prospettare una nuova causa di illegittimità del decreto espropriativo nell'immutato contesto di una domanda di risarcimento di danni causati da una espropriazione illegittima.
Come questa S.C. ha già avuto occasione di avvertire, ricorre, invece, l'ipotesi di una semplice specificazione o delle ragioni rilevanti per l'accoglimento della originaria domanda ovvero dei fatti concretamente rilevanti per il riconoscimento del diritto al risarcimento dei danni, nel caso in cui alla domanda, fondata sulla illegittimità "ab origine" del titolo dell'occupazione segue, in appello, la deduzione dell'avvenuta irreversibile trasformazione del bene e della conseguente irrilevanza del provvedimento ablatorio intervenuto tardivamente (cfr. Sez. I 13.11.1987 n. 8344) oppure alla originaria domanda, fondata sulla mancanza del titolo per l'occupazione, segua in appello, la deduzione della illegittimità del provvedimento di esproprio tardivo (Sez. I 10.1.1986 n. 80).
Con il quinto motivo si denunciano violazione e falsa applicazione degli artt. 112 e 346 cod. proc. nonché triplice vizio di motivazione su punto decisivo (art. 360 comma I n.ri 3, 4 e 5) per avere il TSAP, a causa di omesso esame del motivo dell'appello incidentale, ritenuto che con il rigetto della domanda risarcitoria si era esaurita la materia del contendere, quando invece l'Assessorato appellante nelle proprie conclusioni aveva chiesto dichiararsi dovuta l'indennità di espropriazione in base al valore dell'immobile al 19 luglio 1976 (data del decreto di espropriazione) mentre gli appellati avevano chiesto, in tesi, il rigetto della domanda volta a fare dichiarare esistente il decreto di espropriazione e, con appello incidentale, che il valore dei terreni fosse adeguato ai mutati valori della moneta.
IL Tribunale Superiore ha così mancato, si assume, di pronunciarsi sulla domanda dell'Assessorato nonché sulla domanda subordinata di rivalutazione del credito, proposta dagli appellati con l'impugnazione incidentale, peraltro, non necessaria, poiché il giudice d'appello era investito dell'intera causa nei suoi limiti originari, per effetto della semplice richiesta di rigetto del gravame principale. D'altra parte, aggiungono i ricorrenti, non ricorrevano nemmeno gli estremi di una rinuncia implicita degli appellati alle ragioni prospettate nel giudizio di primo grado. Anche questo motivo, osserva la Corte, risulta infondato, poiché il Tribunale Superiore, esaminati compiutamente gli atti difensivi delle parti, in cui dovevano essere riproposte le questioni già sollevate nel giudizio di primo grado, senza incorrere nei vizi denunciati, ha ritenuto non riprodotta dagli attori nel giudizio d'appello la domanda subordinata di riliquidazione della indennità di esproprio , essendosi essi limitati a contraddire all'appello principale in punto di legittimità dell'espropriazione, mentre con l'appello incidentale, peraltro inammissibile, perché autonomo e tardivamente proposto, essi avevano impugnato la mancata rivalutazione del danno causato da espropriazione illegittima, relativamente al periodo posteriore alla sentenza nonché la mancata attribuzione della indennità di occupazione. Gli appellati, infine, con un terzo motivo di appello incidentale (subordinato) avevano chiesto che le somme loro dovute fossero rivalutate da dì del dovuto fino al pagamento o, almeno, fino alla emananda sentenza, qualunque fosse il momento a cui doveva essere riferita la rivalutazione del bene.
Secondo i ricorrenti tale ultimo motivo di appello incidentale sta a dimostrare che essi avevano riproposto anche la domanda di opposizione alla stima, ma, osserva la Corte, al riguardo il TSAP ha risposto negativamente, come è almeno implicito nel rilievo dello stesso Tribunale Superiore che il rigetto della domanda attrice esauriva la materia in contestazione, né era perciò consentita alcuna indagine sulla congruità della indennità di espropriazione liquidata con il provvedimento ablatorio. Nel motivo in esame difettava, infatti, uno specifico riferimento, secondo il pensiero del TSAP, alla specifica ragione per cui, nell'ambito della indennità di esproprio , si chiedeva la condanna al dovuto con la rivalutazione, cosicché doveva ritenersi che gli appellati, le cui conclusioni definitive erano del tutto conformi a quelle di comparsa di costituzione, non avessero inteso riproporre la domanda di opposizione alla stima.
A tale mancata riproposizione, rileva ancora la Corte, non poteva d'altra parte supplire la sola domanda subordinata dell'appellante, diretta a fare dichiarare dovuta l'indennità di espropriazione in base al valore dell'immobile al 19.7.1976 (data del decreto d' esproprio ) e non alla data della sentenza, come aveva invece ritenuto il primo giudice.
Trattavasi, infatti, di domanda del tutto inidonea a reintrodurre l'ormai dimesso tema della stima del bene.
Non ricorrendo i vizi lamentati il motivo deve, pertanto, essere rigettato. Analoghe ragioni conducono anche al rigetto del sesto mezzo di ricorso con cui si denuncia omesso esame di un punto decisivo con conseguente difetto di motivazione (artt. 112 e 360 comma I° n. 5 cod. proc. civ.) per avere il TSAP del tutto omesso di pronunciarsi sulla domanda subordinata di pagamento della indennità di esproprio in misura pari al valore determinato dal consulente tecnico.
Nel compiuto raffronto fra le domande già proposte in primo grado e quelle riproposte nell'appello incidentale, il Tribunale Superiore ha correttamente ritenuto preclusa anche la domanda subordinata in esame, al pari di ogni altra diretta a provocare nuovi accertamenti sulla congruità della indennità di esproprio .
Con il settimo ed ultimo comma si denunciano violazione dell'art 345. c d. proc. civ. ed omessa motivazione, per avere il giudice d'appello ritenuto autonomo e perciò tardivamente proposto il gravame incidentale contro la pronuncia di rivalutazione del credito fino alla sentenza nonché contro l'omessa condanna del debitore agli interessi sulla somma dovuta.
Anche questo motivo deve essere rigettato perché il Tribunale Superiore ha desunto il carattere autonomo dell'appello incidentale dal corretto rilievo che l'interesse a proporlo sorgeva direttamente dalla sentenza impugnata, posto che con esso si impugnava la sentenza in punti e capi attinenti alla rivalutazione della somma dovuta in risarcimento del danno da espropriazione illegittima nonché attinenti alla indennità di occupazione legittima, come tali diversi e non connessi, rispetto a quelli investiti dall'appello principale, diretto a fare accertare che alla controparte spettava soltanto l'indennità di esproprio. »»

CASS 12925/1992: ««
Svolgimento del processo

Carmela La Rocca Vincenza e Carmela Crino convennero in giudizio con atto del 18.7.1973 davanti al Tribunale di Messina l'Anas che, pur avendo occupato in via d'urgenza (giusto decreto del Prefetto di Messina del 1970) un territorio di loro proprietà al fine di realizzare una variante della strada statale 113, onde di eliminare un passaggio a livello, non aveva portato a termine il procedimento espropriativo con il decreto di esproprio e la conseguente determinazione del giusto indennizzo.
Dopo alterne vicende, il Tribunale adito con sentenza del 4.12.1986 condannò l'Anas a pagare per l'acquisizione a titolo originario del suolo divenute parte integrante ed irreversibile dell'opera pubblica la somma di lire 220 milioni con gli interessi legali quale controvalore del bene perduto oltre a lire 22 milioni per l'indennità di occupazione legittima.
Su gravame principale dell'Anas e su quello incidentale del procuratore distrattario la Corte d'Appello di Messina con sentenza del 2.9.1989 - oggetto della presente impugnativa - elevò l'importo delle somme dovute dall'Anas ed accolse l'appello incidentale del procuratore anticipatario relativo alla distrazione delle spese di primo grado.
Per quel che interessa l'ulteriore corso del presente giudizio, la Corte rilevò che la determinazione del risarcimento - conseguente all'avvenuto acquisto a titolo originario da parte della P.A. del suolo privato divenuto parte integrante dell'opera pubblica - richiesto dagli attuali resistenti sin dal 1973, dopo che era scaduto il biennio di occupazione legittima, nella cui vigenza era stata realizzata l'opera pubblica, non poteva essere influenzato dal successivo decreto di esproprio , emesso nel 1977. Quest'ultimo infatti non può che ritenersi inutiliter datum, poiché la P.A., quando acquista a titolo originario la proprietà del suolo privato senza emanare il regolare decreto di esproprio con la determinazione dell'indennità definitiva, non può riacquistare attraverso il procedimento ablatorio un bene che già è entrato a far parte irreversibilmente dell'opera pubblica, anche se il decreto è emesso quando perdurando ancora i termini della dichiarazione di pubblica utilità.
Avverso questa decisione l'Anas propone ricorso per Cassazione sulla base di un unico motivo. Resistono i privati con controricorso.

Motivi della decisione

Con l'unico motivo del proposto ricorso l'A.N.A.S. censura l'impugnata sentenza per omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia dolendosi, non tanto della legittimità del decreto di esproprio perché emesso nella vigenza dei termini per la dichiarazione di pubblica utilità, quanto piuttosto della mancata osservanza del giudicato amministrativo che si è formato sul decreto stesso, ritenuto con sentenza passata in giudicato, legittimo e pienamente idoneo a sanare la situazione di occupazione illegittima.
La censura non merita accoglimento, in quanto entrambi i profili non sono fondati.
Ed infatti a nulla rileva che il decreto di esproprio , benché emesso quando l'opera pubblica era stata già realizzata, abbia rispettato i termini della dichiarazione di pubblica utilità, in quanto non si controverte della legittimità del decreto di esproprio , ma della sua inutilità o inidoneità, sotto il profilo del titolo di trasferimento coattivo, a far acquistare alla P.A. la proprietà di un bene privato che è già parte integrante ed irreversibile di un bene demaniale o patrimoniale indisponibile, precedentemente acquisito a titolo originario attraverso la realizzazione dell'opera pubblica.
È vero che un isolato precedente (Cass. 26 gennaio 1985, n. 383) considera ancora rilevante il decreto di esproprio in quanto emesso nei termini della dichiarazione di pubblica utilità anche se l'opera pubblica è stata già realizzata e sono altresì scaduti i termini dell'occupazione legittima.
Ma l'ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte è concorde nel ritenere inutiliter datum il decreto di esproprio , anche se emesso nei termini della dichiarazione di pubblica utilità, quando il suolo privato è stato già acquisito dalla P.A. a titolo originario per essere irreversibilmente divenuto parte integrante dell'opera pubblica. In altri termini, non è in contestazione la legittimità del decreto di esproprio emesso nella vigenza della dichiarazione di pubblica utilità, ma la sua inutilità come titolo del trasferimento coattivo del bene dal privato alla P.A., in quanto l'irrilevanza del sopravvenuto decreto di espropriazione deriva dalla mancanza del suo oggetto perché il bene privato non c'è più essendo stato già acquistato dalla P.A. a titolo originario mediante l'irreversibile destinazione del suolo stesso ad elemento essenziale dell'opera pubblica (Cass. sez. un. 15 novembre 1985, n. 5597; Cass. 13 novembre 1987, n. 8344; Cass. sez. un. 10 giugno 1988, n. 3840; Cass. 28 ottobre 1988, n. 5860; Cass. 30 maggio 1989, n. 2654; Cass. 28 marzo 1990, n. 2534; Cass. 11 luglio 1990, n. 7210).
Di fronte ad un'interpretazione giurisprudenziale così univoca e consolidata la difesa dell'A.N.A.S. preferisce correggere il tiro spostando il profilo della censura non tanto sul decreto emesso nella vigenza dei termini della dichiarazione di pubblica utilità, quanto nel valore di giudicato assunto dal decreto stesso riconosciuto come legittimo da una decisione del T.A.R. passata in cosa giudicata. Ma anche quest'ulteriore profilo non è fondato.
Già il giudice di merito ha tenuto presente le argomentazioni della difesa dell'A.N.A.S. limitandosi ad affermare icasticamente che anche la decisione del giudice amministrativo sulla piena legittimità del decreto di esproprio , non rende utiliter il decreto emesso quando già la P.A. è divenuta proprietaria del bene.
Di fronte a questa presa di posizione, l'Amministrazione ricorrente sostiene che il decreto di esproprio non potrebbe considerarsi inutiler datum, perché il decreto stesso è stato dichiarato legittimamente emesso "con funzione meramente sanante della precedente situazione" da una decisione del T.A.R., passata in giudicato, che dovrebbe far stato anche nell'attuale processo di risarcimento del danno onde evitare il conflitto tra decisioni del giudice amministrativo e quella del giudice ordinario. Ma anche quest'ulteriore deduzione non ha pregio.
Il giudicato amministrativo non esplica altri effetti che quelli suoi propri, come qualsiasi altro giudicato, nel senso che non si possono far valere questioni che potrebbero rimettere in discussione la statuizione contenuta nella sentenza, specie in fattispecie come quella in esame in cui la decisione amministrativa, rigettando il ricorso, non ha eliminato l'atto impugnato e cioè il decreto di esproprio , senza quindi creare (ma solo per la P.A.) neppure problemi di ripristino della situazione violata. In altri termini, la decisione amministrativa, invocata per adombrare un contrasto inesistente, non ha portato all'annullamento dell'atto impugnato ma ha rigettato il ricorso riconoscendo la legittimità del decreto di esproprio in quanto emesso nella vigenza della dichiarazione di pubblica utilità. Anche questo caso di sentenza amministrativa passata in giudicato nulla aggiunge al decreto di esproprio quale atto traslativo del diritto di proprietà perché, sia nel caso di decreto legittimamente emesso nei termini della dichiarazione di pubblica utilità e non impugnato, sia nell'ipotesi di decreto di esproprio impugnato, la cui impugnazione è respinta con sentenza passata in giudicato non è in discussione la legittimità del decreto di esproprio o la sua emissione in conformità o nei termini di una precedente dichiarazione di pubblica utilità, sebbene la sua inidoneità per mancanza di oggetto a trasferire alla P.A. il suolo già di proprietà del privato. Ed infatti, sia il decreto di esproprio non impugnato, sia il decreto impugnato ma la cui impugnazione è stata rigettata con sentenza passata in giudicato, risultano inutiliter emessi per mancanza di oggetto quando non sono in alcun modo inidonei a far acquistare alla P.A. la proprietà del bene privato, oggetto del decreto di esproprio . E l'effetto traslativo dell'atto amministrativo è impedito dal fatto che il bene demaniale o patrimoniale indisponibile realizzato dalla P.A. già appartiene alla stessa che, con la realizzazione dell'opera pubblica antecedentemente al decreto di esproprio , ha acquistato anche il bene del privato divenuto irreversibilmente parte integrante e necessaria dell'opera pubblica sullo stesso realizzata in conformità della dichiarazione di pubblica utilità. Alla stregua di queste considerazioni anche il decreto di esproprio riconosciuto legittimo con giudicato amministrativo che ha respinto il ricorso, così come quello non impugnato, non è in grado di realizzare l'effetto ablatorio per cui è previsto, non potendo far acquistare alla P.A. la proprietà del bene del privato già acquisito a titolo originario dalla stessa P.A. con la realizzazione dell'opera pubblica. Ne consegue che nonostante il giudicato amministrativo sulla legittimità, anche questo decreto di esproprio come qualsiasi altro decreto non opposto o riconosciuto legittimo dall'espropriato, risulta inutiliter datum per mancanza di oggetto, perché il bene da espropriare che dovrebbe essere coattivamente sottratto al privato non appartiene più a quest'ultimo ma è già della P.A., come parte inscindibile di un'opera pubblica, realizzata in conformità della dichiarazione di pubblica utilità. »»

CASS 8344/1987: «« Con atto di citazione del 31.1.1978 Sergio De Goyzueta conveniva in giudizio davanti al Tribunale di Napoli l'A.N.A.S. che, autorizzata da un decreto del Prefetto di Napoli in data 22.5.1971, aveva proceduto all'occupazione d'urgenza di un suolo sito in Napoli - Barra di circa 4.500 mq. di sua proprietà sul quale aveva eseguito, previa demolizione di un fabbricato, la costruzione di un tratto di sede viaria destinato a collegamento tra due autostrade. Il De Goyzueta deduceva che il decreto di occupazione era illegittimo (per illegittimità derivata, per essere illegittimo il decreto ministeriale che aveva approvata l'opera pubblica) e doveva essere disapplicato e che l'ANAS era conseguentemente tenuta alla restituzione del suolo ovvero, se la riduzione non fosse stata possibile per l'avvenuta completa trasformazione del bene, all'integrale indennizzo del valore di esso e al risarcimento di tutti i danni prodotti. L'ANAS si opponeva deducendo la legittimità del decreto 22.5.1971 di occupazione, per essere stata la sua efficacia prorogata con successivi provvedimenti, l'ultimo dei quali datato 17.5.1975. Deduceva altresì che nel corso del giudizio, in data 25.7.1978 era intervenuto decreto di espropriazione. L'attore chiedeva la disapplicazione anche del decreto di espropriazione (per vizio di notifica, per tardività rispetto alla dichiarazione di p.u., per incompetenza del Prefetto dopo il trasferimento di poteri alle regioni, perché emanato sulla base di una determinazione solo provvisoria dell'indennità, per mancata corrispondenza tra superficie occupata e superficie indicata nel progetto approvato).
Con sentenza non definitiva del 20.12.1980 il Tribunale dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in ordine alla domanda di disapplicazione del decreto di espropriazione. Sospendeva, per quanto concerneva ulteriori doglianze, il giudizio fino all'esito di quello proposto dal De Goyzueta davanti al T.A.R. Campania per l'annullamento del decreto di esproprio .
Proponeva appello il De Goyzueta chiedendo, previa disapplicazione del decreto di espropriazione o declaratoria dell'illecito comportamento della P.A., la condanna dell'ANAS - per effetto dell'avvenuta trasformazione del bene in opera pubblica - al risarcimento del danno nonché al pagamento di tutto quanto dovuto a causa dell'occupazione legittima e di quella illegittima, lamentando al riguardo l'omessa pronunzia del Tribunale. L'ANAS proponeva appello incidentale chiedendo la sospensione della pronuncia anche sul decreto di espropriazione per la pendenza del giudizio amministrativo, rigettarsi la domanda di disapplicazione e ritenersi inammissibile la domanda ai danni (convertitasi in opposizione alla stima del decreto di espropriazione, divenuta definitiva per mancata impugnazione e dichiararsi comunque l'incompetenza quale giudice di secondo grado a conoscere dell'impugnativa.
La Corte di Appello di Napoli, con sentenza del 30.4.1985, accoglieva il gravame rilevando che già con l'atto introduttivo il De Goyzueta aveva fondato la domanda di risarcimento sul presupposto, espressamente dedotto, della "completa trasformazione" del bene da parte dell'occupante che, alla sopravvenienza del decreto di espropriazione in corso di causa, ne aveva dedotto la illegittimità, proponendo solo in via subordinata opposizione alla stima previa conversione dell'originaria sua domanda, - che non aveva perciò rinunciata o limitata - trattandosi in realtà di "stima inesistente". Rilevava ancora la Corte che anche con l'atto di appello l'attore aveva chiesto in linea principale il risarcimento del danno; che il richiamo fatto dall'appellante alla diversa causa di inefficacia del decreto di espropriazione - alla stregua della nuova giurisprudenza di questa S. Corte iniziata con la sentenza 1464/1983 delle Sezioni Unite - perché cioé emesso dopo l'intervenuto acquisto della proprietà del bene occupato per effetto della sua irreversibile trasformazione e destinazione all'opera pubblica, doveva ritenersi elemento che il giudice di appello poteva liberamente prendere in esame e porre a base della decisione, perché non implicante modifica né del "petitum" né della "causa petendi", costituita dalla deduzione di un comportamento illecito della p.a. che incide con effetto sostanzialmente ablativo sulla proprietà privata, restando irrilevanti le diverse conseguenze giuridiche che il giudice, interpretando la legge, desume dalla sopravvenienza del decreto di espropriazione, ferma restando la predetta situazione giuridica dedotta in giudizio come "causa petendi". Riteneva pertanto la Corte di merito che, essendo la destinazione irreversibile del suolo all'opera pubblica avvenuta nel marzo 1975 ed essendo il decreto di esproprio intervenuto tardivamente solo nel luglio 1978, poteva procedersi alla liquidazione del danno, respingendosi l'eccezione di prescrizione quinquennale perché la domanda 31.1.78 risultava tempestiva rispetto all'occupazione appropriativa avvenuta nel marzo 1975; liquidazione che effettuava in relazione alla natura industriale del suolo, determinando altresì l'indennità di occupazione legittima dovuta per una parte di esso durante il biennio iniziale, oltre interessi ed oltre danno da deprezzamento del fondo residuo.
Contro questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione l'A.N.A.S. sulla base di quattro motivi. Resiste con controricorso il De Goyzueta.

Motivi della decisione

Con il primo motivo di ricorso si denuncia violazione degli art. 112, e 113 in relazione agli art. 342 e 345 CPC e ai principi dell'effetto devolutivo dell'appello (art. 360 n. 3 e 4 CPC). Si sostiene dall'ANAS che, avendo il Tribunale sulla domanda risarcitoria, dopo la pronunzia del decreto di espropriazione, rigettato la richiesta di disapplicazione di questo perché inesistenti i vizi denunziati, ordinando però la sospensione del giudizio fino alla decisione da parte del T.A.R. sugli altri vizi di sua competenza, il De Goyzueta avrebbe dovuto impugnare la sentenza non definitiva del Tribunale con un motivo specifico in ordine alla particolare ragione di inefficacia del decreto di espropriazione poi presa in considerazione dal giudice di appello; che non avendo ciò fatto, non avendo cioé l'appellante chiesto la disapplicazione del decreto di espropriazione per detta diversa ragione (perché tardivo e inefficace, dopo il già avvenuto acquisto della proprietà del bene da parte dell'Amministrazione per effetto dell'occupazione irreversibile di esso e della sua trasformazione definitiva), la sentenza della Corte era viziata sia per avere interpretato erroneamente l'oggetto dei motivi di appello (dato che la circostanza di fatto predetta, anche se desumibile dalla narrazione dei fatti di causa, non era stata allegata a sostegno della censura), sia per avere pronunziato sul gravame in mancanza di uno specifico motivo voluto, sul punto, alla riforma della sentenza di primo grado.
Con il secondo motivo di ricorso, poi, si denuncia violazione dell'articolo 50 della legge 25.6.1865 n. 2359 e falsa applicazione degli articoli 71 e 73 stessa legge, omessa motivazione su punto decisivo e violazione dell'art. 2909 C.C. (art. 360 n. 3 e 5 C.P.C.). L'ANAS sostiene che la regola dell'occupazione appropriativa non trova applicazione (come ha già ritenuto la sentenza n. 383/1985 di questa Corte) allorché il decreto di espropriazione intervenga quando sono ancora aperti i termini di efficacia della dichiarazione di p.u. e quando è perfettamente legittima l'esecuzione della opera pubblica; cosicché la Corte di Napoli avrebbe dovuto - essendo stata la strada costruita sul fondo (con conseguente irreversibile destinazione di questo all'opera pubblica) nel marzo 1975 mentre l'autorizzazione all'occupazione d'urgenza scadeva nel maggio successivo - accertare se il decreto di espropriazione emesso il 25 luglio 1978 era intervenuto prima della scadenza della dichiarazione di p.u., i cui termini erano stati prorogati fino al 15.12.1978 (ed erano perciò ancora aperti), come accertato dal Tribunale, con effetto di giudicato interno.
Con il terzo motivo di impugnazione l'ANAS denuncia poi violazione degli artt. 112 e 356 CPC e del principio del doppio grado di giurisdizione in relazione all'appello immediato di sentenza non definitive (art. 360 n. 3 e 4 CPC). Sostiene che, avendo il Tribunale di Napoli esaminato e deciso con la sentenza non definitiva solo talune questioni preliminari di merito, attinenti all'"an debeatur" e riservato all'esito della controversia pendente davanti al giudice amministrativo per l'annullamento del decreto di espropriazione la decisione sulle restanti questioni, non poteva la Corte di Appello - in violazione del principio del doppio grado di giurisdizione - conoscere delle questioni attinenti al "quantum" della liquidazione, nonché di quelle concernenti il pagamento dell'indennità di occupazione legittima e del risarcimento del danno per il mancato godimento dell'area occupata senza titolo, prima che sulle stesse si fosse pronunziato il Tribunale all'esito del giudizio sulla controversia pregiudiziale demandato al giudice amministrativo (tale motivo viene formulato tuttavia in via subordinata, in caso di mancato accoglimento dei primi due mezzi di ricorso che determinerebbe la continuazione del giudizio davanti al Tribunale per la cognizione delle domande riservate e dovrebbe implicare la cassazione ex art. 336, 1° c. CPC della parte di pronunzia investita dal terzo motivo di ricorso).
Tali censure sono tutte prive di fondamento.
A) In ordine alla prima (concernente il preteso vizio di ultrapetizione e la violazione del principio devolutivo dell'appello), va rilevato che la domanda iniziale fu chiarissima nel "petitum" e nella causa petendi": il De Goyzueta chiese che la ANAS fosse condannata alla restituzione del bene, che assumeva occupato in modo illegittimo, o al pagamento dell'equivalente nel caso in cui fosse stata impossibile la restituzione per avvenuta esecuzione su di esso dell'opera pubblica; nell'un caso e nell'altro, a titolo di risarcimento del danno. Intervenuto nel corso del giudizio di primo grado, in data 25.7.1978, il decreto di espropriazione, lo attore insistette nell'orginaria domanda risarcitoria e dedusse l'illegittimità e l'inefficacia del decreto stesso, proponendo tuttavia, in subordine e per tuziorismo, anche opposizione alla stima. Il Tribunale vagliò la domanda di risarcimento del danno e, ritenendo efficace il decreto di espropriazione, rigettò la domanda di sua disapplicazione (sospendendo conseguentemente il giudizio fino alla decisione del ricorso in annullamento proposto davanti al TAR Campania, che a questo punto aveva acquisito rilievo pregiudiziale). L'attore impugnando la sentenza (non definitiva) emessa dal primo giudice ritornò sull'iniziale richiesta di risarcimento del danno e insistette nella deduzione di inefficacia del decreto di espropriazione, pur non enunciando quello specifico motivo di inefficacia poi accolto dal giudice di appello. La Corte di Napoli, infatti, esaminò tale domanda così riproposta e, rilevando che l'attore aveva specificamente dedotto (in sede di conclusioni) che si era verificata la trasformazione totale ed irreversibile del fondo occupato illegittimamente, a seguito dell'esecuzione su di esso dell'opera pubblica, ritenne che in tale situazione processuale non si era determinato mutamento della "causa petendi" e violazione del principio fissato nell'art. 345 C.P.C., in quanto la "causa petendi" in siffatte controversie deve ravvisarsi nella deduzione di un comportamento illecito della p.a. che incide con effetto sostanzialmente ablativo sulla privata proprietà, senza che rilevi la circostanza che detta ablazione avvenga di fatto e per ragioni di diritto (acquisito a titolo originario per accessione invertita) che il giudice, interpretando la legge, desume dalla situazione dedotta in giudizio, considerando rilevante il fatto (appropriativo) dell'impossibilità di restituzione e non rilevante invece il tardivo decreto di espropriazione eventualmente pronunziato dopo detto momento di acquisizione della proprietà del bene a favore della P.A. occupante.
Tale decisione è esatta e conforme al principio affermato da questa Corte, specificamente sulla questione in esame (Cass. 10.1.1986 n. 80), secondo il quale, nella ricordata ipotesi, il diritto al risarcimento del danno che spetta al proprietario del fondo occupato che sia stato irreversibilmente acquisito dalla P.A. può essere fatto valere in secondo grado senza incorrere nel divieto posto dall'art. 345 C.P.C., quando la domanda in primo grado abbia introdotto una pretesa risarcitoria fondata sulla mancanza "ab origine" di titolo alla occupazione e sia stata precisata in sede di gravame nel senso dell'irrilevanza del tardivo provvedimento ablatorio dopo la scadenza del termine di occupazione legittima con il connesso effetto acquisitivo della proprietà a favore dell'amministrazione occupante. E ciò in quanto tale precisazione, senza alterare i presupposti di fatto e l'oggetto dell'azione risarcitoria, si traduce in una mera specificazione di quali di quei fatti siano concretamente rilevanti per il riconoscimento del diritto ai danni, restando esclusa quindi la ricorrenza di una non consentita modificazione della "causa petendi". Ciò non senza aggiungere che non sussiste violazione del principio della corrispondenza tra il chiesto e pronunciato di cui allo art. 112 CPC, né del principio del divieto dell'"jus novorum" in appello stabilito dall'art. 345 CPC quando il giudice di appello, senza modificare i fatti costitutivi del diritto fatto valere in giudizio (nel caso in esame, l'occupazione illegittima del fondo non più restituibile) e acquisiti al processo come fatti storici, accolga la domanda sulla base di una diversa qualificazione giuridica dei fatti stessi prendendo in considerazione e valorizzando circostanze e situazioni giuridiche già implicitamente dedotte in giudizio, ma sulle quali la parte non aveva fatto espressamente leva per giustificare la pretesa da lui azionata (nel caso in esame, l'effetto acquisitivo della proprietà per la p.a. occupante in caso di trasformazione totale del bene occupato, al momento della scadenza del periodo legittimo).
Non ha perciò rilevanza il fatto che il De Goyzueta non aveva formulato uno specifico motivo di appello diretto ad ottenere che venisse dichiarata l'inefficacia del (tardivo) decreto di espropriazione per una ragione diversa e più puntuale rispetto a quella che aveva indotto il Tribunale a rigettare la domanda di disapplicazione e a sospendere il giudizio fino all'esito del procedimento pendente dinanzi al T.A.R. Campania, posto che la richiesta di riforma della sentenza impugnata per l'irreversibile e illegittima occupazione intervenuta involgeva l'esclusione dell'efficacia del decreto ablativo, anche se questa derivava da una situazione giuridica (la sua irrilevanza a pronunciare un trasferimento di proprietà che in realtà era già avvenuto) diversa da quella dedotta specificamente con l'atto di appello, ma implicitamente presente nella enunciazione iniziale dei fatti di causa e potenzialmente idonea perciò ad essere apprezzata anche sotto profili giuridici diversi rispetto a quelli prospettati.
B) Le fatte considerazioni conducono a ritenere inaccoglibile anche la doglianza che, sempre in rito, l'ANAS sviluppa con il terzo motivo di ricorso, per un'asserita violazione del principio del doppio grado di giurisdizione. Dovendosi infatti ritenere proposta davanti al giudice di primo grado una domanda risarcitoria fondata sull'illecita occupazione del fondo, la pronuncia emessa dal tribunale con la sentenza non definitiva, dopo che l'ANAS aveva dedotto che era intervenuto il decreto di espropriazione, non può essere vista come una decisione sul solo "an debeatur" che, in sede di impugnazione, precludeva al giudice di appello una pronuncia estesa anche al "quantum", una volta esclusa la rilevanza del tardivo decreto di espropriazione (almeno quanto all'indennità di occupazione legittima e al risarcimento per il periodo illegittimo dell'occupazione precedente al detto decreto ): quando il tribunale, ritenendo rilevante ed efficace il decreto ablativo rigettò la domanda di disapplicazione formulata dall'attore e sospese il giudizio fino alla definizione di quello pregiudiziale pendente davanti al giudice amministrativo (senza perciò passare alla determinazione del giusto indennizzo richiesto in subordine dal De Goyzueta con l'opposizione alla stima), in realtà prese in esame e decise - rigettandola - l'intera domanda risarcitoria avanzata, rinviando all'esito della sospensione la pronuncia sul concreto ammontare delle indennità spettanti all'espropriato. Con l'appello pertanto l'attore, contestando l'esattezza del rigetto della sua domanda principale, chiese appunto al giudice di secondo grado di procedere alla qualificazione della sua domanda come di risarcimento del danno e conseguentemente alla liquidazione di tutti i danni a lui causati, che in tale prospettazione venivano a comprendere voci in parte diverse perché, riferibili nel loro ammontare al momento della scadenza del periodo legittimo anziché a quello dell'espropriazione e sulle quali certo non poteva dirsi operante la riserva fatta dal Tribunale con la sentenza non definitiva che, se non riformata, avrebbe portato alla liquidazione di indennizzi e non alla liquidazione richiesta in via principale del risarcimento dei danni.
Avendo invece il giudice di appello ritenuto fondata tale domanda principale la liquidazione del danno per la perdita definitiva del bene, così come la liquidazione delle somme spettanti all'istante per il periodo (legittimo e non) antecedente al momento traslativo dell'occupazione irreversibile, rientrava pienamente nei limiti di quanto richiesto con l'atto di citazione e di quanto devoluto in grado di appello. Non sussiste dunque violazione del principio del doppio grado di giurisdizione, che comunque (per tutte Cass. 11.10.1978 n. 4542) non importa che la causa, e le singole questioni che ne sono oggetto, vengano decise due volte da giudici diversi, ma è ugualmente soddisfatto quando sulla questione successivamente esaminata dal giudice dell'impugnazione sia stata possibile la cognizione da parte del primo giudice, ancorché questi abbia omesso di pronunciare su di essa o non abbia avuto ragione di pronunciarsi per avere accolto un motivo pregiudiziale di decisione della causa.
C) Con il secondo motivo di ricorso l'ANAS richiama la decisione n. 393/1985 di questa Corte (che ritenne inapplicabile il principio, enunciato dalla sentenza n. 1484/1983 delle Sezioni Unite, della irrilevanza del decreto di espropriazione intervenuto dopo l'acquisto della proprietà da parte della p.a. occupante per effetto dell'irreversibile destinazione all'opera pubblica del bene occupato, quando il decreto predetto intervenga entro i limiti all'uopo fissati con la dichiarazione di pubblica utilità) per proporre nuovamente la questione, già altre volte decisa da questa Corte in senso opposto (cfr. la sentenza n. 80/1986, già citata) della compatibilità della fattispecie dell'occupazione appropriativa con quella della pronunzia del decreto di espropriazione, tardivo (rispetto al momento di detta occupazione) ma entro i termini della dichiarazione di p.u. In effetti la decisione n. 395/1986 di questa Corte , rimasta isolata, ritenne di poter distinguere l'ipotesi in cui l'esecuzione dell'opera pubblica (determinante l'irreversibile destinazione ad essa del bene occupato) si sia verificata quando la p.a. occupante versi ancora in stato di illiceità da quella in cui invece siano ancora aperti i termini di efficacia della dichiarazione di p.u., sotto il profilo che in tale seconda ipotesi essendo legittima l'occupazione non vi sarebbe ragione per ritenere che l'esecuzione dell'opera pubblica faccia acquisire all'occupante la proprietà del bene quando può ancora legittimamente intervenire il decreto di espropriazione. Il fatto che il procedimento espropriativo sia, per effetto della concessione di un lungo termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità o in forza di proroghe di tale termine, ancora aperto così da permettere legittimamente l'emissione di un decreto di espropriazione perché l'opera pubblica prevista è tutt'ora considerata di utilità pubblica, non significa che non possano maturare, nel tempo stesso, altre situazioni di illiceità (e non di mera illegittimità) in danno del privato, derivanti non dall'astratta assoggettabilità ad esproprio del bene di sua proprietà, bensì da un fatto concreto, quale l'occupazione del bene stesso che se protratta oltre il termine di legge, diviene priva di titolo e se seguita dall'esecuzione della opera pubblica (oltre la scadenza del periodo legittimo di occupazione o comunque a decorrere da tale momento se legittimamente eseguita prima, quando però il decreto di esproprio non intervenga nello stesso predetto termine di legge), con irreversibile destinazione ad essa del bene privato (che a questi non potrà più ormai essere restituito), concreta già in sé la fattispecie dell'occupazione appropriativa. La tempestività del decreto di espropriazione deve essere quindi rapportata non a quella del termine di efficacia della dichiarazione di p.u., ma alla vicenda dell'occupazione, versando la P.A. in situazione di carenza di potere espropriativo sia quando manchi (o sia scaduta) la dichiarazione di p.u., sia quando, pur essendovi tale dichiarazione sia stata in concreto violata l'altra regola secondo la quale l'occupazione d'urgenza non può protrarsi oltre i termini di legge, in quanto preordinata all'espropriazione, che deve intervenire al più tardi entro la data di scadenza dell'occupazione predetta. Non è possibile quindi stabilire un'equiparazione tra la situazione in cui l'opera pubblica venga eseguita entro il termine previsto per l'occupazione temporanea e d'urgenza e quella in cui invece essa, decorso tale termine, sia eseguita quando sono ancora aperti i termini per la dichiarazione di p.u., necessaria per la legittima pronuncia del decreto di esproprio : nel primo caso, infatti, l'acquisto (per accessione invertita) da parte della p.a. occupante non avviene in conseguenza dell'esecuzione (perché ancora legittima) dell'opera pubblica ma al momento in cui la fattispecie diviene illecita, allo scadere dell'occupazione temporanea senza l'emissione del decreto ablativo; nel secondo caso, invece, passato il detto momento che segna il passaggio dalla fase della legittimità a quella dell'illiceità del fatto occupazione, la fattispecie che ne risulta è per il privato (la cui posizione soggettiva è all'esame, nei vari momenti in cui essa è esposta all'attività della p.a. espropriante) quella della perdita definitiva del bene occupato, non più restituibile a causa dell'esecuzione dell'opera pubblica con conseguente suo diritto al risarcimento del danno per equivalente. E l'eventuale perdurare del potere espropriativo in base agli atti del procedimento che era stato regolato secondo tempi di completamento che non tenevano conto del diverso fatto acquisitivo della proprietà maturato in precedenza, resta evidentemente svuotato di ogni significato, per essere privo di causa (l'acquisizione in proprietà pubblica del bene privato temporaneamente occupato in via d'urgenza) e addirittura di oggetto (il bene da espropriare, già acquistato "ex lege" a titolo originario, senza necessità del provvedimento amministrativo d'imperio). Verificatosi perciò il trasferimento di proprietà alla p.a. occupante per effetto della totale trasformazione del fondo con l'esecuzione dell'opera pubblica, tutti gli atti del procedimento espropriativo in corso, fino al decreto di esproprio , divengono irrilevanti ai fini dell'assetto proprietario, perché non funzionali allo scopo che l'atto terminativo del procedimento in questione mira a conseguire, cosicché la (astratta) legittimità di detti atti perché intervenuti in costanza di efficacia della dichiarazione di p.u. resta del tutto priva di incidenza sulla situazione denunciata dal proprietario del bene occupato, sfociata nell'illecito, riparabile ormai solo con il risarcimento del danno.
Nel caso in esame, divenuta l'occupazione illegittima (secondo l'accertamento della Corte di merito) nel maggio 1975, ed essendo stata l'opera pubblica eseguita con carattere di irreversibilità, nel marzo di quello stesso anno, si verificò allo scadere del periodo legittimo di occupazione il trasferimento dei terreni occupati in favore dell'ANAS e nessuna rilevanza poté avere il decreto di espropriazione del 25.7.1978 anche se i termini della dichiarazione di p.u. erano a quella data ancora aperti.
Può ora passarsi all'esame del quarto motivo di ricorso con il quale l'ANAS, denunciando omessa motivazione su punto della controversia (art. 360 n. 5 CPC), lamenta che erroneamente la Corte di Napoli ha valutato il suolo tenendo in considerazione la sua ubicazione in area destinata all'edilizia industriale, non la sua concreta utilizzabilità per quel fine, stante la sussistenza di limiti legali, preesistenti all' esproprio ed incidenti anche sul decremento di valore della parte residua del fondo, riconosciuto per la perduta possibilità di un pieno sfruttamento industriale (argomentando dalla sola riduzione della sua superficie), senza considerare se tale concreta suscettività non mancasse già prima dell' esproprio a causa dell'incidenza dei limiti legali, preesistenti o resi operanti dalla nuova opera.
La censura è fondata per quanto di ragione.
La ricorrente richiama le proprie difese svolte nel corso del giudizio (segnatamente con la comparsa 25.2.1983), con le quali aveva dedotto che il terreno del De Goyzueta ricadeva fuori del centro abitato del Comune di Napoli quale delimitato a norma dell'art. 18 della legge 22.10.1971 n. 865, ed inoltre che lo stesso su di un lato confina con l'autostrada Napoli-Salerno; circostanze queste che inficiavano la qualificazione edificatoria attribuita al suolo, comportante obblighi di distanza dalle costruzioni dell'autostrada che la vanificavano per intero.
In effetti la Corte di Napoli, sulla base della consulenza tecnica disposta in primo grado, nella quale aveva trovato ampi riferimenti ai valori di mercato di molti terreni vicini a quello dell'attore, poté attribuire al suolo occupato dall'ANAS la qualificazione di suolo industriale, utilizzabile cioé, al pari di tutti gli altri situati nel medesimo comprensorio e proprio in virtù delle previsioni di piano, per la edilizia industriale, massicciamente presente nella zona. Ma non ha tenuto conto, pur menzionando genericamente le particolari caratteristiche del fondo, degli specifici limiti legali, preesistenti all'occupazione dell'ANAS e dovuti al fatto che il fondo già in precedenza confinava con la autostrada Napoli - Salerno, che rendevano inedificabile anche a fini industriali un'ampia fascia di esso latistante al tracciato autostradale. La Corte di merito non ha tenuto perciò conto del principio secondo cui detti limiti legali, se preesistenti all' esproprio o all'occupazione illegittima sul valore venale del bene espropriato o occupato, così come incidono sul valore (iniziale) della eventuale parte residua di esso, in modo globale sull'intero fondo (che in realtà non è utilizzabile in tutta la sua superficie e potrebbe anche essere divenuto economicamente meno appetibile - in rapporto alla sua concreta sfruttabilità - a causa della presenza del tracciato stradale), o comunque in modo specifico sulla fascia di terreno resa inedificabile. Avrebbe cioé dovuto la Corte di Napoli accertare quale fosse la concreta utilizzabilità del fondo De Goyzueta (a fini industriali) prima dell'occupazione per cui è causa e fissarne il valore economico, con riferimento sia alla parte occupata sia a quella residua, per effetto dei dedotti limiti legali preesistenti (obblighi di distanza e inedificabilità nella fascia). Restano invece inoperanti (contrariamente a quanto assume la ricorrente) gli eventuali limiti creati in conseguenza dell'occupazione illegittima o dell'esecuzione del nuovo manufatto stradale (raccordo tra la predetta autostrada e l'autostrada Napoli-Milano), essendo principio anche questo costantemente affermato nella giurisprudenza di questa S. Corte quello secondo cui, in caso di occupazione illegittima non seguita da decreto di espropriazione per p.u., in cui non sia possibile la restituzione del bene a causa dell'avvenuta sua destinazione all'opera pubblica, il proprietario del fondo ha diritto al pieno risarcimento del danno da lui subito, ivi compresa la diminuzione di valore della parte residua per effetto del vincolo di inedificabilità imposto sulle zone latistanti alla sede stradale dall'art. 19 della legge 6.8.1967 n. 765 (Cass. 7.12.1978 n. 5800, per tutte). »»

CASS 25013/2007: ««
Svolgimento del processo

Con atto di citazione notificato il 11.4.1991, G.Z.M. D. conveniva davanti alla Corte di Appello di Roma la Regione Lazio, chiedendo che fosse determinata la giusta indennità di occupazione, rispetto a quella calcolata dalla stessa Regione sulla base dell'indennità di esproprio provvisoria stimata ed offertale nella misura di L. 315.115.000, relativa all'ablazione di un'area, in comproprietà con altri, estesa mq. 9.352 e sita in (OMISSIS), avvenuta in occasione dei lavori di costruzione, nella zona, di un ospedale regionale.
Esponeva l'attrice che tale area, già di proprietà indivisa di Z.V., M.F. ed V.A., le era pervenuta per successione ereditaria nella sua qualità di figlia naturale riconosciuta dello Z., in concorso con la di lui vedova M.A. (detta A.) Z..
Radicatosi il contraddittorio, la Regione Lazio eccepiva il difetto di legittimazione attiva dell'attrice (non risultando la G. Z. intestataria catastale) e prospettava l'incontestata attendibilità della valutazione effettuata dall'UTE, nonchè la soggezione della zona di ubicazione dell'area a vincoli conformativi imposti dal P.R.G..
Con separato atto di citazione notificato il 7/8.6.1991, gli altri comproprietari dell'area anzidetta, avendo ricevuto anch'essi la comunicazione dell'indennità provvisoria di cui sopra, avanzavano la medesima domanda nei confronti della Regione Lazio e della U.S.L. RM (OMISSIS), nel cui comprensorio ricadeva l'Ospedale "(OMISSIS)", eretto sull'area stessa, chiedendo una più congrua determinazione dell'indennità di occupazione, fissata dall'UTE nella misura di L. 18.704.000 annue e di L. 1.558.667 per ciascun mese di occupazione.
I due giudizi venivano riuniti.
Con ulteriore atto di citazione notificato il 23/24.4.1993, gli stessi comproprietari, dopo aver appreso che in data 2.5.1991 era stato emanato il decreto ablatorio, proponevano opposizione avverso la determinazione dell'indennità di espropriazione, definitivamente liquidata nell'identica misura originariamente stabilita.
In tale giudizio, spiegava intervento adesivo autonomo G.Z. M.D., chiedendo la liquidazione della giusta indennità espropriativa anche nei propri confronti.
Riunito quest'ultimo giudizio a quelli già pendenti tra le parti, la Corte adita, con sentenza in data 18.12.1996/10.2.1997, determinava l'indennità di occupazione in L. 437.616.000 e quella di espropriazione in L. 1.085.970.000.
Osservava detto Giudice:
a) che, al momento dell'occupazione d'urgenza, attuata il 3.9.1987, l'area in questione, originariamente compresa in zona (OMISSIS), sottozona (OMISSIS) (comprensorio di (OMISSIS)), oggetto di destinazione a "insediamenti misti per attività direzionali e terziarie: servizi e residenze", come tale non preordinata all' esproprio , a seguito della variante di piano regolatore approvata con Delib. Giunta Regionale 2 dicembre 1986, n. 7415 risultava inserita nella zona (OMISSIS), sottozona (OMISSIS), destinata a "servizi generali pubblici o gestiti da enti pubblici";
b) che, accertata la natura edificatoria dell'area e l'applicabilità della disciplina sopravvenuta introdotta dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis la valutazione del terreno espropriato doveva essere effettuata senza tenere conto del vincolo preordinato all' esproprio , ovvero con riferimento alla situazione giuridica e di fatto immediatamente antecedente, onde occorreva avere riguardo all'indice di fabbricabilità previsto per l'edilizia residenziale e per quella direzionale originariamente operante nella zona interessata dall'espropriazione;
c) che l'indennità di occupazione doveva essere commisurata all'importo degli interessi legali sul valore venale del fondo, dovendosi limitare l'applicabilità della norma sopravvenuta, dianzi richiamata, alla sola determinazione dell'indennità di espropriazione;
d) che, sulla differenza tra l'importo dell'indennità di espropriazione determinato giudizialmente e quello già depositato presso la Cassa Depositi e Prestiti, gli interessi legali decorrevano dalla domanda, mentre sulla somma liquidata a titolo di indennità di occupazione tali interessi decorrevano dalle singole annualità.
Avverso la decisione, ricorreva per cassazione G.Z.M. D., deducendo cinque motivi di gravame.
Ricorrevano altresì Z.A. e G.G., erede di V.A., deducendo sei motivi.
Resisteva con controricorso la Regione Lazio, spiegando a propria volta ricorso incidentale affidato ad un solo motivo.
Non presentavano difese le altre parti private e la U.S.L. RM (OMISSIS).
La Suprema Corte, con sentenza in data 10.2/29.4.1999, riuniti i ricorsi, dichiarava l'inammissibilità del ricorso incidentale ed, in parziale accoglimento dei ricorsi proposti dalle parti private dianzi nominate, cassava la pronuncia impugnata, rinviando ad altra sezione della medesima Corte territoriale e segnatamente statuendo:
a) che erroneamente tale pronuncia avesse fatto riferimento, nel determinare il valore di mercato dell'area espropriata, agli indici di fabbricabilità fissati originariamente, nel piano regolatore generale, in 1,6 mc/mq, invece che a quelli introdotti dalla successiva variante, la quale, con riferimento a tutte le aree fabbricabili comprese nella zona (OMISSIS), li aveva portati a 2 mc/mq e della quale occorreva tenere conto siccome provvista di natura conformativa;
b) che gli interessi sulla maggiore somma liquidata in sede giudiziale a titolo di indennità di espropriazione avessero natura compensativa e decorressero, quindi, dal giorno dell'avvenuta espropriazione fino al deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti.
Riassunto il procedimento con separati atti di citazione rispettivamente notificati ad istanza, l'uno, di Z.A. e di G.G., l'altro di G.Z.M.D., nei due giudizi, riuniti, si costituivano gli altri espropriati nonchè la Regione Lazio.
La Corte territoriale di Roma, nella diversa composizione sezionale dianzi indicata, con sentenza del 28.1/26.3.2002, così provvedeva:
a) condannava la Regione Lazio a depositare presso la Cassa Depositi e Prestiti vuoi l'indennità di espropriazione, determinata nella misura di L. 2.384.000.000, detratto quanto già versato, a tale titolo, in via provvisoria, oltre agli interessi legali, sulla differenza, dal decreto di esproprio , vuoi l'indennità di occupazione, pari agli interessi legali, anno per anno, dal 3.9.1987 al 2.5.1991, sulla predetta somma di L. 2.384.000.000, detratto quanto già versato, a tale titolo, in via provvisoria;
b) determinava nelle frazioni dei 5/16, del 18,75% e del 50%, le quote delle indennità sopra liquidate rispettivamente spettanti ad Z.A. e a G.G. cumulativamente, a G. Z.M.D. ed agli intervenuti costituiti meglio indicati in epigrafe.
Assumeva detto Giudice:
a) che, facendo applicazione di un indice di fabbricabilità di 2 mc/mq, il valore di mercato del terreno risultasse pari a L. 4.767.000.030, onde la determinazione della misura dell'indennità di esproprio in L. 2.384.000.000, quale si ricavava dalla semisomma prevista dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis;
b) che su quest'ultima somma decorressero gli interessi legali dalla data dell' esproprio (2.5.1991) fino all'effettivo pagamento;
c) che proporzionale maggiorazione dovesse essere attribuita all'indennità di occupazione, commisurata al tasso d'interesse legale sulla somma liquidata a titolo di indennità di esproprio , calcolata anno per anno dal 3.9.1987 (data dell'immissione in possesso) al 2.5.1991 (data del decreto ablatorio);
d) che da entrambe le voci fossero da detrarre le somme già depositate dal Comune di Roma (rectius, Regione Lazio), rispettivamente di L. 1.085.870.000 quale indennità di esproprio e di L. 437.616.000 a titolo di indennità di occupazione, liquidate nella sentenza pronunciata dalla stessa Corte territoriale nel 1997, con gli interessi dal di del deposito.
Avverso quest'ultima sentenza, ricorrono per cassazione M.R. e gli altri meglio nominati in epigrafe, deducendo un solo motivo di gravame.
Non resistono la Regione Lazio e la Gestione Stralcio degli Enti UU.SS.LL. di Roma - U.S.L. RM (OMISSIS), nè resistono Z.A., G.G. e G.Z.M.D.: questi ultimi tre, tuttavia, spiegano due distinti ricorsi incidentali, affidati entrambi a tre motivi, rispettivamente proposti, il primo, dalla Z. e dal G., il secondo dalla G.Z..

Motivi della decisione

Deve, innanzi tutto, essere ordinata, ai sensi del combinato disposto degli artt. 333 e 335 c.p.c., la riunione di tutti e tre i ricorsi sopraindicati, relativi ad altrettante impugnazioni separatamente proposte contro la medesima sentenza.
Giova, quindi, esaminare congiuntamente l'unico motivo del ricorso principale ed il primo motivo di ciascuno dei due ricorsi incidentali, i quali involgono la trattazione dell'identica questione.
Con l'unico motivo di gravame, dunque, lamentano i ricorrenti principali violazione dell'art. 2909 c.c. e dell'art. 324 c.p.c., in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3, deducendo:
a) che la Corte territoriale, nell'impugnata sentenza, ha determinato l'indennità di occupazione, dal 3.9.1987 al 2.5.1991, in misura pari agli interessi legali sull'importo di L. 2.384.000.000, a propria volta corrispondente all'indennità di esproprio calcolata ai sensi della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis senza tenere conto del giudicato interno formatosi sul capo in questione attraverso la sentenza della stessa Corte n. 421 del 18.12.1996/10.2.1997, mediante la quale detta indennità di occupazione era stata determinata prendendo a base il valore venale del bene;
b) che tale giudicato si è formato per effetto della sentenza di rinvio della Suprema Corte n. 4320 pubblicata il 29.4.1999, in forza della quale era stato dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla Regione Lazio avverso la riferita decisione della Corte romana n. 421/1997, mentre era stato accolto il ricorso avanzato dagli espropriati in ordine alla determinazione del valore venale del terreno ablato;
c) che il Giudice del rinvio, nella sentenza attualmente impugnata, dopo avere fissato, sulla scorta della pronuncia della Suprema Corte, in L. 4.767.000.030 tale valore venale, ha calcolato l'indennità di occupazione sulla somma di L. 2.384.000.000, ovvero ragguagliandola all'indennità di esproprio , anzichè procedere alla determinazione della stessa indennità di occupazione sulla base dell'anzidetto importo di L. 4.767.000.030;
d) che la Corte di merito, cioè, in aperta violazione dei principi di legge in materia di giudicato, non ha tenuto conto di quest'ultimo e non ha, quindi, fissato l'indennità di occupazione sul valore venale delle aree espropriate, il quale era appunto pari a L. 4.767.000.000, laddove non restava che calcolare l'indennità di occupazione secondo il criterio esposto dalla sentenza della medesima Corte passata in giudicato, sostituendo all'importo di L. 2.169.976.000, da essa determinato, quello, in concreto dovuto, di L. 4.767.000.000 accertato nella sentenza attualmente impugnata.
Con il primo motivo di gravame, poi, lamentano i ricorrenti incidentali Z. e G. violazione ed erronea applicazione di norme di diritto (art. 324 c.p.c. ed art. 2909 c.c.), in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3, deducendo:
a) che la Corte territoriale, in sede di rinvio, ha fissato il valore venale del terreno espropriato in L. 4.767.000.000 ed ha determinato l'indennità di esproprio in L. 2.384.008.000, riconoscendo gli interessi su tale importo;
b) che detto Giudice non ha tenuto in conto il giudicato formatosi in ordine alla statuizione della prima sentenza (la n. 421/1997), la quale aveva fissato e commisurato l'indennità di occupazione al valore di mercato del bene e non sulla base dell'indennità di esproprio ;
c) che, in effetti, mentre il ricorso per cassazione proposto dalla Regione Lazio è stato dichiarato inammissibile, la prima sentenza della Corte territoriale (la n. 421/1997 appunto) aveva specificato che l'indennità di occupazione andava commisurata "al valore venale e non all'indennità di espropriazione", onde quale base per il calcolo dell'indennità doveva e deve essere assunto il valore di L. 4.767.000.000.
Con il primo motivo di gravame, infine, lamenta la ricorrente incidentale G.Z. violazione e falsa applicazione dell'art. 324 c.p.c. e dell'art. 2909 c.c. in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3, deducendo:
a) che la Corte territoriale, in sede di rinvio, uniformandosi ai principi enunciati dalla Suprema Corte con la sentenza n. 4320/1999, ha nuovamente determinato il valore venale dell'area espropriata, fissandolo in L. 4.767.000.000, onde, di conseguenza, ha nuovamente determinato l'indennità di esproprio in L. 2.384.000.000 e quella di occupazione nella misura "pari agli interessi legali, anno per anno, dal 3.9.1987 al 2.5.1991, sulla predetta somma di L. 2.384.000.000, detratto quanto già versato a tale titolo, in via provvisoria";
b) che l'indennità di occupazione, dunque, è stata dalla Corte del rinvio nuovamente determinata commisurandola all'indennità di esproprio piuttosto che al valore di mercato del bene, diversamente da quanto statuito dal primo Giudice dell'opposizione alla stima con la sentenza n. 421/1997, là dove tale Giudice aveva, invece, commisurato detta indennità al valore venale del fondo e non all'indennità di espropriazione, senza che, del resto, una simile statuizione sia stata oggetto di impugnazione, da parte degli espropriati, nel precedente giudizio di cassazione, mentre del ricorso incidentale proposto dalla Regione Lazio è stata, in quella stessa sede, dichiarata l'inammissibilità;
c) che la Corte del rinvio, quindi, adottando il diverso criterio sopra riferito, non ha tenuto conto del fatto che, sulla statuizione del primo Giudice, limitatamente a tale punto, si era formato il giudicato;
d) che dalla formazione del giudicato, invece, consegue, ed avrebbe dovuto conseguire nella pronuncia della medesima Corte, l'applicazione del criterio della determinazione dell'indennità di occupazione con riferimento al valore venale dell'area come determinato in siffatto giudizio, pari a L. 4.767.000.000, onde la sentenza impugnata dovrà essere cassata e la causa decisa nel merito, a norma dell'art. 384 c.p.c..
I riportati motivi, nei sensi di cui appresso, sono fondati.
Si osserva al riguardo:
a) che la Corte capitolina, nella primitiva sentenza n. 421 del 18.12.1996/10.2.1997, dopo avere, in applicazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis e sulla base della media tra il valore venale attribuito all'area in questione (stimato pari a L. 2.169.976.000) ed il reddito dominicale decennale (stimato pari a L. 1.963.920), determinato nella misura di L. 1.085.970.000 (per arrotondamento) l'indennità di espropriazione da liquidare complessivamente alle parti attrici, con gli interessi legali, sulla somma residua (ovvero "detratto quanto in precedenza versato allo stesso titolo a favore delle attrici medesime"), dal 23.4.1993 (ovvero a decorrere "dalla domanda") sino al saldo, ha provveduto, quindi, a determinare in L. 437.616.000 l'indennità di occupazione d'urgenza per il periodo dal 3.9.1987 al 1.5.1991 (tenendo presente l'inizio dell'occupazione anzidetta in data 3.9.1987 e l'emanazione del decreto di espropriazione in data 2.5.1991), con gli interessi legali sulle singole somme dovute annualmente e a decorrere dal primo giorno dell'annualità successiva, calcolando tale indennità di occupazione sulla base degli interessi legali commisurati "al valore venale del fondo (determinato, come già accennato, in L. 2.169.976.000) e non alla indennità di espropriazione" (determinata, come pure già accennato, in L. 1.085.970.000);
b) che, in sede di impugnazione per cassazione della riportata sentenza di merito n. 421/1997, questa Corte, con la decisione n. 4320 in data 10.2/29.4.1999, previa dichiarazione di inammissibilità del ricorso incidentale della Regione Lazio, ebbe ad accogliere i ricorsi degli espropriati nel senso che "erroneamente la sentenza impugnata ha fatto riferimento, nel determinare il valore di mercato dell'area espropriata, agli indici di fabbricabilità fissati originariamente in 1.6 mc/mq nel piano regolatore generale, invece che a quelli introdotti dalla successiva variante, che li ha portati a 2 mc/mq con riferimento a tutte le aree fabbricabili comprese nella zona (OMISSIS) e che "gli interessi sulla maggior somma liquidata in sede giudiziale a titolo di indennità di espropriazione hanno natura compensativa, trovando la loro giustificazione nel mancato godimento dell'intera somma spettante per la perdita della proprietà dell'area espropriata, e decorrono quindi dal giorno dell'avvenuta espropriazione fino al deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti";
c) che il Giudice del rinvio, nella sentenza attualmente impugnata, dopo essersi uniformato al principio di diritto, enunciato da questa Corte nella richiamata sentenza n. 4320/1999, relativo al criterio di determinazione del valore di mercato dell'area espropriata e dopo essere così addivenuto alla stima finale (del valore venale appunto) del terreno nella misura di L. 4.767.000.030, determinando così l'indennità di esproprio nella misura (arrotondata) di L. 2.384.008.000 (ma, poi, nella stessa motivazione e nel dispositivo indicate in L. 2.384.000.000), ha, quindi, proceduto ad attribuire "proporzionale maggiorazione ... all'indennità di occupazione commisurata al tasso d'interesse legale sulla somma liquidata a titolo di indennità di esproprio ", ovvero sulla predetta somma di L. 2.384.000.000;
d) che, però, detto Giudice, così statuendo a quest'ultimo riguardo, è incorso nella violazione del giudicato interno costituito dal capo della sentenza della Corte territoriale n. 421/1997 relativo al criterio di determinazione dell'indennità di occupazione sulla base degli interessi legali "commisurati al valore venale del fondo e non alla indennità di espropriazione", nel senso esattamente che, poichè tale criterio (e, segnatamente, la base di riferimento - valore venale del fondo e non indennità di espropriazione - degli anzidetti interessi legali) non aveva di per se formato oggetto di impugnazione per cassazione da parte degli espropriati mentre il ricorso incidentale della Regione Lazio era stato dichiarato inammissibile in sede di legittimità, la successiva determinazione dell'indennità di occupazione, da operare in sede di rinvio una volta modificata (da L. 2.169.976.000 a L. 4.767.000.030) la stima del valore venale del fondo alla stregua del principio di diritto enunciato da questa Corte nella richiamata sentenza n. 4320/1999, avrebbe dovuto tenere conto del valore venale indicato da ultimo, onde la medesima indennità di occupazione, anzichè essere "commisurata al tasso d'interesse legale sulla (nuova) somma liquidata a titolo di indennità di esproprio " (pari a L. 2.384.000.000, in luogo della precedente determinazione, pari a L. 1.085.970.000), avrebbe dovuto essere commisurata al tasso d'interesse legale sul (nuovo) valore venale del fondo, determinato, come detto, in L. 4.767.000.030 piuttosto che in L. 2.169.976.000, secondo quel che risultava dalla precedente determinazione.
Giova, quindi, passare all'esame congiunto del secondo motivo di ciascuno dei due ricorsi incidentali, i quali involgono, sul punto, la trattazione dell'identica questione.
Con il secondo motivo di gravame, dunque, lamentano i ricorrenti incidentali Z. e G. violazione ed erronea applicazione di norme di diritto (art. 1282 c.c.), in relazione all'art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, deducendo:
a) che la sentenza della Corte territoriale n. 1241/2002 contiene una discrasia tra dispositivo e motivazione con riguardo agli interessi sull'indennità di esproprio ;
b) che detta sentenza, infatti, nella motivazione, prende correttamente atto del principio fissato dalla Corte di Cassazione, affermando che "sulla somma di L. 2.384.000.000 (indennità di esproprio ) decorrono gli interessi legali dalla data di esproprio (2.5.1991) fino all'effettivo pagamento";
c) che la stessa sentenza, peraltro, adotta nel dispositivo, per quanto qui rileva, la seguente formula riduttiva "Condanna la Regione Lazio a depositare presso la Cassa Depositi e Prestiti la somma di L. 2.384.000.000, detratto quanto già versato a tale titolo, in via provvisoria, oltre gli interessi legali sulla differenza, dal decreto di esproprio ";
d) che la Corte territoriale ha, cioè, omesso di specificare, nel condannare la Regione Lazio, che gli interessi erano e sono dovuti sull'indennità di esproprio - come nuovamente determinata e con decorrenza dal giorno dell'avvenuta espropriazione (2.5.1991) fino alla data (23.4.1993) della domanda giudiziale - anche sugli importi versati in forza della prima sentenza della Corte territoriale (la n. 421/1997);
e) che la decisione impugnata, va, quindi, cassata per quanto di ragione, precisando che la Regione Lazio è tenuta a corrispondere agli aventi diritto gli interessi legali sull'indennità di esproprio già liquidata nella sentenza n. 421/1997 in L. 770.970.000 (ovvero L. 1.085.970.000, detratte L. 315.115.000 offerte dalla medesima Regione e depositate presso la Cassa Depositi e Prestiti) dalla data dell' esproprio (2.5.1991) alla data della domanda giudiziale (23.4.1993).
Con il secondo motivo di gravame, poi, lamenta la ricorrente incidentale G.Z. contraddittorietà della motivazione e/o contrasto tra motivazione e dispositivo circa un punto decisivo della controversia, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 5, nonchè violazione e falsa applicazione degli artt. 1282 e 1224 c.c., in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3, deducendo:
a) che la sentenza qui impugnata mostra un evidente contrasto tra motivazione e dispositivo con riferimento alla statuizione relativa agli interessi sull'indennità di espropriazione ivi liquidati;
b) che il Giudice del rinvio ha preso correttamente atto del principio enunciato dalla Suprema Corte (nella sentenza n. 4320/1999) in tema di decorrenza degli interessi sull'indennità di esproprio , affermando in motivazione che "sulla somma di L. 2.384.000.000 (indennità di esproprio ) decorrono gli interessi legali dalla data di esproprio (2.5.1991) fino all'effettivo pagamento";
c) che detto Giudice, tuttavia, nel liquidare in dispositivo l'indennità di esproprio ed i relativi interessi dovuti, ha adottato una formula che elide gli interessi dovuti nel periodo che va dall'emissione del decreto di esproprio (2.5.1991) all'introduzione della domanda giudiziale (23.4.1993), avendo "condanna(to) la Regione Lazio a depositare presso la Cassa Depositi e Prestiti la somma di L. 2.384.000.000, detratto quanto già versato a tale titolo, in via provvisoria, oltre gli interessi legali sulla differenza, dal decreto di esproprio ";
d) che appare evidente come, seguendo il procedimento di calcolo indicato nel dispositivo e determinando gli interessi solo sulla differenza tra l'indennità di esproprio quale specificata in sede di giudizio di rinvio e quanto già versato precedentemente a detto titolo in forza della sentenza della Corte territoriale n. 421/1997 (ovvero L. 1.085.970.000, detratte L. 315.115.000 offerte e depositate dalla Regione Lazio presso la Cassa Depositi e Prestiti), restano nuovamente omessi quelli decorsi dal 2.5.1991 al 23.4.1993 sulla somma depositata in virtù della prima sentenza;
e) che, pertanto, la sentenza deve essere cassata e la Regione Lazio condannata, ai sensi dell'art. 384 c.p.c., a corrispondere agli aventi diritto gli interessi legali sull'indennità di esproprio , pari a L. 2.384.000.000 come determinata nella sentenza qui impugnata, con decorrenza dalla data di esproprio (2.5.1991) sino al deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti, detratto quanto già versato per il medesimo titolo, in virtù della sentenza della Corte territoriale n. 421/1997, sulla minor somma di L. 770.970.000.
I due motivi, nei sensi di cui appresso, sono fondati.
Conviene, al riguardo, premettere che questa Corte, mediante la sentenza di cassazione con rinvio n. 4320/1999, ebbe ad enunciare, in accoglimento di uno specifico motivo di ricorso dedotto dagli espropriati, il principio secondo il quale "gli interessi sulla maggior somma liquidata in sede giudiziale a titolo di indennità di espropriazione hanno natura compensativa, trovando la loro giustificazione nel mancato godimento dell'intera somma spettante per la perdita della proprietà dell'area espropriata, e decorrono quindi dal giorno dell'avvenuta espropriazione fino al deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti".
Il Giudice del rinvio, nella motivazione della sentenza impugnata in questa sede, ha correttamente richiamato il principio di cui sopra, affermando che "sulla somma di L. 2.384,000.000 (ovvero sull'indennità di espropriazione come nuovamente determinata) decorrono gli interessi legali dalla data di esproprio (2.5.1991) fino all'effettivo pagamento".
Peraltro, nel dispositivo della pronuncia anzidetta, il medesimo Giudice ha poi così statuito: "condanna la Regione Lazio a depositare presso la Cassa Depositi e Prestiti la somma di L. 2.384.000.000, detratto quanto già versato a tale titolo, in via provvisoria, oltre gli interessi legali sulla differenza, dal decreto d' esproprio ".
Appare, quindi, evidente come, seguendo il procedimento di calcolo indicato da ultimo e, segnatamente, applicando gli interessi solo sulla differenza tra l'indennità di esproprio quale determinata in sede di rinvio (L. 2.384.000.000) e quanto già versato in precedenza a tale titolo, la Corte territoriale abbia mancato di specificare, così contraddicendo il principio stesso enunciato in motivazione per effetto dell'indebita restrizione apportata poi in dispositivo alla corretta estensione di tale principio, che gli interessi legali sull'importo relativo all'indennità di esproprio (pari appunto a L. 2.384.000.000) debbono farsi decorrere dalla data del decreto ablatorio (2.5.1991) sull'intero e dalla data dei versamenti parziali sulla minor somma conseguente a tali versamenti, il tutto fino alla data dell'effettivo deposito.
Giova, infine, esaminare congiuntamente il terzo motivo di ciascuno dei due ricorsi incidentali, i quali involgono, sul punto, l'identica questione.
Con il terzo motivo di gravame, dunque, lamentano i ricorrenti incidentali Z. e G. violazione ed erronea applicazione di norme di diritto (art. 1282 c.c.), in relazione all'art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, deducendo:
a) che la Corte territoriale è incorsa in una erronea statuizione anche per quel che concerne gli interessi sulla indennità di occupazione per la parte liquidata con la sentenza n. 1241/2002;
b) che tali interessi sono senza ombra di dubbio dovuti, laddove, in ordine agli stessi, detto Giudice nulla ha statuito.
Con il terzo motivo di gravame, infine, lamenta la ricorrente incidentale G.Z. omessa pronuncia, nonchè violazione e falsa applicazione degli artt. 1282 e 1224 c.c., in relazione all'art. 360 c.p.c., nn. 3 e 4, deducendo:
a) che la Corte territoriale ha completamente omesso di pronunciarsi sulla domanda di riconoscimento degli interessi sull'indennità di occupazione, per la parte liquidata dal Giudice del rinvio;
b) che gli espropriati hanno chiesto a detto Giudice l'attribuzione degli interessi sulla determinanda indennità di occupazione negli stessi termini riconosciuti dalla prima sentenza della Corte territoriale, là dove quest'ultima li aveva attribuiti sulle singole annualità sino al soddisfo, secondo una statuizione coperta, peraltro, dal giudicato;
c) che, indebitamente, sebbene nel riportare in sentenza le conclusioni delle parti si dia atto della richiesta di detti interessi, il Giudice del rinvio nulla ha statuito;
d) che, ai sensi dell'art. 384 c.p.c., si chiede la condanna della Regione alla corresponsione agli aventi diritto degli interessi sulla indennità di occupazione per ciascuna annualità sino al soddisfo.
I due motivi, nei sensi di cui appresso, sono fondati.
Si osserva al riguardo:
a) che la Corte capitolina, dietro specifica domanda ("oltre interesse) degli espropriati, nella primitiva sentenza n. 421/1997 ebbe a determinare in L. 437.616.000 l'indennità di occupazione per il periodo dal 3.9.1987 al 1.5.1991, "con gli interessi legali sulle singole annualità, sino al soddisfo, nei sensi precisati in motivazione", ovvero "sulle singole somme dovute annualmente e a decorrere dal primo giorno dell'annualità successivà";
b) che quest'ultima statuizione, relativa all'applicazione degli interessi legali sull'indennità di occupazione, non ha, di per sè, formato oggetto di impugnazione per cassazione da parte dei medesimi espropriati, mentre, come accennato, il ricorso incidentale della Regione Lazio è stato in quella sede dichiarato inammissibile, onde siffatta statuizione è rimasta coperta dal giudicato;
c) che la Corte del rinvio, dopo avere proceduto alla nuova determinazione dell'indennità di occupazione (peraltro sulla base dell'indennità di esproprio , pure nuovamente determinata, anzichè sulla base del maggior valore venale del fondo accertato nella stessa sede, giusta quanto dianzi illustrato in sede di accoglimento del ricorso principale e del primo motivo dei due ricorsi incidentali), nulla ha statuito in ordine agli interessi legali sulla predetta indennità di occupazione, laddove tale Giudice, al riguardo, avrebbe dovuto provvedere in termini esattamente corrispondenti a quelli risultanti dal giudicato di cui sopra;
d) che la medesima Corte è così incorsa nel vizio di omessa pronuncia, ex arti 12 c.p.c., denunciato da tutti e tre i ricorrenti incidentali, atteso che il giudice dinanzi al quale sia stato riassunto il processo in sede di rinvio, anche indipendentemente dalla rigorosa riproduzione in quella sede di tutte le domande delle parti in modo specifico, incorre appunto nel vizio sopraindicato quando, come nella specie, non abbia pronunciato su tutte le domande proposte nel procedimento in cui fu emessa la sentenza annullata, tenuto conto del fatto che, nel giudizio di rinvio, le parti stesse conservano l'identica posizione processuale che avevano nel procedimento indicato da ultimo e che, a seguito della riassunzione, prosegue il processo originario, onde ogni riferimento a domande ed eccezioni pregresse e, in genere, alle difese svolte, ha l'effetto di richiamare univocamente ed integralmente domande, eccezioni e difese assunte e spiegate nel primitivo giudizio (Cass. 2 febbraio 2007, n. 2309).
Pertanto, i tre ricorsi come sopra riuniti meritano accoglimento nei sensi di cui in motivazione, onde la sentenza impugnata va cassata in relazione alle censure accolte, laddove, decidendo la causa nel merito ravvisata la sussistenza delle condizioni previste dall'art. 384 c.p.c., comma 1, ultima parte (nel testo, applicabile ratione temporis, anteriore alla sostituzione introdotta dal D.Lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, art. 12), deve così provvedersi:
a) condannando la Regione Lazio a depositare presso la Cassa Depositi e Prestiti, a titolo di indennità per l'espropriazione di cui si tratta, la somma di L. 2.384.000.000, pari ad Euro 1.231.233,24, detratto quanto già versato a tale titolo, con i relativi interessi legali decorrenti dalla data del decreto di esproprio sull'intero e sulla minor somma conseguente ai versamenti parziali dalla data di tali versamenti parziali, il tutto fino alla data dell'effettivo deposito; »»

CASS 1228/1998: «« Col primo motivo i ricorrenti censurano la sentenza assumendo la violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 360, n. 3, c.p.c. in relazione agli artt. 11, 12, 15 e 19 legge n. 865 del 1971 e art. 51 legge n. 2359 del 1865) e l'omessa o insufficiente motivazione su un punto decisivo della controversia. Sostanzialmente, sostengono che la comunicazione del prezzo effettuata impersonalmente agli eredi del precedente proprietario produceva effetti solo nei confronti del comproprietario che aveva ricevuto la notifica e che, ammesso che nella procedura disciplinata dal D.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 non si debba provvedere a rideterminazione in sede amministrativa dell'indennità di esproprio, doveva comunque essere notificato il decreto d' esproprio e, finché non vi fosse stata notificazione, il termine per l'opposizione non avrebbe iniziato a decorrere. E, nel caso, il decreto d' esproprio non era stato notificato né ai ricorrenti né agli altri eredi di Contu Cesare Pilleri.
Col secondo motivo si assume nuovamente violazione di legge in relazione all'art. 147 del D.P.R. n. 1523 del 1967, art. 53 D.P.R. n. 218 del 1978 e art. 51 della legge n. 2359 del 1865. Rilevano i ricorrenti che, poiché a mente delle norme richiamate la impugnazione risulta proponibile solo avverso l'indennità fissata col decreto d' esproprio , è irrilevante che la normativa speciale preveda o meno l'obbligo di determinare la misura dell'indennità non accettata, dal momento che l'opposizione era basata sul dato di fatto, non controverso, che l'indennità d'esproprio e soprattutto il decreto d' esproprio non erano stati notificati.
Lo stretto collegamento tra i due motivi, che costituiscono nella realtà un solo, complesso, motivo, ne giustifica l'esame congiunto.
Occorre prendere le mosse dalla considerazione che, fino a quando il decreto d' esproprio non è stato emesso, l'opposizione alla stima è improponibile. Solo con la pronuncia del decreto d' esproprio , infatti, il diritto di proprietà dell'espropriato si converte nel diritto ad una somma di denaro. La precisazione è valida sia per la procedura dettata dalla legge n. 865 del 1971 - dopo la pronuncia della Corte Costituzionale n. 67 del 1990 - sia per la procedura prevista dalla legge n. 2359 del 1865, data la chiara previsione dell'art. 51.
Non sembra quindi esatto sostenere che i ricorrenti avrebbero dovuto proporre opposizione al decreto 30 dicembre 1985 con cui, quasi due anni prima del decreto d' esproprio 12 novembre 1987, il Presidente della G.R. sarda indicava l'indennità offerta: in quel momento, infatti, il loro diritto di proprietà era ancora intatto ed il diritto di credito all'indennità non era ancora sorto.
La pronuncia del decreto d' esproprio , completando la procedura traslativa, determina il sorgere del diritto dell'espropriato all'indennità e - per effetto della già ricordata decisione n. 67 del 1990 della Corte Costituzionale o dell'art. 51 della legge n. 12359 del 1865 - da tal momento l'espropriato può agire a tutela del proprio credito, anche in una procedura, come quella dettata dalla legge n. 865 del 1971, che posticipa la stima definitiva alla emanazione del decreto d' esproprio .
Secondo la sentenza impugnata, il decreto d' esproprio costituisce l'atto conclusivo di una procedura che, per espresso disposto dell'art. 147 del D.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523, non contemplerebbe una ulteriore fase volta alla stima definitiva del bene: l'assunto è opinabile (cfr. Consta IV, 4 maggio 1992, n. 467; Cass., 19 luglio 1986, n. 4643; Cass., 11 giugno 1988, n. 3984) ma, ai fini della specifica questione da decidere, ininfluente.
Il dato di fatto rilevante è costituito infatti dalla mancata notifica del decreto d' esproprio . La circostanza è ammessa dalla stessa sentenza impugnata quando riferisce che, dopo numerosi accessi, l'ufficiale giudiziario incaricato della notifica dette atto che la casa era disabitata: omise quindi la notifica, che non venne poi altrimenti effettuata.
Le-esatte-considerazioni del CASIC e della stessa sentenza impugnata sulla ritualità della procedura espropriativa svolta nei confronti di chi figura intestatario catastale del bene non appaiono pertinenti perché, nel caso, mancò la notifica del decreto d' esproprio .
L'irregolarità non incide sulla validità ed operatività dell'atto perché, trattandosi di provvedimento non recettizio, la notifica non costituisce né elemento integrativo né condizione d'efficacia (Sez. Un., 1 agosto 1994, n. 7154), ma impedisce il decorso del termine breve previsto dall'art. 19 della legge n. 865 del 1971 per l'opposizione alla stima che quindi sarà proponibile nell'ordinario termine decennale di prescrizione decorrente dalla data della pronuncia del decreto d' esproprio (Cass., 6 settembre 1994, n. 7683).
Ne consegue che i ricorrenti, avendo proposto la opposizione nel quinquennio dalla pronuncia del decreto d' esproprio non notificato, non erano decaduti dal diritto di chiedere l'accertamento della giusta indennità.
La sentenza va perciò cassata, rimettendo il giudizio ad altra sezione della stessa Corte, che provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di legittimità, attendendosi al seguente principio di diritto: qualora il decreto d' esproprio rappresenti l'atto conclusivo della procedura espropriativa e non venga notificato ai proprietari espropriati, l'opposizione alla stima è ritualmente proposta nel decennio dalla pronuncia del decreto, presupponendo il termine breve previsto dall'art. 19 della legge n. 865 del 1971 e dall'art. 51 della legge n. 2359 del 1865 la notificazione del decreto. »»

CASS 9448: ««
Svolgimento del processo

I germani Morabito e la loro madre convennero in giudizio, con citazione del 15.3.1983, l'I.a.c.p. di Napoli, chiedendo il risarcimento del danno per l'occupazione illegittima di un loro terreno esteso 65.882 mq. e destinato ad alloggi popolari. Secondo gli istanti il terreno era stato occupato d'urgenza con decreto del 12.4.1973, decreto annullato dal T.a.r. Campania, con sentenza del 28.3.1979, passata in giudicato sicché l'immediata realizzazione dell'opera di interesse pubblico rese inutile il successivo decreto di esproprio del 22.2.1975. L'istituto eccepì la prescrizione del diritto al risarcimento, atteso che la costruzione degli alloggi, per la quale pendeva tra l'altro un giudizio di opposizione alla stima, era comunque avvenuta prima del decreto di esproprio , nonché la litispendenza per la presenza di altro giudizio avente ad oggetto il risarcimento dei danni per l'occupazione d'urgenza divenuta illegittima a seguito dell'annullamento del decreto di occupazione d'urgenza.
L'adito Tribunale di Napoli con una prima sentenza del 15.2.1985 dichiarò la litispendenza, ordinando la cancellazione della causa dal ruolo, ma questa Corte, chiamata a pronunciarsi con regolamento di competenza con sentenza del 24.2.1985 n. 1508 dichiarò la competenza del Tribunale atteso che la causa precedente instaurata inter partes era terminata a seguito della sentenza n. 990 del 22.7.1981 della Corte d'appello di Napoli.
Dopo la riassunzione del giudizio l'I.a.c.p., rilevato l'intervento di due sentenze tra le stesse parti della Corte d'appello di Napoli, entrambe definitive, - l'una n. 1502/1985 che determina l'indennità di espropriazione in L. 1.051.306.500, e l'altra n. 990/1981 che a seguito dell'intervenuto annullamento riconosce il risarcimento del danno per l'occupazione illegittima prima del decreto di esproprio in L. 229.973.295 - eccepì l'intervenuto giudicato rispetto all'attuale domanda di risarcimento dei danni.
Con una seconda sentenza del 23.11.1987 il Tribunale di Napoli rigettò la domanda dichiarando prescritto il diritto al risarcimento del danno essendo la citazione del 1983, mentre l'opera era stata realizzata per la stessa ammissione dei dichiaranti, prima del 1975, epoca del ritenuto tardivo decreto di esproprio .
Su gravame degli attuali resistenti, la Corte d'appello di Napoli, con sentenza del 10.11.1989, ha condannato l'I.a.c.p. al pagamento di 5.528.292.000 a titolo di risarcimento danni, previa deduzione di quanto eventualmente già riscosso a titolo di indennità definitiva.
Secondo la decisione impugnata, oggetto dell'attuale ricorso, il giudicato formatosi all'esito del giudizio di opposizione alla stima non impedisce all'espropriato di richiedere il risarcimento del danno a seguito della tardività del decreto di esprorio salvo a detrarre quanto già incassato a titolo di risarcimento.
Parimenti non impedisce la propria domanda di risarcimento del danno l'altro giudicato formatosi sull'occupazione illegittima dal 23.5.1973, data di immissione in possesso, fino al 22.2.1975 data del decreto di esproprio ritenuto valido, rigettando la domanda con cui si chiede la condanna al pagamento del valore venale dell'immobile sotto un duplice profilo dell'illegittimità. Sussiste, infatti, secondo la decisione impugnata diversità di petitum e di causa petendi in quanto nel primo processo la richiesta di risarcimento del danno si fondava sull'illegittimità del decreto di esproprio ed ora invece sull'irrilevanza del decreto stesso, in quanto inutiliter datum per essere divenuto il bene stesso di proprietà dell'espropriante, a titolo originario, prima del provvedimento ablatorio.
Infine, secondo la Corte territoriale, l'eccezione di prescrizione è infondata perché il quinquennio non può decorrere dalla costruzione, avvenuta prima del decreto di esproprio , ma dalla data del passaggio in giudicato della sentenza del T.a.r. (pronunciata il 28.3.1979 e passata in giudicato il 14.5.1980) che annullando il decreto di occupazione d'urgenza ritenuto illegittimo, ha consentito la costruzione dell'opera di interesse pubblico durante l'occupazione sine titulo con conseguente diritto al risarcimento del danno, stante l'inutilità dell'intervenuto decreto di esproprio .
Nel merito si è fatto ricorso al valore venale già oggetto della determinazione dell'indennità di esproprio, che quale debito di valuta è stato rivalutato con il coefficiente Istat del 5,2585, pervenendo alla somma di L. 5.528.292.000.
Avverso questa decisione ha proposto ricorso per cassazione l'I.a.c.p. sulla base di quattro motivi. Resistono con controricorso i Morabito che a loro volta propongono ricorso incidentale condizionato. Entrambe le parti hanno depositato tempestiva memoria.

Motivi della decisione

Preliminarmente vanno riuniti, anche d'ufficio ex art. 335 c.p.c., i ricorsi principale ed incidentale condizionato, trattandosi di impugnazioni autonomamente proposte, ma relative alla stessa decisione impugnata.
Con il primo motivo del complesso ricorso l'I.a.c.p. censura l'impugnata sentenza per violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in tema di res judicata, nonché difetto di motivazione, affermando che la pretesa risarcitoria dei Morabito nel presente giudizio si pone in contrasto con il giudicato già formatosi tra le parti in base alla sentenza della Corte d'appello di Napoli 22.7.1981 n. 990, a seguito del processo iniziato con citazione del 13.4.1979 e terminato con la decisione di questa Corte a sezioni unite 3.10.1985 n. 4786 che ha dichiarato inammissibile il ricorso principale dell'I.a.c.p. e rigettato quello incidentale dei Morabito. In particolare, il ricorrente si richiama al giudicato implicito per affermare che essendo già intervenuta la sentenza del T.a.r. Campania del 28.3.1979, immediatamente esecutiva, era quindi ben deducibile l'inutilità oltre che l'illegittimità del decreto di esproprio . La differenza di causa petendi tra i due giudizi riscontrata dalla sentenza impugnata non costituisce altro che una nuova ragione deducibile ma non dedotta nel primo giudizio nel quale si era chiesto il risarcimento del danno sia sulla base dell'illegittimità del decreto di occupazione legittima che avrebbe reso inutiliter datum quello di esproprio anche se valido. Il non aver i Morabito affermato in quella sede la tardività oltre che l'illegittimità del decreto di esproprio preclude in base al giudicato - che copre il dedotto ed il deducibile - la possibilità di far valere altri vizi idonei ad incidere sulle posizioni soggettive degli attuali resistenti (tardività e quindi inutilità) del predetto decreto di esproprio del quale si era già eccepita l'illegittimità.
La complessa ed articolata censura non è fondata. Con la sentenza del 3.10.1985 n. 4786 le sezioni unite si sono limitate a dichiarare inammissibile il ricorso principale dell'I.a.c.p. - in quanto il presidente era carente delle previa autorizzazione del consiglio di amministrazione o, in caso d'urgenza, della successiva ratifica da parte dello stesso consiglio - ed a rigettare il ricorso incidentale dei Morabito in quanto entrambi i profili della denunciata illegittimità del decreto di esproprio (incompetenza relativa e mancata prefissione dei termini ex art. 13 L. 2359 del 1865) sfuggono giurisdizione del Giudice ordinario ed appartengono a quella del Giudice amministrativo.
Ne consegue che in base alla precedente decisione in cui i Morabito avevano chiesto ma non ottenuto il risarcimento del danno per cd. occupazione appropriativa, la dedotta illegittimità del decreto di esproprio , deve considerarsi del tutto diversa dalla tardività dello stesso, non deducibile con riferimento alla causa petendi che è ala base della citazione del 1979. Con la decisione 4786/1985 questa Corte si è limitata all'individuazione del giudice avente giurisdizione sul rapporto controverso senza poter rivestire autorità di giudicato rispetto alle questioni di merito trattate in questo giudizio in cui non è mai insorta tra le parti una questione di giurisdizione.
Può pertanto riaffermarsi la giurisprudenza di questo Collegio secondo cui la controversia promossa al proprietario del fondo al fine di denunciare l'illegittimo protrarsi del danno per l'irreversibile acquisizione del bene nella realizzazione dell'opera pubblica durante il periodo di occupazione illegittima è distinta, per diversità di causa petendi, da quella instaurata dal medesimo proprietario per dedurre l'illegittima emissione (per mancata prefissione dei termini e per incompetenza relativa) del decreto di esproprio in carenza del relativo potere. (Cass. 8.5.1991 n. 5132; 15.11.1990 n. 11041).
La diversità delle due cause petendi dei giudizi del 1979 e del 1983 è stata accertata dal giudice di merito, che con motivazione ampia e convincente ha escluso l'esistenza dell'eccepito giudicato esterno. Siffatto esame sfugge al controllo di questa Corte di legittimità, in quanto l'accertamento del contenuto sostanziale e dell'effetto preclusivo che il giudicato può spiegare in un successivo giudizio si risolve pur sempre in un apprezzamento di fatto, demandato in via esclusiva al giudice di merito (Cass. 13.4.1987 n. 3685).
Con il secondo motivo il ricorrente I.a.c.p. deducendo violazione e falsa applicazione delle norme e dei principio generali in tema di responsabilità della P.A. per fatto illecito, della disciplina dell'espropriazione e dell'occupazione acquisitiva, censura l'impugnata sentenza che lo ha condannato al risarcimento del danno per l'irreversibile trasformazione del suolo a seguito dell'annullamento del decreto di occupazione provvisoria. Secondo il ricorrente la sentenza impugnata ha errato nel ritenere che il diritto al risarcimento del danno sia azionabile dal giorno dell'annullamento del decreto di occupazione, facendo decorrere tale annullamento dalla data del passaggio in giudicato della sentenza del T.a.r. anziché dalla pronuncia delle stesse che è immediatamente esecutiva. Inoltre, la sentenza non ha tenuto conto che nei termini del decreto di occupazione d'urgenza è stato emesso il decreto di esproprio sicché non è mai sorto il diritto al risarcimento del valore venale dei beni. L'annullamento del decreto di occupazione inoltre, è di per se inidoneo a fondare una pretesa risarcitoria del valore del bene, ma solo per ottenere il risarcimento del danno dovuta all'occupazione illegittima.
La censura non è fondata.
In proposito questo collegio ha già avuto modo di rilevare che qualora il giudice amministrativo ritenga illegittimo ed annulli il provvedimento di proroga dell'occupazione temporanea, così conferendo carattere di illecito al comportamento dell'amministrazione che abbia realizzato l'opera pubblica ed irreversibilmente trasformato il fondo durante il periodo di detta proroga, il diritto del privato al risarcimento del danno per l'occupazione illegittima e per la perdita del bene insorge ed è esercitabile con il passaggio in giudicato della pronuncia del giudice amministrativo, con la conseguenza che da tale momento inizia a decorrere la prescrizione quinquennale (Cass. 15.11.1990 n. 11041).
Ai sensi dell'art. 2035 c.c. infatti la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui si ha la possibilità legale di esercitare il diritto, cioé dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere, riferendosi alle sole cause giuridiche impeditive dell'esercizio del diritto e non anche alle semplici difficoltà materiali o di fatto ovvero alle mere circostanze occasionali che ne ostacolino la tutela (Cass. 18.2.1985 n. 1445). Il noto brocardo contra non valentem agere non currit praescriptio trova applicazione oltre che nei casi tassativamente riconosciuti di sospensione della prescrizione, anche in quelli in cui la legge concede rilevanza ad ostacoli materiali all'esercizio del diritto (cessazione della violenza o scoperta del dolo o dell'errore quale dies a quo dell'azione di annullamento), ovvero in quelli in cui il diritto al risarcimento non può esercitarsi perché non è proprio sorto, finché non viene rimosso l'ostacolo costituito dal decreto di occupazione, immediatamente efficace e dotato della presunzione di legittimità.
Infine, a differenza di quanto sostiene il ricorrente, nel giudizio promosso dall'espropriato dinanzi al giudice ordinario, per la determinazione dell'indennità di espropriazione in misura più elevata di quella fissata in sede amministrativa, la questione relativa alla legittimità del provvedimento ablatorio non costituisce premessa logicamente e giuridicamente necessaria della pronuncia richiesta, la quale postula soltanto l'esistenza del provvedimento medesimo. Pertanto la proposizione dell'opposizione alla stima non è di ostacolo a che l'espropriato agisca per l'annullamento del decreto, chieda il risarcimento del danno e cioé il valore venale del bene a seguito del verificarsi della fattispecie acquisitiva da parte dell'espropriante prima del decreto di esproprio, valido ma tardivo, fermo restando che al fine della relativa quantificazione dovrà tenersi conto di quanto già percepito a titolo di indennità di espropriazione.»»

CASS 2234/1998: ««
Svolgimento del processo

Con atto 19 febbraio 1990 Luigia Creta convenne avanti al Tribunale di Viterbo il Comune di Vallerano, chiedendo il risarcimento dei danni derivatile dall'occupazione, da parte del Comune, di alcuni suoi fondi, destinati ad edilizia residenziale pubblica.
Avendo il convenuto eccepito il difetto di legittimazione attiva della Creta, il Tribunale di Viterbo, con sentenza 27 settembre 1991 accolse l'eccezione.
Con sentenza non definitiva 29 settembre 1993, la Corte di Appello di Roma ha dichiarato la legittimazione ad agire dell'appellante, quindi, con sentenza definitiva in data 22 novembre 1995 - 15 gennaio 1996, ha dichiarato la non tempestività dell'impugnativa della Creta avverso il decreto di esproprio , emesso il 31 gennaio 1987, dovendosi ritenere viceversa il decreto tempestivamente emesso, per essere stata automaticamente prorogata la scadenza dei termini di occupazione dalla legge 1 marzo 1985, n. 42. La Corte ha disatteso altresì, sulla scorta della sentenza della Corte Costituzionale n. 67 del 1990, la tesi della Creta secondo cui, non essendo intervenuta la relazione di stima da parte dell'UTE, il termine di 30 giorni per l'impugnativa del decreto d' esproprio doveva ritenersi non operante, e sostituito da quello decennale di prescrizione ordinaria. La Corte ha infine negato il risarcimento per le aree occupate non ricomprese nel decreto di esproprio , affermando che tali aree erano rimaste nella disponibilità dell'espropriata.
Per la Cassazione di tale sentenza ricorre Luigia Creta sulla base di tre motivi. Resiste con controricorso il Comune di Vallerano, il quale propone altresì ricorso incidentale sulla base di un unico motivo. Entrambe le parti hanno proposto tempestiva memoria.

Motivi della decisione

I ricorsi debbono essere preliminarmente riuniti à sensi dell'art. 335 c.p.c.
Col primo motivo di ricorso, adducendo la violazione dell'art. 5-bis della legge 1 marzo 1985, n. 42, la ricorrente sostiene l'inapplicabilità di tale normativa, che attiene alla "proroga della vigenza di taluni termini in materia di lavori pubblici" per non essere pubblici i lavori relativi alla fattispecie in esame. Censura inoltre la sentenza impugnata per aver ritenuto l'automaticità della proroga dell'occupazione disposta con la legge n. 42 del 1985, mentre tale proroga deve essere esplicitamente deliberata con provvedimento che evidenzi le ragioni della proroga stessa.
Consegue, secondo la ricorrente, l'inefficacia per tardività del decreto di esproprio , mai emesso comunque, per una parte dei suoli, occupati in due riprese, nel 1981 e nel 1984.
Col secondo motivo di ricorso, adducendo la violazione dell'art. 19 della legge n. 865 del 1971, la ricorrente sottolinea che la sentenza n. 67 del 1990 della Corte Costituzionale, la quale ha dichiarato esperibile l'opposizione avverso il decreto di esproprio anche in assenza di stima definitiva dell'UTE è intervenuta allorché da tempo era stato notificato alla ricorrente il decreto di esproprio , che era, allo stato della giurisprudenza dell'epoca, inopponibile da parte della ricorrente, la quale non poteva che agire nel termine di prescrizione decennale.
Col terzo motivo di ricorso, la ricorrente censura la sentenza impugnata per aver ritenuto applicabile la proroga dei termini ad una occupazione successiva, non ancora avvenuta quando il D.L. 22 dicembre 1984, n. 901 era stato emanato, e aver comunque negato il risarcimento del danno per superfici occupate, di cui la Creta non ha conservato, contrariamente all'assunto della Corte di merito, la disponibilità.
Il primo motivo del ricorso principale è infondato sotto entrambi i profili enunciati.
L'espropriazione di cui è causa è stata infatti rivolta all'acquisizione di suoli destinati ad una finalità pubblica, quella economico-sociale, che rientra fra i compiti che lo Stato si è assunto. Dunque le opere edilizie, alla cui effettuazione le procedure attivate sono state rivolte, debbono essere a tutti gli effetti parificate alle opere pubbliche, destinate a soddisfare un pubblico interesse, cui è preordinato altresì l'istituto espropriativo (Cass., n. 7202 del 1997).
Per quanto attiene poi l'automaticità del provvedimento di proroga delle occupazioni d'urgenza, stabilito dall'art. 5-bis della legge 1 febbraio 1985, n. 42, questa Corte ha già reiteratamente affermato (Cass., n. 7807 del 1995); n. 6649 del 1996; n. 3798 del 1997) che la proroga dei termini di scadenza delle occupazioni temporanee, disposta dal D.L. n. 901 del 1984 (convertito nella legge n. 42 del 1985), opera automaticamente, senza necessità di specifico provvedimento di proroga della P.A., riferendosi tale disposizione, a differenza delle proroghe previste da leggi precedenti, alla scadenza del termine concretamente fissato dall'Autorità Amministrativa nel provvedimento d'occupazione d'urgenza, e non già alla scadenza del termine massimo di durata in via generale stabilito per le occupazioni d'urgenza dall'art. 20 della legge n. 865 del 1971, ma alla scadenza dei termini di occupazione fissati nei singoli provvedimenti d'occupazione.
In sostanza, la proroga del termine di cui alla citata legge n. 42 del 1985, condizionata unicamente alla circostanza che il predetto termine non sia scaduto, e l'occupazione sia dunque legittimamente in corso all'atto dell'entrata in vigore della suddetta legge (Cass., n. 729 del 1994), incide in maniera diretta ed immediata sui singoli periodi di occupazione temporanea, come già concretamente determinati nei provvedimenti dell'autorità amministrativa, attuandone il prolungamento. Nel caso di specie, tale proroga si riferisce ai decreti di occupazione emessi nel 1981, oggetto del successivo decreto di esproprio del 1987, che deve dunque ritenersi tempestivamente emesso.
Il primo motivo del ricorso principale deve essere dunque rigettato, mentre va accolto il secondo motivo dello stesso ricorso.
Infatti il procedimento di esproprio attivato dal Comune à sensi della legge n. 865 del 1971 avrebbe dovuto comportare una consecuzione temporale di atti amministrativi, ricomprendente la dichiarazione di pubblica utilità e d'indifferibilità ed urgenza dell'opera pubblica, con l'indicazione della indennità provvisoria offerta ai proprietari; l'emissione del decreto di esproprio , notificato ai proprietari espropriati e pubblicato nel FAL; la notifica agli interessati della indennità definitiva, la quale viene anche pubblicata, decorrendo da tale pubblicazione il termine per proporre opposizione alla stima della suddetta indennità (Cass.: n. 3772 del 1983; n. 2642 del 1984).
Nella fattispecie, tuttavia, tale procedura non fu rispettata, perché dopo la notifica della indennità provvisoria, fu emesso il decreto di esproprio contenente la determinazione della indennità nella misura precedentemente fissata in via provvisoria, circostanza quest'ultima evidentemente atta a trarre in inganno l'espropriata, che legittimamente continuò per qualche tempo a confidare nella determinazione della indennità definitiva, anche perché la giurisprudenza dell'epoca, anteriore alla sentenza n. 67 del 1990 (che ha autorizzato il soggetto espropriato ad agire in giudizio per la determinazione della indennità di esproprio in difetto della relazione di stima) non consentiva l'impugnazione della indennità provvisoria, ma solo, eventualmente, quella del decreto di esproprio emesso anomalmente in un momento successivo alla stima definitiva (Cass., n. 7055 del 1982; n. 63 del 1988), riconoscendo una correlazione fra la misura ablatoria e la conoscenza legale della indennità definitiva, pur in presenza di un'anomalia procedimentale.
Ma nel caso di specie, nel quale, oltre alla anomalia procedimentale, è stato indicato nel decreto di esproprio un importo corrispondente alla indennità provvisoria, senza alcuna comunicazione in ordine alla indennità definitiva, e neppure una chiara indicazione che l'indennità indicata nel provvedimento ablatorio era comune da considerarsi definitiva, non si può ragionevolmente affermare che l'espropriata fosse stata comunque posta in condizioni di conoscere la natura definitiva della indennità di esproprio, tale da consentirgli l'esercizio del diritto di difesa mediante tempestiva opposizione alla stima (Cass., n. 8183 del 1995).
Dunque il decreto di esproprio , ancorché tempestivamente emesso, ai fini della determinazione dell'assetto proprietario dei beni espropriati, non può essere considerato, nella specie, atto idoneo a produrre la legale conoscenza della indennità definitiva di esproprio e quindi a far decorrere il termine di trenta giorni per l'opposizione alla stima.
Il secondo motivo del ricorso principale deve essere dunque accolto, unitamente al terzo motivo dello stesso ricorso, riguardante la occupazione appropriativa di aree inizialmente occupate con provvedimento d'urgenza, non ricomprese nel decreto di esproprio del 1987.
Sebbene infatti la Corte di Appello abbia affermato che di tali aree in eccesso non era mai stata interrotta o dismessa la piena disponibilità da parte della proprietaria, si legge viceversa nel controricorso del Comune come dalla relazione del CTU emerga che sono rimasti nella disponibilità della espropriante mq. 270 della particella n. 563, mentre mq. 1314 (particella n. 561) sono stati occupati definitivamente il 19 marzo 1988, a seguito di delibera comunale del 9 febbraio 1988.
Per tale porzione di suolo pacificamente non ricompreso nel decreto di esproprio , non può dunque negarsi il fondamento della pretesa risarcitoria attivata dalla Creta, pretesa che dovrà essere valutata dal giudice di rinvio, che si indica in altra Sezione della Corte di Appello di Roma, la quale provvederà anche in ordine alle spese del presente grado di giudizio.
Assorbito, infine, deve dichiararsi il ricorso incidentale condizionato all'accoglimento del primo motivo del ricorso principale, relativo alla tempestività del decreto di esproprio. »»

CASS 4344/1997: «« c) Sotto il primo profilo, l'osservanza del principio (a cui si è richiamata la Corte d'Appello) più volte affermato da questa Corte, che il diritto all'indennità può essere fatto valere soltanto quando il decreto di esproprio (che - quale condizione dell'azione - può anche sopravvenire in corso di causa) è emanato, potrebbe fare propendere per la soluzione di armonizzare detto principio con l'osservanza del termine, facendo decorrere quest'ultimo dalla notifica del decreto di esproprio .
Si tratterebbe, in altri termini, di richiamarsi alla giurisprudenza (v., fra le numerose altre, Sez. Un., n. 6635 del 1993) secondo cui quando, per anomalia del procedimento, la stima sia precedente al decreto di esproprio , il termine per l'opposizione decorre dalla notifica del decreto stesso.
d) Tuttavia, l'applicazione del suddetto principio, nel caso in cui la P.A. non emani in tempi ragionevoli il decreto, pur essendo ancora possibile la sua emanazione, per il procrastinarsi dell'occupazione legittima (che, di per sé, impedisce l'alternativa domanda di risarcimento del danno per l'occupazione "acquisitiva"); occupazione che nella specie si protrarrà fino al 2000, non potendo il giudice ordinario disapplicare le ordinanze di proroga, che attengono alla materia degli interessi legittimi, in quanto emanate via via prima della scadenza del termine precedentemente fissato, induce a considerare praticabile (per non svuotare il diritto alla indennità) un'altra strada, che è coerente col sistema speciale della legge del 1981, n. 219.
Essa richiama la legge n. 2892 del 1885; richiamo che, per quanto riguarda gli espropri nella città di Napoli, riguarda anche l'attribuzione della competenza esclusiva attribuita alla Giunta speciale costituita presso la Corte d'Appello di Napoli (D.Lgs.Lgt. 27 febbraio 1919, n. 219, conv. n. legge 24 agosto 1921, n. 1290) (fra le molte conformi, v. Sez. Un., n. 11078 del 1993). Invece, per quanto riguarda gli espropri - pur eseguiti in base alla medesima legge n. 219 del 1981 in altri Comuni (come quello di Afragola, nella specie), poiché l'art. 2 comma 2 R.D. 11 aprile 1926, n. 752, nella parte in cui estende la giurisdizione della Giunta speciale al territorio di tutta la provincia di Napoli, è stato dichiarato incostituzionale (da Corte Cost. 10 gennaio 1966, n. 2), per i suddetti altri Comuni si applicherà la competenza ordinaria (del Tribunale in primo grado e della Corte d'Appello in secondo grado), non potendosi fare ricorso alla competenza in unico grado della Corte d'Appello, ai sensi dell'art. 19 legge n. 865 del 1971, non applicabile nel caso (Cass., n. 11078 del 1993).
Con riguardo alla stima compiuta dalla Giunta speciale presso la Corte d'Appello, si è fondatamente ritenuto, in dottrina e giurisprudenza (Sez. Un., 23 luglio 1966, n. 2009) che l'istanza alla Giunta può essere proposta anche prima dell'emanazione del decreto di esproprio .
Invero, l'art. 17 del D.Lgs. n. 219 del 1991 d'emanda direttamente alla Giunta speciale la determinazione dell'indennità, quando fra il proprietario e l'espropriante non siasi amichevolmente concordata l'indennità, mentre è omessa la procedura di determinazione preventiva ad opera dei periti nominati dal Tribunale, ai sensi dell'art. 31 e segg. della legge del 1865, allora vigente.
La Giunta speciale ha tutte le competenze proprie dell'A.G.0. (art. 18 D.L. n. 219 del 1991), salve quelle di cui agli artt. 56, 57, 58 e 59 della legge del 1865, e cioè la competenza di cui all'art. 51, assorbita dalla stima giudiziaria che sostituisce quella dei periti in sede di volontaria giurisdizione, quale requisito di legittimità del decreto di esproprio , da emanarsi successivamente.
e) Si tratta, ora, di stabilire, se detto sistema può applicarsi nel caso che - anziché alla Giunta, che è organo di giurisdizione speciale la competenza appartenga al Tribunale.
In proposito, soccorre la disciplina speciale derivante dal combinato disposto della legge n. 219 del 1981 e dell'ordinanza del Commissario Straordinario n. 70 del 1982.
La prima (art. 81) dispone che formano oggetto della concessione tutte le operazioni necessarie per l'acquisizione delle aree occupate, ivi comprese le procedure di espropriazione ed il pagamento delle indennità. La seconda (art. 8) dispone che il concessionario, decorso inutilmente il termine di cui al n. 3 (e cioè il termine per presentare i documenti previsti ivi, con contestuale dichiarazione di accettazione dell'indennità, contenente espressa rinuncia a proporre opposizione alla stima) provvederà al deposito presso la Cassa DD. e PP. delle indennità (offerte ed approvate dal concedente) decurtata della maggiorazione del 70% di cui al VI comma dell'art. 81 della legge n. 219 del 1981 e con esclusione di quella prevista per il concordamento bonario e trasmetterà la necessaria documentazione al concedente con la richiesta di emissione del decreto di espropriazione.
L'art. 9 regola la comunicazione agli interessati dell'avvenuto depositato e fissa il già richiamato termine di 30 giorni per proporre opposizione.
Si osserva che appaiono pertinenti le motivazioni messe dalla Corte Cost. (nella sentenza n. 67 del 1990) a fondamento della dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 19 legge n. 865 del 1971, come mod. dall'art. 14 legge n. 10 del 1977: la P.A. (o il suo concessionario, od entrambi) possono (ritardando l'adempimento a loro carico) ritardare indefinitamente la corresponsione dell'indennità e lo stesso esercizio della potestà di agire in giudizio da parte dell'interessato. Il rilievo prende corpo, in quella sentenza, attraverso il richiamo allo strumento dell'occupazione d'urgenza, di durata quinquennale e prorogata in base alla legge n. 42 del 1985, legge n. 57 del 1988 e legge n. 158 del 1991, che consente la perdita anticipata della disponibilità del bene (a danno dell'espropriato) e di differire l'adempimento dell'obbligo di corrispondere l'indennità dovuta fino alla scadenza del termine legale dell'occupazione (a favore dell'espropriante) sicché (conclude la Corte Cost.) il proprietario può perdere la disponibilità del bene ed in seguito anche la titolarità, restando per un lungo e non definito tempo privo di ristoro e paralizzato nella sua difesa. Continua la Corte osservando che i rimedi di far fissare giudizialmente un termine alla P.A. per i suoi adempimenti sono defatiganti, non conclusivi e di scarsa efficacia, al fine di assicurare all'espropriato, in tempi ragionevoli, la concreta e definitiva determinazione dell'indennità di espropriazione, per cui non può negarsi all'interessato, di agire per ottenere l'indennizzo sancito nell'art. 42 Cost., quanto meno dal momento in cui egli perde la proprietà del bene.
L'ultima affermazione della Corte supra riportata riguarda il sistema della legge del 1971, nel quale, come si è già ricordato, normalmente il decreto di esproprio è pronunciato prima della determinazione dell'indennità definitiva (in sede amministrativa) impugnabile giudizialmente.
L'ordinanza n. 70 del 1982 richiama (per quanto non espressamente ivi previsto) le norme vigenti in materia di espropriazione per opere pubbliche di competenza statale, in quanto applicabili (e, quindi, la legge del 1971 e successive modifiche). A parte il controllo della compatibilità, si osserva che la sequenza degli atti (comunicazione dell'indennità offerta, non accettata e depositata, da un lato; emanazione del decreto di esproprio , dall'altro) è regolata espressamene te dall'ordinanza; però in modo tale da non consentire che il decreto di esproprio non solo preceda la scadenza del termine per proporre opposizione alla stima, ma neppure che segua, pur dopo l'opposizione, durante le more del giudizio proposto dall'interessato. Invero, è prevista soltanto la trasmissione della documentazione, con la richiesta di emissione del decreto di esproprio al Concedente, ma senza fissazione di un termine. A ciò si aggiunga che, mentre nell'ambito delle espropriazioni ex legge 865 del 1971, le proroghe della durata dell'occupazione si sono succedute fino al 1991 e sono poi cessate (perché il loro scopo era quello di fare emanare una nuova disciplina dell'indennità, che si è avuta con l'art. 5-bis della legge n. 353 del 1992), altrettanto non si è verificato per i programmi di edilizia di cui alla presente causa.
Giova anche ricordare che i provvedimenti di occupazione temporanea delle aree utilizzate per insediamenti provvisori, da espropriare a favore dei Comuni (sempre quindi nell'ambito di interventi a seguito dei terremoti, ma diversi da quelli di cui è causa) sono stati prorogati con legge 18 aprile 1984, n. 80, art. 6, con D.L. 28 febbraio 1986, n. 48 conv. in legge n. 119 del 1986, con D.L. 20 novembre 1987, n. 474, conv. in legge 21 gennaio 1988, n. 12, fino al 31 marzo 1988.
Del tutto peculiare, oltre ogni esempio che si può fare, è la durata delle occupazioni temporanee di cui si tratta in questa causa; durata che permette al concessionario e al concedente di procrastinare praticamente sine die l'emanazione del decreto di esproprio , rendendo vana la difesa del diritto a vedersi determinare la giusta indennità di esproprio di un bene, la cui disponibilità è tolta da oltre quindici anni.
A tale risultato aberrante si può ovviare ritenendo che, anche nei casi nei quali l'opposizione alla stima è di competenza del Tribunale in primo grado (v. supra), si può applicare il principio sub d), in ordine alla determinazione giudiziale dell'indennità prima dell'emanazione del decreto di esproprio .
f) in tali sensi si supera, applicando razionalmente ed alla stregua della Costituzione, (a cui sono soggette in primo luogo) le ordinanze del Commissario Straordinario del Governo, l'orientamento espresso dalle Sezioni Unite con le sentenze 24 giugno 1994, n. 6083 e n. 5804 del 1995, che non hanno preso in considerazione la disciplina specifica di tali ordinanze.
L'obiezione che può trarsi dall'espressione contenuta nell'art. 80 ("l'espropriato può proporre opposizione alla stima") si può superare, dando a quel termine il significato di "soggetto ad espropriazione"; e la difficoltà di fissare il tempo di riferimento della stima (che dovrebbe essere quello della data del decreto di esproprio , secondo i principi generali, richiamati nelle sentenze da ultimo citate) non può essere d'ostacolo, da sola, al superamento delle conseguenze che devono trarsi dall'applicazione di quel principio, in un caso in cui il concedente, occupante legittimo per oltre 15 anni, non ha alcun interesse a curare l'emanazione del decreto di esproprio , dato che, in prospettiva, tale occupazione legittima continuerà fino all'anno 2000.
Pertanto, non potrà che fissarsi l'indennità con riguardo al tempo della decisione definitiva (nella specie, in sede di rinvio) salvo che nel frattempo non sia stato emanato il decreto di esproprio. »»

CASS 6322/1991: ««
Svolgimento del processo

Con atto di citazione notificato il 13.4.1970 Raffaelina Caruso proprietaria di suoli edificatori siti in Napoli, Via S. Giacomo dei Capri ed il marito Giovanni Rotondo, in qualità di amministratore totale, premesso che i predetti terreni, costituiti da varie particelle catastali per una superficie complessiva di 11.470 mq., erano stati occupati dalla Soc. Infrasud per la costruzione della tangenziale est-ovest della Città di Napoli ed era decorso un biennio dall'occupazione d'urgenza senza che venisse emesso il decreto di espropriazione, convenivano la predetta Società avanti al Tribunale del luogo per sentir "invalidare e disattendere le indennità che (essa) offre o stia per offrire", nonché per ottenere il giusto prezzo dei suoli edificatori occupati.
La Società convenuta, costituitasi in giudizio, osservava che, all'epoca, una sola occupazione di 380 mq. era avvenuta (autorizzata con decreto prefettizio del 4 luglio 1970) e che, non essendo ancora decorso il biennio dall'occupazione, né essendo stato emesso il decreto d' esproprio , nessuna pretesa gli attori potevano far valere avanti al giudice ordinario.
Con successiva citazione notificata il 2 marzo 1974 a Raffaelina Caruso ed il 7 agosto 1974 alla soc. Infrasud, Giovanni Rotondo li conveniva avanti allo stesso Tribunale al fine di sentir dichiarare nullo il decreto d' esproprio nel frattempo emesso, per varie ragioni tra cui quella della mancata notifica al coniuge amministratore e, in subordine, per sentir dichiarare irrisorie le indennità offerte, accertando un valore non inferiore a L. 80.000 a mq., oltre ad interessi, spese e rivalutazione.
La società Infrasud eccepiva la tardività dell'opposizione alla stima, essendo stato il decreto di esproprio notificato il 19 dicembre 1973, cioé ben oltre un mese prima dell'opposizione. In via riconvenzionale impugnava l'indennità stabilita nel decreto stesso di L. 45.224.200, sostenendo che questa doveva essere determinata con i criteri di cui alla "legge sulla casa" del 22 ottobre 1971, n. 865.
Riunite le due cause, il tribunale, con sentenza 10 maggio 1976, liquidava le indennità per occupazione legittima ed illegittima, nonché quella di esproprio per alcune particelle minori e dichiarava, invece, improponibile perché tardiva l'opposizione alla stima attinente all'espropriazione di mq. 9948 della particella n. 168, confermando per quest'ultima l'indennità di L. 45.224.200, depositata presso la Cassa DD.PP.
Contro tale decisione proponeva appello Giovanni Rotondo deducendo, oltre a motivi di carattere processuale, la mancata notifica del decreto d' esproprio e la nullità del medesimo; chiedeva, quindi, l'accoglimento delle richieste di merito ed istruttorie formulate in primo grado.
Si costituiva la Caruso che aderiva alle deduzioni del marito e chiedeva anche l'indennizzo conseguente alla distruzione di una palazzina che esisteva nel terreno trasformato dall'opera pubblica.
La Società Infrasud si opponeva alle domande avversarie e spiegava appello incidentale per la parte concernente i criteri relativi alla valutazione del terreno espropriato ed alla liquidazione delle indennità.
La Corte d'Appello di Napoli con la sentenza non definitiva del 13 marzo 1978 rigettava le eccezioni di nullità del giudizio, dichiarava la proponibilità della opposizione alla stima (mancando la prova della notifica del decreto d' esproprio e della asserita tardività dell'opposizione), nonché la ritualità della domanda di risarcimento danni relativa all'edificio già insistente sul fondo; con separata ordinanza disponeva il prosieguo dell'istruttoria, ammettendo una consulenza tecnica.
Nel frattempo la Soc. Infrasud cambiava la propria denominazione in Tangenziale di Napoli s.p.a. e decedevano i coniugi Rotondo - Caruso, ragione per cui la causa veniva interrotta; si costituivano quindi gli eredi Filippo, Giacomina, Genoveffa, Domenicantonio, Gaetano e Rosario Rotondo. Deceduta anche Genoveffa Rotondo, si costituivano gli eredi Giosafatte e Annalisa Moramarco. Dopo aver disposto un supplemento d'indagine tecnica, la Corte d'Appello di Napoli, con la sentenza definitiva oggi impugnata, accogliendo per quanto di ragione l'appello dei coniugi Rotondo, ha condannato la Soc. Tangenziale di Napoli a pagare agli eredi Rotondo, a titolo di risarcimento dei danni per l'occupazione illegittima di mq. 11470 di terreno, divenuta definitiva ed irreversibile in seguito alla costruzione dell'opera pubblica senza regolare decreto d' esproprio , la complessiva somma di L. 457.385.000, elevata poi per effetto degli interessi legali dal 1971, alla somma di L. 800.423, disponendone la ripartizione tra gli eredi in ragione di L. 133.403.830 per ciascuno.
Ha condannato, inoltre, la Società Tangenziale al pagamento delle spese di giudizio.
La Corte d'Appello ha ritenuto, in applicazione del sopravvenuto orientamento giurisprudenziale consolidatosi negli ultimi anni, che una occupazione temporanea protrattasi oltre il termine biennale stabilito dalla legge diventa occupazione illegittima a partire dalla scadenza di detto termine e che, inoltre, la radicale trasformazione del fondo nel frattempo verificatasi determina l'estinzione del diritto reale del privato e la contestuale acquisizione della proprietà del terreno in caso all'ente costruttore; ciò costituisce, peraltro, un fatto illecito che comporta il risarcimento del danno, costituito dal valore del fondo al momento della trasformazione, con la rivalutazione monetaria e gli interessi legali. Deve, quindi, considerarsi irrilevante un provvedimento di espropriazione intervenuto, come nella specie, dopo la scadenza del biennio di occupazione legittima.
Esaminando la questione sulla novità della domanda, la Corte napoletana ha osservato che una domanda di risarcimento danni era stata già proposta in origine dagli attori e che, comunque, gli atti introduttivi del giudizio dovevano essere interpretati in senso lato, come richieste di pagamento di quanto dovuto a titolo di giusto indennizzo della perdita del bene, indipendentemente dalla non precisa terminologia usata, spettando al giudice il potere di inquadrare la domanda nell'idonea categoria giuridica configurabile nella fattispecie.
Infine, quanto alla concreta determinazione del valore del fondo, la Corte del merito ha osservato che al termine dell'occupazione legittima (26 aprile 1971 per mq. 10.400 e 4 febbraio 1972 per mq.
690) era già stato adottato il P.R.G. della Città di Napoli, che vietava l'edificabilità della zona di cui trattasi, di particolare interesse paesistico ed ambientale.
Pertanto il valore dei terreni in questione, utilizzabili soltanto come depositi scoperti, aree di parcheggio, giardini, ecc., era determinaile in L. 5.100 a mq., in conformità della valutazione del C.T.U., mentre sarebbe stato di lire 19.723 a mq. nella sua precedente natura edificatoria (di mc. 3 per mq.). Conseguentemente il valore dell'intero fondo occupato era di L. 58.497.000 all'epoca di scadenza del biennio di occupazione legittima.
Ha proposto ricorso per cassazione notificato per primo la soc. p.a. Tangenziale di Napoli in base a sei motivi di censura.
Ricorrono anche gli eredi Rotondo in base ad un unico motivo nel quale sostengono che il valore del fondo deve essere determinato con riferimento alla data di occupazione materiale del terreno (anteriore nella specie al'adozione del piano regolatore e delle relative norme di salvaguardia) perché in quel momento si determina l'irreversibile trasformazione del fondo e la sua destinazione ad opera pubblica; perciò il terreno doveva essere considerato edificatorio e gli doveva essere attribuito il maggior valore indicato dal C.T.U. Gli eredi Rotondo hanno presentato memoria.

Motivi della decisione

I due ricorsi vanno riuniti a norma dell'art. 335 cod. proc. civ..
Nel primo motivo di ricorso la Tangenziale S.p.A. denunzia la nullità della sentenza per violazione dell'art. 329 cod. proc. civ.: in quanto i Rotondo, insistendo perché fosse dichiarata la tempestività della loro opposizione alla stima, avevano riconosciuto la legittimità del provvedimento ablatorio e prestato acquiescenza agli altri capi della sentenza, in particolare a quello che aveva ritenuto l'originaria domanda di risarcimento dei danni convertita in giudizio di opposizione all'indennità di esproprio in seguito all'emanazione del formale provvedimento.
La censura è palesemente infondata, perché i Rotondo con l'atto d'appello, oltre a chiedere una migliore liquidazione dell'indennità d'esproprio, avevano anche dedotto la mancata notifica e la nullità del provvedimento ablativo ed avevano altresì insistito per l'accoglimento delle richieste di merito ed istruttorie formulate in primo grado. Non si trattava, quindi, di impugnazione parziale, che, investendo capi autonomi della sentenza, avesse lasciato passare in giudicato gli altri capi non impugnati della decisione; era chiaramente espressa, invece, l'intenzione dei Rotondo di riproporre al giudice d'Appello tutte le domande non accolte in primo grado, finalizzate allo scopo di ottenere un giusto indennizzo per l'avvenuta illegittima espropriazione del loro terreno.
Ugualmente infondato è il secondo motivo, nel quale la Società ricorrente sostiene la nullità della sentenza impugnata sotto altro profilo, per avere modificato le statuizioni della sentenza non definitiva.
Anche questa censura non merita accoglimento, perché con la sentenza non definitiva 3.2./13 marzo 197 la Corte d'Appello si era limitata a risolvere questioni preliminari, rigettando le eccezioni di nullità del giudizio di primo grado formulate dalla difesa del Rotondo e dichiarando tempestiva, per non essere stato notificato ritualmente il decreto d' esproprio , la domanda di opposizione alla stima; nessuna di tali statuizioni è stata revocata o modificata dalla sentenza definitiva e pertanto non può essere ravvisato il contrasto denunziato dalla ricorrente, nemmeno sotto un aspetto implicito, dato che la Corte del merito, pur accogliendo il motivo d'appello riguardante la proponibilità dell'opposizione alla stima, non si era certamente preclusa la possibilità di esaminare successivamente le domande ed eccezioni delle parti in base a diversi argomenti giuridici, non presi in considerazione in quella prima fase del giudizio.
Nel terzo mezzo di ricorso la Soc. Tangenziale di Napoli denunzia un ulteriore profilo di nullità della sentenza, per violazione degli artt. 345 e 184 cod. proc. civ. per avere accolto una domanda di risarcimento del danno proposta per la prima volta in appello e formulata nella comparsa conclusionale.
Neppure queste censure, sebbene più puntuali e pertinenti di quelle esaminate in precedenza, meritano accoglimento.
Invero la Corte d'Appello si è posto il problema relativo alla asserita novità della domanda, l'ha affrontato con esatto procedimento logico, mirando ad individuare il significato sostanziale delle espressioni adoperate dai coniugi Rotondo nei due atti di citazione ed ha concluso l'indagine col ritenere che i Rotondo avevano voluto chiedere il pagamento di quanto loro dovuto come effettivo risarcimento in conseguenza della irreversibile trasformazione e definitiva perdita del bene.
Tale interpretazione, che questa Corte può sindacare nell'esame dei dedotti vizi "in procedendo", appare esatta ed attendibile, specialmente ove si consideri che i Rotondo nella prima citazione avevano chiesto espressamente il risarcimento del danno per una parte di terreno occupata senza decreto d'urgenza e nella seconda citazione avevano dedotto la nullità e invalidità del decreto d' esproprio successivamente emesso per la restante parte del fondo, chiedendo un indennizzo non inferiore a L. 80.000 a mq., con interessi, spese e rivalutazione monetaria.
La legittimità dell'interpretazione adottata dal giudice del merito trova, inoltre, preciso sostegno in una recente sentenza di questa Corte, Sez. I, 28 dicembre 1988, n. 7078, così massimata: "la circostanza che la parte privata abbia chiesto in primo grado la determinazione della giusta indennità di espropriazione non preclude alla stessa di chiedere in appello la condanna al risarcimento del danno subito in conseguenza dell'appropriazione acquisitiva del bene, giacché le diverse conclusioni determinano unicamente la diversa qualificazione della domanda, che resta intesa ad ottenere il miglior risultato per il riequilibrio della situazione patrimoniale lesa dalla condotta della P.A. e non trovano, perciò, ostacolo nel divieto di proporre in appello domande nuove, che non è violato quando, fermi i presupposti di fatto dedotti in primo grado, questi vengono ricondotti in appello a diversa norma giuridica".
Perciò, non essendovi modifica sostanziale di "petitum" o di "causa petendi", non sussiste violazione né dell'art. 184, né dell'art. 345 cod. proc. civ..
La citata sentenza, del resto, applica un principio costantemente affermato da questa Corte, secondo cui si ha effettivo mutamento della "causa petendi", con introduzione di domanda nuova precluso in appello, allorché il fatto costitutivo della pretesa sia modificato nei suoi elementi materiali con prospettazione di circostanze in precedenza non dedotte, e non anche quando sia modificato soltanto il profilo giuridico o la norma alla stregua del quale il fatto costitutivo viene prospettato (sent. 3 luglio 1984, n. 3896 ed altre).
Nel quarto motivo di ricorso, toccando il punto focale della causa, la Soc. Tangenziale sostiene che il principio di diritto relativo alla c.d. "appropriazione acquisitiva", enunciato dalla recente giurisprudenza e applicato dalla sentenza impugnata, contrasta con l'art. 922 cod. civ., perché l'atto illecito non può essere compreso tra i modi di acquisto della proprietà e non può portare conseguenze favorevoli a chi lo commette.
Poiché il problema è stato già affrontato da numerose sentenze, alcune delle quali a sezioni unite, non ritiene il Collegio di dover ancora ribadire i punti già affermati dalla consolidata giurisprudenza circa gli effetti ablatori conseguenti alla occupazione d'urgenza di un suolo privato ed alla sua definitiva ed irreversibile destinazione al compimento di un'opera di pubblico interesse; indubbiamente non può sopravvivere il diritto dominicale del singolo allorché il suolo sia stato radicalmente trasformato mediante l'esecuzione dell'opera pubblica che attrae nella propria disciplina giuridica il bene privato, anche se ancora astrattamente separabile, e gli toglie le originarie connotazioni ed individualità, imprimendogli la propria qualificazione pubblicistica, che non può essere modificata o revocata da provvedimento del giudice ordinario.
Peraltro, leggendo in successione le sentenze a sezioni unite del 26 febbraio 1983, n. 1464 e del 10 giugno 1988, n. 3940 si osserva che mentre la prima afferma e sottolinea energicamente la natura di atto illecito dell'attività della P.A. che abbia occupato un fondo per costruirvi un'opera pubblica senza promuovere nel termine del biennio l'emanazione del regolare provvedimento di esproprio, la seconda sentenza, invece, evita (con una sola eccezione) di usare l'espressione "atto illecito" e definisce costantemente tale attività della pubblica amministrazione come "comportamento illegittimo".
Non sembra casuale l'uso della diversa terminologia, né privo di implicazioni e conseguenze giuridiche.
Infatti non può essere minimizzata la grave difficoltà, messa in rilievo dalla dottrina e da varie sentenze di legittimità (sent. n. 3872/87) e di merito (v. C. App. Caltanissetta 10 febbraio 1989 in F.I. 89, I, 1225) di ammettere che da un atto illecito possa derivare non una conseguenza negativa per il suo autore, bensì l'acquisto di un diritto. Inoltre è da considerare che la configurazione di un illecito civile richiede, a norma dell'art. 2043 cod. civ., il do lo o la colpa, che debbono esistere al momento della commissione del fatto dannoso e sono irrilevanti se sopravvengono dopo il compimento dell'azione.
Nel caso in cui, come avviene frequentemente, l'occupazione del terreno privato sia stata autorizzata in via d'urgenza da regolare decreto e l'opera pubblica sia stata realizzata in tutto o in parte durante il periodo di occupazione legittima, (preordinata appunto dalla legge per consentire il sollecito inizio di lavori urgenti ed indifferibili) appare innegabile che l'attività del soggetto autorizzato dalla P.A. sia stata in quel momento legittima e non possa diventare retroattivamente "illecita" per il fatto obiettivo che il decreto d' esproprio non sia sopravvenuto entro il termine di legge.
Coerente e logica si manifesta, quindi, l'affermazione della citata sentenza n. 3940/88 secondo cui l'anticipato compimento dell'opera pubblica è assistito da un crisma di legittimità rigidamente condizionato alla pronunzia del decreto di espropriazione prima della scadenza del periodo assegnato alla occupazione temporanea d'urgenza e, se questa condizione non si verifica, il comportamento della P.A. deve essere considerato illegittimo, come procedimento ablatorio posto in essere senza il rispetto dei tempi e delle forme consentite dalla legge e perciò produttivo di obbligazione risarcitoria, da far valere direttamente avanti al giudice ordinario, (come nelle altre ipotesi di provvedimento della P.A. affetto da vizi di legittimità e lesivo di un diritto soggettivo).
Sulla base della recente giurisprudenza delle S.U. può, quindi, rispondersi alla censura della società ricorrente precisando che nella fattispecie in esame non è ravvisabile un fatto illecito, bensì un comportamento illegittimo, ma sempre riferibile ai poteri pubblicistici dell'amministrazione, cioè in sostanza un'espropriazione affetta da vizi di legittimità, dalla quale nasce il diritto al risarcimento integrale del danno, ma non anche quello alla reintegrazione in forma specifica (cioè alla restituzione del suolo e rimozione dell'opera pubblica) per il noto divieto di revoca degli atti amministrativi imposto al giudice ordinario dall'art. 4 della legge 20 marzo 1865, all. E.
L'accennato principio, del resto, è entrato a far parte del diritto positivo, dato che la recente legge 27 ottobre 1988, n. 458 così dispone: "(art. 3) il proprietario del terreno utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, ha diritto al risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato, con esclusione della retrocessione del bene.
Oltre al risarcimento del danno spettano le somme dovute a causa della svalutazione monetaria e le ulteriori somme di cui all'art. 1124 cod. civ., a decorrere dal giorno dell'occupazione illegittima".
Occorre aggiungere che l'acquisto della proprietà del suolo non è diretta conseguenza del comportamento illegittimo (vale a dire, della mancata emissione del decreto d' esproprio entro il biennio), bensì dell'attività di realizzazione dell'opera pubblica, in sé stessa legittima e doverosa, perché compiuta o almeno iniziata durante il periodo di occupazione stabilito dal decreto di urgenza, finalizzato alla pronta esecuzione dei lavori urgenti ed indifferibili per l'interesse pubblico.
Il titolo d'acquisto non è, quindi, nel fatto illegittimo (ritardata emanazione del decreto d' esproprio ), ma nella trasformazione irreversibile del suolo di proprietà privata, attuata per un fine meritevole di maggiore protezione ed idoneo a giustificare, mediante ricorso ai principi generali del cod. civ., l'accessione invertita in favore della P.A., portatrice dell'interesse prevalente.
Allorché l'inizio della costruzione è avvenuto, come nel caso in esame, durante il periodo di occupazione legittima, non può esservi difficoltà ad ammettere la buonafede dell'occupante (requisito necessario per un riferimento analogico all'art. 938), poiché il costruttore immesso legittimamente nel possesso del fondo, confidava di poter ottenere il decreto d' esproprio entro il termine di legge; gli effetti di tale situazione di buonafede non vanno perduti se il decreto (condizione o crisma di legalità) non sopraggiunge nel dovuto termine perché, in base al noto principio recepito dall'art. 1147 cod. civ., "malafides superveniens non nocet".
Diversa dovrebbe essere la soluzione se l'occupazione fosse effettivamente illecita, perché non preceduta da decreto d'urgenza o da dichiarazione di pubblica utilità e non riconducibile ad attività pubblicistica; in quell'ipotesi sarebbe proponibile contro l'abusivo occupante l'azione di spoglio, finché l'opera non è eseguita (v. S.U. 1 marzo 1988 n. 1136) e anche dopo la costruzione, mancando i requisiti previsti dal citato art. 938, dovrebbe ritenersi proponibile la domanda di restituzione del fondo, eventualmente attraverso il giudizio di ottemperanza.
A questo punto, rigettato il quarto motivo del ricorso della Tangenziale, è opportuno esaminare l'unico motivo del ricorso dei Rotondo, i quali sostengono che il valore del terreno doveva essere determinato con riferimento alla data di occupazione e trasformazione delle singole porzioni, avvenute quando ancora non erano entrate in vigore le norme di salvaguardia che hanno reso il terreno non edificabile.
Coerentemente con quanto finora si è detto, è da ritenere infondata la tesi dei ricorrenti incidentali, perché durante il biennio di occupazione legittima il procedimento espropriativo, iniziato con l'occupazione d'urgenza, prosegue il suo corso regolare e può sempre concludersi con l'emissione del decreto d' esproprio , nel quale viene stabilita l'indennità dovuta ai sensi delle leggi in materia.
Perciò fino all'ultimo giorno del biennio, che fosse stata costruita o meno l'opera pubblica, non si era verificata nella specie l'acquisizione anomala o espropriazione di fatto, dato che l'amministrazione era ancora nel termine per perfezionare il procedimento espropriativo a norma di legge. Soltanto dal giorno successivo, scaduto il biennio e resa irrilevante la emanazione di un decreto d' esproprio tardivo, si è manifestata l'illegittimità del comportamento della P.A. ed ha avuto origine il diritto all'indennizzo, derivante dalla perdita del diritto di proprietà, come ritenuto dalla Corte di Napoli sulla base della sentenza a S.U. n. 1464/83, alla quale si sono uniformate sul punto le sentenze n. 3252/88 e 3253/88, relative alla data d'inizio della prescrizione.
Pertanto a tale data deve farsi riferimento per stabilire il valore del fondo e determinare l'equivalente pecuniario (soggetto a rivalutazione automatica) dovuto all'espropriante.
Se si ammettesse invece che il sorgere del diritto al risarcimento del danno potesse risalire al momento della costruzione dell'opera pubblica durante il periodo di occupazione legittima, oltre a contraddire insanabilmente i principi sui quali si fondano le citate sentenze, si aprirebbe la strada ad infinite contestazioni, essendo ben difficile stabilire in punto di fatto la data precisa in cui un terreno può dirsi irreversibilmente trasformato dall'esecuzione di un'opera pubblica.
Infine sono inammissibili gli ultimi due motivi del ricorso principale: il quinto perché propone una questione nuova, relativa all'asserito mancato accertamento della tardività del decreto d' esproprio, ed il sesto perché non contiene censure autonome, ma si limita ad esporre quali sarebbero state le conseguenze nel caso di accoglimento dei motivi precedenti. »»

CASS 6209/1990: ««
Svolgimento del processo

Pasquale ed Anna Scopelliti con una prima citazione del 30.7.1966 convennero davanti al Tribunale di Catanzaro l'Anas che aveva occupato due suoli siti in Catona per circa 430 mq. di cui solo 140 assistiti da regolare decreto di occupazione legittima. Con successiva citazione del 16.4.1971 gli istanti riconvennero l'Anas davanti allo stesso giudice per l'occupazione di altri tre suoli in Scilla e Cannitello, per uno dei quali era intervenuto anche il decreto di esproprio . Con la terza citazione del 31.7.1974 Pasquale Scopelliti impugnò i decreti di esproprio per gli altri due fondi di Scilla e Cannitello, intervenuti dopo la realizzazione dell'opera pubblica. Riuniti i processi, l'adito Tribunale condannò l'Anas a depositare in favore di Pasquale Scopelliti, anche quale erede della sorella, la somma di lire 16.619.400 per indennità di esproprio nonché a corrispondere la somma di lire 22.037.625 per risarcimento del danno per le occupazioni illegittime.
Su gravame principale dello Scopelliti che ribadì la tardività dell'emissione del decreto di esproprio chiedendo l'applicazione del criterio del valore venale oltre al maggior danno per svalutazione monetaria e su gravame incidentale dell'Anas che eccepì la prescrizione ed in subordine chiese una riduzione delle somme liquidate dal giudice di primo grado, la Corte d'appello di Catanzaro, con decisione del 4.11.1986, oggetto della presente impugnativa, ritenuta la tardività dei decreti di esproprio e rigettata l'eccezione di prescrizione, condannò l'Anas al risarcimento dei danni determinati in lire 55.590.230, oltre gli interessi legali, secondo la stima dei singoli suoli, operata dal consulente e condivisa espressamente dal giudice del merito.
Determinò inoltre l'indennità di occupazione legittima dovuta dall'Anas e condannò la stessa al risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima.
Secondo la decisione impugnata, raffrontando i dati cronologici delle singole occupazioni con i rispettivi atti di citazione, lo Scopelliti ha fatto valere il suo diritto al risarcimento del danno prima che decorresse la prescrizione quinquennale dall'intervenuta irreversibile destinazione del bene all'opera pubblica. Inoltre, secondo la Corte territoriale, l'Anas con la notifica sia pure tardiva dei decreti di esproprio contenenti la notizia dell'avvenuto deposito dell'indennità avrebbe comunque interrotto la prescrizione in virtù dell'esplicito riconoscimento del diritto privato ad avere un indennizzo per il pregiudizio sofferto.
Avverso questa decisione ricorre l'Anas sulla base di cinque motivi. Resiste con controricorso lo Scopelliti.

Motivi della decisione

Con il primo motivo del proposto ricorso l'Anas censura l'impugnata sentenza perché la tardività del decreto di esproprio , fatta valere dall'espropriato in primo grado, sarebbe stata abbandonata nel corso dello stesso giudizio e riproposta poi solo con l'atto di appello. L'assunto non ha pregio. La decisione impugnata infatti si è diffusamente soffermata sullo svolgimento del processo e sulle domande di risarcimento dei danni proposte sin dagli originari atti introduttivi del presente giudizio da parte dello Scopelliti, il quale ha sempre evidenziato la tardività, e quindi l'ininfluenza, dei decreti di esproprio. In proposito, è appena il caso di ricordare la costante giurisprudenza di questa Corte secondo cui è del tutto "inutiliter" l'emanazione del decreto di esproprio quando la realizzazione dell'opera pubblica si è già avverata, poiché l'irreversibile acquisizione di un suolo appartenente ad un privato, come conseguenza della realizzazione dell'opera pubblica in regime di occupazione "sine titulo", determinando l'estinzione del diritto di proprietà del privato con contestuale acquisizione della stessa a titolo originario in favore dell'ente costruttore, rende prive di qualsiasi effetto il decreto di esproprio successivamente adottato e rende pertanto irrilevante ogni indagine sulla circostanza se tale decreto sia stato reso o meno in persistenza del potere ablativo (cfr. sez. un. 26.2.1983 n. 1464; 21.5.1984 n. 3118; 8.11.1984 n. 5644; 17.7.1985 n. 4208; 15.1.1985 n. 5597; 10.6.1988 n. 3943). Deve pertanto ribadirsi, come la giurisprudenza ha avuto cura di precisare, l'assoluta irrilevanza del provvedimento espropriativo intervenuto successivamente alla realizzazione dell'opera pubblica - considerato "tamquam non esset" - sia ai fini dell'assetto proprietario, che ai fini dell'individuazione del giudice competente.
Con il secondo motivo del proposto ricorso l'Anas censura l'impugnata sentenza per violazione dell'art. 13 l. 2359-1972 perché l'esecuzione dell'opera pubblica sarebbe avvenuta durante l'occupazione legittima ed i decreti di esproprio sarebbero stati emessi prima della scadenza dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, richiamando in proposito, un lontano precedente di questa Corte (Cass. 26.1.1985 n. 393). La censura ha già ritenuto che il trasferimento della proprietà del terreno dal privato alla P.A. espropriante - che l'ha irrimediabilmente trasformato con la realizzazione dell'opera pubblica prima della scadenza dei termini di occupazione legittima - si compie nel momento in cui termina l'occupazione legittima dando luogo all'insorgere del diritto dell'ex proprietario al controvalore del bene perduto. In proposito, a nulla rileva che sia ancora efficace la dichiarazione di pubblica utilità, in quanto l'eventuale perdurare del potere espropriativo non tiene conto del diverso titolo acquisitivo della proprietà nel frattempo maturato ed inoltre il decreto di esproprio è privo di causa (per essere già avvenuta l'acquisizione) e addirittura di oggetto (in quanto il bene da espropriare appartiene già "ex lege" a titolo originario alla P.A. espropriante senza bisogno dell'atto ablativo di imperio). In particolare, la Corte territoriale ha individuato con accurata indagine, richiamando gli elaborati peritali di primo e di secondo grado, i suoli occupati abusivamente dall'Anas senza decreto di esproprio e senza neppure l'occupazione d'urgenza, e quelli su cui da tempo era stata realizzata l'opera pubblica quando è intervenuto tardivamente il decreto di esproprio , precisando inoltre, ai soli fini della tardività del decreto relativamente a due suoli, che il provvedimento ablatorio dovesse parimenti ritenersi "tamquam non esset" perché intervenuto durante l'occupazione "sine titulo" quando già era iniziata la realizzazione dell'opera pubblica - circostanza non contestata o impugnata dall'Anas - nel senso che si era già verificata la definitiva sostanziale perdita del bene da parte del privato, data l'impossibilità di costringere la P.A. alla cessazione del comportamento antigiuridico (cfr. cass. 17.6.1988 n. 4118; 25.10.1982 n. 5566).
Con il terzo motivo del proposto ricorso l'Anas impugna la decisione della Corte territoriale per violazione dell'art. 2043 c.c. e per contraddittorietà di motivazione, avendo il giudice del merito condannata l'espropriante al risarcimento dei danni relativamente al periodo di occupazione illegittima, compreso tra la scadenza dell'occupazione legittima e la realizzazione dell'opera pubblica, anche perché per alcuni suoli (Scilla e Cannitello), ai soli fini della tardività del decreto di espropriazione si sarebbe tenuto conto di un momento diverso. La censura è infondata. Il giudice del merito si è attenuto alla giurisprudenza di questa Corte per la quale, in tema di occupazione irreversibile di un terreno per la costruzione di un'opera pubblica, iniziato con l'occupazione d'urgenza senza che però la P.A. abbia provveduto a perfezionare la procedura espropriativa, emettendo come prescrive l'ordinamento il decreto di esproprio prima dello spirare dei termini dell'occupazione legittima, il proprietario, che è stato privato del bene in base alla c.d. occupazione espropriativa, ha diritto all'indennità per il biennio di occupazione legittima, ad una somma corrispondente al valore venale del bene irreversibilmente perduto ed al risarcimento del danno per il mancato godimento del bene dalla scadenza dell'occupazione legittima fino al momento dell'irreversibile destinazione, cioé della radicale trasformazione del bene (cfr. Cass. 5.2.1985 n. 784). Né sussiste la dedotta contraddittorietà di motivazione perché a tutti i fini indennitari e risarcitori sono stati tenuti fermi i dati acquisiti dal consulente e non contestati, in relazione ai diversi suoli espropriati che il giudice del merito ha fatto propri con ampia ed esauriente motivazione priva di vizi o di errori denunciabili in questa sede.
Con il quarto motivo del proposto ricorso l'Anas si duole che la sentenza impugnata, ai fini della determinazione dell'indennità per l'occupazione legittima abbia valutato i suoli di Scilla con riferimento al 1975, mentre l'irreversibile trasformazione era stata fatta risalire, per la tardività del decreto di esproprio , ad una data precedente. Con lo stesso motivo si censura, inoltre l'applicazione degli indici Istat con erroneo richiamo all'art. 1226 c.c., nonché la concessione degli interessi legali sulle somme da corrispondere a titolo di risarcimento danni, ragguagliate al valore venale del suolo stabilmente occupato, con decorrenza dalla data di scadenza delle singole occupazioni legittime. La complessa ed articolata censura è fondata per quanto di ragione.
Infondata è la censura relativa all'applicazione degli indici Istat poiché in sede di adeguamento del debito risarcitorio ai valori in atto della moneta, il giudice del merito non è tenuto a fornire una specifica motivazione qualora determini la percentuale di rivalutazione in conformità degli indici del costo della vita elaborati dall'Istat i quali si configurano come fatti notori (Cass. 23.1.1985 n. 5815). Inoltre non sussiste la pretesa contraddittorietà, perché, come già si è rilevato, il giudice del merito ha, con motivazione convincente ed adeguata, fatto proprio i dati chiari ed univoci predisposti dal consulente e non impugnati dall'ANAS. Nella sentenza impugnata, infatti, si fa presente che per il fondo di Catona, l'occupazione legittime è durata dal novembre 1962 al novembre 1964, ed è ampiamente terminata prima del decreto di esproprio del 23 maggio 1966 che è stato inutiliter emesso, anche se i lavori per la realizzazione dell'opera pubblica, benché avessero comportato la sostanziale perdita del bene da parte del proprietario non erano ancora del tutto completati. Lo stesso è a dirsi per i suoli espropriati in Scilla, per i quali l'occupazione legittima è scaduta nel gennaio 1970, molti anni prima dell'inutile emanazione del decreto di esproprio del 17 gennaio 1974, intervenuto ad occupazione legittima scaduta e ad opera pubblica quasi completamente terminata. »»

CASS 10449/2008: ««
Svolgimento del processo

Con ricorso notificato il 28 febbraio 2002 T.M., C. L., adivano il Tar Campania esponendo:
- che, nel quadro di una procedura di espropriazione per pubblica utilità, il Presidente della Regione Campania, in veste di Commissario Straordinario di Governo ai sensi del titolo 8^ della L. n. 219 del 1981, e, per esso, il Consorzio Cooperative Costruzioni, quale concessionario, avevano occupato in via d'urgenza un fondo di loro proprietà, sito in (OMISSIS) (foglio (OMISSIS), particelle nn. (OMISSIS)), ai fini della realizzazione di un intervento di edilizia residenziale nell'ambito del programma straordinario di cui alla citata L. n. 219 del 1981;
- che tra il Consorzio e i ricorrenti era intervenuto un "concordamento" dell'indennità di espropriazione, con versamento della somma convenuta agli istanti, mentre analogo accordo non si era avuto riguardo all'indennità di occupazione legittima;
- che al predetto accordo non aveva tuttavia fatto seguito, entro il 18 novembre 1998, data di scadenza dell'occupazione legittima (giusta ordinanza CIPE n. 2198/EST del 18 dicembre 1995), nè la cessione volontaria del fondo occupato, nè l'emissione del decreto di esproprio ;
- che essendo stata realizzata nelle more l'opera pubblica (n. 653 alloggi, con le relative opere di urbanizzazione), si era verificata, alla data dianzi indicata, l'occupazione appropriativa del fondo a favore della p.a., con illecita estinzione del diritto dominicale privato: evento che aveva determinato l'automatica caducazione dell'accordo sull'indennità;
- che nella titolarità dell'opera in questione era destinato a subentrare il Comune di Boscoreale, donde la concorrente legittimazione passiva di quest'ultimo.
Su tali premesse, i ricorrenti chiedevano che il Commissario di Governo, il Consorzio Cooperative Costruzioni ed il Comune di Boscoreale fossero condannati, in via solidale o per quanto di ragione, al risarcimento del danno, commisurato al valore venale del terreno.
Instauratosi il contraddittorio, i resistenti eccepivano il proprio difetto di legittimazione passiva e si opponevano, nel merito, all'accoglimento della domanda, assumendo, in particolare, che il termine di efficacia del decreto di occupazione d'urgenza del fondo era stato prorogato, con effetto retroattivo, dal D.Lgs. 354 del 1999, art. 9.
Nelle more del giudizio, il Comune di Boscoreale emetteva, in data 25 ottobre 2002, decreto di esproprio dei terreno in causa.
Con sentenza del 21 luglio 2003 il Tar rigettava il ricorso, osservando come, in sede di concordamento dell'indennità, i ricorrenti avessero esplicitamente dichiarato di "non aver null'altro a pretendere a qualsiasi titolo": formula che imprimeva al negozio una valenza transattiva di tipo preventivo, riferibile ad ogni possibile controversia derivante dall'apprensione alla mano pubblica del bene ai fini dell'esecuzione dell'opera, quale che ne fosse la causa.
La domanda risarcitoria era di conseguenza rigettata.
La decisione era confermata dal Consiglio di Stato, Sez. 4^ con decisione depositata il 23 settembre 2004, n. 6242, che respingeva l'appello proposto da T.M., C.L..
In via preliminare, il Consiglio di Stato disattendeva l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata nella memoria del Consorzio Cooperative Costruzioni, per essere la controversia devoluta, in tesi, al giudice ordinario - questione da ritenere comunque rilevabile d'ufficio - osservando che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di espropriazione per pubblica utilità non sarebbe limitata al solo giudizio di annullamento del provvedimento amministrativo, ma si estenderebbe al sindacato sul rapporto tra privato e amministrazione nella sua portata più ampia, comprensivo anche dei comportamenti materiali nei quali si risolve la c.d. occupazione acquisitiva e della conseguente richiesta di risarcimento del danno. Nella specie, si verteva in effetti in tema di tutela - sia pure soltanto risarcitoria - avverso attività di tipo espropriativo della p.a., in presenza di una legittima, quantomeno ab initio, dichiarazione di pubblica utilità, nonchè di un decreto di esproprio , sia pure successivo alla asserita irreversibile trasformazione del bene.
Nel merito, rilevava come in subiecta materia debba distinguersi l'accordo tra proprietario del bene e pubblica amministrazione sull'ammontare dell'indennità di espropriazione, che realizza una mera determinazione amichevole di quest'ultima destinata a perdere efficacia ove il procedimento non si concluda con la cessione volontaria del bene o con il decreto di esproprio ; dall'accordo di natura transattiva volto regolare in modo definitivo i rapporti del privato con l'espropriante tramite una rinuncia preventiva a qualsiasi pretesa futura, il quale, di contro, non perde efficacia ove il procedimento non si esaurisca nei termini, nè legittima pretese risarcitorie per la perdita della proprietà a seguito di accessione invertita. Conformemente a quanto ritenuto dal primo giudice, l'accordo di cui si tratta andrebbe ricondotto proprio a quest'ultima categoria di convenzioni, tenuto conto sia dell'avvenuto pagamento dell'indennità concordata che della dichiarazione ampiamente liberatoria rilasciata dai proprietari alla controparte.
Nella specie, d'altro canto, il procedimento espropriativo si era comunque concluso con un decreto di esproprio non impugnato dagli interessati: circostanza, questa, che impedirebbe in ogni caso di accogliere la domanda risarcitoria, dato che la giurisdizione del giudice amministrativo in tema di risarcimento del danno, prevista dalla L. n. 1034 del 1971, art. 7, comma 3, (come novellato dalla L. 205 del 2000, art. 7), presupporrebbe l'annullamento del provvedimento lesivo e, dunque, che esso sia stato tempestivamente impugnato.
A tali considerazioni - che renderebbero non necessario l'esame della questione, posta dagli appellanti, della legittimità della proroga retroattiva dei termini di efficacia dei decreti di occupazione d'urgenza stabilita dal D.Lgs. n. 354 del 1999, art. 9, - andava aggiunto che, anche nell'ipotesi di accoglimento della domanda, da un lato, la somma spettante agli appellanti medesimi a titolo di risarcimento del danno avrebbe dovuto essere decurtata di quella già percepita da titolo di indennità di espropriazione concordata; e, dall'altro lato, essi non avevano nè allegato nè provato i danni patrimoniali ulteriori che sarebbero derivati dalla dedotta attività illecita della p.a., mentre in relazione agli eventuali danni derivanti dalla sola occupazione, gli appellanti stessi risultavano aver instaurato autonomo giudizio davanti al giudice ordinario.
Per la cassazione della sentenza propongono ricorso T.M., C.L., sulla base di due motivi, illustrati da memoria, cui si oppongono con controricorso la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Commissario straordinario del Governo, il Consorzio cooperative costruzioni ed il Comune di Boscoreale, questi due ultimi illustrati da memorie.

Motivi della decisione

Con il primo motivo i ricorrenti deducono violazione del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, come sostituito dalla L. n. 205 del 2004, art. 7, quale risultante a seguito delle dichiarazioni di incostituzionalità di cui alle sentenze della Corte costituzionale n. 204 del 2004 e n. 281 del 2004, in riferimento all'art. 360 c.p.c., n. 1, rilevando come la giurisdizione dei giudice amministrativo sulle controversie in tema di ed. accessione invertita e di conseguente risarcimento del danno - originariamente configurabile alla stregua del disposto del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, comma 1, - sia venuta meno per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, che ha dichiarato costituzionalmente illegittima la citata disposizione nella parte in cui comprendeva nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche le controversie derivanti da meri comportamenti della p.a., non espressivi, neppure mediatamente, di alcun pubblico potere.
Tale pronuncia del Giudice delle leggi - in quanto depositata il 6 luglio 2004, prima, pertanto, della pubblicazione della sentenza impugnata (avvenuta solo il 23 settembre 2004) - non avrebbe potuto essere ignorata dal Consiglio di Stato, posto che, per un verso, il principio della perpetuatio iurisdictionis (art. 5 c.p.c.,) non opera in rapporto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale, la quale non è equiparabile ad una legge sopraggiunta con contenuto modificativo, ma elimina con forza retroattiva (con il solo limite dell'avvenuto esaurimento del rapporto) la norma già presente nell'ordinamento a causa di un contrasto originario con i precetti della Carta; e, per altro verso, il difetto di giurisdizione è comunque rilevabile d'ufficio dal giudice in ogni stato e grado del processo.
Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano ulteriore violazione del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, come sostituito dalla L. n. 205 del 2004, art. 7, quale risultante a seguito delle dichiarazioni di incostituzionalità di cui alle sentenze della Corte costituzionale n. 204 del 2004 e n. 281 del 2004, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 1, censurando che il Consiglio di Stato - sull'erroneo presupposto della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo - abbia assunto a base della propria decisione una serie di principi contrastanti con quelli elaborati e correnti in sede di giurisdizione ordinaria.
In particolare, alla stregua di consolidati indirizzi della giurisprudenza ordinaria, e contrariamente a quanto ritenuto dal Consiglio di Stato:
a) l'instaurazione di un autonomo giudizio volto al conseguimento dell'indennità di occupazione temporanea non osta alla richiesta del risarcimento del danno per l'occupazione appropriativa del medesimo fondo;
b) non vi è alcuna necessità di prova di tale danno, giacchè nel caso di accessione invertita il pregiudizio connesso alla illecita perdita del diritto di proprietà è in re ipsa e va liquidato sulla base del valore venale del bene perduteci il decreto di esproprio (come pure il provvedimento di proroga dell'occupazione d'urgenza) emesso dopo che si è già verificata l'accessione invertita è inutiliter datum, sicchè non esclude nè interferisce sul diritto del privato, azionabile davanti al giudice ordinario, di conseguire l'anzidetto ristoro;
d) gli accordi sull'indennità di espropriazione perdono efficacia qualora il procedimento non si concluda con la cessione volontaria del bene o la tempestiva emanazione del provvedimento ablativo.
Resiste con controricorso la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Commissario straordinario del Governo per le opere di cui al titolo 8^, L. n. 219 del 1981, chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile o comunque rigettato.
La sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, invocata ex adverso, non verrebbe infatti in rilievo, giacchè i ricorrenti avrebbero posto a base della loro domanda la contestazione, non già della legittimità di un comportamento dell'amministrazione, quanto piuttosto della validità del "concordamento" dell'indennità di espropriazione, per essere il decreto di esproprio intervenuto oltre il termine previsto dalla legge. In quest'ottica, del tutto corretta sarebbe dunque l'affermazione del Consiglio di Stato, per cui la mancata impugnazione di tale decreto precluderebbe l'esame di ogni altra doglianza.
Resiste con controricorso anche il Comune di Boscoreale, eccependo preliminarmente l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, sul rilievo che, alla stregua delle affermazioni racchiuse nel ricorso stesso, l'impugnazione sarebbe diretta, in sostanza, unicamente ad evitare la condanna delle spese, pronunciata dal supremo organo di giustizia amministrativa: laddove, peraltro, anche qualora il giudice di appello avesse dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, la compensazione delle spese non sarebbe stata affatto scontata, posto che, per un verso, l'art. 91 c.p.c., nell'enunciare il principio per cui le spese seguono la soccombenza, non distingue tra pronunce nel merito e in rito; e, per altro verso, il potere di compensazione resta rimesso all'apprezzamento discrezionale ed insindacabile del giudicante.
Il primo motivo di ricorso sarebbe comunque infondato, per l'assorbente ragione che - contrariamente a quanto asserito dai ricorrenti - la sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004 sarebbe intervenuta in data successiva a quella della definizione del giudizio: dovendosi infatti aver riguardo, a tal fine, non già alla data di pubblicazione della sentenza impugnata, con il deposito della motivazione (23 settembre 2004), ma a quella della camera di consiglio in cui la decisione era stata assunta (8 giugno 2004), che risulta anteriore alla data della pronuncia del Giudice delle leggi (6 luglio 2004). Tale pronuncia, in ogni caso, non avrebbe affatto determinato il venir meno della giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia de qua, non vertendosi in fattispecie nella quale la pubblica amministrazione ha agito in totale assenza di poteri pubblicistici o autoritativi: giacchè, al contrario, le difese di parte ricorrente avevano fatto costantemente perno sull'assunto della pretesa impossibilità di ritenere che il D.Lgs. n. 354 del 1999, art. 9, abbia incondizionatamente prorogato le occupazioni d'urgenza disposte ai sensi della L. n. 219 del 1981, ancorchè già scadute prima dell'entrata in vigore della norma di proroga; assunto la cui validità sarebbe stata peraltro smentita dalla giurisprudenza di legittimità, con conseguente caduta dell'ulteriore postulato dei ricorrenti, circa l'ininfluenza del successivo decreto di esproprio emesso dal Comune nell'ambito del termine prorogato.
Inammissibili, prima ancora che infondate, sarebbero poi le censure svolte con il secondo motivo, in quanto volte ad introdurre surrettiziamente tematiche di merito del tutto estranee alla questione di giurisdizione che segna il limite del sindacato della Corte di cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato.
Resiste con controricorso, infine, il Consorzio Cooperative Costruzioni, il quale parimenti deduce - con riguardo al primo motivo di ricorso - che la causa non poteva considerarsi ancora pendente al momento dell'intervento della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, in quanto già definitivamente decisa dal Consiglio di Stato nella camera di consiglio dell'8 giugno 2004; e che detta sentenza rimarrebbe comunque ininfluente, giacchè la domanda risarcitoria proposta dai ricorrenti, lungi dal radicarsi su un mero comportamento materiale della p.a., postulerebbe un sindacato sulla legittimità dell'intera procedura espropriativi posta in essere, culminata con l'adozione del decreto di esproprio dal parte del Comune di Boscoreale: decreto da ritenere peraltro tempestivo a fronte della proroga retroattiva e con efficacia sanante dei termini per la definizione della procedura espropriativa disposta dal D.Lgs. n. 354 del 1999, e dal successivo D.L. n. 390 del 2001, conv. in L. n. 444 del 2001. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia espropriativa, estesa anche ai comportamenti, risulterebbe in ogni caso autonomamente prevista dal D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53, norma speciale non investita dalla citata pronuncia del giudice delle leggi.
Il secondo motivo sarebbe poi inammissibile, in quanto preordinato a conseguire un riesame nel merito della decisione del Consiglio di Stato, impugnabile, per converso, esclusivamente per motivi attinenti alla giurisdizione.
Soggiunge, da, ultimo, il Consorzio resistente che a radicare ulteriormente la giurisdizione del giudice amministrativo concorrerebbe anche la L. n. 241 del 1990, art. 11, che riserva alla giurisdizione esclusiva di detto giudice le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi tra privati e p.a.: previsione da ritenere riferibile anche alla cessione volontaria e all'accordo sull'indennità intervenuti nel corso della procedura di espropriazione, i quali concretano negozi bilaterali tra ente promotore ed espropriato finalizzati a concludere il procedimento in forme alternative a quella ordinaria. Conclusione, questa, peraltro confortata dal D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53, che prevede espressamente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sugli accordi in materia espropriativa.
Il primo motivo è infondato.
Le conseguenze che parte ricorrente intende trarre dalla sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale non sono corrette: il decisum di tale pronuncia va infatti integrato con le precisazioni contenute nella successiva sentenza n. 191 del 2006.
La dichiarata incostituzionalità del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, comma 1, come sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. B), (Corte cost. 6.7.2004, n. 204, come anche del D.P.R. 6 agosto 2001, n. 327, art. 53, comma 1, per effetto della successiva sentenza Corte cost. 11.5.2006, n. 191), nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto "gli atti, i provvedimenti e i comportamenti" anzichè "gli atti e i provvedimenti" della p.a. e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia, ed in particolare in materia espropriativa, comporta non potersi considerare ricomprese nella giurisdizione amministrativa le controversie relative a i comportamenti in materia nemmeno mediamente riconducibili all'esercizio di un pubblico potere.
Se l'occupazione usurpativa sfugge alla giurisdizione del giudice amministrativo, essendo incostituzionale averne fatto oggetto, con del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, e con il D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53, (t.u. espropriazioni), di giurisdizione esclusiva, nell'occupazione appropriativa è ugualmente leso il diritto di proprietà - e quindi vi è lesione di un diritto soggettivo - ma il collegamento, indiretto, all'esercizio del potere espropriativo (in presenza oli una dichiarazione di pubblica utilità) ne giustifica l'attribuzione alla giurisdizione esclusiva (Cass. 27.6.2007, n. 14794; 19.12.2007, nn. 26738 e 26739).
Va precisato infatti che nell'occupazione appropriativa, non è la dichiarazione di pubblica utilità, che sia emessa nel rispetto della legge, a ledere il diritto del proprietario, quanto la trasformazione del fondo privato (lacere in alienum) in assenza della titolarità del bene. Le controversie relative sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, se iniziate a partire dal 10 agosto 2000, data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, come riformulato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, mentre la stessa giurisdizione sarà giustificata dall'art. 53 t.u., dal momento della sua entrata in vigore (1 luglio 2003).
La controversia in esame è iniziata nel 2002, e dunque, in applicazione del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, e letto alla luce delle sentenze n. 204 del 2004 e 161 del 2006 della Corte costituzionale, essa rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.
Il secondo motivo è inammissibile.
La doglianza mira a infirmare l'argomentazione svolta dal giudice amministrativo in ordine al carattere transattivo dell'accordo intervenuto tra le parti, sull'ammontare dell'indennità, che non perde efficacia ove il procedimento non si esaurisca nei termini, e non legittima pretese risarcitorie per il danno da occupazione appropriativa. Parte ricorrente definisce la censura nell'ambito della violazione delle norme sulla giurisdizione. In realtà, il rigetto della domanda risarcitoria deriva dall'accoglimento di un'eccezione di merito, il carattere liberatorio della dichiarazione rilasciata dai proprietari in sede di accordo sull'indennità, che, al più, concreterebbe un error in indicando, se non addirittura un vizio di motivazione.
E' inammissibile il ricorso per cassazione per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo tutte le volte in cui, pur denunciandosi formalmente un asserito difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, non venga, in realtà, proposta una questione di giurisdizione, bensì una questione di merito (Cass. 22.12.2000, n. 1331): la censura oltrepassa quindi i limiti esterni della giurisdizione amministrativa, e non può costituire oggetto di ricorso davanti alle Sezioni unite della Corte di cassazione (da ultimo, Cass. 19.7.2006, n. 16469).
La decisione della causa nel merito, da parte del giudice amministrativo, nel senso di riconoscere all'accordo sull'indennità, carattere transattivo, priva di rilevanza la questione di legittimità costituzionale relativa allo ius superveniens, costituito dal D.L. 28 dicembre 2006, n. 300, art. 3, comma 3, conv. in L. 26 febbraio 2007, n. 17, che riconosce comunque efficacia vincolante agli accordi sull'indennità, indipendentemente dall'emanazione del decreto di esproprio .
La ratio decidendi che ha indotto il Consiglio di Stato a rigettare la domanda, è di per sè sufficiente a sostenere la decisione, che in base a quanto osservato è sottratta al sindacato delle Sezioni unite, il che esime dall'analisi dell'altra censura (Cass. 24.5.2006, n. 12372), appuntata sull'ulteriore argomentazione del giudice d'appello, circa l'intervenuta decadenza dalla domanda risarcitoria, per non essere stato tempestivamente impugnato il decreto di esproprio tardivo.
Si rivelano per questo ininfluenti le ampie considerazioni svolte nella memoria illustrativa dalla difesa di parte ricorrente;, in ordine alla pregiudizialita amministrativa, e alla inidoneità della mancata impugnazione del provvedimento amministrativo, ad escludere la giurisdizione del giudice ordinario.
Va ribadito che la sentenza impugnata rigetta l'appello per una questione inerente al merito della causa, attribuendo all'atto di concordamento dell'indennità, con contestuale rinuncia a future pretesa, una natura transattiva idonea ad escludere il risarcimento.
E' questa statuizione che induce il Consiglio di Stato al rigetto dell'appello, come aveva condotto il Tar Campania al rigetto della domanda.
Le considerazioni che seguono a detta statuizione, hanno il valore di motivazioni ad abundantiam, osservando il giudice che in sede di accordo la parte ha dichiarato di non aver nulla a pretendere, "seppure non possa dirsi che a tale accordo vada fatta risalire l'efficacia traslativa ex art. 1376 c.c.; deve osservarsi che il procedimento si è comunque concluso con il decreto di esproprio , che non è stato impugnato", il che comporterebbe, sempre a detta del giudice d'appello, l'improponibilità della domanda risarcitoria.
La ragione primaria e assorbente del rigetto dell'appello risiede nella statuizione sul carattere transattivo dell'accordo, tanto che la sentenza qualifica complessivamente la pretesa di parte ricorrente come risarcitoria - mentre avrebbe dovuto considerarla indennitaria ove avesse ritenuto dirimente l'avvenuta, rituale conclusione della procedura espropriativa - e per lo stesso motivo considera superflua la valutazione della legittimità della proroga retroattiva dell'occupazione, a norma del D.Lgs. 20 settembre 1999, n. 354, art. 9, (che invece sarebbe stata necessaria ove si fosse considerata rilevante, per la conclusione della vicenda, l'emanazione del decreto di esproprio). »»

TAR RM 363/2008: «« DIRITTO
1. I ricorsi in epigrafe possono essere riuniti a causa della connessione oggettiva e soggettiva, nonché dei motivi di ricorso. Appare evidente, infatti, come i fatti che hanno interessato il terreno dell’istante ed hanno inciso sulla posizione giuridica soggettiva dello stesso, dalla deliberazione dell’occupazione di urgenza, al verificarsi dell’irreversibile trasformazione del fondo, al successivo completarsi del procedimento ablatorio, siano riconducibili ad un’unica vicenda, nella quale assume rilievo la qualificazione dell’azione pubblica, anche al fine di determinare la sussistenza della giurisdizione del giudice adito.
2. Preliminarmente, dunque, va esaminata la questione attinente alla spettanza della controversia alla giurisdizione del giudice amministrativo. La fattispecie dell’occupazione acquisitiva, materia del primo ricorso, ha formato oggetto di numerosi interventi giurisprudenziali, anche contrastanti, che hanno visto il confronto tra le pronunzie della Corte di Cassazione e quelle del Supremo Consesso della giustizia amministrativa, per quanto concerne la questione del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo.
3. Al fine di verificare l’ambito di indagine è, tuttavia, necessario, esaminare per prima, dal punto di vista logico, la controversia che occupa il secondo ricorso, al fine di chiarire se ci si trovi dinnanzi ad un procedimento ablatorio portato a conclusione con il decreto di esproprio impugnato oppure si sia compiuta la fattispecie indicata come ‘occupazione acquisitiva’.
Nella specie, in vero, il decreto di esproprio, oggetto della seconda impugnazione, risulta emesso chiaramente oltre i limiti temporali. La giurisprudenza ha chiarito in più di una pronunzia come (ex multis, TAR TOSCANA - I Sezione - sentenza n. 426 - 14 marzo 2000) l'ordinamento richiede che la situazione transitoria e di incertezza circa la sorte del bene, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, sia limitata nel tempo dalla predeterminazione di termini precisi entro cui debbono iniziarsi e completarsi i lavori dell'opera pubblica e, soprattutto, per quanto qui interessa, iniziarsi e completarsi le operazioni di espropriazione (ai sensi dell’art. 13 l. 25.6.1865 n. 2359). Ciò perché se la nostra Costituzione, all’art. 42, ammette che la proprietà privata possa essere compressa attraverso l’espropriazione, quando questo corrisponda ad un interesse della collettività, l’avvio della procedura ablatoria con la dichiarazione di pubblica utilità compromette l’utilizzo del bene e la sua commerciabilità, sicchè è necessario che il procedimento sia ben definito temporalmente ed il sacrificio del privato strettamente connesso alla capacità della pubblica amministrazione di realizzare il bene per la collettività. Ecco, perché la conclusione dell’iter procedimentale può connettersi unicamente al provvedimento costituito dal decreto di esproprio. Mentre “decorsi inutilmente i termini prefissati senza che si sia realizzata l'opera e/o emanato il decreto di esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità ex art. 13, comma III, della L. 2359/1865 diviene inefficace, il che determina il venir meno, sin ab initio, del potere della Amministrazione e di conseguenza la illegittimità ex tunc dell'intero procedimento. Ciò si evince dalla lettera e dalla ratio dello stesso art. 13 III comma il quale dispone che in questo caso debba farsi luogo ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità.”
E tale principio risulta, altresì, valido anche quando il procedimento sia avviato con cuna dichiarazione d’urgenza, come nel caso di specie. E nel caso di inosservanza del termine per la pronuncia della espropriazione, si verifica un’ illegittimità del procedimento che risulta azionabile avanti il giudice amministrativo (Cass. Sez. Un. 22.2.1995 n. 1962). Con la conclusione che, nel caso in cui scada il termine per pronunziare l’espropriazione, senza che l’amministrazione abbia disposto alcunché, si verificherà l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, a fronte della natura perentoria, per le considerazioni sopra svolte, dei termini finali di cui all’art. 13 della l. n. 2359 del 1865 ( in terminis, Cons. St., sez. IV, 23 settembre 1994, n. 737).
Per quanto sopra esposto, deve essere accolto il secondo ricorso qui in esame e, per l’effetto, deve essere annullato il decreto di espropriazione n. 225 del 2001, emesso chiaramente oltre i termini di cui al menzionato art. 13, a fronte dell’occupazione d’urgenza deliberata nel 1994 ed avvenuta tramite immissione in possesso nel 1996. »»

TAR RM 6679/2007: «« In ordine alla dichiarazione di pubblica utilità, la censura di cui al ricorso introduttivo di violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della L. n. 2359/1865, fatta valere ai fini della dichiarazione di illegittimità dell’intera procedura espropriativia e del decreto di esproprio, non merita condivisione.
Ed infatti – atteso che l'indicazione dei termini di cui all'art. 13 l. n. 2359 del 1865 risponda ad essenziali valori costituzionali e costituisca principio generale, operante anche in caso di dichiarazione di pubblica utilità implicita nell'approvazione del progetto di opera pubblica ai sensi dell'art. 1 l. n. 1 del 1978, per cui il termine triennale previsto da quest'ultima norma per l'inizio dell'opera pubblica assume carattere integrativo e non sostitutivo dei termini iniziali e finali di cui alla normativa fondamentale del 1865-, i detti termini iniziali e finali dell'espropriazione e dei lavori, di cui al richiamato art. 13 della l. n. 2359/1865, vanno indicati, quando si riferiscono, appunto, ad opera pubblica compresa nella previsione di cui all'art. 1 l. 3 gennaio 1978 n. 1, nell'atto di approvazione del progetto o, comunque, nel provvedimento che si ponga come prima manifestazione concreta dell'intenzione di esercitare il potere ablatorio per l'esecuzione di detta opera, non essendo possibile ovviare a tale lacuna mutuando il contenuto del decreto di occupazione d'urgenza, allo scopo manifestamente inidoneo in quanto atto successivo ed imputabile ad organo diverso ( ex multis da ultimo T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I, 23 marzo 2004 , n. 691 e T.A.R. Sicilia Palermo, sez. II, 11 luglio 2002 , n. 1978).
E, laddove si verifica che il potere è stato, in astratto, attribuito e che il provvedimento ne costituisce espressione, si è in presenza di un atto annullabile; con la conseguenza che è annullabile,e non invece nullo, l'atto dichiarativo di pubblica utilità che sia privo dei termini di durata massima degli espropri e dei lavori di cui all'art. 13 della legge n. 2359 del 1865, di tal che l'atto va impugnato nei termini decadenziali, non potendosene invocare successivamente la disapplicazione dal giudice amministrativo ( Consiglio Stato a. plen., 26 marzo 2003 , n. 4).
E non risulta in atti che la dichiarazione di urgenza, della quale si lamenta la illegittimità e della quale si chiede in questa sede l’annullamento sia stata impugnata nei termini; il presente ricorso è stato, infatti, notificato soltanto alla data del 13.2.2004.
Ne può fondatamente ritenersi che il decreto di esproprio, conclusivo della procedura, sia illegittimo in via derivata, per il motivo di cui sopra, atteso che, decorso il termine decadenziale di legge, non può accertarsi in giudizio, in via incidentale, ai predetti fini, la illegittimità della dichiarazione di urgenza, per le considerazioni di cui in precedenza.
Nel merito delle richieste indennitarie e risarcitorie valgono le ulteriori considerazioni.
Per quanto concerne la richiesta di riconoscimento del diritto al pagamento dell’indennità di occupazione legittima, non può se non ritenersi la inammissiiblità in parte qua del presente ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo adito.
Ed infatti, per giurisprudenza consolidata nella materia, la giurisdizione sulle domande di corresponsione dell’indennità di occupazione legittima rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell'art. 34, co. 3, lett. b), d.lg. 31 marzo 1998 n. 80, il quale dispone testualmente che “ 3 . Nulla è innovato in ordine: … b ) alla giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa";” ( T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 23 settembre 2003 , n. 6200 e Cassazione civile , sez. un., 15 ottobre 2003 , n. 15471).
Per quanto attiene, invece, alla questione risarcitoria, deve rilevarsi come il decreto di esproprio sia indubbiamente tardivo, come riconosciuto, peraltro, da parte dello stesso comune nelle proprie difese, atteso che, anche considerando il termine di cui alla deliberazione della giunta provinciale n. 212/1998 nonché l’immissione in possesso dell’8.7.1998, come da verbale in atti, lo stesso termine finale per l’adozione del decreto di esproprio sarebbe venuto a scadenza al più tardi alla data dell’8.7.2003; ed invece, pacificamente, il decreto di esproprio è stato adottato soltanto il 15.12.2003 e successivamente notificato.
Sebbene non si disconosca il principio secondo cui “ ai sensi dell'art. 34, d.lg. 31 marzo 1998 n. 80 (come sostituito dall'art. 7, l. 21 luglio 2000 n. 205), risultante all'esito dell'intervento correttivo della C. cost. di cui alla sentenza n. 204 del 2004, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la domanda di risarcimento del danno derivante dall'irreversibile trasformazione del fondo interamente realizzata nel periodo di occupazione legittima, in difetto, alla sua scadenza, della tempestiva emanazione del decreto di esproprio, essendo, la relativa controversia, correttamente riconducibile all'esplicazione del pubblico potere.” ( cfr. da ultimo T.A.R. Sicilia Palermo, sez. I, 12 giugno 2006 , n. 1424); tuttavia, si ritiene di dovere aderire all’opposto recente orientamento secondo cui “ La domanda di risarcimento dei danni derivanti da occupazione divenuta illegittima perché protrattasi oltre il termine di legge senza che ad essa abbia fatto seguito il tempestivo decreto di esproprio, poteva rientrare nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in quanto riconducibile alle previsioni contenute nel comma 1 dell’art. 34 l. n. 80 del 1998 (come sostituito dall’art. 7 comma 1 lett. b) l. n. 205 del 2000), a norma del quale erano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia. Tale giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è venuta meno per effetto della nota sentenza della Corte costituzionale 204/04, con la conseguenza che dall’ambito di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo devono intendersi esclusi i comportamenti della p.a. non collegati all’esercizio di un potere autoritativo, quali, appunto, in tema di occupazione c.d. appropriativa (o occupazione usurpativa, o accessione invertita, o espropriazione sostanziale o occupazione acquisitiva), le fattispecie di occupazione usurpativa, relative ai casi in cui alla procedura di occupazione d’urgenza dell’immobile non abbia fatto séguito la procedura di espropriazione nel termine di validità del decreto di occupazione d’urgenza” ( cfr. da ultimo nei termini Consiglio Stato , sez. IV, 26 maggio 2006 , n. 3191). »»

TAR RM 162/2009: «« 4. Ciò posto e considerato che il decreto di esproprio del dicembre 2003 deve essere annullato in quanto adottato una volta scaduti i termini perentori fissati negli atti della procedura espropriativa (con ciò violando l’art. 13 della legge n. 2359/1865), può passarsi ad esaminare la richiesta risarcitoria proposta dalla ricorrente.
Posto che, nel caso di specie, non si rilevano dubbi sulla sussistenza di un’ipotesi di responsabilità extracontrattuale della Provincia resistente, va, al riguardo, precisato che, rispetto alla quantificazione del danno effettuata dalla Provincia resistente (pari ad euro 44.772,96), la ricorrente non concorda sull’importo predetto ritenendo che i parametri di riferimento siano errati (con riferimento all’individuazione del terreno, alla destinazione urbanistica e allo stesso valore venale del bene).
In ragione di ciò, il Collegio non può che disporre una consulenza tecnica d’ufficio che faccia chiarezza sui punti controversi tra le parti, secondo quanto specificato nel prosieguo.
5. Il Collegio, invero, prima di disporre la predetta CTU, deve farsi carico di risolvere, in ragione dell’annullamento del decreto di esproprio del 2003, la questione relativa alla titolarità del terreno in argomento, pur se l’amministrazione non ha invocato l’art. 43 del DPR n. 327/2001 (verosimilmente per la sussistenza del decreto di esproprio, ora annullato).
Ed invero, anche in assenza della predetta invocazione, il Collegio ritiene comunque di doverne suggerire l’applicazione nell’esercizio dei poteri previsti dall’art. 35 del D.lgs n. 80/98.
Del resto, l’art. 43 del T.U. delle espropriazioni per pubblica utilità, approvato con D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, applicabile anche alle occupazioni sine titulo già sussistenti alla data di entrata in vigore del citato TU delle espropriazioni (cfr Cons. St., Ad Pl., n. 2/2005 e cit. sez. IV, n. 3752/2007 e 2582/2007) preclude all’Amministrazione di diventare proprietaria di un bene in assenza di un titolo previsto dalla legge. Infatti, secondo tale disposizione, l’Amministrazione può divenire proprietaria al termine del procedimento espropriativo, che si conclude sul piano fisiologico con il decreto di esproprio o con la cessione del bene espropriando ovvero, quando vi è una patologia, e il bene è stato "modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento", con l’emissione del decreto di acquisizione ai sensi dell’art. 43 (tertium non datur). »»

TAR RM 1618/2009 «« 1. La Sezione ha già avuto modo di approfondire la tematica della tutela risarcitoria ad esito del verificarsi della fattispecie della c.d. ‘accessione invertita’ con la sentenza n. 363 del 2008. In tale pronunzia si evidenziava che la giurisprudenza ha chiarito in più di una decisione come (ex multis, TAR Toscana - I Sezione - sentenza n. 426 - 14 marzo 2000) l'ordinamento richiede che la situazione transitoria e di incertezza circa la sorte del bene, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, sia limitata nel tempo dalla predeterminazione di termini precisi entro cui debbono iniziarsi e completarsi i lavori dell'opera pubblica e, soprattutto, per quanto qui interessa, iniziarsi e completarsi le operazioni di espropriazione (ai sensi dell’art. 13 l. 25.6.1865 n. 2359). Ciò perché se la nostra Costituzione, all’art. 42, ammette che la proprietà privata possa essere compressa attraverso l’espropriazione, quando questo corrisponda ad un interesse della collettività, l’avvio della procedura ablatoria con la dichiarazione di pubblica utilità compromette l’utilizzo del bene e la sua commerciabilità, sicchè è necessario che il procedimento sia ben definito temporalmente ed il sacrificio del privato strettamente connesso alla capacità della pubblica amministrazione di realizzare il bene per la collettività. Ecco, perché la conclusione dell’iter procedimentale può connettersi unicamente al provvedimento costituito dal decreto di esproprio.
Mentre “decorsi inutilmente i termini prefissati senza che si sia realizzata l'opera e/o emanato il decreto di esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità ex art. 13, comma III, della L. 2359/1865 diviene inefficace, il che determina il venir meno, sin ab initio, del potere della Amministrazione e di conseguenza la illegittimità ex tunc dell'intero procedimento. Ciò si evince dalla lettera e dalla ratio dello stesso art. 13 III comma il quale dispone che in questo caso debba farsi luogo ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità.”
Tale principio risulta, altresì, valido anche quando il procedimento sia avviato con una dichiarazione d’urgenza, come nel caso di specie.
Nell’ipotesi di inosservanza del termine per la pronuncia della espropriazione, si verifica un’ illegittimità del procedimento che risulta azionabile avanti il giudice amministrativo (Cass. Sez. Un. 22.2.1995 n. 1962), con la conclusione che, nel caso in cui scada il termine per pronunziare l’espropriazione, senza che l’amministrazione abbia disposto alcunché, si verificherà l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, a fronte della natura perentoria, per le considerazioni sopra svolte, dei termini finali di cui all’art. 13 della l. n. 2359 del 1865 ( in terminis, Cons. St., sez. IV, 23 settembre 1994, n. 737).
Nella fattispecie in esame, la parte ricorrente lamenta da un lato, la violazione dei termini per l’inizio dei lavori, essendo avvenuta l’immissione in possesso ben oltre la data fissata nella delibera che ha disposto nuovamente l’occupazione d’urgenza n. 399 del 1998 (3 mesi dalla data di esecutività della delibera medesima), dall’altro la violazione della necessaria conclusione del procedimento ablatorio tramite emanazione del decreto di esproprio.
In vero, i lavori risultavano eseguiti al 2001 senza che fosse stato emanato il decreto conclusivo del procedimento.
Così, chiariti i termini della vicenda, va rilevato che nella controversia in esame ci si trova di fronte alla fattispecie della c.d. ‘accessione invertita’ a seguito della irreversibile trasformazione del fondo, per l’avvio dei lavori nel 1998.
2. Non si pone più, con riferimento alla questione in oggetto, il problema dell’individuazione della giurisdizione, a fronte dell’esperimento del regolamento preventivo da parte della Società istante. In ogni modo, la Sezione , con la sentenza già menzionata aveva fatto riferimento all’orientamento espresso dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che con la sentenza n. 12 del 2007, aveva svolto un rinnovato esame in ordine all’individuazione nel g.a. del giudice cui spetta di pronunciarsi in tema di accessione invertita, ovvero in riferimento al caso in cui sia spirato il termine per la definizione del procedimento ablatorio e per la conseguente emanazione del formale decreto di espropriazione.
Peraltro, con specifico riferimento alla materia delle espropriazioni, la Corte costituzionale, con la sentenza 11 maggio 2006, n. 191, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 33 co. 1 d.lgs.31 marzo 1990, n. 80, come sostituito dall’art. 7 lett. b. della l. 21 luglio 2000, n. 205, dell’art. 34 co. 1 del medesimo decreto, nonché dell’art. 53, co.1, del d.lg.vo 8 giugno 2001, n. 325 ( v. d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 53 ) nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva le controversie relative a “ i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediamente, all’esercizio di un pubblico potere” (secondo i principi già espressi dalla sent. 6 luglio 2004, n. 204 ). Tuttavia, i “comportamenti”, che rimangono sottratti alla giurisdizione amministrativa esclusiva sono solo quelli che non risultino riconducibili all’esercizio di un pubblico potere.
Come ricordato, dunque, dalla menzionata pronuncia dell’Adunanza Plenaria, “La illegittimità di questo o quel momento procedimentale, cioè di quella serie formale strumentalmente rivolta a realizzare l’interesse pubblico e sintomatica dell’agire autoritativo consentito dalla legge , può sì far concludere per la illegittimità e, nei congrui casi, per la illiceità del comportamento con effetti anche analoghi o uguali a quelli propri della accertata carenza del potere, ma tale conclusione spetta al giudice cui, con garanzie ed effettività di certo non inferiori a quelle apprestate dal giudizio ordinario, compete alla stregua dell’ordinamento: al “giudice naturale della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica”. Con la conseguenza che è al giudice amministrativo che spetta la cognizione piena - in termini di potere annullatorio e risarcitorio - delle domande dirette a tutelare la posizione giuridica lesa dall’azione della pubblica amministrazione illegittima e talora illecita, secondo quanto disposto dalla rinnovata disciplina del giudizio amministrativo (v. art. 7 e 8 L. n. 205 del 2000). Ciò in considerazione del fatto che lo strumento del risarcimento del danno offerto al soggetto, ulteriormente alla demolizione dell’atto lesivo, concreta non una materia nuova assegnata al giudice amministrativo, ma solo il completamento delle forme di tutela poste a garanzia del privato a fronte dell’azione viziata della p.a..
Cio’ assume rilievo, per quanto qui interessa, con riferimento alla questione della c.d. pregiudiziale amministrativa, poiché la difesa comunale fa menzione del comportamento della parte, che non avrebbe ostacolato né l’immissione in possesso né si sarebbe opposta ai successivi atti.
Con riferimento alla causa in oggetto va rilevato che, prescindendo dalle conclusioni da ultimo raggiunte dalla Suprema Corte di Cassazione con la sentenza, pronunziata a Sezioni unite, n. 30254 del 2008, il medesimo Supremo Consesso della giustizia amministrativa, con la pronunzia citata, pur ribadendo la tesi favorevole alla sussistenza della c.d. pregiudiziale amministrativa, ha fatto riferimento alla nuova disciplina contenuta nel T.U. approvato con d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, che, nel suo art. 43, detta una innovativa normativa in tema di c.d. ‘accessione invertita’, derivi essa da occupazione acquisitiva o usurpativa.
Infatti, ha rilevato che “In presenza di utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico che sia modificato “in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo di pubblica utilità” l’autorità cui risale l’utilizzazione “anche quando sia stato annullato l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’opera o il decreto di esproprio” può disporre che l’immobile stesso “vada acquisito al suo patrimonio indisponibile” con provvedimento discrezionale che, verso determinazione e preventivo pagamento della misura del risarcimento del danno, comporta il trasferimento del diritto di proprietà.
La norma, che rimette alla valutazione discrezionale dell’amministrazione di negare la restituzione del bene e che attribuisce al giudice amministrativo di sindacare, nell’ambito della giurisdizione attribuitagli ai sensi del successivo art. 53, le ragioni del diniego - secondo alcuni con competenza non solo esclusiva ma estesa al merito - da un lato, rileva poiché conferma la spettanza alla giurisdizione del giudice amministrativo, laddove sia identificabile un esercizio del potere pubblico, cui ricondurre l’azione o il comportamento della pubblica amministrazione, dall’altro, estende la possibilità di accertare tale dato anche solo attraverso l’identificazione della “qualifica di “autorità” del soggetto agente e delle strumentalità del suo agire ai fini della realizzazione degli “scopi di interesse pubblico” la cui cura è ad essa commessa”.
La fattispecie ora in esame è definita chiaramente dalle caratteristiche identificative della accessione avvertita, a seguito della c.d. ‘occupazione acquisitiva’, cioè fondata su un iniziale legittimo esercizio del potere pubblico, a fronte dell’individuazione di un’esigenza urgente della collettività, cui però non ha fatto seguito il regolare svolgersi del procedimento ablatorio nei termini consentiti dalla legge, con una conseguente irragionevole compressione del patrimonio del soggetto privato ed una inalterabile destinazione del bene all’uso pubblico, a fronte della trasformazione raggiunta.
Orbene, nella specie, pur a fronte della mancata impugnazione del verbale di dichiarazione di pubblica utilità deve ritenersi che l’istante mantenga un interesse al regolare esplicarsi dell’azione pubblica. Ne deriva che, pur essendo stato ammessa dalla giurisprudenza l’immediata impugnabilità del verbale predetto in quanto immediatamente lesivo sia in relazione al possibile configurarsi di un successiva fattispecie di occupazione acquisitiva che in relazione al conseguente decreto di esproprio, il privato mantiene la possibilità di impugnare il successivo decreto di esproprio, censurandone i profili di illegittimità. Tuttavia, nel caso in cui siffatto decreto non intervenga a concludere il procedimento ablatorio avviato d’urgenza, non può negarsi alla parte, incisa dall’azione pubblica, la tutela – in termini di risarcimento per equivalente – da azionarsi allora nell’ambito dei termini di prescrizione.
3. Svolte siffatte precisazioni, deve procedersi ad individuare la spettanza della pretesa risarcitoria in capo al soggetto privato del bene a seguito del verificarsi dell’irreversibile trasformazione del suo fondo, per il compiersi dell’edificazione pubblica. Anche tale fattispecie è stata, da ultimo, indagata dalla Corte Costituzionale, con riferimento alle pronunzie dettate dalla Corte di Strasburgo.
La Corte costituzionale con la sentenza n. 349, depositata il 24 ottobre 2007, si è specificamente pronunziata in ordine al risarcimento del danno subito a causa della occupazione acquisitiva, sulla questione sollevata dalla Corte di cassazione e dalla Corte d'appello di Palermo, con ordinanze del 20 maggio e del 29 giugno 2006, in riferimento all'art. 111, primo e secondo comma, della Costituzione, ed in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 (di seguito, CEDU), ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), nonché all'art. 117, primo comma, della Costituzione, ed in relazione all'art. 6 della CEDU ed all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, in ordine alla legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica) – convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359 – comma aggiunto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica). Peraltro, tale sentenza va letta coordinatamente alla gemella pronunzia n. 348, in pari data, in cui la medesima Corte ha deciso in ordine alla questione di legittimità costituzionale, sollevata con ordinanza depositata il 29 maggio 2006 (r.o. n. 402 del 2006), dalla Corte di Cassazione in ordine all'art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, per violazione dell'art. 111, primo e secondo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nonché dell'art. 117, primo comma, Cost., sempre coordinatamente al citato art. 6 CEDU ed all'art. 1 del primo Protocollo della Convenzione stessa.
Secondo la ricostruzione storica dell’istituto dell'occupazione acquisitiva, svolta dalla Corte emerge che a fronte dell’originale previsione di cui alla legge 25 giugno 1865, n. 2359, recante “Espropriazioni per causa di utilità pubblica”, nella prassi l'istituto dell'occupazione d'urgenza diveniva un passaggio naturale, tanto da eludere l’iter completo che prevedeva la conclusione con decreto di esproprio , del procedimento ablatorio e da far sorgere la c.d. «accessione invertita» o «occupazione appropriativa» (di cui alla sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 1464 del 1983). »»

TAR NA 6107/2008: «« Con il ricorso in esame – ritualmente notificato il 5 ottobre 2006 e depositato in segreteria il successivo giorno 12 – i sigg.ri Schettino, comproprietari di immobili siti nel Comune di Maddaloni, già località “Palmatelli”, estesi per complessivi 10.161 mq., identificati in catasto al f. 31, p.lla 75, impugnano il decreto di esproprio indicato in epigrafe con il quale i detti beni sono stati espropriati in favore della società Interporto Sud Europa s.p.a. per la realizzazione dei lavori di costruzione delle strutture interportuali Marcianise-Maddaloni.
Hanno censurato la tardività del decreto di esproprio, siccome intervenuto oltre il termine quinquennale di occupazione del suolo – previsto dal decreto di occupazione d’urgenza del Sindaco di Maddaloni n. 3 del 25 maggio 2001 – ed in violazione dei termini di inizio e conclusione dei lavori e delle procedure espropriative stabiliti nello stesso decreto di occupazione di urgenza del 2001, rispettivamente, in tre e cinque anni e in tre mesi e cinque anni decorrenti dalla data di immissione in possesso. I lavori, infatti, non sarebbero mai stati iniziati, ancora alla data di proposizione del ricorso, mentre il decreto di esproprio è intervenuto in data 31 luglio 2006 (senza essere, peraltro, notificato, essendo stato solo comunicato in data 11 agosto 2006 a seguito di richiesta di certificazione, da parte dei ricorrenti, di non avvenuta emanazione di decreto di esproprio).
Hanno altresì dedotto il vizio di incompetenza dell’atto ablatorio impugnato, siccome sottoscritto da funzionario privo della qualifica dirigenziale, non autorizzato, né delegato.
Si sono costituiti ed hanno resistito in giudizio sia il Comune di Maddaloni che la società Interporto Sud Europa, variamente contrastando, in rito e nel merito, le avverse deduzioni e conclusioni.
Con ordinanza n. 2936 del 26 ottobre 2006 la Sezione ha respinto la domanda incidentale di sospensione degli atti impugnati, “considerato che il ricorso non appare assistito da sufficienti profili di fondatezza anche alla luce dell’orientamento giurisprudenziale condiviso da questa Sezione (si veda Tar Campania n. 3747/02)”;.
Con ordinanza n. 14795/07 del 27 giugno 2007 le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno dichiarato improcedibile (per tardivo deposito) il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione proposto dalla società Interporto Sud Europa.
Alla pubblica udienza del 22 maggio 2008 la causa è stata chiamata, discussa e assunta in decisione.
Il ricorso è infondato e non può, pertanto, ricevere accoglimento.
Il Collegio ritiene di dover in primo luogo sgombrare il campo dalla questione della (asserita) conclusione tra le parti di un accordo di cessione volontaria dei beni, questione posta nella memoria di costituzione della società Interporto (e sulla quale ha invero insistito quella difesa nel corso della discussione della causa in sede di pubblica udienza), ma priva di reale rilievo ai fini della decisione della presente vertenza. Ed invero, al di là di un inconcludente cenno a un non meglio precisato “impegno scritto della cessione”, contenuto nella motivazione dell’impugnato decreto di esproprio, e al di là di un riferimento, contenuto nella memoria di costituzione di parte controinteressata, alla predetta cessione (che sarebbe intervenuta, ancorché non stipulata per atto pubblico), non vi è prova in atti di tale negozio giuridico, peraltro smentito categoricamente dai ricorrenti.
Occorre dunque procedere all’esame nel merito delle censure dedotte da parte ricorrente.
E’ utile partire dal secondo motivo, che appare pregiudiziale, concernente l’asserita incompetenza del funzionario che ha firmato il decreto di esproprio.
La doglianza è infondata. La stessa determinazione dirigenziale n. 869 dell’11 novembre 2003, a firma del dirigente titolare della “Direzione 2”, avente ad oggetto la “istituzione ed organizzazione dell’Ufficio per le espropriazioni”, con la quale l’avv. Caradonna – il funzionario che ha sottoscritto il decreto di esproprio qui oggetto di lite – è stato designato quale “responsabile dell’Ufficio per le espropriazioni”, atto prodotto in copia dalla parte ricorrente, dimostra, come il più contiene il meno, che il predetto funzionario avv. Caradonna era delegato all’adozione dei provvedimenti conclusivi dei procedimenti ablatori. L’impugnativa di tale atto organizzatorio, contenuta nel punto “B)” dell’epigrafe del ricorso introduttivo, impugnativa peraltro di mero stile, senza svolgimento di specifici motivi di censura, non è idonea a infirmare la validità della determinazione in questione, quanto meno sotto il profilo della delega di firma – senz’altro consentita – da parte del dirigente titolare dell’ufficio, in favore di idoneo funzionario (non dirigente) appartenente all’ufficio stesso.
Venendo al secondo motivo di ricorso, relativo alla tardività del decreto di esproprio, il Collegio aderisce alle difese del Comune di Maddaloni e della società Interporto, che concordano nell’obiettare che i termini dei lavori e delle espropriazioni vanno rinvenuti, nel caso di specie, nell’accordo di programma – quale atto dichiarativo della pubblica utilità dell’opera – e non, come invece erroneamente fatto da parte ricorrente, nel decreto di occupazione di urgenza del 2001. E poiché nell’accordo di programma sottoscritto dalle parti il 2 aprile 1996 (e approvato con decreto del Presidente della giunta regionale n. 14555, pubblicato nel Bollettino regionale in data 3 ottobre 1996) era previsto il termine di dieci anni, il decreto di esproprio in questione, intervenuto il 31 luglio 2006 e comunicato l’11 agosto 2006, sarebbe da considerarsi a tutti gli effetti tempestivo e valido, avendo riferimento alla data di pubblicazione sul BURC del decreto regionale di approvazione dell’accordo (oppure – ma questo profilo non rileva in questa sede - alla data successiva di ratifica, da parte del consiglio comunale di Maddaloni, di detto accordo di programma, con esecutività conseguente degli effetti di variazione urbanistica sulla pianificazione comunale). »»

TAR VE 821/2006: «« Allo stesso modo sono infondati e vanno respinti i motivi ulteriori: il secondo perché la dichiarazione di pubblica utilità urgenza ed indifferibilità dei lavori consegue all’approvazione del progetto definitivo ai sensi dell’art. 14 comma 13 della legge 109/1994 e non deve essere quindi motivata, mentre l’art. 22 bis, che si assume parimenti violato, rileva solo ai fini dell’eventuale determinazione urgente dell’indennità provvisoria e dell’emissione del decreto di occupazione, per cui è in relazione a tali provvedimenti che la censura potrebbe assumere un concreto rilievo; il terzo motivo è infondato in punto di fatto, in quanto la comunicazione di avvio del procedimento, a differenza di quanto si assume nel ricorso, è stata inviata alla ricorrente (cfr. doc. 11 del 2^ elenco depositato il 2 maggio 2005), la quale come rilevato in sede di disamina di precedenti motivi, non ha formulato alcuna osservazione utile in ordine al progetto contestato; il quarto motivo perché trattasi di censura in conferente in quanto riferita al decreto di esproprio.
Ed in ogni caso tale censura è anche infondata, in quanto nella delibera si indica la fine della procedura espropriativa e non l’emissione del decreto di esproprio, che deve avvenire tassativamente entro cinque anni decorrenti dalla data in cui diventa efficace l'atto che dichiara la pubblica utilità dell'opera, salvo proroga massima di 2 anni (art. 13 comma 5^ d.p.r. 327/2001). Ne consegue che poiché il termine massimo per eseguire il decreto di esproprio è di due anni, la fine della procedura espropriativa non può superare, salvo proroga, sette anni dalla dichiarazione di pubblica utilità e dunque che il termine fissato nel provvedimento (sei anni) non superava quello massimo consentito.
Salvo soggiungere che il superamento del detto termine, determinerebbe, in ogni caso, la perdita di efficacia del provvedimento di esproprio e non l’illegittimità del provvedimento che dichiara la pubblica utilità dell’opera.
Il primo ricorso per motivi aggiunti va quindi respinto.
Residua il secondo ricorso per motivi aggiunti, che ha ad oggetto il decreto di esproprio ed il provvedimento di avviso dell’immissione in possesso.
Il ricorso enuncia due motivi di censura che sono, anch’essi, infondati.
Il primo concerne la pretesa tardività del provvedimento di immissione in possesso e di redazione dello stato di consistenza per violazione del termine di un anno fissato nella delibera di approvazione del progetto definitivo.
Ora, quantunque l’amministrazione opponga, in realtà, argomenti inconferenti con la censura assumendo puramente e semplicemente che “il decreto di esproprio deve essere emanato entro il termine di 5 anni dalla scadenza della dichiarazione di pubblica utilità”, il Collegio osserva che il motivo di doglianza non coglie nel segno in quanto muove da una errata percezione dell’atto impugnato, posto che non si tratta di un provvedimento di immissione in possesso ante decreto di esproprio e quindi di occupazione anticipata, nel qual caso l’immissione in possesso dopo il termine fissato nella delibera di approvazione del progetto definitivo avrebbe richiesto, effettivamente una proroga ed una nuova fissazione del termine scaduto, ma, com’è chiaro dallo stesso provvedimento, di mero atto di esecuzione del decreto di esproprio già notificato alla proprietà e quindi di immissione nell’area a titolo già acquisito e non occupativo, come sarebbe stato necessario, giova ripetere, se il decreto di esproprio non fosse stato già emanato e notificato all’espropriato.
Ne consegue che la censura non ha fondamento perché il solo termine che nella specie astrattamente rileva è quello relativo all’esecuzione del decreto di esproprio che, come si è chiarito, mantiene efficacia per un biennio. »»

TAR MI 574/2006: «« violazione degli artt. 13 e ss. della l. n. 1150/ 1942, degli artt. 16-19 del d.P.R. n. 327/ 2001, dell’art. 16, comma 3, della l. n. 109/1994 e dell’art. 2 della l. n. 1187/1968, nonché delle disposizioni regionali in materia di piano dei servizi, con illegittimità derivata del decreto di esproprio, in quanto mancherebbero efficaci disposizioni del P.R.G. che prevedano vincoli sulla proprietà della Fondazione ricorrente;
illegittimità dell’estensione dell’espropriazione alle superfici destinate all’edificazione per insediamenti residenziali, commerciali, ecc. (e non soltanto alle superfici destinate alla nuova scuola media), con illegittimità derivata del decreto di esproprio, nonché eccesso di potere per sviamento, in quanto la potestà espropriativa, attribuita all’Amministrazione per attuare opere pubbliche o di interesse pubblico, sarebbe qui usata per il raggiungimento di finalità del tutto diverse, attraverso l’espropriazione di aree destinate all’utilizzo privato;
illegittimità del decreto di esproprio, per violazione di legge, in relazione all’estensione della espropriazione ad aree destinate all’edificazione per insediamenti residenziali, commerciali, ecc., e non solo alle aree destinate alla nuova scuola media, e ciò nel caso in cui né il Piano Particolareggiato impugnato, né il progetto preliminare e definitivo dell’edificio scolastico abbiano previsto l’esproprio dell’intero compendio, sicchè una tale estensione dell’esproprio sarebbe il frutto di un’autonoma determinazione del decreto di esproprio;
illegittimità della procedura espropriativa per omissione delle comunicazioni prescritte dagli artt. 7 e ss. della l. n. 241/1990, 11, 16, comma 4, e 17, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001, 16, comma 10, della l. n. 1150/1942, nonché, in via subordinata, illegittimità costituzionale dell’art. 21-octies della l. n. 241/1990, in quanto risultano omessi tutti gli adempimenti, pur obbligatori per legge, che avrebbero dovuto assicurare la partecipazione della ricorrente al procedimento espropriativo, e qualora si ritenesse giustificata una tale omissione alla stregua dell’art. 21-octies della l. n. 241/1990, si dovrebbe ritenere quest’ultimo costituzionalmente illegittimo;
illegittimità del decreto di esproprio per omissione della comunicazione della dichiarazione di pubblica utilità;
illegittimità del decreto di esproprio per omessa determinazione dell’indennità provvisoria di esproprio.
Si è costituito in giudizio il Comune di Lardirago, eccependo in via pregiudiziale la tardività e quindi l’irricevibilità dell’impugnazione proposta avverso il Piano Particolareggiato IS01, nonché avverso il progetto preliminare e quello definitivo di realizzazione della scuola media “Giovanni XXIII”, e, pertanto, l’inammissibilità dell’impugnazione del decreto di esproprio, quale atto consequenziale rispetto a quelli tardivamente impugnati. Nel merito, ha eccepito l’infondatezza delle censure della ricorrente, concludendo per la reiezione del ricorso, previo rigetto dell’istanza cautelare.
Nella Camera di Consiglio del 27 luglio 2005 il Collegio, considerato sussistente il vizio di omessa comunicazione e rilevato, altresì, come l’oggetto del decreto di esproprio andasse al di là della previsione della realizzazione della scuola pubblica e come non risultasse a tal riguardo sussistente, né motivato, l’interesse pubblico sottostante, con ordinanza n. 1974/05, ha accolto la domanda incidentale di sospensione del decreto di esproprio.
Avverso la suddetta ordinanza il Comune di Lardirago ha proposto appello, accolto dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 4800/2005 del 7 ottobre 2005, in forza della prevalenza da attribuire, nella comparazione dei contrapposti interessi, alla costruzione della sola opera pubblica (scuola).
Con successive memorie, le parti hanno ulteriormente articolato le loro difese, insistendo per l’accoglimento delle rispettive tesi.
In particolare, la difesa del Comune di Lardirago ha eccepito, altresì, l’inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione delle previsioni del P.R.G. introdotte dal Piano dei Servizi del 26 marzo 2004, che hanno costituito variante al P.R.G. e che sono state solamente specificate e attuate dal Piano Particolareggiato impugnato.
All’udienza del 10 novembre 2005 la causa è stata riservata dal Collegio per la decisione.
DIRITTO
La Fondazione Collegio Ghislieri, con il ricorso in epigrafe indicato, ha impugnato il decreto di esproprio prot. n. 2943 del 19 maggio 2005, con cui il Sindaco del Comune di Lardirago, in veste di dirigente dell’Ufficio per le espropriazioni, al fine della realizzazione dell’edificio scolastico destinato a sede della scuola media “Giovanni XXIII”, ha decretato l’esproprio dei mappali catastalmente identificati al foglio 7, nn. 20, 362 e 294, di proprietà della medesima Fondazione, per un totale di mq. 6255.
La ricorrente ha, altresì, impugnato il Piano Particolareggiato IS01, approvato con delibera del Consiglio Comunale di Lardirago n. 21 del 28 luglio 2004, nonché il progetto preliminare e quello definitivo dell’opera in questione, approvati con delibere della Giunta Comunale di Lardirago, rispettivamente n. 84 del 24 luglio 2004 e n. 94 del 9 ottobre 2004.
La Fondazione Collegio Ghislieri ha chiesto l’annullamento dei suddetti atti, deducendone l’illegittimità per più profili.
Ritiene il Collegio di dover esaminare, in via pregiudiziale, le eccezioni di irricevibilità e di inammissibilità del ricorso sollevate dalla difesa del Comune resistente, in ragione del loro carattere potenzialmente preclusivo dell’esame del merito.
Nello specifico, la difesa comunale eccepisce, sia nella memoria di costituzione, sia in quella depositata nell’imminenza dell’udienza pubblica, la tardività dell’impugnazione del Piano Particolareggiato IS01 e delle delibere di approvazione del progetto preliminare e di quello definitivo della scuola, con il corollario dell’inammissibilità dell’impugnazione del decreto di esproprio, in quanto atto consequenziale a quelli tardivamente impugnati.
Ciò perchè la Fondazione, pur avendo avuto in più occasioni conoscenza del vincolo apposto sui terreni di sua proprietà, non ha presentato tempestiva impugnazione né nei confronti della variante al P.R.G., di cui era stata informata, né rispetto al Piano Particolareggiato e rispetto al progetto preliminare ed a quello definitivo dell’edificio scolastico.
Trattasi, inoltre, di atti autonomi ed immediatamente lesivi della posizione della ricorrente, la quale avrebbe dovuto, perciò, impugnarli tempestivamente.
Ed invero, il Piano Particolareggiato IS01, approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 21 del 28 luglio 2004, è stato pubblicato all’albo pretorio comunale per 15 giorni consecutivi a far data dal 29 luglio 2004; a propria volta, anche le delibere di approvazione del progetto preliminare e del progetto definitivo sono state pubblicate all’albo pretorio comunale per 15 giorni consecutivi a far data, rispettivamente, dal 28 luglio e dall’11 ottobre 2004.
Inoltre le contestazioni di ordine urbanistico sviluppate nel ricorso riguarderebbero, secondo la difesa comunale, la destinazione urbanistica imposta all’area dalla variante di P.R.G. che è stata introdotta con l’approvazione del Piano dei Servizi, avvenuta il 26 marzo 2004. Di tale circostanza la Fondazione avrebbe avuto tempestiva conoscenza già sulla base di quanto le è stato comunicato dal Comune il 20 febbraio 2004.
Essendo stato il ricorso notificato in data 1° luglio 2005, se ne deduce ictu oculi, secondo il Comune, la tardività dell’impugnazione.
Di conseguenza, sarebbe altresì inammissibile l’impugnazione del decreto di espropriazione, atto consequenziale rispetto agli altri e ritenuto illegittimo non per vizi propri, ma in quanto partecipe dei profili di illegittimità contestati in relazione ai predetti atti presupposti.
L’eccezione non può essere condivisa.
Ed invero, l’art. 16 della l. n. 1150/1942 dispone, agli ultimi due commi, che “il decreto di approvazione di un piano particolareggiato deve essere depositato nella segreteria comunale e notificato nelle forme delle citazioni a ciascun proprietario degli immobili vincolati dal piano stesso entro un mese dall’annuncio dell’avvenuto deposito” e che “le varianti ai piani particolareggiati devono essere approvate con la stessa procedura”.
Orbene, per pacifica giurisprudenza, il termine di decadenza per l’impugnazione dei Piani Particolareggiati decorre dalla loro notificazione nel modo stabilito dal Legislatore (C.d.S., Sez. IV, 2 luglio 1983, n. 485; T.A.R. Lazio, Sez. I, 10 aprile 1996, n. 589; T.A.R. Umbria, 12 dicembre 2003, n. 984) e non dalla data di pubblicazione degli stessi (cfr. T.A.R. Lazio, n. 589/1996 cit.). L’omissione della prescritta notificazione del Piano al privato interessato comporta, quindi, che non inizia a decorrere il termine per la sua impugnazione, tranne che si dimostri aliunde la piena conoscenza dell’atto in capo al privato stesso.
Nel caso di specie, per provare il verificarsi della suddetta piena conoscenza non basta, però, la documentazione prodotta dal Comune resistente, ed in particolare le comunicazioni del 12 maggio 2004, prot. n. 2967, concernente l’avvio del procedimento di adozione del Piano Particolareggiato, e del 1° marzo 2005, prot. n. 1109, contenente l’indicazione del valore dei terreni da espropriare (si tratta, rispettivamente, dei doc. n. 9 e 16 della difesa comunale).
Invero, la comunicazione del 12 maggio 2004 è palesemente inidonea a provocare l’effetto di piena conoscenza, dal momento che essa si riferisce, come già detto, solamente all’avvio del procedimento di adozione del Piano Particolareggiato de quo.
Del pari inidonea deve, poi, ritenersi la succitata comunicazione del 1° marzo 2005, giacchè la tesi del Comune, per il quale essa, fissando il valore dell’indennità di esproprio, esprime l’inequivocabile presupposto dell’avvenuta approvazione del Piano Particolareggiato, anche laddove fosse condivisibile, sarebbe comunque non decisiva.
La comunicazione in esame, infatti, concerne, a ben vedere, la cessione bonaria dell’area de qua, ossia una procedura alternativa a quella espropriativa, sicchè il fatto che essa determini tale valore includendo nel calcolo tutti i mappali di proprietà della ricorrente, ossia un’area di estensione pari a quella cui ha poi avuto riguardo il decreto di esproprio impugnato, non basta, secondo il Collegio, a far ritenere che la ricorrente, all’atto della ricezione di siffatta comunicazione, abbia potuto avere la precisa consapevolezza del fatto che l’espropriazione avrebbe riguardato altresì la superficie destinata all’edilizia privata.
Ciò, sia in ragione della mancata effettuazione, da parte del Comune, della notificazione ex art. 16 della l. n. 1150/1942, sia di quanto ammesso dallo stesso Comune, come si vedrà più sotto, circa la previsione, nel Piano Particolareggiato IS01 (e, prima ancora, nel Piano dei Servizi in variante al P.R.G., in base al quale è stato poi approvato il Piano Particolareggiato de quo), di un meccanismo perequativo che destinava una parte dell’area interessata dalla realizzazione dell’opera pubblica all’edilizia privata, con la conseguenza che non vi erano elementi sufficienti, al momento, perché la ricorrente potesse desumere, dal contenuto della comunicazione del 1° marzo 2005, l’estensione della procedura espropriativa anche all’area destinata, ai sensi del Piano Particolareggiato, all’utilizzo privato.
In altri termini, o si ritiene che la comunicazione del 1° marzo 2005, non avendo richiamato nemmeno gli estremi del Piano Particolareggiato IS01, non implicasse alcun effetto di piena conoscenza dello stesso, ed allora le eccezioni di tardività e di inammissibilità del ricorso cadono, ovvero si afferma, come fa il Comune, che da essa sia derivata la conoscenza del predetto Piano, ma allora non si sarebbe comunque potuta realizzare, in capo alla ricorrente, la consapevolezza della lesione arrecata ai propri interessi, in quanto da un lato vi sarebbe stata una previsione pianificatoria che conteneva un meccanismo perequativo a tutela degli interessi del privato, dall’altro ci si sarebbe trovati dinanzi, invece, alla richiesta di cessione bonaria di tutta l’area interessata.
Ma, com’è stato precisato dalla giurisprudenza (v. T.A.R. Veneto, Sez. I, 7 ottobre 2003, n. 5134), la piena conoscenza di un provvedimento, ai fini della decorrenza del termine per la sua impugnazione, presuppone la conoscenza dei vizi che rendano l’atto non solo incidente nella sfera giuridica del destinatario, ma anche lesivo della stessa.
Quanto, poi, al fatto che la Fondazione ricorrente ha avuto conoscenza della destinazione urbanistica impressa all’area di sua proprietà con l’adozione e poi l’approvazione del Piano dei Servizi (rispettivamente, con delibere del Consiglio Comunale del 26 novembre 2003 e del 26 marzo 2004), in disparte la circostanza che la comunicazione inviata dal Comune con la nota prot. n. 1023 del 20 febbraio 2004 concerne l’adozione del Piano dei Servizi e non la sua approvazione, essendo anteriore a quest’ultima, in realtà è la stessa difesa comunale a sostenere la non lesività del Piano dei Servizi (come del Piano Particolareggiato) e, quindi, la non impugnabilità di tali atti da parte della predetta Fondazione.
Ciò, in ragione del fatto, già ricordato più sopra, che con tali strumenti di pianificazione, nel confermare il vincolo ad attrezzature scolastiche, già sussistente per la zona interessata sin dal 1993, sarebbe, tuttavia, stato introdotto un meccanismo perequativo, volto a consentire la parziale edificazione privata della zona stessa (con la previsione di un’area a concentrazione edificatoria).
Ma la circostanza prova troppo, nel senso che ciò di cui si duole la ricorrente è il fatto che la procedura di espropriazione per pubblica utilità abbia poi finito per includere non soltanto le superfici destinate alla realizzazione del nuovo edificio scolastico, ma anche quelle destinate all’edilizia privata.
Se, quindi, gli strumenti pianificatori posti a monte della procedura espropriativa in concreto attuata facevano salvo, in una qualche misura, l’interesse del privato, prevedendo un’area a concentrazione edificatoria, il successivo, integrale sacrificio di detto interesse non può che essere ricondotto ad un atto diverso ed ulteriore, da identificare, ad avviso del Collegio, non già nella comunicazione del 1° marzo 2005 (per quanto detto sopra e per il valore intrinseco, non provvedimentale, della stessa), ma nel decreto di esproprio del 19 maggio 2005.
Se ne deduce, per tal via, la tempestività del gravame proposto, nonché l’infondatezza della eccezione di inammissibilità del medesimo per l’omessa tempestiva impugnazione degli atti presupposti rispetto al decreto di espropriazione (visto che, si ribadisce, la stessa difesa del Comune resistente si sforza di dimostrare la non lesività di tali atti).
Se, pertanto, va respinto il primo motivo di ricorso, per essere il vincolo ad attrezzature scolastiche esistente già a far data dal 1993, quanto appena detto conduce, altresì, a ritenere inammissibile il secondo motivo di ricorso, con cui la Fondazione ricorrente censura il Piano Particolareggiato IS01, nonché il progetto preliminare e quello definitivo della scuola, sul presupposto che a tali atti sia riconducibile la previsione dell’esproprio di tutto il compendio e non soltanto dell’area destinata al nuovo edificio scolastico (con conseguente invalidità in via meramente derivata del decreto di esproprio).
Ciò perchè, si ripete, il Piano Particolareggiato dell’ambito IS01 ha individuato un perimetro destinato alla realizzazione della scuola, ma ha stabilito, per un’altra porzione del medesimo ambito, una concentrazione edificatoria residenziale, avente scopo perequativo.
Senonchè, sostiene la difesa comunale che sarebbe stata poi l’inerzia dell’odierna ricorrente a portare il Comune ad attuare di propria iniziativa esso stesso tutto il Piano Particolareggiato (dunque, espropriando altresì l’area con destinazione edificatoria), in ragione del fatto che il Piano Particolareggiato integra una dichiarazione di pubblica utilità unitaria ed estesa a tutto il perimetro incluso nello strumento pianificatorio.
Tanto premesso, occorre pertanto esaminare in via prioritaria il terzo, quarto e quinto motivo di ricorso.
Con tali motivi, la Fondazione Collegio Ghislieri si duole, rispettivamente, del fatto che sia stato il decreto di esproprio a prevedere, in via autonoma e non consequenziale rispetto agli atti presupposti, l’estensione dell’espropriazione a tutto il compendio ricompreso nel Piano Particolareggiato IS01, nonchè della violazione degli obblighi di preventiva comunicazione ai proprietari previsti, relativamente sia al Piano Particolareggiato, sia alla approvazione dei progetti preliminare e definitivo, dalla legislazione speciale (artt. 16, comma 10, della l. n. 1150/1942, 11, 16, comma 4, e 17, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001) e dalla legge generale sul procedimento amministrativo (la l. n. 241/1990).
In linea generale, il Collegio ritiene di condividere la tesi della ricorrente sull’illegittimità dell’estensione dell’espropriazione anche alle aree destinate non all’edilizia scolastica, ma all’edilizia residenziale privata, e ciò sia per violazione di legge, visto il contrasto del decreto di esproprio con l’art. 42, terzo comma, Cost. (che consente l’espropriazione della proprietà privata per soli motivi di interesse generale), sia per sviamento di potere, dal momento che la potestà espropriativa sarebbe qui utilizzata in ordine a superfici su cui sono previste opere di interesse privato e non di pubblica utilità.
Per quanto sopra detto, ritiene comunque il Collegio che tale illegittimità afferisca in modo autonomo al decreto di esproprio, con conseguente fondatezza del terzo (e non del secondo) motivo di ricorso. »»

___________

© Riproduzione vietata.