Cessione volontaria - Esproprionline.it - L’espropriazione per pubblica utilità.

ATTO DI CESSIONE VOLONTARIA

a cura di Ines Melloni

La cessione volontaria è atto conclusivo del procedimento di espropriazione, comportando l'effetto traslativo della proprietà interessata dalla realizzazione dell'opera pubblica.

All'atto di cessione volontaria fa espresso riferimento l'art. 20 comma 9 DPR 327/2001, in base al quale:

« 9. Il beneficiario dell'esproprio ed il proprietario stipulano l'atto di cessione del bene qualora sia stata condivisa la determinazione della indennità di espropriazione e sia stata depositata la documentazione attestante la piena e libera proprietà del bene. Nel caso in cui il proprietario percepisca la somma e si rifiuti di stipulare l'atto di cessione del bene, può essere emesso senza altre formalità il decreto di esproprio, che dà atto di tali circostanze, e può esservi l'immissione in possesso, salve le conseguenze risarcitorie dell'ingiustificato rifiuto di addivenire alla stipula.

10. L'atto di cessione volontaria è trasmesso per la trascrizione, entro quindici giorni presso l'ufficio dei registri immobiliari, a cura e a spese dell'acquirente. (L) »

Presupposti indispensabili della stipula dell'atto di cessione volontaria sono dunque: condivisione dell'indennità, deposito della documentazione attestante la piena e libera proprietà del bene, consenso del proprietario a stipulare l'atto dopo aver riscosso l'indennità.

L'atto di cessione volontaria è, sulla base della richiamata normativa di cui al DPR 327/2001, atto meramente eventuale, pur sussistendo i presupposti visti. Infatti, ai sensi del comma 11 dell'art. 20 TU «11. Dopo aver corrisposto l'importo concordato, l'autorità espropriante, in alternativa alla cessione volontaria, può procedere, anche su richiesta del promotore dell'espropriazione, alla emissione e all'esecuzione del decreto di esproprio. (L) ». In tale ipotesi ai sensi del successivo comma 13 al proprietario che abbia condiviso l'indennità offerta spetta l'importo di cui all'articolo 45 comma 2; la scelta dell'Amministrazione non può infatti arrecare al proprietario un pregiudizio, in termini di mancato riconoscimento delle maggiorazioni delle indennità di cui all'ultima disposizione richiamata.

Fin da quando è dichiarata la pubblica utilità dell'opera e fino alla data in cui è eseguito il decreto di esproprio, il proprietario ha il diritto di stipulare col soggetto beneficiario dell'espropriazione l'atto di cessione volontaria del bene; è ammessa anche la cessione della quota di proprietà (art. 45 comma 1 TU).

Per il contratto di cessione volontaria, alla pari di tutti i contratti stipulati dalla P.A. è richiesta, la forma scritta ab substantiam. Secondo costante giurisprudenza, infatti, ai fini del trasferimento della proprietà tra privato e l'Amministrazione non può ritenersi valido l'accordo conseguente a proposta di cessione volontaria seguita da accettazione da parte della P.A.; ciò in quanto i contratti della p.a. devono essere redatti a pena di nullità per iscritto; l'atto scritto deve consistere in un documento unitario sottoscritto dal privato e dal rappresentante dell'ente legittimato ad esprimere la volontà all'esterno (cfr. Tar Puglia Sez. III Bari n.2023 del 17 agosto 2009; Corte di Cass. Sez. I Civ. n.17686 del 29 luglio 2009; Tar Sicilia Sez. II Catania n. 697 del 7 aprile 2009; Tar Calabria Sez. Reggio Calabria n.696 del 15 dicembre 2008; Cass. SS.UU. n. 26739 del 19 dicembre 2007).

Secondo costante giurisprudenza, la cessione volontaria di immobili oggetto di una procedura espropriativa rientra nella categoria dei negozi di diritto pubblico (o ad oggetto pubblico). La cessione volontaria, infatti, in quanto sostitutiva del decreto di espropriazione, di cui produce i medesimi effetti, non perde la sua connotazione di atto autoritativo implicando, più semplicemente, la confluenza, in un unico testo, di provvedimento e negozio (cfr. Corte di Cass. Sez. I civ. n. 19980 del 16 settembre 2009; Tar Puglia Sez. I Lecce n. 1953 del 30 luglio 2009, Tar Calabria, Reggio Calabria n. 688 del 18 luglio 2007; Corte di Cass. Sez. I civ. n. 11843 del 22 maggio 2007; Corte di Cass. Sez. I civ. n. 8217 del 2 aprile 2007; Corte di Cass. Sez. I civ. n. 3040 del 13 febbraio 2007). Ai sensi dell'art. 34 comma 2 DPR 327/2001 «dopo la trascrizione del decreto di esproprio o dell'atto di cessione, tutti i diritti relativi al bene espropriato possono essere fatti valere esclusivamente sull'indennità ».

L'atto di cessione volontaria deve essere tenuto distinto dall'accordo amichevole sull'indennità; mentre infatti la cessione volontaria del bene ha efficacia immediatamente traslativa della proprietà e determina, pertanto, l'esaurimento della procedura ablativa del bene, viceversa, l'accordo amichevole concerne solamente la pattuizione sul quantum dell'indennità e presuppone il completamento della procedura mediante l'adozione dell'atto conclusivo traslativo della proprietà (cfr. C.d.S.. Sez. IV n. 8933 del 29 dicembre 2009; CGA n. 1189 del 14 dicembre 2009; Tar Veneto Sez. II n. 2464 del 30 settembre 2009; C.d.S. Sez. IV n. 4022 del 18 giugno 2009; Corte di Cass. SS.UU. n. 5624 del 9 marzo 2009); ne consegue la sua caducazione e perdita di efficacia, qualora il procedimento non si conclusa con l'atto di cessione o con il decreto di esproprio (cfr. Tar Veneto Sez. II n. 2464 del 30 settembre 2009; Corte di Cass. Sez. I civ. n. 21033 del 30 settembre 2009; Tar Sicilia Sez. II Catania n. 1319 del 14 luglio 2009; Corte di Cass. SS.UU. n. 16092 del 9 luglio 2009; Corte di Cass. SS.UU. n. 14886 del 25 giugno 2009; C.d.S. Sez. IV n. 4022 del 18 giugno 2009; Tar Sicilia Sez. II Catania n. 1009 del 3 giugno 2009).

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Esempi di giurisprudenza.

TAR VE 2292/2006: ««Il ricorrente afferma, per quanto attiene all’asserita violazione dell’art. 13 della L. 865 del 1971, che la somma depositata presso la Tesoreria Provinciale risulterebbe illegittimamente pari a Lire 321.414.123.-, ossia all’importo decurtato del 40% conseguente alla mancata accettazione dell’indennità offerta nell’ipotesi di cessione volontaria dei terreni destinati all’espropriazione, pari – per contro – a Lire 535.690.205.-
Secondo la prospettazione dello stesso ricorrente, poiché l’accettazione dell’indennità potrebbe avvenire fino al momento dell’emissione del decreto di espropriazione, avrebbe dovuto essere depositata tale ultima somma presso la Tesoreria Provinciale, e non già l’importo inferiore.
Il ricorrente deduce, inoltre, che dopo la decisione dell’Amministrazione Comunale di limitare il proprio intervento rispetto alle originarie previsioni del P.E.E.P., egli non avrebbe ricevuto un invito presentare al riguardo nuove osservazioni, a ‘ sensi degli anzidetti artt. 10 e 11 della L. 865 del 1971.
Tale circostanza avrebbe impedito allo stesso ricorrente di verificare se l’area assoggettata ad espropriazione corrisponde effettivamente a quei lotti 1 e 2 per i quali questo giudice non aveva accordato la sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati.
Da ultimo, il ricorrente deduce la mancata fissazione dei termini di inizio e di ultimazione dell’opera di pubblico interesse e la conseguente violazione dell’art. 13 della L. 2359 del 1865.
Il Collegio, per parte propria, rileva che, per quanto attiene all’asserita violazione dell’art. 13 della L. 865 del 1971, che risulta in primo luogo dubbia la stessa sussistenza di un interesse del ricorrente a dedurre tale censura, posto che egli, non essendo addivenuto alla cessione volontaria dei terreni di sua proprietà, non è titolare di una pretesa qualificata al deposito presso la Tesoreria Provinciale dello Stato di una somma che non ha – comunque – diritto a percepire.
Comunque sia, a’ sensi dell’art. 5-bis, comma 1, del D.L. 11 luglio 1992 n. 333 convertito con modificazioni in L. 8 agosto 1992 n. 359, e vigente all’epoca dei fatti di causa, “fino all’emanazione” – a quel momento non ancora avvenuta - di un’organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o interventi dichiarati di pubblica utilità”, contenuta – come è ben noto - nel D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, “l’indennità di espropriazione per le aree edificabili” era “determinata a norma dell’art. 13, terzo comma, della L. 15 gennaio 1885, n. 2892, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917. L'importo così determinato” era “ridotto del 40 per cento”.
Il comma 2 del medesimo art. 5-bis disponeva, quindi, che “in ogni fase del procedimento espropriativo il soggetto espropriato” poteva “convenire la cessione volontaria del bene” e che, “in tal caso” non si applicava “la riduzione di cui al comma 1”, e la Corte Costituzionale, con sentenza 16 giugno 1993 n. 283, ha riconosciuto tale facoltà anche a favore dei soggetti già espropriati al momento della entrata in vigore della legge n. 359 del 1992, e nei confronti dei quali la indennità di espropriazione non fosse ancora divenuta incontestabile, il diritto di accettare l'indennità di cui al primo comma con esclusione della riduzione del 40%.
Tuttavia, l’ordinamento ben distingueva tra indennità di espropriazione e corrispettivo della cessione volontaria del bene – sia pure determinata assumendo quale parametro di riferimento l’ammontare dell’indennità di espropriazione.
In tal senso, infatti, l’art. 12 della L. 865 del 1971 dispone che “il proprietario espropriando, entro trenta giorni dalla notificazione dell'avviso di cui al quarto comma dell’art. 11, ha diritto di convenire con l'espropriante la cessione volontaria degli immobili per un prezzo non superiore del 50 per cento dell'indennità provvisoria determinata ai sensi dei successivi articoli 16 e 17 (comma 1).Nello stesso termine di cui al precedente comma, i proprietari comunicano al presidente della giunta regionale e all'espropriante se intendono accettare l'indennità provvisoria. In caso di silenzio l'indennità si intende rifiutata (comma 2). Decorso il termine di cui al precedente comma, il presidente della giunta regionale ordina all'espropriante, in favore degli espropriandi, il pagamento delle indennità che siano state accettate, ed il deposito delle altre indennità presso la Cassa depositi e prestiti”.
Ciò, dunque, significa che nell’espressa dizione della legge il deposito ha per oggetto, essenzialmente, le indennità non accettate, ossia l’indennità provvisoria, e che ciò – peraltro – non impedisce che l’avente titolo possa comunque optare anche successivamente per la cessione volontaria dei beni e che, in questo caso, gli sarà comunque corrisposto quanto dovuto a tale titolo, anche se il deposito è avvenuto per una somma minore; né, del resto, si vede il motivo per cui, ove si volesse seguire la tesi del ricorrente, l’Amministrazione che promuove l’espropriazione dovrebbe in ogni caso depositare una somma maggiore a quella dovuta per il solo fatto che il destinatario potrebbe, in un momento imprecisato e a sua insondabile discrezione, optare per la cessione volontaria dei beni assoggettati ad espropriazione. »»

TAR PR 343/2000 : «« Prima di dare corso al procedimento di esproprio il Comune, su richiesta della ricorrente, le concedeva termine per scegliere la cessione volontaria dei beni previo abbandono delle opposizioni e dimostrazione concreta della disponibilità di lasciare gli immobili liberi, ma la ricorrente, dopo trattative essenzialmente dirette a maggiorare l’indennità di cessione, non aderiva.
Ciò premesso e quanto al primo motivo di ricorso, deve rilevarsi che le deliberazioni di adozione e di approvazione del PEEP non sono più impugnabili perché la ricorrente ha già impugnato le delibere consiliari n.110/A del 19/4/1980, 110/B del 21/4/1980, 172 del 2/7/1982 (di adozione di variante al P.R.G. 1980 con l’inclusione del PEEP in oggetto), la delibera di G.R. n.3855/1983 di approvazione della variante istitutiva in questione, la delibera consiliare n.260/1987 e la delibera n.111/1989 (di adozione e di approvazione del PEEP) con ricorsi definitivamente respinti dal C.S. (decisione n.1343/99 della IV Sezione).
Quanto al motivo sub b), con del. 13/2/1990, n.429. la G.M. ha disposto di procedere all’attuazione del PEEP di via Colombo per successivi stralci (né la delibera è stata impugnata) ed è stato dato avvio al procedimento espropriativo delle aree comprese nel primo lotto, in cui sono compresi gli immobili della ricorrente.
Premesso che comunque non si comprende perché il PEEP , senza l’attuazione dei lotti n. 4 e 5, debba ritenersi inattuabile ed anzi caducato ex tunc (sic), all’atto dell’esproprio esso era vigente ed attuabile per stralci; inoltre il Consiglio comunale, con delibere n. 40/97 e n. 44/97, approvando il piano triennale 1997-99 per l’edilizia economica e popolare, vi aveva incluso globalmente il PEEP di via Colombo, dando atto della necessità di avviare il procedimento amministrativo idoneo a consentire la ripresa dell’acquisizione delle aree.
Coerentemente a tale disegno, con delibera consiliare 238/97 è stato approvato l’aggiornamento del programma pluriennale di attuazione del PEEP dandosi atto che le procedure per l’espropriazione degli immobili del secondo stralcio del PEEP di via Colombo potevano essere riprese e stabilendosi ai sensi dell’art.9 della l. n. 167/62 (come modificato dall’art.51 della l.n. 457/78) il termine di attuazione del PEEP al 9/4/2007, anche per quanto riguarda il rinnovo e il compimento delle espropriazioni relative al secondo stralcio.
E’ quindi possibile riattivare le procedure espropriative anche per le aree per le quali i pregressi provvedimenti risultino decaduti.
Sulla censura sub c) infondatamente la ricorrente si lamenta dei tempi di emanazione degli atti relativi al procedimento espropriativo (tutti pacificamente nei termini di legge) non senza doversi notare che in base al D.L. n.333/92, applicabile anche ai procedimenti in corso, la ricorrente non avrebbe più potuto ottenere un’indennità ragguagliata al valore venale dei beni, e comunque che trattasi di questione di competenza del giudice ordinario.
Quanto al motivo sub d) (con cui la ricorrente si duole di essere stata sostanzialmente privata della possibilità di ottenere la cessione volontaria) è da notare che le modalità (del tutto legittime, d’altra parte) con cui il Comune ha stabilito le condizioni per la cessione volontaria dei beni sono state definite con del. G.M. n.118/95 non impugnata dalla ricorrente, e sulla quale peraltro sembra essersi formata l’acquiescenza, perché la stessa ricorrente con nota 4/6/1996 comunicava di essere in procinto di liberare gli immobili dai vincoli con gli inquilini in corso, senza nulla obiettare sulla sostanza della richiesta, e ottenendo dal Comune una congrua dilazione. »»

TAR LT 445/2005: «« 4.4. Con decreto n. 12 del 22 maggio 2000, la provincia provvedeva a determinare in lire 132.312.000 l’indennità di esproprio ai sensi dell’articolo 5-bis del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, avvisando il ricorrente che era in sua facoltà convenire la cessione volontaria del suolo nel qual caso l’indennità sarebbe stata corrisposta nella misura di lire 220.520.000 (in concreto ove fosse stata accettata la cessione volontaria l’indennità non sarebbe stata assoggettata alla riduzione del 40% prevista dalla disposizione sopra citata).
4.5. Seguiva il 5 ottobre 2000 il decreto di espropriazione impugnato; è opportuno evidenziare che esso dà atto che, non avendo il ricorrente convenuto la cessione volontaria del suolo, l’indennità – che risultava essere stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti - restava fissata in lire 132.312.000.
5. Ciò premesso in punto di fatto è possibile procedere all’esame dei motivi dedotti.
6. Con il primo motivo il ricorrente lamenta la violazione degli articoli 3, 7 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241; in concreto lamenta che il decreto di espropriazione non è stato preceduto da comunicazione di avvio del procedimento, non reca idonea motivazione ed è privo dell’indicazione dell’autorità e del termine per la proposizione dei previsti rimedi giustiziali.
6.1. Il motivo è infondato.
Come è noto, in materia di espropriazione per pubblica utilità la giurisprudenza ha da tempo affermato il principio secondo cui le garanzie partecipative inerenti al cd. giusto procedimento devono essere applicate al procedimento preordinato alla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, in quanto è in tale fase che l’amministrazione compie la propria valutazione in ordine all’utilità dell’intervento e procede alla ponderazione e al confronto degli interessi in esso coinvolti; è pertanto necessario che in tale fase – in cui è ancora possibile per il privato influire in modo effettivo sulle scelte discrezionali dell’amministrazione pubblica – sia provocato il contraddittorio, in quanto le fasi successive (occupazione d’urgenza e emissione del decreto di espropriazione) hanno un carattere attuativo di una scelta precedentemente compiuta. Mutatis mutandis, il medesimo discorso vale per la motivazione; anche per questo profilo, la esposizione delle ragioni di interesse pubblico che giustificano l’intervento e il correlativo sacrificio dell’interesse dei proprietari delle aree occorrenti alla sua realizzazione deve avvenire nel provvedimento con cui si dichiara la pubblica utilità delle opere (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 15 settembre 1999, n. 14, Consiglio di Stato, sez. VI, 25 marzo 2004 n. 1617).
Ciò premesso, al ricorrente è stato notificato il decreto di occupazione d’urgenza – che menzionava il precedente provvedimento commissariale dichiarativo della pubblica utilità – ed è stata data comunicazione del decreto determinativo dell’indennità di esproprio che conteneva un esplicito avviso che, in difetto di consenso alla cessione volontaria del suolo, si sarebbe proceduto alla sua espropriazione; è quindi evidente che il ricorrente era pienamente al corrente dell’esistenza del procedimento di esproprio con la conseguenza che un autonomo avviso sarebbe stato del tutto inutile.
7. Con il secondo motivo, il ricorrente denuncia l’illegittimità del decreto di occupazione d’urgenza sotto vari profili e la illegittimità in via derivata del decreto di espropriazione.
Il motivo è inammissibile in quanto per principio giurisprudenziale consolidato l’illegittimità di un provvedimento determinata in via di “illegittimità derivata” da un provvedimento presupposto non può esser fatta valere allorchè non si sia provveduto alla tempestiva impugnazione dell’atto presupposto (Consiglio di Stato, sez. IV, 1 giugno 1992, n. 572). Nella fattispecie non risulta che il ricorrente abbia mai impugnato il decreto di occupazione d’urgenza.
Per completezza deve anche osservarsi che il procedimento preordinato all’occupazione d’urgenza non si atteggia a procedimento presupposto rispetto al procedimento espropriativo; il procedimento presupposto di quest’ultimo è infatti il procedimento preordinato alla dichiarazione di pubblica utilità.
Nella fattispecie il ricorrente non ha impugnato neppure la delibera commissariale che ha dichiarato la pubblica utilità dell’opera realizzanda; anzi a questo riguardo deve rilevarsi - in relazione alla circostanza che il ricorrente nella memoria depositata il 9 marzo 2005 insiste lungamente sull’inesistenza nella fattispecie in esame di una dichiarazione di pubblica utilità (circostanza quest’ultima non denunciata nel ricorso introduttivo) – che la dichiarazione di pubblica utilità, benchè non depositata dal resistente consorzio, è menzionata nei suoi estremi essenziali nel decreto di occupazione d’urgenza.
8. Con il terzo motivo il ricorrente denuncia che il decreto di espropriazione è stato pronunciato sulla base del falso presupposto che egli non aveva consentito alla cessione volontaria del suolo all’espropriante. In realtà sostiene il ricorrente che sia prima che a seguito della comunicazione del decreto determinativo dell’indennità di espropriazione egli aveva ripetutamente dichiarato la propria disponibilità alla cessione volontaria del suolo. Di conseguenza l’amministrazione non avrebbe potuto pronunciarne l’esproprio dovendosi viceversa procedere alla stipula di un “contratto di diritto pubblico”. »»

TAR BS 903/2005: ««FATTO
I ricorrenti sono proprietari, nel comune di Bonate Sopra, di un'azienda agricola nel cui ambito è ricompresa una casa colonica.
Per la realizzazione dell'asse interurbano Ponte S. Pietro Bergamo, sin dal 1993, sono state avviate le procedure per l'esproprio di una parte dei terreni dei ricorrenti.
Rifiutata l'offerta d'indennità di esproprio, ritenuta inadeguata a ristorare i danni subiti dal tracciato dell'asse viario che avrebbe diviso in due parti, tra loro non comunicanti, l'unitaria azienda agricola, i ricorrenti hanno quindi proposto avanti la Corte d'Appello di Brescia opposizione alla stima dell'indennità.
Tale giudizio è terminato in via transattiva con la stipula del verbale di cessione volontaria e liquidazione dell'indennità del 12 febbraio 1999, con il quale venne riconosciuta ai ricorrenti un'indennità complessiva di £. 234.093.0000, comprensiva della perdita di valore della residua proprietà.
Proseguono i ricorrenti affermando che l'accordo di cui al citato verbale di cessione volontaria, avrebbe previsto anche la costituzione a loro uso esclusivo di una servitù (qualificata anche come diritto di transito esclusivo) nel sottopasso realizzato dall'Anas al fine di consentire il collegamento tra i terreni dell'azienda agricola.
Per comprovare la pretesa esclusività d'uso del sottopasso viene allegata della corrispondenza di vario contenuto che nel corso degli anni (tra il 1994 ed il 2001) è intercorsa tra i ricorrenti e l'Anas ovvero tra i ricorrenti e la ditta incaricata dell'esecuzione delle procedure espropriative.
Il progetto originario della strada prevedeva lo smaltimento delle acque meteoriche direttamente nel fiume Brembo.
Per ovviare alla possibile compromissione dell'ambiente si è reso necessario realizzare un sistema idraulico per l'eduzione, la raccolta, la disoleazione e lo smaltimento delle acque piovane, mediante la costruzione di una vasca di laminazione e raccolta delle stesse.
La realizzazione della vasca di laminazione e raccolta delle acque ha comportato la necessità di procedere all'esproprio di aree del controinteressato Merelli la cui proprietà confina con quella dei ricorrenti.
Nell'ambito di tale procedura questi ha concluso con l'Anas in data 22 giugno - 21 luglio 2004, un verbale di cessione volontaria e liquidazione dell'indennità con il quale, accettando l'indennità offerta, cedeva volontariamente i terreni.
Il punto 5 di detto accordo afferma, tra l'altro, che è consentito il pubblico passaggio sia lungo le controstrade da realizzare al piede del rilevato stradale su terreni di proprietà dell'Anas, che attraverso il sottopasso realizzato in corrispondenza della proprietà dei ricorrenti e che "pertanto tale diritto di passaggio vale anche per la ditta Merelli Maurizio".
Il Comune di Bonate Sotto ha quindi rilasciato all'Anas il permesso di costruire prot. n. 671 del 30 settembre 2004 per la realizzazione della vasca di laminazione e raccolta delle acque.
Il permesso di costruire nonché il verbale di cessione volontaria e liquidazione dell'indennità del 22 giugno - 21 luglio 2004 stipulato tra Anas ed il controinteressato Merelli, sono impugnati dai ricorrenti con ricorso notificato il 3 dicembre 2004 e depositato il successivo 17 dicembre 2004, per le seguenti censure:
I) violazione del provvedimento dell'Anas, Direzione generale di Milano n. 194 del 13 dicembre 1999 di approvazione del progetto n. 9396 del 15 ottobre 1997, relativo al nuovo collegamento dell'asse interurbano Ponte S. Pietro - Bergamo con la s.s. n. 342 a Mapello e della legge 3 gennaio 1978, n. 1 e successive modifiche;
II) eccesso di potere per errata e omessa rappresentazione dello stato dei luoghi e violazione della normativa urbanistica locale;
III) illegittimità per eccesso di potere e contraddittorietà nei comportamenti dell'Anas;
IV) violazione del principio del legittimo affidamento del privato.
Si è costituita in giudizio l'Anas che preliminarmente eccepisce l'inammissibilità del ricorso e nel merito chiede la reiezione del ricorso perché è infondato.
Si è costituito in giudizio anche il controinterssato Merelli chiedendo il rigetto del ricorso perché infondato.
Non si è costituito in giudizio il Comune di Bonate Sotto.
Le parti in prossimità dell'udienza hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese.
Alla pubblica udienza del 12 luglio 2005 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità del ricorso formulate dall'Avvocatura dello Stato.
Con la prima deduce la carenza di interesse al ricorso relativamente al verbale di cessione volontaria e liquidazione dell'indennità del 22 giugno - 21 luglio 2004 stipulato tra Anas ed il controinteressato Merelli, per il rilievo che, anche a voler ipotizzare l'esistenza di una servitù esclusiva di passaggio dei ricorrenti nel sottopasso, l'accordo intervenuto tra terzi, in quanto res inter alios acta, non sarebbe in ogni caso idoneo a ledere in alcun modo il diritto dei ricorrenti: da ciò discenderebbe la mancanza di legittimazione dei ricorrenti ad impugnare un atto che non potrebbe arrecare loro alcun pregiudizio.
Con la seconda eccezione viene denunciato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, anche alla luce delle sentenze della Corte Costituzionale 6 luglio 2004, n. 204 e 28 luglio 2004, n. 281. Secondo l'Avvocatura dello Stato il verbale di cessione volontaria e liquidazione dell'indennità del 22 giugno - 21 luglio 2004 stipulato tra Anas ed il controinteressato Merelli sarebbe qualificabile, rispetto ai ricorrenti, come mero fatto giuridico, un comportamento rispetto al quale i ricorrenti eserciterebbero in questa sede un'azione devoluta al giudice ordinario per effetto delle citate sentenze della Corte Costituzionale.
I ricorrenti replicano a tali eccezioni affermando di avere senz'altro interesse ad impugnare l' accordo stipulato tra terzi per la parte in cui lo stesso nega l'esistenza di un proprio diritto di uso esclusivo del sottopasso. Relativamente all'eccezione di difetto di giurisdizione, invocano invece l'art. 53, comma 1, del DPR 8 giugno 2001, n. 327, recante il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, secondo cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli accordi conseguenti all'applicazione delle disposizioni del testo unico.
1.2 L'eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione è fondata nei limiti di seguito precisati.
Nel caso di specie l'istante ha impugnato il verbale di cessione volontaria stipulato tra Anas ed il controinteressato Merelli, in quanto, secondo la prospettazione dei ricorrenti, questo lederebbe una propria posizione giuridica soggettiva.
Detto verbale rientra senz'altro nel novero degli accordi che il menzionato art. 53 del testo unico degli espropri devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Questa norma ha inteso chiarire i dubbi sorti in precedenza circa l'applicabilità agli accordi stipulati nell'ambito delle procedure espropriative, della disposizione di cui all'art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. in tal senso il punto 36 della relazione di accompagnamento al testo definito dal Consiglio di Stato in sede consultiva nell'Adunanza Generale del 29 marzo 2001; la Cassazione, Sezioni Unite, 4 novembre 1994, n. 9130, aveva in precedenza negato l'operatività dell'art. 11 della legge 241 del 1990 nel caso di cessione volontaria di beni espropriati).
Vi è da precisare che il problema che rileva nella controversia oggetto di giudizio, è quello della tutela dei terzi, quali sono i ricorrenti, che lamentino la diretta lesività, nei loro confronti, di accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi stipulati tra altre parti.
Contrariamente a quanto affermato dall'Avvocatura dello Stato la problematica della posizione del terzo non può essere superata negando l'opponibilità dell'accordo in forza della norma secondo cui l'accordo è concluso «senza pregiudizio dei diritti dei terzi» La ratio di tale disposizione è solamente quella di escludere che con l'accordo si possano produrre arbitrarie invasioni della sfera giuridica del terzo e la formula altro non è che il corollario del principio di relatività del contratto estensibile agli accordi.
Il terzo può infatti subire pregiudizi dall'efficacia riflessa, avente rilevanza esterna, dell'accordo.
L'art. 11 della legge 241 del 1990 ricomprende la materia nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, attribuendogli il potere di emettere sentenze costitutive o di condanna, in aggiunta alle sentenze di annullamento ordinariamente pronunciabili, prescindendo dalla natura della situazione giuridica soggettiva fatta valere.
Tuttavia tale norma delimita la giurisdizione esclusiva alle sole controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi, con la conseguenza che, la stessa, deve necessariamente intendersi circoscritta alle sole controversie insorte tra le parti che abbiano stipulato l'accordo, come si ricava dallo stesso dato testuale della norma citata (infatti le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi non possono avere come parti soggetti che non siano anche parti dell'accordo).
Le controversie instaurate dal terzo rientrano invece nella giurisdizione generale di legittimità e non si sottraggono alle ordinarie regole di riparto di giurisdizione che si fondano sul criterio del petitum sostanziale, avendo pertanto riguardo alla intrinseca consistenza della situazione soggettiva dedotta in giudizio, in relazione alla reale tutela accordata dall'ordinamento, prescindendo dalla prospettazione fattane dalle parti in giudizio (cfr. Tar Lombardia, Brescia, 29 dicembre 2000, n. 1079).
Ne consegue che nel solo caso di affermata lesione di interessi legittimi i terzi sono legittimati ad adire il giudice amministrativo, impugnando l'accordo, mentre qualora i terzi lamentino la lesione di diritti soggettivi, come ricorre nel caso all'esame, saranno invece legittimati a ricorrere al giudice ordinario il quale, ove ne ricorrano i presupposti, potrà disapplicare l'accordo limitatamente alla parte lesiva dei diritti medesimi.
Per tale aspetto della controversia va dunque dichiarato il difetto di giurisdizione in capo al giudice amministrativo e sono inammissibili il secondo, il terzo ed il quarto motivo di ricorso, con i quali i ricorrenti lamentano la lesione del loro assunto diritto soggettivo di servitù di passaggio esclusivo nel sottopasso (sostanzialmente si tratta di un'azione di accertamento e tutela ex art. 1079 c.c.).
1.3 Resta da soggiungere che la prova della sussistenza del proprio diritto di passaggio è affidata dai ricorrenti alla corrispondenza intercorsa con l'Anas o con le ditte incaricate di eseguire la procedura espropriativa, o tra l'Anas e l'Avvocatura Distrettuale dello Stato, antecedentemente o successivamente alla conclusione dell'accordo di cui al verbale di cessione volontaria e liquidazione dell'indennità del 12 febbraio 1999.
In detta corrispondenza figurano espressioni che, seppure in termini non univoci, sembrerebbero contenere l'implicito riconoscimento dell'esistenza di un uso esclusivo del sottopasso (si fa riferimento alla necessità di realizzare il sottopasso al fine di assicurare continuità alla proprietà dei ricorrenti - cfr. nota dell'Anas all'Avvocatura dello Stato del 14.7.1993 - affermazione sostanzialmente ribadita nelle note inviate dall'Anas ai ricorrenti il 17 novembre 1994, nel giugno 1995 e il 23 marzo 2001, mentre, nel progetto esecutivo del 24 maggio 1995, è usata l'espressione "sottopasso riservato Morstabilini", ripetuta anche nella nota inviata ai ricorrenti dalla Neon Srl, il 30 marzo 2001, in cui si afferma che il manufatto realizzato sarebbe "giuridicamente riservato ai proprietari dell'Azienda Morstabilini").
Tuttavia all'affidamento che le parti riponevano nelle assicurazioni contenute in detta corrispondenza, non ha fatto seguito, nell'accordo di cui al verbale di cessione volontaria e liquidazione dell'indennità del 1999, alcuna menzione dell'esistenza del sottopasso o dell'eventuale costituzione di usi esclusivi dello stesso.
Pertanto deve affermarsi che tale accordo, che costituisce l'unico atto formale intervenuto tra le parti sulla cui formazione, conclusione ed esecuzione ha giurisdizione il giudice amministrativo (ai sensi degli artt. 53 del DPR 327 del 2001 ed 11 della legge 241 del 1990), non è la fonte dell'eventuale esistenza di un diritto d'uso esclusivo del sottopasso. »»

TAR BO 332/2006: ««In ogni caso è comunque infondata la tesi del ricorrente in ordine alla nullità dell'atto iniziale della procedura espropriativa dal quale discenderebbe la nullità di tutti gli atti successivi, ivi compreso il negozio di cessione volontaria dei beni.
La mancata indicazione del termine iniziale e finale della procedura espropriativa, invero, è un vizio che attiene allo scorretto esercizio del potere amministrativo e, quindi, si pone sul piano dell'invalidità-annullabilità dell'atto senza metterne in discussione l'esistenza.
Da quanto sopra consegue che l'atto deve essere impugnato nel termine di decadenza.
Nel caso di specie, inoltre, si deve osservare che il negozio di cessione volontaria non potrebbe comunque essere travolto dall'eventuale inefficacia degli atti di avvio della procedura espropriativa.
Il negozio di cessione volontaria, pur essendo occasionato dall'esistenza di un procedimento espropriativo, si pone come autonoma manifestazione negoziale di volontà delle parti, sicché l'eventuale nullità dell'atto di dichiarazione della pubblica utilità (peraltro non sussistente nel caso di specie) non può comunque estendersi ad essa.
La validità della nuova manifestazione di volontà va riguardata alla luce dei principi di diritto comune.
L'erronea presupposizione nel contraente dell'esistenza di un valido procedimento espropriativo può essere ricondotta alla categoria dell'errore, vizio della volontà che comporta l'eventuale annullamento del negozio, ma solo ad iniziativa della parte nel cui interesse è stabilita dalla legge.
Da questo punto di vista il ricorso, anche nella prospettazione del ricorrente, appare inidoneo a realizzare l'interesse sostanziale fatto valere, in quanto il contratto di cessione volontaria resterebbe comunque in essere e contro di esso non potrebbe poi essere esercitato il diritto di riscatto stante la equiparazione della cessione volontaria all’esproprio. »»

TAR VE 1410/2007: «« Va poi disatteso l’assunto del ricorrente secondo il quale non si sarebbe mai perfezionata la dedotta cessione volontaria, essendo richiesta, a tal fine, la congiunta sottoscrizione di atto in forma scritta, trattandosi di contratto relativo a beni immobili, e ciò del tutto indipendentemente dall’eventuale incasso della somma all’uopo destinata.
Anche qui la giurisprudenza che si è occupata della questione ha affermato un principio che il Collegio condivide, vale a dire che se è pur vero che l’accordo amichevole non comporta una cessione volontaria del bene, venendo a caducarsi, nel caso di mancata conclusione del procedimento espropriativo o con la cessione o con il decreto di esproprio, quando il contenuto dell’accordo amichevole si arricchisce e si accompagna al pagamento e alla relativa quietanza, si rende stabile, legittimo, valido e non disapplicabile l’assetto di interessi concordato dalle parti (CDS, sez. IV, 23.9.2004, n. 6239).
E che nella specie risulti l’accettazione del dante causa del ricorrente della indennità stabilita nel decreto n. 758/78 – concernente la determinazione dell’indennità provvisoria di esproprio – maggiorata del 50% previsto dall’art. 14 della legge n. 10/77, secondo cui “il proprietario espropriando entro 30 giorni dalla comunicazione dell’indennità provvisoria ha diritto di convenire con l’espropriante la cessione volontaria degli immobili per un prezzo non superiore del 50% dell’indennità provvisoria”, non è dubbio, atteso il tenore della nota 31.7.1978, doc.10 ATER, a firma del ricordato dante causa.
Non solo: risultano pure sia la corresponsione di detta indennità, la relativa quietanza, sia il successivo svincolo da parte della Regione- rispettivamente doc. 11, 12 e 13 sempre della produzione ATER.
Sicché, e a prescindere dalla tempestività dell’azione di risarcimento qui instaurata, per quanto attiene alla procedura espropriativa relativa alla realizzazione degli alloggi di edilizia economica e popolare nessuna necessità di adozione di decreto di esproprio, attesa la avvenuta cessione volontaria dell’area. »»

TAR SA 1214/2007: ««Nell’ambito dell’avviato procedimento di esproprio il suddetto ente proprietario del suolo accettava formalmente (atto n. 767 del 9/2/1998) ai sensi dell’art. 12 della legge n. 865/1971 la somma offerta per la cessione volontaria del bene.
Disciolto l’ente Galdieri in applicazione della legge regionale n. 14/1984, il bene sottoposto a cessione volontaria veniva acquisito al patrimonio del Comune di Salerno il quale, con la deliberazione n. 1044 del 19/9/2001, confermava l’accettazione dell’indennità formulata dall’ente Galdieri e di tanto informava il Consorzio (atto n. 1169 del 19/12/2001).
Intanto nel piano di dismissione del patrimonio deliberato dal Comune compariva anche il suddetto suolo che, posto insieme ad altri beni in vendita per asta pubblica con bando del 11/6/2002, veniva aggiudicato provvisoriamente alla s.r.l. “Tecnoderma” la quale, in data 18/7/2002, chiedeva anch’essa al Consorzio il nulla-osta per l’insediamento di un opificio industriale sul detto bene sul quale, come si è chiarito, era già intervenuta in relazione al deliberato avvio del procedimento espropriativo l’accettazione da parte dell’ente Galdieri e del Comune dell’indennità per la cessione volontaria.
Il Consorzio, pertanto, con nota del 28/8/2002, comunicava alla Tecnoderma che l’insediamento dalla stessa progettato interferiva con altra iniziativa industriale e di tanto informava anche il Comune con nota del 10/12/2002.
Residua solo aggiungere che non rileva, ai fini per cui qui si controverte, la diversa indicazione dei dati catastali esposti dalle parti a riguardo del suolo in questione, essendo pacifico in causa che esso è quello oggetto delle impugnative.
Descritta la vicenda in fatto, può passarsi all’esame dei ricorsi.
3) Col primo ricorso (n.922/2003) la s.r.l. “Tecnoderma” ha impugnato il provvedimento del 30/1/2003 col quale il Consorzio A.S.I. ha prorogato il termine di completamento della procedura espropriativa del suolo (prima di proprietà dell’ente Galdieri e poi del Comune di Salerno) avviata per l’insediamento dell’opificio industriale progettato dalla s.r.l. “Tecnologie Chimiche Avanzate”.
Il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione.
Il ricorso prende legittimazione attiva dall’aggiudicazione provvisoria del suddetto suolo nel procedimento di vendita per asta pubblica indetta dal Comune di Salerno.
Senonchè il Comune di Salerno, e per esso il Commissario ad acta nominato da questo Tribunale con la decisione n. 6/2004 pronunciata su precedente ricorso della società ricorrente avverso il silenzio, nelle more del giudizio, ha annullato, con provvedimeto del 30/4/2004, l’atto di aggiudicazione provvisoria e gli atti con i quali era stata disposta la dismissione del suolo in questione.
Ne deriva che, caduto con effetti ex tunc l’atto di aggiudicazione provvisoria, è inesistente il titolo sul quale la società ricorrente ha espressamente basato la pretesa azionata col ricorso in esame.
Il giudizio, invero, si sposta sul ricorso avverso il provvedimento comunale di annullamento pure proposto dalla ricorrente che sarà appresso esaminato e che, come si esporrà, è infondato.
E’ fondata pertanto l’eccezione d’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione, sollevata nei sensi suddetti dalla controinteressata s.r.l. “Tecnologie Chimiche Avanzate”.
4) Col secondo ricorso (n. 376/2004) il Consorzio A.S.I. ha chiesto che il Tribunale dichiari l’avvenuto trasferimento in suo favore del suolo di proprietà del Comune di Salerno da esso sottoposto a procedimento ablativo ai fini dell’insediamento dell’opificio progettato dalla s.r.l. “Tecnologie Chimiche Avanzate”, nonché l’obbligo del detto Comune di manlevare esso Consorzio per eventuali azioni di danno che dovessero essere svolte nei suoi confronti.
La domanda si basa sull’avvenuta formale accettazione dell’indennità determinata per la cessione volontaria ai sensi dell’art. 12 della legge n. 865/1971 da parte dell’ente Galdieri e del Comune di Salerno.
Va preliminarmente esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione di questo Tribunale sollevata dal Comune.
L’eccezione, per un verso, si basa sulla prefigurazione dell’azione proposta come accertamento della proprietà; e, per altro verso, prospetta l’insussistenza della giurisdizione esclusiva di questo Giudice richiamando l’art. 57 del D.P.R. 8/6/2001 n. 327 per il quale la rinnovata normativa in tema di procedimenti ablativi non è applicabile alle espropriazioni con dichiarazione di p.u. anteriore alla entrata in vigore del detto D.P.R.
L’eccezione è infondata e pertanto va disattesa.
L’art. 53 del D.P.R. n. 327/2001 attribuisce alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, in materia di espropriazione di p.u., non solo le controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti ed accordi, ma anche i comportamenti delle Pubbliche Amministrazioni.
La Corte Costituzionale, a riguardo dei comportamenti, ha escluso la non conformità alla Costituzione della disposizione legislativa per i comportamenti anche solo mediatamente riconducibili all’esercizio di di un pubblico potere. (decisioni n. 191/2006 e n. 204/2004)
Nella fattispecie in esame, oggetto del giudizio è il comportamento del Comune di Salerno che, dopo aver accettato, nell’ambito dell’esercitato potere espropriativo del Consorzio A.S.I., l’indennità offerta per la cessione volontaria del bene, sebbene sollecitato, è restato inattivo rispetto al connesso atto di stipulazione del contratto.
In tesi, dunque, sussiste la giurisdizione del Giudice adito. Ed è inconferente, nel caso in esame, il richiamo all’art. 57 del suddetto D.P.R. dettante l’inapplicabilità della disciplina alle fattispecie con dichiarazioni di p.u. anteriori all’entrata in vigore del D.P.R. medesimo poiché, come si è chiarito, si verte in fattispecie relativa al comportamento (omissivo) della P.A. persistente anche dopo l’entrata in vigore della legge.
A ben riflettere, peraltro, per quanto appresso si esporrà a riguardo del merito della svolta azione di accertamento dell’avvenuto trasferimento della proprietà, il Consorzio agisce sulla base dell’interesse pretensivo a veder compiuto il procedimento di trasferimento di proprietà instauratosi con l’accettazione dell’offerta dell’indennità.
Ancor più pertanto deve essere affermata la sussistenza della giurisdizione di questo Tribunale.
A chiarire l’accennato interesse (pretensivo) su cui poggia il ricorso e ad identificare nel merito l’esatta portata della domanda del Consorzio ricorrente è necessario osservare quanto segue.
La fase di determinazione dell’indennità per la cessione volontaria del bene è un subprocedimento concepito per finalità acceleratoria ed agevolativa che s’instaura nel più ampio procedimento di espropriazione, per cui all’accettazione dell’indennità offerta in tale fase, consegue, secondo la previgente disciplina prevista dall’art. 12 della legge n. 865/1971 e ricorrendone le residue condizioni, l’ulteriore attività di trasferimento del bene mediante la stipulazione del contratto che sortisce l’effetto del passaggio di proprietà ai sensi dell’art. 1470 c.c. con l’ulteriore conseguenza dell’eliminazione della necessità dell’emanazione del decreto di esproprio.
Il menzionato contratto, che certamente è disciplinato dai principi civilistici sulla formazione del consenso e sottoposto alla regola propria della stipulazione, è però contratto ad oggetto pubblico perché s’inserisce in un procedimento amministrativo costituendone integrazione, per cui è assoggettato anche alle regole dell’evidenza pubblica tra le quali è prima quella dell’esistenza di un documento sottoscritto dai legali rappresentanti degli enti pubblici all’uopo precipuamente autorizzati che contenga in modo diretto la specifica manifestazione di volontà di trasferimento del bene, le enunciazioni degli elementi essenziali dell’atto negoziale e le precipue determinazioni in ordine alle prestazioni da svolgersi da ciascuna delle parti. (Cfr. Cass. Civ. –Sez. I- 20/9/2001 n. 11864; id. 13/12/2002 n. 17840)
L’accordo sull’indennità espropriativa per accettazione della stessa raggiunto nella fase prevista dall’art. 12 della legge n. 865/1971, invece, pur essendo anch’esso di natura pubblica perché s’inserisce nel procedimento ablativo, non ha i suddetti caratteri e non esplica di per sé alcun effetto traslativo della proprietà, effetto questo che si consegue solo quando il procedimento, seguendo il suo corso, si conclude con la stipulazione del contratto; il detto accordo, dunque, è condizionato nella sua efficacia alla conclusione del procedimento che si ha con la stipulazione del contratto.
La domanda del Consorzio, pertanto, svolta nel senso di ottenere la declaratoria di avvenuto trasferimento di proprietà non può essere accolta.
La domanda medesima, però, sottende, nella sua sostanza, anche ad ottenere ope iudicis l’attività amministrativa volta alla stipulazione del contratto, e ciò deriva peraltro pure dalle censure svolte che si dirigono avverso il comportamento omissivo del Comune censurandolo per contraddittorietà e per violazione dei principi di correttezza, buona fede, nonchè di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa.
Nell’ultimo suddetto senso, dunque, e tornando anche al profilo processuale, appare chiaro che, nella fattispecie in esame, come innanzi si è accennato, viene azionato un interesse pretensivo; e per ciò ancor più, come pure si è chiarito, sussiste la giurisdizione di questo Giudice.
Nel merito la domanda volta ad ottenere l’attività amministrativa preordinata e connessa alla stipulazione del contratto è fondata.
Sono fondate infatti le censure dedotte dal Consorzio ricorrente, posto che il Comune, contraddittoriamente, per un versante ha accettato l’indennità offerta per la cessione volontaria del bene sottoposto ad espropriazione a conferma della già resa accettazione del suo dante causa (ente Galdieri), e su altro versante, ha proceduto alla dismissione del bene medesimo mediante vendita ad asta pubblica bandita posteriormente nel tempo, violando in tal modo il principio di buon andamento dell’attività amministrativa.
Ne deriva che il ricorso è fondato nei sensi da ultimo indicati e va pertanto accolto, conseguendone l’obbligo del Comune di procedere alle attività connesse, ulteriori e consequenziali all’avvenuta accettazione dell’indennità ai sensi dell’art. 12 della legge n. 865/1971.
4.1) Il ricorso è invece inammissibile per carenza d’interesse a ricorrere nella parte in cui viene chiesta la declaratoria dell’obbligo del Comune di manlevare il Consorzio per eventuali azioni di danno che dovessero essere svolte nei confronti dello stesso, atteso che la relativa domanda difetta dell’indispensabile attualità e concretezza dell’interesse azionato.
4.2) In definitiva il ricorso è in parte inammissibile ed in parte va accolto nei sensi innanzi indicati.
5) Col terzo ricorso la s.r.l. “Tecnoderma” ha impugnato il provvedimento del 30/4/2004, col quale il Comune di Salerno ha disposto di non procedere all’aggiudicazione definitiva in suo favore del terreno posto in vendita mediante asta pubblica ed ha annullato l’aggiudicazione provvisoria ed il procedimento di dismissione del bene.
Il provvedimento impugnato, adottato dal commissario ad acta nominato ope iudicis con sentenza n. 6/2004 su ricorso avverso il silenzio del Comune proposto dalla società qui ricorrente, trae sostanzialmente e fondamentalmente ragione nell’avvenuta accettazione da parte del Comune, in tempo anteriore all’aggiudicazione provvisoria alla ricorrente “Tecnoderma”, dell’indennità offerta dal Consorzio A.S.I. per la cessione volontaria del terreno nell’ambito della procedura ablativa a cui lo stesso era sottoposto.
Va omesso l’esame dei primi due motivi di gravame, con i quali viene dedotto l’elusione della suddetta sentenza n. 6/2004 pronunciata sul silenzio-rifiuto, perché gli stessi sono stati respinti con la sentenza non definitiva (e parziale) n. 864/2006 con la quale è stato anche disposto incombente istruttorio, eseguito dal Comune.
Col terzo motivo di gravame la Tecnoderma ha dedotto l’erroneità, l’illogicità e la contraddittorietà della motivazione posta a base del provvedimento commissariale impugnato.
La censura è infondata.
Nel provvedimento è chiaramente e coerentemente posto in luce l’anteriorità dell’impegno assunto con l’accettazione dell’indennità offerta al Comune per la cessione volontaria del bene; ed appare, invero, logico e razionale che a fronte del detto impegno debba cedere l’aggiudicazione del bene erroneamente incluso nel patrimonio da dismettere, aggiudicazione che, giova precisare, è stata adottata con atto provvorio e non definitivo. »»

TAR RM 4550/2004: «« A questo punto, con atto notificato il 10.4.1996 la società ricorrente comunicava al Comune di Roma – Ufficio Espropri e, per conoscenza, alla Regione Lazio (34° Settore Espropri), ai sensi e per gli effetti dell’art.5 bis, comma II, della L.8.8.1992 n.359, la sua volontà di convenire la cessione volontaria di alcune aree necessarie per l’attuazione del predetto Piano di zona.
Ma con decreto n.602 del 23.4.1996, non immediatamente notificato alla ricorrente, il Presidente della Regione Lazio pronunciava l’espropriazione delle aree.
In data 5.7.1996 la società ricorrente, che non aveva avuto ancora conoscenza dell’intervenuto decreto di esproprio, notificava al Comune di Roma un atto di diffida con cui lo invitava a stipulare l’atto di cessione ed a provvedere al pagamento della relativa indennità.
Pochi giorni dopo, e precisamente in data 8.7.1996 il Comune di Roma proponeva opposizione a stima (rectius: alla indennità definitiva di esproprio) innanzi alla Corte d’Appello di Roma citandovi la società ricorrente, la quale così apprendeva che il Presidente della Regione aveva già pronunziato l’espropriazione.
Infine, con nota prot. 5378 del 9.7.1996 il Comune di Roma la informava della impossibilità di addivenire alla cessione volontaria
Con il ricorso in esame, notificato il 22.10.1996 e depositato il 18.11.1996, la società ricorrente ha pertanto impugnato il detto decreto di espropriazione.
Nel chiederne l’annullamento, lamenta:
1) violazione dell’art.5 bis della L. 8.8.1992 n.359 e degli artt. 12 e 13 della L. 22.10.1971 n.865, nonché eccesso di potere per errore, travisamento e difetto di presupposti, deducendo:
• che nel corso del procedimento espropriativi il soggetto espropriando può convenire, fino a che non sia pronunciata l’espropriazione, la c.d. “cessione volontaria” del bene soggetto ad espropriazione (ed in tal caso in sede di determinazione del corrispettivo della cessione non si applica la riduzione di cui al comma I del citato art.5);
• e che l’esercizio della facoltà di convenire la cessione volontaria preclude l’emanazione del decreto di esproprio;
2) violazione, sotto altro profilo, del dell’art.5 bis della L. 8.8.1992 n.359 e degli artt. 12 e 13 della L. 22.10.1971 n.865, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore e travisamento dei fatti, deducendo:
• che l’Amministrazione promotrice dell’espropriazione (Comune) aveva l’obbligo di comunicare all’Autorità espropriante (Regione) che la ricorrente aveva manifestato la volontà di addivenire alla cessione volontaria;
• e che prima di emettere il decreto di esproprio l’Autorità espropriante avrebbe dovuto comunque accertare se la ricorrente intendeva cedere volontariamente il bene.
3) illegittimità derivata della nota prot. 0005378 del 9.7.1996 con cui il Comune di Roma asserisce che è ormai impossibile addivenire alla cessione volontaria in quanto è già intervenuto il decreto di espropriazione;
4) violazione dell’art.5 bis della L. n.359/1992 e della L. n.865/1971, nonché eccesso di potere per errore e travisamento dei fatti, deducendo:
• che il decreto di espropriazione è stato adottato sulla base dell’erronea convinzione che la ricorrente non avesse manifestato la sua intenzione di addivenire alla cessione volontaria;
• e che pertanto, accertata la erroneità del presupposto l’Amministrazione ben può pervenire alla cessione volontaria del bene previo annullamento del decreto.
Ritualmente costituitasi, con memoria depositata l’1.1.2004, l’Amministrazione comunale resistente ha eccepito l’infondatezza del ricorso chiedendone il rigetto con vittoria di spese.
L’Amministrazione regionale non si è costituita in giudizio.
Con memoria depositata il 2.1.2004 la società ricorrente ha insistito per l’accoglimento della domanda giudiziale.
All’udienza del 14.1.2004, uditi i Difensori delle parti, i quali hanno insistito nelle rispettive richieste, deduzioni ed eccezioni, la causa è stata posta in decisione.
d i r i t t o
1. Il ricorso è infondato.
1.1. Con il primo motivo di gravame la società ricorrente lamenta dell’art.5 bis della L. 8.8.1992 n.359 e degli artt. 12 e 13 della L. 22.10.1971 n.865, nonché eccesso di potere per errore, travisamento e difetto di presupposti, deducendo:
• che nel corso del procedimento espropriativo il soggetto espropriando può convenire, fino a che non sia pronunciata l’espropriazione, la c.d. “cessione volontaria” del bene soggetto ad espropriazione (ed in tal caso in sede di determinazione del corrispettivo della cessione non si applica la riduzione del 40% del valore stimato);
• e che l’esercizio della facoltà di convenire la cessione volontaria preclude l’emanazione del decreto di esproprio.
La doglianza non merita accoglimento.
L’art.5 bis della L. 359/92 si limita a stabilire che il c.d. soggetto espropriando ha la facoltà di manifestare la propria disponibilità ad addivenire alla cessione volontaria del bene, per il cui perfezionamento occorre – però – l’accordo (o consenso) di entrambe le parti (e dunque anche la conforme volontà, per accettazione, dell’Amministrazione in qualità di altra stipulante).
Il che significa:
• che la dichiarazione dell’espropriando ha valore (ed effetto) di mera proposta (o di offerta);
• che l’Amministrazione non ha alcun obbligo di accettare tale proposta (in tema di volontà: nemo cogi facere potest);
• e che pertanto se la proposta non sortisce effetto utile, l’Amministrazione ben può addivenire alla espropriazione
• e che, in definitiva, in seguito alla “dichiarazione di voler convenire la cessione volontaria”, non sorge in capo al proprietario espropriando alcun diritto, né alcun obbligo a carico dell’espropriante.
Tali principii si conformano, peraltro, a quanto già affermato dalla Corte d’Appello con la sentenza n.754/2001 resa in una precedente controversia sorta proprio fra la società ricorrente ed il Comune di Roma ed avente ad oggetto la medesima questione (controversia nella quale, infatti, la predetta società chiedeva che venisse accertato il proprio diritto, ed il correlativo obbligo del Comune, di pervenire alla stipulazione della cessione volontaria).
Ed invero, in tale sentenza è stato già affermato (con statuizione dalla quale il Collegio non ha motivo di discostarsi):
• che pur se la posizione soggettiva dell’espropriando che chiede di addivenire alla cessione volontaria è assimilabile a quella del diritto potestativo, “per l’operatività della cessione è comunque necessario «convenirla» e, quindi, raggiungere un accordo con l’espropriante anche al fine di stabilire l’entità del premio …”;
• che “la natura negoziale della cessione …. non può essere negata …”; e che “ne costituisce chiara dimostrazione la stessa specifica espressione letterale della norma che prevede la possibilità della cessione («può convenire») e non quella di cui all’art.12 L. 865/1971 «ha diritto di convenire»”;
• e che “deve pertanto concludersi, conformemente anche all’interpretazione data al riguardo dalla Corte Costituzionale (sentenze nn.262 e 300 del 2000) che il 2° comma dell’art. 5 bis cit., costituisce un’ipotesi diversa, rispetto alla normale procedura espropriativa, diretta a ridurre il contenzioso giudiziario e a facilitare in via transattiva la cessione volontaria delle aree edificabili soggette a tale procedura, consentendo e agevolando i possibili accordi transattivi tra le parti interessate mediante la previsione che, in caso di accordo tra le stesse, e al fine di evitare contestazioni giudiziarie, non sia applicata la riduzione della indennità del 40% prevista dal primo comma dello stesso articolo, senza peraltro che tale risultato possa raggiungersi al di fuori di una concorde manifestazione di volontà delle parti effettuata nelle varie forme previste dal codice civile” (Corte d’Appello Civile di Roma, n.754/2001).
Dal che consegue:
• che il comportamento dell’Amministrazione comunale - che nell’esercizio della sua autonomia contrattuale aveva libera ed insindacabile facoltà di non accettare, anche implicitamente (id est: per facta concludentia), la proposta negoziale (sostanzialmente transattiva) della ricorrente - non appare censurabile;
• e che pertanto esso (comportamento) non si ripercuote negativamente sul definitivo decreto di esproprio.
1.2. Con il secondo motivo di gravame la società ricorrente lamenta violazione, sotto altro profilo, dell’art.5 bis della L. 8.8.1992 n.359 e degli artt. 12 e 13 della L. 22.10.1971 n.865, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore e travisamento dei fatti, deducendo:
• che l’Amministrazione promotrice dell’espropriazione (Comune) aveva l’obbligo di comunicare all’Autorità espropriante (Regione) che la ricorrente aveva manifestato la volontà di addivenire alla cessione volontaria;
• e che prima di emettere il decreto di esproprio l’Autorità espropriante avrebbe dovuto comunque accertare se la ricorrente intendeva cedere volontariamente il bene.
La doglianza non può essere condivisa.
Essa si fonda sul medesimo erroneo presupposto (trattasi di errore di diritto) su cui si basa la precedente doglianza.
E cioè sulla erronea convinzione:
• che il Comune avesse un vero e proprio obbligo di pervenire alla stipula della cessione volontaria,
• e che la sola manifestazione, da parte dell’espropriando, della volontà di addivenire all’accordo precludesse ogni ulteriore attività procedimentale.
Ciò che evidentemente non è corretto, per quanto esposto nel precedente capo
1.3. Con il terzo motivo di gravame la società ricorrente lamenta la illegittimità derivata della nota prot. 0005378 del 9.7.1996 con cui il Comune di Roma asserisce che è ormai impossibile addivenire alla cessione volontaria in quanto è già intervenuto il decreto di espropriazione.
La doglianza non merita accoglimento.
La Difesa della ricorrente tenta di accreditare la tesi secondo cui l’Amministrazione comunale non abbia accettato la proposta di cessione volontaria adducendo come unico motivo la circostanza della intervenuta espropriazione (quasi come se essa non abbia potuto accettare la cessione volontaria, pur non sussistendo disaccordo sulla stipula, per un fatto non dipendente da essa).
Laddove, per contro, è evidente che non si è addivenuti alla cessione volontaria proprio perché è mancato l’accordo (rectius: è mancata la concorde volontà) dell’Amministrazione comunale.
La quale ha manifestato la sua “noluntas” (volontà negativa) mediante “facta concludentia”, e cioè “implicitamente”.
1.4. Con il quarto motivo di gravame la società ricorrente lamenta violazione dell’art.5 bis della L. n.359/1992 e della L. n.865/1971, nonché eccesso di potere per errore e travisamento dei fatti, deducendo:
• che il decreto di espropriazione è stato adottato sulla base dell’erronea convinzione che la ricorrente non avesse manifestato la sua intenzione di addivenire alla cessione volontaria;
• e che pertanto, accertata la erroneità del presupposto l’Amministrazione ben può pervenire alla cessione volontaria del bene previo annullamento del decreto.
La doglianza è inammissibile oltrecchè infondata.
Inammissibile in quanto sostanzialmente reiterativa della precedente (perchè fondata sullo stesso erroneo presupposto).
Ed infondata per la stessa ragione per cui lo è la precedente.
E’ infatti evidente che l’Amministrazione comunale non aveva (e non ha) alcuna intenzione di addivenire alla cessione volontaria; e che lo ha dimostrato, per facta concludentia, non accettando la proposta della ricorrente e continuando a non accettarla (ed a non adottare alcun atto di natura negoziale o provvedimentale idoneo a dimostrare il contrario). »»

CGA 1189/2009: «« ) Con un ulteriore motivo di impugnazione il ricorrente insiste sulla validità dell’accordo di cessione volontaria intervenuto tra il Comune e gli originari ricorrenti nel luglio del 1992, lamentando, al riguardo la violazione dell’art. 12 della l. 22 ottobre 1971, n. 865 nonché dell’art. 26 della l. 25 giugno 1865, n. 2359.
In sostanza, secondo il Comune, il citato accordo del 1992 avrebbe “… le caratteristiche di una cessione volontaria (non di una mera amichevole determinazione dell’indennità), con conseguente trasferimento della proprietà del fondo nel momento stesso della pattuizione, risultando chiara la volontà delle parti circa l’ammontare del prezzo di cessione, il trasferimento del bene, la rinuncia ad ogni altra pretesa …”.
Anche tale doglianza è priva di pregio.
Come correttamente evidenziato dai primi giudici, nel solco di un consolidato indirizzo giurisprudenziale in materia, l’accordo amichevole sull’ammontare dell’indennità di esproprio (al pari del contratto preliminare di cessione volontaria degli immobili da espropriare) non è ex se idoneo a sorreggere la traslazione del diritto dominicale, essendo necessario il completamento del procedimento al fine del passaggio della proprietà del bene dall’espropriato all’espropriante; il che avviene o con l’adozione del provvedimento autoritativo dell’esproprio nei termini dovuti ovvero con la stipula del contratto definitivo di cessione.
Nel caso di specie, il richiamato accordo amichevole - contrariamente all’assunto del ricorrente - non può essere interpretato come una vera e propria cessione volontaria dei beni occupati, in quanto in esso vengono, in sostanza, previste le condizioni alle quali dovrà essere subordinato il futuro accordo transattivo.
Inoltre, ad abundantiam, rileva il Collegio che nell’accordo de quo non è ravvisabile quel quid pluris, tipico elemento caratterizzante dell’accordo transattivo in materia espropriativa.
Pertanto, sotto l’esaminato profilo, l’atto in questione non può essere interpretato alla stregua di una cessione volontaria dei beni da espropriare. »»

TAR VE 3619/2003: «« Con decreto in data 5 settembre 1997 il Commissario prefettizio dell’Amministrazione provinciale di Vicenza determinò l’indennità, a titolo provvisorio, da corrispondere al Rattin per l’espropriazione, in favore del Comune, del terreno di cui al mappale n. 492, di mq. 4885 (circa 85 milioni di lire, importo comprensivo della riduzione del 40 per cento di cui all’art. 5 bis, comma 1, del d.l. n. 333 del 1992, conv. in l. n. 359 del 1992; circa 142 milioni di lire, ai sensi dell’art. 5 bis, comma 2, del citato d.l., qualora si convenga la cessione volontaria del bene nel corso del procedimento espropriativo).
Il ricorrente e l’Amministrazione non riuscirono tuttavia a convenire la cessione volontaria dell’area oggetto dell’intervento (che, in seguito al frazionamento eseguito nel gennaio del 1999, risulta di mq. 4949, pari a 4885 meno 36, sul mappale n. 966 -ex mappale n. 492).
Nel ricorso si legge che il 23 aprile 1999 era venuto a scadenza il decreto 19 marzo 1996 di autorizzazione all’occupazione d’urgenza, e che “parimenti scaduti erano i termini stabiliti con la deliberazione consiliare n. 83 dell’11 dicembre 1995 per l’ultimazione delle procedure espropriative”. Nel frattempo, “i lavori erano stati pressoché ultimati con la realizzazione di un parcheggio e degli impianti sportivi, e con la relativa viabilità e arredo”. “Ciò precludeva la possibilità di addivenire alla cessione bonaria dell’area”.
Nel febbraio del 2001 il Rattin ha citato in giudizio il Comune avanti al Tribunale di Bassano del Grappa così concludendo: “in via principale: accertarsi che a seguito della scadenza dei termini della dichiarazione di pubblica utilità, nonché della occupazione d’urgenza dell’area di proprietà attorea da parte dell’Amministrazione comunale convenuta, l’occupazione è divenuta senza titolo. Conseguentemente condannarsi l’Amministrazione stessa a restituire all’attore il pieno possesso e disponibilità dell’area stessa. Con il risarcimento dei danni costituiti dai lavori di ripristino nonché per il mancato uso dell’immobile, da quantificarsi in corso di causa mediante CTU. In subordine: condannarsi l’Amministrazione al pagamento dei danni da accessione invertita per l’ammontare corrispondente al valore venale del bene alla data della sua irreversibile trasformazione (e al pagamento dei danni per l’occupazione del bene) stesso sino alla data del trasferimento, da quantificarsi mediante CTU. Il tutto maggiorato per rivalutazione e interessi sino al saldo finale”.
Con sentenza n. 198 del 2002 il Tribunale ha dichiarato il difetto di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.
Con l’odierno ricorso il Rattin ha formulato conclusioni identiche a quelle appena viste sottolineando, in particolare:
-che la dichiarazione di pubblica utilità del dicembre 1995 è venuta meno e il decreto di occupazione di urgenza del marzo 1996 ha esaurito la sua efficacia;
-che di conseguenza l’occupazione dell’area è divenuta senza titolo e che il Rattin dovrà vedersi restituire il bene;
-che in subordine, poiché alla data del 23 aprile 1999 i lavori erano pressoché ultimati, con conseguente trasformazione irreversibile del terreno e avvenuto compimento dell’opera, si è verificata l’accessione invertita, con l’obbligo per il Comune di risarcire integralmente il danno tenendo conto del valore venale del bene alla data della sua irreversibile trasformazione, ferma la non applicabilità, alla fattispecie, dell’art. 5 bis, comma 7 bis, del d.l. n. 333 del 1992, conv. in l. n. 359 del 1992. (...)E’ ben vero che la violazione del Comune, consistita in particolare nel non essersi attivato con la prontezza imposta dalle circostanze per promuovere la conclusione della procedura espropriativa, appare inescusabile ed è maturata in un contesto nel quale vanno formulati all’Amministrazione addebiti ragionevoli, specie sul piano della diligenza, non potendo ritenersi che la disponibilità dimostrata dal Rattin alla cessione bonaria dell’area esimesse il Comune dall’attivarsi senza indugio per giungere, appunto, alla cessione volontaria con il privato o in mancanza di accordo bonario alla tempestiva conclusione della procedura di esproprio .
Ma appare altresì attendibile l’osservazione della difesa comunale secondo la quale dagli atti di causa risulta comprovato che il Rattin, con la propria condotta, dichiarando di essere disponibile alla cessione volontaria dell’area, ha indotto il Comune a ritenere che, verosimilmente, non sarebbe stato necessario giungere all’esproprio dell’area poiché sarebbe stata prima sottoscritta la convenzione relativa alla cessione volontaria dell’immobile.
Il Collegio ritiene dunque che il comportamento del Rattin abbia influito causalmente sul verificarsi del danno, e sia stato tale da ridurre la responsabilità della P. A. . Di ciò dovrà tenersi conto, in sede di proposta di cui all’art. 35, comma 2, del d. lgs. n. 80 del 1998 (sulla quale v. infra , p. 2.9.), mediante una riduzione che si stima equo quantificare nella misura del 20 per cento dell’ammontare della somma da pagare.
2.8.-Circa la domanda di “rivalutazione e interessi sino al saldo finale” va osservato che, in base alla consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione, che il Collegio condivide (Cass., 9517/02, 5728/02, 10696/00, 8597/98 e 5449/98), l’obbligazione risarcitoria derivante da occupazione appropriativa costituisce debito di valore, destinato a compensare il danno emergente sofferto dal ricorrente per effetto del comportamento tenuto dall’Amministrazione, cosicché va riconosciuto il cumulo della rivalutazione monetaria con gli interessi legali, l’una e gli altri assolvendo a funzioni diverse, giacché la prima è diretta a ripristinare la situazione patrimoniale del soggetto danneggiato ponendolo nella condizione nella quale si sarebbe trovato se tale condotta non vi fosse stata, mentre gli interessi hanno natura compensativa del mancato godimento della somma liquidata.
2.9.- Il Comune di Rossano Veneto, pertanto, nel proporre al ricorrente, ai sensi dell’art. 35, comma 2, del d. lgs. n. 80 del 1998, entro 90 giorni dalla comunicazione in via amministrativa, ovvero dalla notificazione, se anteriormente eseguita, della presente sentenza, il pagamento di una somma in applicazione dei criteri suindicati ai punti 2.3. e seguenti, dovrà considerare che la somma capitale andrà rivalutata a decorrere dal 23 aprile 1999, vale a dire dalla data nella quale si è realizzata l’accessione invertita, e fino alla data della pubblicazione della presente sentenza, che costituisce il momento in cui il credito dedotto in giudizio diviene liquido ed esigibile e il correlativo debito si converte in debito di valuta (cfr. Cass., 20 marzo 2001, n. 3996). Sugli importi rivalutati andranno calcolati gli interessi compensativi al tasso legale, conformemente ai principi stabiliti da Cass., SS. UU., 17 febbraio 1995, n. 1712, interessi che saranno calcolati annualmente sulla somma via via rivalutata a decorrere dal giorno in cui si è verificato l’evento dannoso. »»

TAR VE 177/2008: «« he con la detta delibera è stata altresì approvata l’impegnativa unilaterale per la cessione volontaria di alcune aree, interessate dall’intervento, di proprietà delle ditte Immobiliare Ellegi s.p.a., Zarattini Gian Paolo, Zarattini Mattia e Zarattini Petra in permuta con aree di proprietà comunale (tra le quali anche quelle di interesse degli odierni ricorrenti), nonché sono state accolte le osservazioni presentate con nota prot. 2335 del 22.1.2007 dalle ditte Migliorini Emma – Roveggia Luigi, a seguito della notifica dell’avviso di avvio del procedimento di esproprio;
che è stato dato atto della possibilità di definizione in via bonaria dei rapporti con le ditte Migliorini – Roveggia attraverso la permuta dell’area di proprietà di questi ultimi, interessata dall’intervento di riordino, e parte delle aree acquisite in permuta dalle ditte Immobiliare Ellegi s.p.a. e altri;
che con il provvedimento impugnato, richiamate tutte le predette delibere nonché quelle del Consiglio Comunale relative alla variante al P.R.G. vigente, il dirigente dell’area gestione del patrimonio ha conseguentemente approvato la cessione volontaria dell’area di mq. 75 alle ditte Migliorini – Roveggia ricadente all’interno del mappale 787 del foglio 28: per mq. 40 mediante permuta a titolo gratuito con i mappali 4033 e 4037 del foglio 28 di proprietà dei controinteressati, per i rimanenti mq 35,00 mediante vendita dietro la corresponsione all’amministrazione alienante di euro 3.850,00;
che, pertanto, esclusa l’applicabilità del disposto dell’art. 3, comma 1, R.D. 18.11.1924, n. 2440 e dell’art. 37 del R.D. n. 827/1924 alla permuta dell’area di 40 mq. intervenuta tra i controinteressati e il Comune, anche per quanto riguarda la cessione volontaria da parte dell’Amministrazione procedente della restante area di mq. 35 risultano destituite di fondamento le censure di illegittimità per violazione di legge e per carenza di motivazione;
che, infatti, dalla lettura del provvedimento impugnato, tenuto conto dell’espresso richiamo alle precedenti delibere del Consiglio e della Giunta, si evince la esistenza nel caso di specie di valide ragioni alla deroga della procedura dei pubblici incanti, essendo la cessione volontaria dei restanti 35 mq. uno degli elementi fondamentali dell’accordo intervenuto tra l’Amministrazione e i controinteressati per la permuta delle aree di loro proprietà interessate dall’intervento di riordino e, quindi, per la definizione bonaria dei rapporti tra gli stessi intercorrenti; »»

TAR CA 1743/2008: «« Tuttavia, alla luce delle produzioni difensive del Comune (allegati 7,8 e 9), risulta che le aree in contestazione sono state oggetto di atti di cessione volontaria in luogo di espropriazione da parte dei legittimi proprietari, restando evidentemente prive di fondamento le pretese risarcitorie avanzate genericamente al sig. Locci in relazione ad una inesistente occupazione acquisitiva.
Residua, dunque, soltanto la definizione delle già cennate questioni indennitarie in relazione alle quali, quanto alla spettanza, permane la giurisdizione del giudice amministrativo (mentre rimane affidata alla giurisdizione ordinaria l’attività di stima del bene oggetto di espropriazione e di determinazione della conseguente indennità).
Sostiene, anzitutto, il ricorrente di essere proprietario dei fondi di cui ai mappali nn. 147, 150 e 168, per averli posseduti uti dominus dal 1960.
Il Collegio rileva, anzitutto, che, con riguardo al mappale n. 168, catastalmente intestato alla sig.ra Peddis Giuditta, la dichiarazione del sig. Locci risulta smentita dal fatto che tale terreno è stato ceduto dalla sig.ra Peddis Cornelia, verosimilmente erede dell’intestataria, al Comune di Villamassargia per cessione volontaria in luogo dell’espropriazione per pubblica utilità (vedi atto a rogito Notaio Paolo Macciotta Rep. N. 350.512, Atto n. 20290, del 27 settembre 2000, allegato n. 7 delle difese comunali). (...) Pertanto, da quella data, anche a voler ammettere la preesistenza di un contratto di conduzione agraria, deve ritenersi sicuramente venuto meno, per sopravvenuta impossibilità dell’oggetto, il rapporto contrattuale con i proprietari dei terreni considerati che, successivamente, come detto, sono tutti addivenuti alla cessione volontaria dei beni in favore dell’Amministrazione comunale di Villamassargia. »»

TAR CT 90/2005: «« Il Collegio procede in via preliminare all’esame della eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo, sollevata dal comune intimato, e ne rileva la infondatezza posto che oggetto del ricorso all’esame è l’attività della P.A. estrinsecatasi negli atti autoritativi meglio descritti in epigrafe e non già le conseguenza di natura patrimoniale di una asserita, ma non intervenuta, cessione volontaria.
Sgombrato il campo dalla infondata eccezione di inammissibilità, il Collegio passa all’esame delle censure poste a sostegno del ricorso introduttivo, con le quali sostanzialmente si contesta la legittimità degli atti impugnati che sarebbero stati adottati in contrasto con l’art. 12 della l. n. 865/71.
La censura è infonda.
Vero è che a norma della disposizione richiamata il proprietario espropriando ha diritto di convenire la cessione volontaria del bene oggetto di una procedura ablativa, ma ciò non toglie all’Ente Pubblico espropriante di portare a compimento la procedura ablativa mediante l’adozione dell’atto di espropriazione definitiva, in assenza della formalizzazione dell’atto di cessione volontaria.
Quest'ultimo negozio richiede poi l'osservanza di tutti gli adempimenti richiesti dall'evidenza pubblica per le Pubbliche amministrazioni, primo fra tutti il requisito della forma scritta a pena di nullità, che può ritenersi osservato solo in presenza di un documento che contenga in modo diretto la volontà negoziale, essendo stato redatto al fine specifico di manifestare la stessa, e dal quale si deve, pertanto, poter desumere la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da svolgersi da ciascuna delle parti (Cass civ., I, n. 11864 del 20.9.2001).
Nel caso di specie è accaduto che la società ricorrente ha dichiarato di accettare l’indennità provvisoriamente determinata dal comune intimato dichiarandosi pronta ad addivenire alla cessione volontaria, ma tale cessione non è di fatto intervenuta, avendo il comune di Milazzo ritenuta la necessità di concludere il procedimento ablativo entro la data di scadenza dei termini di occupazione (22/5/96), facendo espressamente salvi a favore della società ricorrente, i benefici economici scaturenti dall’accettazione dell’indennità.
Osserva il Collegio che la possibilità di addivenire alla cessione volontaria dei beni oggetto di procedura espropriativi è posta dalla legge a tutela dell’interesse pubblico ad una rapida e pacifica definizione delle procedure, non già a tutela di un insussistente interesse del privato espropriato il quale nessun vantaggio trae dalla cessione volontaria di un’area oggetto di espropriazione quando il provvedimento finale di espropriazione intervenga, sia pure entro i termini in cui si poteva addivenire alla cessione, ma nel rispetto della volontà dell’espropriando di accettare l’indegnità a titolo di prezzo del bene ablato, mediante il tempestivo pagamento della accettata indennità. »»

TAR NA 15428/2004: «« Secondo le più recenti sentenze (in particolare, Cassazione civile, sez. I, 20 settembre 2001, n. 11864, da cui sono tratte le indicazioni testuali, me che rispecchia comunque un orientamento consolidato e risalente), la determinazione dell'indennità di esproprio, oltre che nei casi di accettazione dell'indennità provvisoria da parte dell'espropriato e di liquidazione definitiva dell'indennità, ove non accettata dal proprietario, può avvenire unicamente con la cessione volontaria degli immobili da espropriare verso un prezzo non superiore al 50% della stessa indennità (aree agricole) ovvero corrispondente al parametro di cui al menzionato art. 5 bis della legge 359 del 1992 se trattasi di terreni edificabili.
Tale ultima ipotesi, azionata in concreto nella vicenda in esame, consegue ad un atto, ossia la cessione volontaria degli immobili, che viene indicato dalla giurisprudenza come appartenente alla categoria dei contratti ad oggetto pubblico. Tale contratto, da un lato si perfeziona per un corrispettivo i cui parametri dipendono dalla stessa normativa primaria, dall’altro ha l'effetto ulteriore “di porre termine al procedimento, eliminando la necessità dell'emanazione del decreto di espropriazione (richiesto, invece, nel caso di mancata accettazione dell'offerta) e dello svolgimento del subprocedimento di determinazione dell'indennità definitiva”.
Tuttavia tale cessione, che come si è visto non può essere rinvenuta nella vicenda in corso in quanto l’atto convenzionale allegato ne rinvia ad un secondo momento la stipulazione, è regolata nella sua formazione dai principi civilistici sulla formazione del consenso, “primo fra tutti la forma scritta a pena di nullità. La quale può ritenersi osservata solo in presenza di un documento che contenga, in modo diretto la dichiarazione della volontà negoziale, che venga redatto al fine specifico di manifestare tale volontà e dal quale dunque possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da svolgersi da ciascuna delle parti”.
Ciò che si deduce quindi dalla detta ricostruzione, è che la cessione volontaria degli immobili, di cui all’art. 12 della legge 865/1971 non si è perfezionata.
Né tale costruzione può sostenersi sulla base della mera dichiarazione di disponibilità alla successiva cessione bonaria. Riprendendo ancora l’argomento sostenuto dalla Suprema corte, non può che evidenziarsi come tale momento non ha alcun effetto traslativo della proprietà del fondo, ma ha una efficacia limitata al solo procedimento ablativo. Esso è cioè, secondo la ricostruzione più accreditata, un accordo di natura pubblica (sebbene non omologabile agli accordi di cui all’art. 11 della legge sul procedimento, come chiarito da Cass. Sez.un., 4 novembre 1994, n. 9130), appartenente al procedimento di espropriazione con funzione di integrazione degli atti del procedimento stesso. Ne consegue che, sebbene non sottoposto alla risoluzione di cui alla disciplina della legge generale sul procedimento, le pattuizioni contenute nell’accordo sono condizionate all’esito del procedimento stesso, sia nella forma della stipulazione del negozio di cessione volontaria, sia nella forma pubblicistica dell’emanazione del decreto di esproprio.
Nella giurisprudenza della Suprema corte, il mancato trasferimento della proprietà con uno dei due atti appena citati, comporta la caducazione dell’accordo sull'indennità che diviene allora del tutto inefficace.
Su tale argomento si ritornerà tra breve, in relazione alla seconda eccezione proposta dal Comune resistente. Al momento è sufficiente evidenziare come il mancato trasferimento legittimo della proprietà comporta che il titolo sul quale si fonda la definitiva acquisizione del bene al patrimonio dell’ente pubblico è unicamente quello della occupazione appropriativa, direttamente derivante dalla illegittima occupazione, con i profili risarcitori che ne derivano.
L’eccezione del Comune va quindi respinta, con contestuale declaratoria della illegittimità dell’acquisizione del bene.
5. Con la seconda eccezione, il Comune resistente evidenzia violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della legge 865/1971, violazione e falsa applicazione dell’art. 5 bis della legge 359/92, illogicità e sviamento.
In relazione a tale eccezione, il comportamento delle parti ricorrenti, ossia il sottrarsi alla stipula del rogito notarile sul pretesto della mancata attualizzazione della somma pattuita, sarebbe stato assolutamente ingiustificato, per cui non è attribuibile alla pubblica amministrazione la richiesta del risarcimento del danno, nell’entità richiesta. In concreto, l’ipotesi sostenuta dal Comune è che il comportamento delle parti ricorrente, elusivo del loro onere di stipulare la cessione volontaria del bene, sarebbe stato concausale nella realizzazione dell’illecito.
1. La prospettazione del Comune, che non indica i parametri a cui rapportare il tale argomento, è certamente interessante, ma non giustifica le conseguenze da questo postulate, ossia l’esclusione della responsabilità per la illegittima acquisizione del bene immobile.
Osserva il Collegio che la vicenda de qua è, nella legislazione vigente, oggetto di una esplicita previsione normativa. Recita infatti D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità”, all’art. 20 comma 9: “Nel caso in cui il proprietario percepisca la somma e si rifiuti di stipulare l'atto di cessione del bene, può essere emesso senza altre formalità il decreto di esproprio, che dà atto di tali circostanze, e può esservi l'immissione in possesso, salve le conseguenze risarcitorie dell'ingiustificato rifiuto di addivenire alla stipula”. Si prevede cioè testualmente che la comunicazione di condivisione della determinazione della indennità di espropriazione comporta un obbligo di procedere alla stipula, con conseguente addebitabilità del comportamento omissivo.
Sebbene una tale ipotesi disciplinare non possa essere direttamente trapiantata nella vicenda in questione, ciò non esclude che non si possano valutare i comportamenti tenuti dalle parti ricorrenti in relazione alla disposizioni generali in tema di risarcimento del danno, ed in particolare per la diversa disciplina di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 1227 c.c., richiamata dall’art. 2056 dello stesso testo normativo.
Dalla lettura degli atti, secondo la ricostruzione effettuata nella parte dedicata allo svolgimento del processo, è apparso che l’occupazione dell’area venne disposta con decreto del Sindaco di Carinola, del 10 gennaio 1995 e che tale apprensione del bene avrebbe dovuto aver fine trascorsi i tre anni dalla data di immissione in possesso. Poiché tale ultimo evento si realizzava in data 22 marzo 1995, l’occupazione avrebbe dovuto aver fine entro il 22 marzo 1998.
Emerge inoltre che le parti ricorrenti sono state convocate per la stipula del rogito di cessione volontaria dei beni in data 7 marzo 2001, 9 marzo 2001 e 19 settembre 2001, cioè in date successive al termine del momento ultimo di occupazione illegittima.
Da tale ricostruzione, appare evidente che il comportamento delle parti ricorrenti non ha influenzato il perfezionarsi della fattispecie dannosa, che si era definitivamente compiuta già al momento della prima convocazione delle istanti.
Ritiene inoltre il Collegio di poter operare una maggiore puntualizzazione del concetto di caducazione dell’accordo sull’indennità che precede la cessione volontaria, al fine di evidenziare come l’ente espropriante non sia privo di mezzi per giungere comunque ad una conclusione legittima del procedimento ablatorio. Se infatti l’accordo sull’indennità si inserisce nel procedimento quale suo elemento, ne subisce integralmente la disciplina. Accade allora che rilevi non tanto l’atto quale manifestazione di volontà delle parti, ossia quale momento negoziale, ma il fatto dell’avvenuta espressione della volontà contenuta nell’atto, cioè l’avvenuta acquisizione all’istruttoria procedimentale di un elemento che incide sul prosieguo dell’attività amministrativa. La digressione dell’atto in fatto può permettere di spiegare perché la manifestazione di volontà delle parti possa essere successivamente superata da un successivo comportamento incompatibile con l’impegno assunto. Non si tratta infatti del venir meno del vincolo, evento che sarebbe incompatibile con la previsione di irretrattabilità di cui all’art. 1372 c.c., ma del sopravvenire di un nuovo presupposto, anche questo valutato dall’ordinamento quale fatto giuridico, di cui la pubblica amministrazione deve tener conto in sede procedimentale. Se infatti la parte, che ha già accettato la determinazione dell’indennità, si sottrae al perfezionamento della cessione, pone in essere un comportamento, che smentisce la ulteriore efficacia della prima dichiarazione ed impone alla pubblica amministrazione procedente di rivedere l’esistenza dei presupposti per la cessione volontaria.
Ritiene il Collegio che tale ricostruzione, proprio perché considerata in una ottica strettamente pubblicistica, permetta di dare un contenuto stringente, di stampo meramente procedimentale, all’istituto della caducazione dell’accordo, di cui si legge nella ricostruzione operata dalla Suprema Corte (che precisa che “qualora il procedimento non si concluda con il negozio di cessione o, in mancanza di questo, con il decreto di esproprio nei termini di legge, caducatosi l'accordo, l'occupazione del bene diviene illegittima e la perdita della proprietà del bene per effetto della sua radicale ed irreversibile trasformazione per l'esecuzione dell'opera pubblica legittima la pretesa del privato al risarcimento del danno ingiusto subito”, Cassazione civile, sez. I, 2 settembre 1998, n. 8706). La caducazione ha luogo quando vi è, acquisito all’istruttoria procedimentale, un fatto nuovo, che si pone come inconciliabile con l’espressione di un accordo sulla cessione volontaria del bene. »»

CDS 4735/2005: «« FATTO
Con sentenza n. 405/03 del 7 luglio 2004 il Tribunale amministrativo regionale del Molise dichiarava il proprio difetto di giurisdizione sul ricorso (n. 405/2003) proposto da Salvatore Maria contro la Soprintendenza per i beni archeologici del Molise ed il Ministero per i beni e le attività culturali per l’annullamento del provvedimento prot. n. 3783 del 30 maggio 2003 della Soprintendenza per i beni archeologici del Molise, che aveva dichiarato nullo ed inefficace la proposta d’indennità di cessione volontaria formulata alla ricorrente con la nota prot. n. 17444 dell’8 ottobre 2001 (e da questa accettata formalmente con dichiarazione del 16 ottobre 2001) relativa ad un fabbricato nel Comune di Sepino.
Contro l’indicata sentenza ha proposto appello la Salvatore, nella mancata costituzione delle parti intimate, il ricorso chiamato per l’udienza odierna all’esito è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
La Soprintendenza ai beni archeologici del Molise, con nota prot. n. 17444 dell’8 ottobre 2001 notificava a Salvatore Maria il Decreto prefettizio n. 8348, del 3 luglio 20001, con il quale era stato reso esecutivo il piano di esproprio riguardante un fabbricato con annesso terreno ubicato nella località Altilia nel comune di Sepino. Con la nota medesima, la Soprintendenza proponeva alla Salvatore, proprietaria dell’immobile, di addivenire alla cessione volontaria del bene interessato alla procedura ablativa, offrendo un’indennità complessiva di 150.072.000 di vecchie lire, calcolata sulla base della normativa al momento vigente; e la proposta era accettata dalla Salvatore con nota di risposta del 16 ottobre 2001.
Dopo circa un anno, tuttavia, il reggente della stessa indicata Soprintendenza, anziché convocare la Salvatore per la stipula dell’atto di cessione del bene, come era nelle aspettative della proprietaria, notificava un provvedimento che, nell’asserito esercizio del diritto di autotutela, dichiarava nulla ed inefficace la formulata proposta di cessione volontaria, indicando, contestualmente, quale indennità risarcitoria per l’espropriazione dell’immobile, la somma di euro 475,20 determinata tenendo conto del valore agricolo del terreno.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise, cui la Salvatore faceva successivamente ricorso chiedendo l’annullamento dell’atto adottato in autotutela, con l’impugnata sentenza, dichiarava il suo difetto di giurisdizione nella considerazione che la ricorrente non avesse sollevato alcuna censura in merito alla procedura espropriativa incentrando le proprie censure sul sub procedimento finalizzato all’individuazione della relativa indennità e sull’adeguatezza della stessa; le cui controversie sono devolute alla cognizione del giudice ordinario.
La decisione dei giudici di primo grado, fondata, peraltro, sull’erroneo presupposto che la Salvatore avesse proposto opposizione alla determinazione dell’indennità di espropriazione, è errata e va riformata. La ricorrente, infatti - anche se il suo interesse sottostante riguardava l’ammontare dell’indennità di espropriazione - ha contestato la legittimità dell’atto di revoca adottato dall’amministrazione in ordine all’asserito già intervenuto, contratto di cessione volontaria del bene.
Come infatti, dedotto dall’appellante nel primo motivo di impugnazione, ai sensi dell’art. 11, comma quarto, della legge n. 865 del 1971, nel corso del procedimento espropriativo, l’ammontare dell’indennità provvisoria è comunicata ai proprietari espropriandi, i quali, entro trenta giorni dalla notificazione dell’avviso, possono convenire con l’espropriante la cessione volontaria degli immobili per un prezzo non superiore al 10% dell’indennità provvisoria. In tal caso, l’accordo concluso tra le parti viene inserito dalla giurisprudenza prevalente, che il collegio condivide, nella categoria dei negozi di diritto pubblico (o ad oggetto pubblico) (Cass. Sez. civ. 1, 21 aprile 1999, n. 3930) e fatto rientrare nell’esplicita previsione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui all’art. 11 della legge n. 141/1990. La cessione volontaria del bene, nel procedimento espropriativo, in quanto sostitutiva del decreto di espropriazione, di cui produce i medesimi effetti, non perde, infatti, la sua connotazione di atto autoritativo, implicando, più semplicemente la confluenza in un unico testo di provvedimento e negozio e senza che la presenza del secondo snaturi l’attività dell’amministrazione dato che il fine pubblico può essere perseguito anche attraverso la diretta negoziazione del contenuto del provvedimento finale (Cons. St. Sez. VI. 15 maggio 2002, n. 2636). Cosicché, come ritenuto per analoga fattispecie, spetta alla cognizione del giudice amministrativo la controversia in ordine alla acquisizione di un terreno, qualora la pubblica amministrazione, a causa del mancato perfezionamento dell’accordo bonario con il privato..ne ritiri l’atto di adesione (Cons. St. Sez. V, 2 ottobre 2000, n. 5210). »»

5. TAR NA 14186/2004: «« In relazione alla terza censura, quella per cui vi sarebbe stata violazione del giusto procedimento, in contraddizione con la proposta di cessione volontaria, va osservato che, secondo la ricostruzione giurisprudenziale più accreditata, esiste una notevole fungibilità tra la cessione volontaria ed il procedimento autoritativo.
Va innanzi tutto premesso che l’accordo intervenuto tra le parti, in data 8 dicembre 1997 e successive modificazioni, è espressamente nominato “contratto preliminare” e prevede nel corpo la netta volontà di rinviare la vicenda traslativa del bene alla stipulazione del contratto definitivo, netta volontà emergente dall’impiego di locuzioni come “si impegnano a cedere” e “si impegna ad acquistare” e con il rinvio ad un termine ultimo per la stipulazione del definitivo.
È allora del tutto palese che, ferma restando l’intenzione delle parti di concludere il detto accordo, questo è rimesso ad un successivo atto, espressivo di una diversa ed ulteriore volontà negoziale.
Così delineata, la fattispecie ricade esattamente nella previsione dell’art. 12 della allora vigente legge 22 ottobre 1971, n. 865, la cui vicenda, comprensiva della qualificazione giuridica da attribuire all’accordo, è apparsa sempre momento di confronto tra diverse scelte di campo. Secondo le più recenti sentenze (in particolare, Cassazione civile, sez. I, 20 settembre 2001, n. 11864, da cui sono tratte le indicazioni testuali, me che rispecchia comunque un orientamento consolidato e risalente), la determinazione dell'indennità di esproprio, oltre che nei casi di accettazione dell'indennità provvisoria da parte dell'espropriato e di liquidazione definitiva dell'indennità, ove non accettata dal proprietario, può avvenire unicamente con la cessione volontaria degli immobili da espropriare verso un prezzo non superiore al 50% della stessa indennità (aree agricole) ovvero corrispondente al parametro di cui al menzionato art. 5 bis della legge 359 del 1992 se trattasi di terreni edificabili.
Tale ultima ipotesi, azionata in concreto nella vicenda in esame, consegue ad un atto, ossia la cessione volontaria degli immobili, che viene indicato dalla giurisprudenza come appartenente alla categoria dei contratti ad oggetto pubblico. Tale contratto, da un lato si perfeziona per un corrispettivo i cui parametri dipendono dalla stessa normativa primaria, dall’altro ha l'effetto ulteriore “di porre termine al procedimento, eliminando la necessità dell'emanazione del decreto di espropriazione (richiesto, invece, nel caso di mancata accettazione dell'offerta) e dello svolgimento del subprocedimento di determinazione dell'indennità definitiva”.
Tuttavia tale cessione, che come si è visto non può essere rinvenuta nella vicenda in corso in quanto l’atto convenzionale allegato ne rinvia ad un secondo momento la stipulazione, è regolata nella sua formazione dai principi civilistici sulla formazione del consenso, “primo fra tutti la forma scritta a pena di nullità. La quale può ritenersi osservata solo in presenza di un documento che contenga, in modo diretto la dichiarazione della volontà negoziale, che venga redatto al fine specifico di manifestare tale volontà e dal quale dunque possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da svolgersi da ciascuna delle parti”.
Ciò che si deduce quindi dalla detta ricostruzione, è che la cessione volontaria degli immobili, di cui all’art. 12 della legge 865/1971 non si è perfezionata, contrariamente a quanto asserito, peraltro contraddittoriamente con l’evolversi della vicenda, dalla difesa del Consorzio.
Né tale costruzione può sostenersi sulla base dell’impegno alla successiva cessione bonaria. Riprendendo ancora l’argomento sostenuto dalla Suprema corte, non può che evidenziarsi come tale momento non ha alcun effetto traslativo della proprietà del fondo, ma ha una efficacia limitata al solo procedimento ablativo. Esso è cioè, secondo la ricostruzione più accreditata, un accordo di natura pubblica (sebbene non omologabile agli accordi di cui all’art. 11 della legge sul procedimento, come chiarito da Cass. Sez.un., 4 novembre 1994, n. 9130), appartenente al procedimento di espropriazione con funzione di integrazione degli atti del procedimento stesso. Ne consegue che, sebbene non sottoposto alla risoluzione di cui alla disciplina della legge generale sul procedimento, le pattuizioni contenute nell’accordo sono condizionate all’esito del procedimento stesso, sia nella forma della stipulazione del negozio di cessione volontaria, sia nella forma pubblicistica dell’emanazione del decreto di esproprio.
Nella giurisprudenza della Suprema corte, il mancato trasferimento della proprietà con uno dei due atti appena citati, comporta la caducazione dell’accordo sull'indennità che diviene allora del tutto inefficace.
Se ne deduce quindi, che il mero contratto preliminare non è di per sé idoneo a sorreggere la traslazione del diritto proprietario, richiedendo, alternativamente, o la stipulazione del definitivo o l’impiego dello strumento autoritativo dell’espropriazione.
Il ricorso del Comune allo strumento pubblicistico non appare impedito dalla presenza di un accordo bonario di cessione. Infatti, in assenza di una successiva stipula ed in presenza di una intervenuta ablazione di fatto del bene, il Comune si troverebbe sottoposto ad una responsabilità civile per illecito. Si tratta di una ipotesi non sconosciuta alla prassi giurisprudenziale, e diffusa tanto da indurre il legislatore a predisporre un rimedio ad hoc, nel D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità”, che, all’art. 20 comma 9, recita: “Nel caso in cui il proprietario percepisca la somma e si rifiuti di stipulare l'atto di cessione del bene, può essere emesso senza altre formalità il decreto di esproprio, che dà atto di tali circostanze, e può esservi l'immissione in possesso, salve le conseguenze risarcitorie dell'ingiustificato rifiuto di addivenire alla stipula”.
La scelta del Comune di tralasciare il procedimento consensuale in favore di quello autoritativo non appare quindi censurabile sotto il profilo della legittimità.
Diverso è il profilo risarcitorio. L’intervenuto accordo non è senza conseguenze sulle modalità della cessione, stante la natura potestativa della posizione delle parti private le quali hanno diritto di raggiungere l’accordo sulla cessione bonaria, e considerato che ciò permette agli stessi di raggiungere una differente considerazione del valore dell’immobile ceduto. Il Comune, quand’anche decidesse sua sponte di procedere in via autoritativa, anche dove ancora poteva aver luogo il negozio civilistico, non può calpestare i diritti che derivano alle parti private dall’adesione al subprocedimento di cessione. È quindi lesivo, e comporta un rimedio risarcitorio, l’eventuale quantificazione dell’indennizzo per l’espropriazione in misura minore a quella che sarebbe spettata a seguito della cessione volontaria. »»

TAR CT 1403/2005: «« Da un lato, se l'accordo di cessione volontaria e l'accettazione dell'indennità di espropriazione (per altro non corrisposta nei fatti) abbiano rilievo sull'azione risarcitoria.
Dall'altro, se si è o no verificata la perdita della proprietà dell'immobile da parte dei ricorrenti con acquisizione della stessa da parte del Comune di Caltagirone.
Quanto alla prima questione, nella fattispecie non si può ritenere perfezionata la cessione, non solo per la mancata corresponsione della relativa indennità, che i ricorrenti hanno accettato (vedasi, in atti, la dichiarazione recante la data del 30/9/1992), ma anche perché gli atti che sono stati prodotti escludono, per il loro tenore, che possa essersi verificato tale effetto traslativo. Infatti, espressamente in una clausola (art. 9) della dichiarazione di accettazione (ultimo allegato alla relazione tecnica del verificatore) si dice che la voltura catastale avverrà in un secondo momento e che in caso di trasferimento a qualunque titolo della proprietà (che pertanto ancora residua in capo agli espropriati) la ditta si obbliga a far rispettare gli impegni assunti anche al nuovo proprietario (cfr., per una fattispecie che presenta analogie con quella oggetto di controversia, T.a.r. Napoli, V, sent. n. 15428/2004, cui si rimanda per la ricostruzione degli orientamenti giurisprudenziali in materia di cessione volontaria degli immobili da parte del soggetto espropriato).
L'altro atto che viene prodotto dal verificatore (dichiarazione di convenire alla cessione volontaria) è soltanto una dichiarazione con la quale la ditta si obbliga alla successiva stipula dell'accordo bonario (allegato 10 alla relazione tecnica). »»

TAR NA 4015/2002: «« Successivamente i signori Piccolo - facendo seguito ad una nota comunale che comunicava loro le indennità di espropriazione ed occupazione determinate dalla giunta municipale e la possibilità di concordare con l'amministrazione la cessione volontaria delle aree oggetto della procedura ablatoria - sottoscrissero un atto con cui accettavano le indennità e dichiaravano di essere disposti ad accettare il pagamento in via provvisoria del 30% delle somme stabilite, salva la corresponsione del restante 70% "una volta stipulato l'atto pubblico".
A questo punto sostengono i ricorrenti che il comune pagava il 30% delle indennità, senza eseguire i lavori (che sono stati poi ripresi dopo la proposizione del ricorso) e senza perfezionare l'atto pubblico di cessione né il pagamento del residuo 70% delle indennità.
5.2. Sulla base di queste premesse i ricorrenti sostengono che la cessione volontaria non si è mai perfezionata, essendo mancata l'emanazione del decreto di espropriazione ovvero la stipulazione dell'atto pubblico entro il termine di efficacia dell'occupazione e della dichiarazione di pubblica utilità; poiché inoltre le opere non sono mai state realizzate, i ricorrenti sostengono che l'occupazione dei suoli è divenuta abusiva con la conseguenza che, non essendosi verificata la occupazione appropriativa, i suoli vanno restituiti e il comune deve essere condannato al risarcimento dei danni conseguenti al suo comportamento abusivo (come accennato i ricorrenti hanno poi rinunciato alla domanda di restituzione insistendo per quella di risarcimento del danno per equivalente). In subordine i ricorrenti sostengono che la cessione volontaria, ove ritenuta perfetta ed efficace, debba essere risolta per inadempimento del comune con conseguente condanna di quest'ultimo al risarcimento del danno da identificarsi nelle "somme ancora dovute oltre interessi, così come previsti dall'articolo 12 della legge 22-10-71, n. 865".
5.3. Alla ricostruzione dei fatti che precede il comune oppone che il mancato perfezionamento della procedura è dipeso in realtà da fatto dei ricorrenti, dato che i signori Angelo e Giuseppe Piccolo, dopo aver concordato la cessione volontaria dei suoli occupati, hanno disposto in favore di terzi di una parte di essi.
In particolare il signor Angelo Piccolo in data 11 ottobre 1996 ha venduto una parte (la particella 242) dei suoli oggetto di occupazione a terzi; a sua volta il signor Giuseppe Piccolo donava al figlio Pellegrino Piccolo, con riserva d'usufrutto, la particella n. 448 ex 14 che successivamente era venduta con atto del 29 ottobre 1999 al signor Renato Gaudiello.
Sottolinea il comune che il dirigente del settore lavori pubblici ha anche provveduto con atti del 24 luglio 2000 e del 26 marzo 2001 alla riliquidazione delle indennità spettanti ai signori Piccolo ma non ha potuto procedere alla stipulazione degli atti pubblici a causa delle "obiettive difficoltà di individuazione degli attuali intestatari dei suoli", in conseguenza delle avvenute cessioni degli stessi a terzi.
5.4. Ciò premesso in punto di fatto, il ricorso è fondato e deve essere accolto nei termini precisati in prosieguo.
Deve anzitutto rilevarsi che deve escludersi che nella fattispecie in esame l'accordo sulla cessione dei suoli oggetto della procedura ablatoria si sia perfezionato.
E' vero infatti che il perfezionamento della cessione de qua non richiede l'atto pubblico essendo allo scopo sufficiente che l'accordo risulti da atto scritto (Cassazione civile, sez. I, 15 marzo 1988 n. 2446), ma nella fattispecie in esame alla manifestazione scritta di consenso dei ricorrenti non ha fatto riscontro analoga manifestazione ad opera del comune.
Ed infatti tale valore non può essere attribuito alla comunicazione dell'amministrazione recante la determinazione delle indennità, che si limitava a menzionare - in conformità a quanto previsto dal più volte citato articolo 12 della legge n. 865 - la possibilità della cessione volontaria, avvertendo i ricorrenti che la mancata accettazione delle indennità nel termine di 30 giorni sarebbe equivalsa a rifiuto, con conseguente deposito delle somme relative presso la cassa dd.pp..
Né valore di valida manifestazione di consenso può essere attribuito al pagamento del 30% delle indennità dato che il perfezionamento della cessione richiede - come sopra accennato- che l'accordo sia formalizzato per iscritto.
La cessione quindi non si è perfezionata; il comune di Benevento d'altro lato non ha nei termini previsti dalla dichiarazione di pubblica utilità completato il procedimento espropriativo, così acquisendo la titolarità dei suoli; anzi il procedimento ha subito una lunghissima stasi, che chiaramente non è giustificata dagli atti di disposizione posti in essere dai signori Angelo e Giuseppe Piccolo (tra l'altro la signora Loredana Piccolo non ha in alcun modo disposto dei suoli oggetto della procedura).
Così stando le cose deve ritenersi che, allo scadere del termine di efficacia dell'occupazione, così come previsto dal relativo decreto, quest'ultima è divenuta abusiva. Allorchè poi il suolo è stato irreversibilmente trasformato il comune di Benevento ne ha acquistato la proprietà in forza di occupazione appropriativa.
6. Venendo alla domanda di risarcimento del danno, deve anzitutto rilevarsi che nel caso in esame sussiste l'illecito aquiliano dell'amministrazione.
Dell'illecito vi sono infatti tutti gli elementi costitutivi. Sussiste il danno ingiusto, consistente nella lesione del diritto dominicale dei ricorrenti (o meglio nella sua perdita in forza dell'acquisto originario dell'amministrazione); tale danno è causalmente riconducibile al comportamento dell'amministrazione che non ha nei termini stabiliti dalla legge completato il procedimento ablatorio perfezionando la cessione volontaria ovvero pronunciando l'espropriazione e che ha successivamente continuato i lavori pur avendo il titolo che le consentiva di disporre del suolo perduto efficacia; la stasi del procedimento d'altro lato appare del tutto priva di giustificazione. Sul punto deve solo aggiungersi che tale stasi non è stata provocata - come sostenuto dal comune - dal comportamento dei ricorrenti, dato che gli atti di disposizione posti in essere da due di loro sono cronologicamente successivi alla scadenza del termine finale di efficacia dell'occupazione dei suoli: sussiste quindi anche la colpa. »»

TAR CT 894/2008: «« Secondo la tesi del Comune l’accettazione da parte dei ricorrenti dell’indennità provvisoria può essere qualificata come volontà perfezionante un contratto di cessione volontaria del bene (l’ accettazione portata a conoscenza dell’ente della proposta formulata con ordinanza n. 20 del 26.2.1993). Dismessa la titolarità del bene, spetterebbe in capo ai ricorrenti solo un diritto di credito costituito dalla differenza tra la somma riscossa e quella dal Comune offerta e accettata.
Chiede, pertanto, il Comune che venga dichiarato l’avvenuto trasferimento della proprietà per effetto dell’accettazione del de cuius Ricifari Gaetano e degli odierni ricorrenti della proposta cessione volontaria. In subordine, che venga ritenuto, per effetto dell’accettazione, concluso un contratto preliminare di vendita e venga emessa sentenza ex art. 2932 c.c. che tenga luogo del contratto non concluso.
Ritiene il Collegio che la domanda riconvenzionale non sia accoglibile.
Pur dando atto che con mandato di pagamento n. 843 dell’8.6.1994 sono state corrisposte lire 35.905.505 e, successivamente, con ordinanza n. 124 del 19.12.2000 il conguaglio di lire 164.750, regolarmente incassato, circostanze non contestate dai ricorrenti, e conseguentemente dovranno tali importi essere detratti all’atto della corresponsione del risarcimento dovuto, osserva il Collegio che non si è però verificato il traferimento della proprietà per effetto di cessione volontaria. Infatti, l’accettazione dell’indennità da parte dei ricorrenti e del de cuius, ancorchè contenga la manfestazione di volontà di una “cessione volontaria” del terreno, tuttavia non è stata seguita dalla stipulazione del relativo atto, né dal decreto di esproprio e non realizza il trasferimento della proprietà. »»

CDS 6245/2004: ««4.Ai fini della risoluzione, in punto di merito, della presente controversia, occorre valutare la efficacia sia dell’accordo sulla indennità di esproprio (e le sue differenze dalla cessione volontaria), nel quale sia contenuta la dichiarazione di “non avere null’altro a pretendere in relazione a tale iniziativa”, che dell’effettivo pagamento e corrispondente quietanza.
Occorre, cioè, valutare se alla espressione di “non aver null’altro a pretendere” possa attribuirsi valore circa soltanto la indennità di esproprio, ovvero, anche, in relazione al trasferimento del bene, alla rinuncia ad ogni altra pretesa, compresi il risarcimento, o per esempio, la retrocessione, e così via.
L’art. 26 L.2359/1865 prevede che i proprietari interessati e colui che promuove la espropriazione possono amichevolmente stabilire l’ammontare delle indennità.
L’art. 28 stabilisce che gli accordi amichevoli conclusi tra espropriante e proprietari dei beni da espropriarsi “si considerano dipendenti dalla condizione che il piano venendo approvato, i beni ceduti siano compresi nella espropriazione”.
In effetti, ai sensi dell’art. 48, dopo la effettuazione del pagamento autorizzata dal giudice, viene emesso il decreto di espropriazione.
Tale procedimento mira alla rapida determinazione della indennità e ad evitare che successivamente alla espropriazione sopravvengano contrasti.
L’accordo, tuttavia, è subordinato al compimento del procedimento espropriativo ed è destinato ad essere posto nel nulla in ipotesi di mancata emissione del provvedimento ablativo.
Al suddetto istituto, l’art. 12 L.865/1971 ha affiancato quello della cessione volontaria del bene e la giurisprudenza è intervenuta a chiarire che l’accordo amichevole sull’ammontare della indennità di esproprio non comporta una cessione volontaria del bene, sicché è sempre necessario il completamento del procedimento espropriativo al fine del passaggio della proprietà del bene dall’espropriato all’espropriante (Cassazione, 18 ottobre 2001, n.12704).»»

TAR MI 6458/2007: «« Premesso che il “nuovo” PIP ha ad oggetto la parte non attuata del “vecchio” PIP (approvato nel 1984 e decaduto per decorso decennio) e che la Società Pezzini, all’epoca proprietaria delle aree, non avrebbe mai ricevuto l’avviso di deposito del (nuovo) PIP, approvato con delibera di giunta regionale 18 ottobre 1996 n. 19548, la ricorrente ha impugnato con il ricorso introduttivo (in ordine cronologico): la delibera 21 dicembre 1994 n. 80 del consiglio comunale di Morbegno (adozione del piano), la delibera regionale 18 ottobre 1996 n. 19548 (approvazione del piano), le note consortili 2 maggio 2005 (invito a sottoscrivere il verbale di cessione volontaria dei terreni) e 17 maggio 2005 (avviso di acquisizione delle aree di proprietà), il decreto 17 maggio 2005 n. 5 di occupazione d’urgenza delle aree, emesso dal Consorzio per l’area industriale di Morbegno-Talamona (d’ora innanzi, Consorzio) e l’avviso consortile 17 maggio 2005 di immissione in possesso e redazione dello stato di consistenza.
Questi i motivi di ricorso:
- l’approvazione del nuovo PIP e la determinazione del Consorzio di procedere all’esproprio di aree incluse nel medesimo non sarebbero supportate dalla necessità effettiva di completare il piano originario, stante la carenza di domande per l’insediamento di nuove attività produttive e la disponibilità attuale di aree già acquisite, per circa 10.000 mq, da utilizzare allo scopo, mentre l’area della ricorrente è oggetto di un contratto di locazione in corso ed è utilizzata dal conduttore (Pezzini s.p.a.) per la sua attività;
- la redazione dello stato di consistenza deve precedere l’immissione in possesso, con conseguente illegittimità dello svolgimento contestuale delle due operazioni;
- è illegittima l’assegnazione delle aree per le quali non sia conclusa la procedura di espropriazione (nella specie, l’area è ancora di proprietà della ricorrente ed è utilizzata dal locatario);
- il termine assegnato alla ricorrente per sottoscrivere il verbale di cessione volontaria, peraltro neppure allegato al relativo avviso, è inferiore a quello (trenta giorni) entro il quale l’espropriando ha diritto di convenire la cessione volontaria del bene (art. 12 legge n. 865 del 1971); l’avviso, inoltre, non contiene alcuna indicazione dell’indennità di esproprio ed è stato notificato dal messo comunale anziché dall’ufficiale giudiziario (art. 11 legge cit.); (...)Che il termine assegnato alla ricorrente a tale scopo sia inferiore a quello di trenta giorni entro il quale l’espropriando ha diritto di convenire la cessione volontaria del bene (art. 12 legge n. 865 del 1971), che l’avviso non contenga indicazione dell’indennità provvisoria e che sia stato notificato non dall’ufficiale giudiziario ma dal messo comunale, sono circostanze prive di sostanziale rilievo tenuto conto che:
- la notifica, sebbene eseguita dal messo comunale, ha comunque raggiunto lo scopo di portare l’atto a conoscenza del destinatario;
- il Consorzio si è dichiarato disponibile ad ogni chiarimento (concernente sia l’ammontare dell’indennità, sia lo schema dell’atto di cessione volontaria) con nota 17 maggio 2005 prot. 138, con la quale ha segnalato che in qualunque momento della procedura ablatoria, ancorché avviata, la Società proprietaria avrebbe potuto interromperne la prosecuzione aderendo alla cessione amichevole delle aree.
E’ dubbio d’altronde l’interesse alla censura non essendo ravvisabile, perché incompatibile con l’impugnativa del piano, alcuna seria intenzione della ricorrente di addivenire alla cessione volontaria. »»

TAR RC 1187/2003: ««F A T T O
Con ricorso notificato in data 28 giugno 2002 i ricorrenti adivano questo Tar al fine di ottenere il risarcimento del danno conseguente all’occupazione acquisitiva di un terreno di mq 3.320 sito in Reggio Calabria e risultante in catasto al fg. 119, part. 113.
Permettevano a tal fine che:
• il comune di Reggio Calabria aveva approvato il progetto per il prolungamento del viale Calabria con deliberazione n. 2733 del 4 ottobre 1983;
• con decreto del sindaco del 21 gennaio 1985 veniva disposta l’occupazione d’urgenza del terreno di loro proprietà, la cui materiale apprensione avveniva in data 12 marzo 1985;
• in data 6 ottobre 1986 con verbale rogato dal segretario comunale veniva stipulato l’atto di cessione volontaria del bene per un prezzo complessivo di lire 422.780.900;
• a seguito di ricorso presentato in data 27 gennaio 1987 i proprietari ottenevano decreto ingiuntivo per la somma risultante dall’atto di cessione, a cui faceva seguito un provvedimento di assegnazione in pagamento;
• a seguito di opposizione il tribunale di Reggio Calabria, con sentenza n. 788 del 16 ottobre 2001 revocava il decreto ingiuntivo.
Resisteva il comune di Reggio Calabria, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la prescrizione del diritto al risarcimento del danno, comunque già soddisfatto dalla corresponsione della somma di £ 472.613.335 a seguito di ordinanza di assegnazione.
All’udienza pubblica del 4 giugno 2003 la causa è stata posta in decisione.
D I R I T T O
1. L’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dal Comune resistente non è condivisa dal Collegio.
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla materia dell’espropriazione, comprese le controversie attinenti la nota vicenda dell’accessione invertita, deve considerarsi un dato ormai acquisito (vd., tra le pronunce più recenti, Cons. St., VI, 4 aprile 2003 n. 1768).
E’ vero che nella specie si è innanzi ad una domanda risarcitoria “pura”, sganciata dall’impugnativa di un atto amministrativo.
Sul punto il Collegio ritiene, però, che - assolutamente impregiudicata la più generale questione della c.d. pregiudiziale amministrativa – in questa specifica materia in cui il giudice amministrativo è giudice esclusivo anche dei “comportamenti”, la giurisdizione di questi debba estendersi anche alle pretese risarcitorie conseguenti a comportamenti, come può accadere per l’ipotesi di accessione invertita scaturente dalla mancata conclusione del procedimento espropriativo, unita alla radicale trasformazione del bene del privato.
Peraltro, con specifico riferimento all’espropriazione, il Tribunale ha già avuto modo di ritenere la propria giurisdizione anche sui comportamenti con valenza espropriativa, inclusa l’occupazione di fatto rivelatasi funzionale alla realizzazione dell’opera pubblica (ma con esclusione delle mere attività materiali estranee al fenomeno ablatorio) proprio sul presupposto che “una volta assorbita nell’alveo della giurisdizione esclusiva anche l’espropriazione e considerato che la predetta giurisdizione coinvolge anche i “comportamenti”, sia contrario alla ratio semplificativa della giurisdizione esclusiva creare ulteriori differenziazioni nel contesto di vicende sostanzialmente unitarie”. (vd. sent. n. 33 del 3 febbraio 2003).
Non essendo stati prospettati profili nuovi che possano indurre ad una rimeditazione dell’orientamento già seguito, deve considerarsi sussistente la giurisdizione del giudice adito.
2. Il Comune ha poi eccepito la prescrizione del diritto al risarcimento del danno.
Tale eccezione muove dal presupposto che la domanda di risarcimento poteva essere proposta già nel 1990, epoca di scadenza del periodo di occupazione legittima non seguita da decreto di espropriazione, a nulla rilevando che fosse pendente una controversia per stabilire l’efficacia del verbale di cessione volontaria siglato dalle parti e che, dunque, al momento della notificazione dell’odierno gravame il diritto era già perento.
3. La decisione sull’eccezione impone una breve riconsiderazione dei fatti che hanno preceduto l’odierno giudizio.
Con verbale del 6 ottobre 1986 la ditta ZAFFINO – FIORENZA cedeva volontariamente il terreno per cui è causa al Comune di Reggio Calabria, il quale si obbligava a corrispondere l’indennità complessiva di £ 422.780.900.
Non avendo ricevuto il pagamento della suddetta somma i proprietari chiedevano ed ottenevano un decreto ingiuntivo provvisoriamente esecutivo, avverso il quale il Comune proponeva opposizione, che veniva definita con sentenza n. 788 del 16 ottobre 2001, la quale revocava il decreto opposto sul rilievo che le somme ingiunte non erano dovute per inefficacia del contratto che non era stato approvato con delibera della Giunta Municipale, vistata dal CO.RE.CO., così come richiesto dall’art. 10 del contratto stesso.
4. Gli odierni ricorrenti – anticipando la possibile eccezione dell’ente intimato – sostengono che l’accessione invertita e, dunque, il diritto al risarcimento del danno per la perdita della proprietà sarebbe sorto il 12 marzo 1990, ossia allo scadere del periodo di occupazione legittima, ma che il termine prescrizionale sarebbe stato interrotto dalla notifica del decreto ingiuntivo (11.2.1987) con effetto protratto sino alla sentenza sopra richiamata.
4.1. L’assunto difensivo, così articolato, è erroneo.
Alla notifica del decreto ingiuntivo non può riconoscersi una valenza interruttiva per la semplice ragione che a quella data – secondo la stessa ricostruzione dei fatti operata dai ricorrenti – il diritto al risarcimento non era certamente sorto.
Il punto è piuttosto quello di stabilire quando il diritto al risarcimento del danno per perdita della proprietà conseguente ad accessione invertita poteva essere fatto valere.
La sentenza con la quale è stato revocato il decreto ingiuntivo è stata pronunciata sul presupposto, divenuto incontestabile, che nessun valido obbligo sussiste per il Comune di Reggio Calabria di corrispondere l’indennità pattuita, non avendo la convenzione intercorsa tra le parti una efficacia negoziale e non essendosi verificato l’effetto traslativo della proprietà.
E’ allora solo da questa statuizione che discende la rilevanza del diverso titolo (illecito) di acquisizione del bene ed è quindi dal passaggio in giudicato della predetta pronuncia che è iniziato a decorrere il termine quinquennale di prescrizione.
5. La situazione presenta, infatti, ad avviso del Collegio, decisive analogie con la fattispecie dell’accessione invertita conseguente all’annullamento del decreto di espropriazione, già vagliata dalla giurisprudenza.
Nel caso in cui sia stato adottato un decreto di espropriazione il proprietario non ha una pretesa risarcitoria da far valere per aver subito la perdita della proprietà del bene, appunto perché non è più titolare di un diritto soggettivo su questo, ma può vantare soltanto un interesse legittimo per ottenere l'annullamento del provvedimento ablatorio ove questo sia affetto da vizi di legittimità e solo quando il provvedimento sia annullato dal giudice amministrativo, il soggetto (già) proprietario del bene, nel frattempo irreversibilmente trasformato per essere destinato ad opera pubblica, con conseguente acquisto della proprietà a titolo originario in capo alla P.A. (c.d. occupazione appropriativa o accessione invertita: Cass., S.U., 26 febbraio 1983 n. 1464; 25 novembre 1992, n. 12546; orientamento ormai consolidato), può chiedere il risarcimento del danno (su cui prima era competente il giudice ordinario) derivante dall'ablazione subita e divenuta illecita per la caducazione del titolo che l'aveva sorretta (così Cass. S.U., 21 luglio 1999 n. 483).
In modo del tutto corrispondente, nell'ipotesi in cui (come nella specie) alla dichiarazione di pubblica utilità ed all'occupazione temporanea ed urgente di un suolo privato abbia fatto seguito non già l'espropriazione, bensì la cessione su base negoziale della proprietà del terreno alla pubblica amministrazione occupante, la quale lo abbia poi radicalmente trasformato costruendovi sopra un'opera pubblica, il successivo venir meno del titolo d'acquisto contrattuale fa sì che la materiale trasformazione del fondo assuma quel rilievo di autonoma causa di acquisizione (a titolo originario) della proprietà in favore dell'ente pubblico che prima, evidentemente, non poteva avere (così Cass.civ., I, 7 dicembre 1996 n. 10925).
In questo contesto il dies a quo per la decorrenza del termine di prescrizione (quinquennale, ex art. 2947 primo comma c.c.), relativo al diritto al risarcimento del danno, non può che essere identificato nella data del passaggio in giudicato della pronunzia del giudice civile, perché allora si consolida a favore del soggetto passivo dell'ablazione il menzionato diritto.
6. La questione che si esamina presenta ulteriori interessanti analogie, ad avviso di questo giudice, pur nell’assoluta diversità di fattispecie, con il rapporto intercorrente tra azione di adempimento ed azione di risoluzione, previste dall’art. 1453 c.c., nei contratti a prestazioni corrispettive.
L’azione di risoluzione del contratto e quella di adempimento costituiscono due diversi rimedi giuridici a tutela del diritto che dal rapporto sostanziale deriva al contraente adempiente e, pur presentando diversità di petitum, entrambe mirano a soddisfare lo stesso interesse del creditore insoddisfatto, consistente nell'evitare il pregiudizio derivante dall'inadempimento della controparte, e sono dirette alla tutela del medesimo diritto alla prestazione.
Sulla base di tali premesse la giurisprudenza ha ritenuto che la proposizione della domanda di adempimento ha effetto interruttivo della prescrizione anche con riferimento al diritto di chiedere la risoluzione del contratto esercitabile sino a quando non sia decorso il nuovo termine prescrizionale, perché la prescrizione riguarda il diritto alla prestazione e non già i c.d. diritti all’adempimento o alla risoluzione (così Cassazione civile, sez. II, 29 novembre 2001, n. 15171; Cass. S.U., 10 aprile 1995 n. 4126).
Ed ancora, in maniera sostanzialmente similare, ma sul versante degli atti ricognitivi con valenza interruttiva della prescrizione, questa volta nell’ambito delle procedure ablatorie, costituisce ormai orientamento prevalente quello secondo cui nel caso in cui si sia verificata l'occupazione acquisitiva del fondo, ma non si stato emesso il decreto di esproprio, la comunicazione dell'avvenuto deposito (come la determinazione e l'offerta) dell'indennità di espropriazione, costituendo atti di riconoscimento del diritto al ristoro patrimoniale dell'ex proprietario latamente inteso, integrano atti interruttivi della prescrizione del diritto al risarcimento dei danni derivanti dalla perdita del diritto dominicale. Nel momento in cui, infatti, d'indennità non può più parlarsi essendo già integrata la fattispecie dell'illecito, l'erronea qualificazione attribuita dall’ente espropriante alla somma che si riconosce di dover versare (nell'ambito di una procedura ritenuta erroneamente ancora in itinere) non vale a togliere significato a tale riconoscimento, non più riferibile ad un diritto ontologicamente e causalmente diverso qual è il diritto all'indennità, perché tale diritto più non sussiste, residuando soltanto quello al risarcimento del danno (vd. Cass., S.U., 21 luglio 1999 n. 485).
7. Né un serio ostacolo può essere rappresentato dall’art. 2947 c.c. sulla decorrenza del termine prescrizionale.
È vero che, ai sensi dell'art. 2947, primo comma, c.c., il diritto al risarcimento del danno derivante da fatto illecito si prescrive in cinque anni dal giorno in cui il danno si è verificato. Tale norma implicherebbe che, con il riconoscimento ex tunc dell’inefficacia della cessione, il momento d'integrazione dell'illecito s'identifica con quello dell'irreversibile trasformazione del bene destinato ad opera pubblica, se avvenuta in mancanza o dopo la scadenza dell'occupazione legittima, oppure con la scadenza di tale occupazione.
Ma il detto principio, concernente principalmente la determinazione del termine prescrizionale, va coordinato con il precetto dettato dall'art. 2935 c.c., nel senso che la decorrenza dal giorno in cui il fatto si è verificato opera se ed in quanto il diritto al risarcimento può esser fatto valere. Se in un certo arco di tempo quel diritto non poteva esser fatto valere, alla decorrenza stabilita dall'art. 2947, primo comma, c.c. si sostituisce quella di cui all'art. 2935 c.c.
In altre parole, le due disposizioni ora citate si collocano su diversi piani di operatività giuridica: la prima attiene alla determinazione del termine prescrizionale applicabile ad una delle ipotesi assoggettate dal legislatore a prescrizione più breve rispetto a quella ordinaria decennale, l'altra disciplina la decorrenza della prescrizione (con riferimento a qualsiasi termine applicabile), escludendo il periodo durante il quale non sia possibile far valere il diritto per un impedimento di carattere giuridico (così ancora Cass., S.U. n. 483/99 cit.).
7.1. Per il caso di decreto d’esproprio illegittimo – in considerazione del riparto di giurisdizione all’epoca vigente - l’impedimento giuridico era individuato nel fatto che il soggetto titolare della pretesa all’annullamento dell’atto amministrativo e della conseguente pretesa risarcitoria non poteva proporre le due azioni innanzi allo stesso giudice.
Qui l’impedimento giuridico può individuarsi – come per il caso in cui si sia azionata l’azione di adempimento contrattuale - nella pendenza di un giudizio per ottenere il pagamento di somme (peraltro, già ingiunte e riscosse sulla base di un titolo provvisoriamente esecutivo) fondate su un titolo contrattuale incompatibile con la pretesa risarcitoria.
In altri termini, si tratta di vicende traslative, di forme di acquisizione del bene tra loro inconciliabili, sicchè solo una volta esclusa la validità dell’una è possibile agire in base all’altra, perché è solo dall’esito di quel giudizio che è dipesa l’esistenza del diritto al risarcimento.
Il diritto al risarcimento del danno per la perdita della proprietà del bene è esercitabile con il passaggio in giudicato della pronuncia del giudice, che ha eliminato il titolo di quell'acquisizione, conferendole il carattere di fatto illecito, con la conseguenza che soltanto a partire dall'indicato momento inizia a decorrere la prescrizione quinquennale del diritto stesso.
8. Ciò posto, deve affermarsi che nel caso in esame ricorrono i presupposti dell’occupazione acquisitiva, stante il comportamento dell'amministrazione che non ha nei termini stabiliti dalla legge completato il procedimento ablatorio perfezionando la cessione volontaria ovvero pronunciando l'espropriazione, ed ha però provveduto al completamento dell’opera pubblica (circostanza questa incontroversa tra le parti).
Deve, dunque, accogliersi la domanda avente ad oggetto il risarcimento del danno per la perdita del diritto di proprietà.
Per quanto attiene al quantum il Tribunale ritiene opportuno avvalersi di quel particolare meccanismo di determinazione della misura del risarcimento delineato dall'articolo 35 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80.
Il Comune dovrà allora proporre ai ricorrenti, entro 60 giorni dalla notificazione della presente sentenza, il pagamento di una somma da determinarsi secondo i criteri che seguono.
La somma spettante dovrà corrispondere al valore che il suolo aveva al momento in cui è scaduto il periodo di occupazione legittima che, tenuto conto di quanto risultante dagli atti di causa non potrà essere inferiore a £ 100.000 mq. ed applicando il criterio stabilito dal comma 7-bis dell'articolo 5-bis della l. 8 agosto 1992 n. 359, dato che la fattispecie acquisitiva si è perfezionata entro la data del 30 settembre 1996.
La somma suddetta dovrà essere rivalutata secondo gli indici ISTAT dal marzo 1990 alla data di deposito della sentenza, con interessi legali sulla sorte annualmente rivalutata dalla stessa data al soddisfo.
Verificheranno le parti altresì le rispettive posizioni creditorie e debitorie, alla luce della revoca del titolo sulla base del quale i proprietari avevano ottenuto, in sede di esecuzione, le somme pattuite in sede di cessione volontaria. »»

TAR RM 12551/2008: «« Fatto
Con atto di invito, il sig. Fioretto Francesco – dante causa delle odierne ricorrenti – ha sollecitato il Commissario straordinario di Governo per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania, nonché FIBE S.p.A. a voler dar seguito alla cessione volontaria dell’immobile (di proprietà del medesimo; e già interessato da procedimento ablatorio preordinato alla realizzazione di opere per il trattamento dei rifiuti) ed a disporre il pagamento delle somme al titolo anzidetto dovute.
Nel rilevare come, a fronte della richiesta di cui sopra, l’organo commissariale abbia tenuto un contegno omissivo, ne denunciano le ricorrenti l’illegittimità sotto i seguenti profili:
1) Violazione dell’art. 2 della legge 241/1990. Eccesso di potere per violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa ex art. 97 della Costituzione. Violazione dei principi di correttezza e buona fede.
Nell’assumere il carattere doveroso integrato dal perfezionamento del procedimento mediante conclusione dell’atto di cessione del bene occupato e conseguente pagamento della prevista indennità, assume parte ricorrente che il contegno inerte in proposito osservato dal competente organo commissariale si ponga in violazione delle epigrafate disposizioni.
2) Violazione del D.P.R. 327/2001 e delle altre disposizioni in materia di espropriazione. Violazione dell’ordinanza commissariale n. 224 del 5 luglio 2007. Eccesso di potere.
Fermo l’obbligo di portare a compimento il procedimento con la cessione volontaria dell’area, assume parte ricorrente che, in ogni caso, il previsto termine per l’occupazione sia scaduto alla data del 2 agosto 2008, con riveniente illegittimità dell’occupazione stessa ed accessivo obbligo di risarcimento del danno.
Conclude parte ricorrente insistendo per l'accoglimento del gravame, con conseguente declaratoria dell’obbligo dell’Amministrazione intimata di procedere alla stipula della cessione volontaria, con contestuale pagamento dell’indennità determinata dal consulente tecnico o, comunque, al pagamento di detta indennità o del risarcimento dei danni per occupazione illegittima.
L'Amministrazione intimata e FIBE S.p.A., costituitesi in giudizio, hanno eccepito l'infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell'impugnativa.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla Camera di Consiglio del 17 dicembre 2008.
Diritto
Va innanzi tutto osservato, a completamento di quanto esposto in narrativa, come parte ricorrente abbia provveduto a sollecitare presso il Tribunale di Napoli, mediante istanza proposta ai sensi dell’art. 696 c.p.c., lo svolgimento di una consulenza tecnica volta a determinare l’ammontare del credito vantato a fronte della richiesta di addivenire alla cessione volontaria di un’area di proprietà interessata da procedura ablatoria avviata dal Presidente della Regione Campania in qualità di Commissario di Governo delegato per il piano regionale di smaltimento dei rifiuti solidi urbani.
Determinata, ad opera dell’organismo commissariale, dell’indennità base dovuta per l’espropriazione, maggiorata nella misura del 200% (in quanto il soggetto espropriato rivestiva la qualità di coltivatore diretto) ed intervenuta l’accettazione dell’indennità ad opera della parte ricorrente, con contestuale rinunzia a proporre opposizione alla stima, la stessa parte inoltrava al Commissario di Governo ed a FIBE S.p.A. formale atto di diffida, recante invito a perfezionare l’atto di cessione volontaria dell’immobile ed a disporre il pagamento delle somme dovute.
Viene ora lamentato il contegno persistentemente omissivo osservato a fronte della diffida anzidetta, sollecitandosi presso l’adito organo di giustizia l’adozione di una pronunzia che dia atto dell’illegittimità del silenzio per l’effetto venutosi a formare; e che, conseguentemente, rechi le ulteriori e consequenziali statuizioni di legge.
Constatata la ritualità del gravame ed ulteriormente preso atto del contegno omissivo osservato dall’Amministrazione a fronte dell’anzidetta diffida, non può esimersi l’adito giudice dal dare atto dell’accoglibilità del proposto mezzo di tutela.
Dispone pertanto la Sezione che la resistente Amministrazione, nella persona del Sottosegretario di Stato p.t., provveda, entro il termine di giorni 60 (sessanta) dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente decisione, a porre in essere i necessari adempimenti preordinati al perfezionamento dell’atto di cessione volontaria dell’area in precedenza indicata ed alla conseguente liquidazione dell’indennità a tale titolo spettante alla parte ricorrente.
Dispone ulteriormente la Sezione che, in caso di perdurante inerzia, a tanto provvederà, decorso il termine anzidetto e nell’ulteriore termine di giorni 60 (sessanta) il Prefetto di Napoli, nella qualità di Commissario ad acta. »»

TAR PA 2484/2005: «« Considerato ancora:
• che la vigente normativa in materia di espropriazione per pubblica utilità, la quale non risulta innovata in relazione a questo specifico aspetto dal 1865 ad oggi, prevede che la possibilità di convenire la cessione volontaria dei beni assoggettati a procedura espropriativa sia assolutamente subordinata all’accettazione espressa dell’indennità determinata in via provvisoria entro il termine perentorio di trenta giorni dalla notificazione della misura della stessa;
• che la Sig.ra La Rosa Anna non risulta aver accettato espressamente l’indennità provvisoria, come attestato nelle premesse dell’ordinanza con cui è stata disposta l’espropriazione, la quale, ancorché regolarmente notificata a mani dell’attuale ricorrente, non è stata impugnata nel termine di 60 giorni dalla notificazione previsto dalla Legge 1034/71 al fine di contestare tale circostanza ed impedire la traslazione della proprietà con atto amministrativo;
• che, in conseguenza di ciò il Comune di Pacego ha dato ulteriore impulso alla definizione della procedura espropriativa dando luogo agli adempimenti necessari ad addivenire alla quantificazione dell’indennità di espropriazione definitiva;
• che, erroneamente, il Comune di Pacego ha, successivamente al 26 marzo 1999, ed in occasione della quantificazione in via definitiva delle indennità dovute, così come rideterminate sulla scorta di quanto indicato dalla competente Commissione provinciale, nuovamente proposto alla Sig.ra La Rosa di convenire la cessione volontaria. È evidente, infatti, che, non solo l’accettazione delle indennità (con conseguente esclusione della riduzione per mancata accettazione ai sensi della disposizione di cui all’art. 5 bis L. 359/92) può avvenire esclusivamente nella fase iniziale della procedura espropriativa di offerta dell’indennità provvisoria, ma, ancor più, essendo già intervenuto, per effetto della pronuncia dell’espropriazione nel 1999, l’effetto traslativo della proprietà, la stipulazione della cessione volontaria sarebbe stata preclusa essendo il bene che ne sarebbe stato oggetto già entrato nel patrimonio indisponibile del Comune;
Ritenuto, quindi:
- che, legittimamente, re melius perpensa, l’Amministrazione comunale abbia provveduto, con i più recenti atti oggetto di impugnazione (e previa comunicazione all’interessata), alla luce della mancanza dei presupposti giuridici a tal fine richiesti, a recedere dal proposito di addivenire alla cessione volontaria, ordinando, invece, il deposito delle somme non accettate al fine di una corretta conclusione del procedimento ablatorio; »»

CASS 1886/1996: ««

Svolgimento del processo

Nel 1983, Bruno Agostinelli e Cesarina Idrofano convennero innanzi al Tribunale di Velletri il Comune di Albano Laziale, esponendo di essere stati proprietari di terreni in Albano Laziale, siti nell'area destinata alla costruzione del mercato ortofrutticolo; che nel corso del procedimento amministrativo di esproprio di quei suoli, con atto rogato in data 11 marzo 1983, avevano ceduto volontariamente i suoli medesimi al Comune al prezzo di L. 58.820.580, salvo conguaglio, ai sensi della legge n. 385 del 1980; che tale ultima legge era stata dichiarata incostituzionale e nessuna altra normativa era stata approvata in sostituzione della stessa; che, pertanto, il prezzo della cessione avrebbe dovuto essere determinato a norma dell'art. 39 della legge n. 2359 del 1865. Chiedevano, quindi, che il Comune fosse condannato al pagamento del prezzo definitivo stabilito a norma della disposizione predetta, con detrazione di quanto ricevuto a titolo di acconto. Il Comune eccepì che a pagare la differenza dovesse provvedere l'Ente Regionale di Sviluppo Agricolo del Lazio (E.R.S.A.L.), in quanto beneficiario dell'opera e fu autorizzato a chiamare in causa questo Ente per essere garantito nell'ipotesi di eventuale soccombenza.
L'E.R.S.A.L. chiese il rigetto della domanda e, comunque, che il valore del suolo fosse determinato a norma dell'art. 38 della legge urbanistica.
Nel 1985, Amico Bignami, in persona del procuratore speciale Bruno Agostinelli, propose analoga domanda contro il Comune, il quale anche in questo rapporto processuale fu autorizzato a chiamare in causa l'E.R.S.A.L..
I processi furono riuniti e il Tribunale condannò il Comune di Albano Laziale al pagamento delle differenze rispetto al valore di mercato dei suoli in relazione alla destinazione agricola che avevano al tempo della cessione volontaria , sena alcuna rivalutazione, trattandosi di debito di valuta. Condannò, poi, l'E.R.S.A.L. a rimborsare il Comune le somme che questi avesse versato agli attori per effetto della decisione.
La sentenza, impugnata sia dal Comune che dall'E.R.S.A.L., fu confermata dalla Corte d'appello di Roma, con pronuncia del 21 gennaio - 2 marzo 1992. La Corte affermò che il suolo era stato certamente ritenuto edificatorio dalle parti, in quanto del prezzo della cessione era stato corrisposto solo un acconto ed era stato previsto il successivo pagamento di un conguaglio. Per cui correttamente il valore del terreno era stato determinato con i criteri di cui all'art. 39 della legge del 1865 e fissato nella misura stabilita dal consulente tecnico d'ufficio con un'esauriente relazione. Delle somme conseguenti, al cui pagamento in forza del contratto di cessione era tenuto il Comune, l'E.R.S.A.L. era tenuto a rivalere il Comune, sempre in ragione del titolo contrattuale.
Contro tale sentenza l'E.R.S.A.L. (ora Azienda Regionale per lo Sviluppo e l'Incremento Agricolo nel Lazio, A.R.S.I.A.L.) ha proposto ricorso per cassazione articolato in quattro motivi, illustrati da una memoria. Resiste con controricorso il Comune di Albano Laziale, formulando, a sua volta, due distinti (perché notificati separatamente alle controparti) ma eguali ricorsi incidentali, basati su tre motivi, rispetto ai quali i proprietari cedenti hanno proposto controricorso e depositato note d'udienza.

Motivi della decisione

Il ricorso principale (tale ritenuto quello notificato per primo dall'E.R.S.A.L. e iscritto al n. 8243/92 R.G.) e quelli incidentali del Comune di Albano Laziale (iscritti rispettivamente ai nn. 9194/92 e 9213/92) vanno riuniti, ai sensi dell'art. 335 c.p.c., in quanto relativi alla stessa sentenza.
Con il primo motivo del ricorso principale, l'E.R.S.A.L. rileva che il prezzo di cessione non poteva che essere commisurato alla natura agricola del terreno, in quanto in base a tale valore doveva essere determinato a norma della legislazione vigente all'epoca della cessione . Da cui l'irrilevanza della diversa qualificazione del suolo, eventualmente ritenuta dalle parti del negozio pubblico di cessione .
Con il secondo motivo, osserva che il prezzo della cessione , pur se si fosse dato rilievo all'inciso "salvo conguaglio" affiancato alla somma fissata nell'atto di cessione , poteva essere liquidato sulla base non già di una legge precedente (quella n. 2359 del 1865), ma solo di una legge a venire (come stabilito nella legge n. 385 del 1980), che, all'epoca della decisione ancora non era stata emanata.
Con il terzo motivo, lamenta che erroneamente la Corte d'appello abbia omesso ogni indagine circa l'effettiva natura del suolo, per accertare se esso fosse o meno edificatorio e quale normativa doveva essere applicata in conseguenza.
Con il quarto motivo, sostiene che, nella specie, l'area oggetto del procedimento espropriativo era certamente agricola.
Con il primo motivo dei due ricorsi incidentali, il Comune di Albano Laziale lamenta la violazione delle disposizioni sull'interpretazione dei contratti, sostenendo che il prezzo della cessione volontaria disciplinata dalla normativa sull'espropriazione per pubblica utilità non può prescindere dall'effettiva natura del suolo, per cui, nella specie, essendo il terreno in questione sicuramente agricolo (come risultava anche dalla relazione del consulente tecnico d'ufficio), non v'era legale possibilità di pretendere alcuna integrazione del prezzo di cessione già corrisposto.
Col secondo motivo, si duole del fatto che la Corte, pur ammettendo l'inapplicabilità alla fattispecie dell'inserzione automatica di clausole, non abbia ritenuto improduttiva di effetti la clausola "salvo conguaglio" e, pur dichiarando la natura agricola del suolo, abbia determinato il prezzo di cessione come se questo fosse stato edificatorio e cioé secondo il suo valore di mercato. Il che era contrario a precise disposizioni di legge sul prezzo di cessione dei terreni agricoli.
Col terzo motivo censura la sentenza impugnata nella parte relativa al regolamento delle spese processuali, in quanto aveva condannato al pagamento delle stesse solo il Comune, pur essendo stato respinto non solo il suo appello, ma anche quello dell'E.R.S.A.L..
É opportuno esaminare congiuntamente il primo, il terzo ed il quarto motivo del ricorso principale, nonché il primo ed il secondo motivo di quelli incidentali, data la loro stretta connessione. In sintesi, con essi i ricorrenti lamentano che - interpretando l'accordo di cessione volontaria - la Corte d'appello abbia erroneamente ritenuto applicabile, al caso di specie, la disposizione circa il diritto del cedente al conguaglio del prezzo di cessione , sostenendo che perché i cedenti potessero ritenersi titolari di un diritto al conguaglio del prezzo di cessione , non era sufficiente che tale diritto fosse stato enunciato, a favore dei cedenti, nell'accordo di cessione . Ciò in quanto, nella specie, il suolo oggetto della procedura espropriativa aveva natura agricola ed era, quindi, per definizione, sottratto alla disciplina della legge n. 385 del 1980, la quale aveva riservato il diritto al conguaglio che fosse stato stabilito nell'emananda legge sulla determinazione dell'indennità di esproprio per i suoli edificatori solo ai relativi proprietari.
Le censure sono fondate. L'errore in cui risulta caduta la Corte d'appello é di aver interpretato l'accordo di cessione volontaria del suolo espropriando (redatto in data 11 marzo 1983) alla stregua di un ordinario contratto di compravendita e di avere, conseguentemente, ritenuto che la locuzione "salvo conguaglio" - che, nella stesura dell'accordo stesso, seguiva la determinazione del prezzo di cessione costituiva sicuro indice della volontà delle parti (privati e P.A.) di ritenere fabbricabili le aree espropriande (indipendentemente dalla loro effettiva natura), appunto perché tale conguaglio era ipotizzabile solo per il caso di suoli edificabili.
Ma la cessione volontaria realizzata nel corso di una procedura espropriativa, integrando un contratto di diritto pubblico regolato da una specifica disciplina (essa, infatti, assolve la stessa funzione del decreto di esproprio e ne produce i medesimi effetti), non può assolutamente equipararsi ad un mero atto privato di compravendita tra proprietario e P.A., in quanto é subordinata all'esistenza di un presupposto (la pendenza di una procedura ablatoria) e vincolata all'osservanza di una norma (quella relativa alla determinazione del prezzo), in forza della quale il corrispettivo della cessione é, a sua volta, strettamente connesso - senza che le parti dell'accordo possano in alcun modo prescinderne - alla natura del suolo ceduto. Né può ritenersi che le parti, in pendenza della procedura espropriativa - utilizzando lo strumento della cessione del bene - possano derogare all'osservanza delle leggi in materia di esproprio e ricorrere alle norme civilistiche in materia di compravendita (cfr. Cass. 8 novembre 1989 n. 4695; 1° agosto 1992 n. 9160; 4 novembre 1994 n. 9130).
Per effetto della dichiarazione d'incostituzionalità (pronunciata con la sentenza n. 5 del 1980) delle norme, contenute nella legge stessa, sulla determinazione dell'indennità di esproprio relativa a suoli edificatori, l'art. 12 della legge n. 865 del 1971, in origine riferita a qualsiasi cessione volontaria - riguardasse questa un suolo agricolo o edificatorio - restò applicabile solo ai terreni agricoli. In relazione ai suoli edificatori (e solo a loro riguardo), l'art. 1 della legge n. 385 del 1980 previde, invece, che il prezzo della cessione -pur dovendo provvisoriamente ancora essere liquidato in base alle regole originariamente stabilite dal predetto art. 12 - potesse poi essere aumentato in conformità dei criteri che sarebbero stati stabiliti in una legge da emanarsi successivamente.
Quindi, dato il preciso ambito di queste due leggi, era escluso che il proprietario di un terreno avente natura agricola, quand'anche fosse stata successivamente approvata una legge sugli espropri delle aree fabbricabili, potesse pretendere alcunché a titolo di conguaglio del prezzo di cessione fissato a norma dell'art. 12 della legge n. 865 del 1971. Conseguentemente, pur dopo l'approvazione della legge n. 385 del 1980 (anch'essa destinata ad essere poi dichiarata incostituzionale), nel caso di cessione volontaria , l'inserimento, accanto all'indicazione del prezzo della cessione , delle parole "salvo conguaglio", poteva produrre effetti solo se al suolo fosse stato possibile riconoscere attitudine edificatoria. Fuori di questo caso, tale inserimento non poteva avere né l'effetto di rendere vincolante una presumibile volontà delle parti di trasformare in edificatorio un suolo che in concreto tale non era, né quello di sottrarre la determinazione del prezzo della cessione alle regole fissate dal suddetto art. 12 per collegarla invece direttamente al valore di mercato dell'immobile di cui all'art. 39 della legge n. 2359 del 1865.
Allora, alla locuzione "salvo conguaglio" - riferita al prezzo di cessione volontaria di un suolo oggetto di procedura espropriativa - non poteva, per legge, attribuirsi altra finalità che quella di ribadire che ai cedenti sarebbe spettato un conguaglio (nella misura che sarebbe stata stabilita in una futura legge), sempre che il suolo potesse essere definito edificatorio.
Da questa premessa consegue che il giudice del merito, prima ancora di stabilire il valore di mercato dei suoli ceduti (utilizzando il criterio di cui all'art. 39 della legge n. 2359 del 1865, applicabile all'epoca della decisione per la determinazione del conguaglio del prezzo dei suoli edificatori, in quanto non era stata ancora approvata la legge n. 359 del 1992), avrebbe dovuto accertare la natura del suolo ceduto e, nell'ipotesi che questo fosse risultato agricolo (un'ipotesi che, nel caso di specie, fu successivamente accertata nella stessa sede giudiziale, peraltro anche in conformità del parere che lo stesso Ufficio tecnico del Comune cessionario, come risulta dalla sentenza impugnata, aveva espresso ancor prima della redazione dell'accordo), giungere alla conclusione che ai proprietari cedenti non spettava alcun conguaglio rispetto al prezzo già riscosso, giacché, in relazione ai suoli agricoli, erano rimasti immutati i criteri per la determinazione del prezzo della cessione volontaria stabiliti dall'art. 12 della legge n. 865 del 1971.
La Corte é, invece, caduta anche in una palese contraddizione perché, dopo aver erroneamente ritenuto disponibile il potere di determinare la natura del suolo e il relativo prezzo di cessione (in quanto ha ritenuto possibile che le parti del contratto pubblico potessero stabilire che il suolo era edificatorio, pur se differente era la sua natura obiettiva), ha liquidato, poi, il prezzo della cessione dei terreni in questione non già col criterio dei suoli edificatori, ma, con quello -coincidente solo per motivi contingenti del loro valore di mercato; precisando, cioé, da un canto che i suoli in questione erano non edificatori, ma agricoli e, per altro verso, determinando il prezzo della cessione (trattandosi appunto di terreni agricoli) sulla base non già dei valori tratti dalle tabelle previste dalla tuttora vigente legge n. 865 del 1971, come sarebbe stato corretto, ma rifacendosi alle valutazioni scaturenti dal libero mercato. In altri termini, il giudice del merito, violando le prescrizioni della legge, ha determinato il prezzo di cessione volontaria di un suolo agricolo col criterio del prezzo di mercato, ponendosi, peraltro, anche in contrasto col dato, sia pure erroneo, da cui era partito, ossia che il suolo, poiché in tal senso si era manifestata la concorde volontà delle parti, dovesse ritenersi edificatorio.
Ma di una natura edificatoria del suolo i cedenti non hanno mai parlato, né nell'atto di cessione (come si desume dalla sentenza impugnata), né nel corso del giudizio di merito e neppure, infine, nel controricorso (solo facendovi un piccolo accenno nelle note d'udienza depositate dopo l'udienza del giudizio di cassazione), limitandosi a lamentare soltanto l'inadempimento della P.A. rispetto al diritto che loro era stato riconosciuto nell'atto di cessione volontaria , di ottenere un conguaglio del prezzo della cessione stessa. E la sentenza della Corte d'appello (contrariamente a quanto enunciato nel terzo motivo del ricorso principale, ma non nell'omologo secondo motivo del ricorso incidentale) ha escluso la natura edificatoria del terreno, esplicitamente affermando: a) che "i fondi rientravano nella zona annonaria, secondo la previsione del piano regolatore e che, non essendo possibile effettuarvi altre costruzioni, il loro valore doveva essere determinato con riferimento a quello dei fondi della zona con vocazione agricola e con destinazione a vigneto"; b) che i prezzi di tali aree corrispondevano "all'analisi del mercato fondiario della zona per terreni con caratteristiche analoghe (id est: agricoli), sostanzialmente coincidente con l'analisi effettuata all'epoca dall'Ufficio tecnico del Comune di Albano". Né tali conclusioni circa la natura del terreno sono state mai impugnate dagli interessati.
Conseguentemente, deve ritenersi che, stante la natura agricola dei suoli, non sussisteva la condizione che avrebbe consentito ai cedenti di ottenere un'integrazione del prezzo di cessione mediante conguaglio, tal che la domanda doveva essere rigettata.
In tal senso devono, quindi, accogliersi le suddette censure del ricorso principale e di quelli incidentali. L'applicazione del principio di diritto che si ricava dalle suddette osservazioni (ossia che non sussiste la possibilità dei contraenti, in sede di stipulazione di un accordo di cessione volontaria ex art. 12 della legge n. 865 del 1971, di determinare autonomamente la natura del suolo oggetto della cessione, tal che il prezzo della stessa non può che corrispondere a quello che la legge fissa per i suoli di natura corrispondente a quella del suolo espropriando, senza che, nell'ipotesi di suolo agricolo, possa farsi luogo ad alcun conguaglio, che é previsto solo per le aree fabbricabili), comporta la cassazione della sentenza impugnata. Ma, poiché per l'applicazione di tale principio non sono richiesti ulteriori accertamenti di fatto, la sentenza impugnata - ai sensi del primo comma dell'art. 384 c.p.c., nella nuova formulazione- va cassata senza rinvio. »»

CASS 19635/2005: ««

Svolgimento del processo

La Corte di appello di Bari, con sentenza del 13 aprile 2000, ha determinato nella misura di L. 8.725.840 l'indennità dovuta dal Comitato nazionale per le ricerche e lo sviluppo dell'energia nucleare e alternativa (ENEA) a Francesco Quitadamo per l'espropriazione, pronunciata con decreto sindacale dell'1^ febbraio 1989, di un appezzamento di terreno di proprietà di quest'ultimo, ubicato nel comune di Manfredonia (in catasto all'art. 9957, fg. 47, part. 7), onde realizzarvi l'impianto fotovoltaico "Delphos"; ha determinato nell'importo di L. 3.272.189 l'indennità per l'occupazione d'urgenza dello stesso immobile nel periodo 24 agosto 1984-1^ febbraio 1989, osservando: a) che trattandosi di fondo agricolo le indennità andavano liquidate in base ai valori agricoli medi tenendo conto che il terreno era coltivato a seminativo per are 0, 62, 01 ed a pascolo per la restante estensione; e con esclusione dell'indennità aggiuntiva di cui all'art. 17 della legge 865/1971 perchè la cessione volontaria non si era realizzata; b) che l'indennità di occupazione doveva essere calcolata in misura corrispondente agli interessi legali annui sull'indennità di espropriazione come sopra determinata.
Per la cassazione della sentenza il Quitadamo ha proposto ricorso per 3 motivi; cui resiste l'ENEA con controricorso.

Motivi della decisione

Con i primi due motivi, Francesco Quitadamo, deducendo violazione dell'art. 17 della legge 865 del 1971, nonchè omessa ed insufficiente motivazione, si duole che la sentenza impugnata non abbia applicato la triplicazione dell'indennità prevista dal ricordato art. 17 per il fatto che tra le parti non vi era stata la cessione dell'ignobile prevista dalla norma, senza considerare che il rifiuto dell'offerta era imputabile al comportamento illegittimo dell'ENAA che aveva applicato i valori agricoli medi non più vigenti all'epoca dell'espropriazione e non coincidenti con lo stato colturale del fondo: perciò costringendolo a richiedere la stima giudiziale dell'indennità, infatti determinata in misura assai superiore a quella offerta. Rileva che una diversa interpretazione indurrebbe comunque il proprietario coltivatore diretto ad accettarla onde non perdere il beneficio, ed attribuirebbe all'indennità aggiuntiva non più la funzione di remunerare la perdita dell'occasione di lavoro, bensì quella stessa di incoraggiare la cessione volontaria , svolta, invece dall'art. 12 della legge.
Il motivo è fondato.
E' noto che nel sistema della legge 2359 del 1865 vigeva il principio dell'unicità dell'indennità di espropriazione che (fatta eccezione per l'ipotesi di enfiteusi), spettava esclusivamente al proprietario, mentre tutti gli altri soggetti - titolari di diritti reali o personali, come l'affittuario - pronunciata l'espropriazione, potevano far valere i loro diritti soltanto sull'unica indennità (art. 27 e 52) e pretendere dal proprietario indennizzato la corresponsione della parte loro spettante; ovvero dall'espropriante che nell'indennità da attribuirsi al proprietario venisse ricompresa anche la somma loro dovuta da quest'ultimo.
L'art. 17 della legge 865 del 1971 ha, invece, attribuito all'affittuario a ad altri soggetti dediti alla coltivazione del fondo, contratti ad abbandonarlo, uno specifico ad autonomo diritto all'indennità di espropriazione, riconoscendo loro un'azione diretta, nonchè un'autonoma legittimazione alla percezione della stessa: da commisurarsi comunque al valore agricolo medio del terreno corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato, pur quando si tratti di area compresa nei centri edificati o delimitati come centri storici, e da detrarsi da quella spettante al proprietario allorchè quest'ultima debba essere determinata in base al valore venale del bene espropriato (Corte Costit. 530 e 1022/1988).
Il legislatore, infatti, ha ritenuto meritevole di tutela la condizione di chi abbia impiegato il proprio lavoro nella coltivazione di un fondo a ne venga privato a seguito della espropriazione; ragion per cui questa Corte ha enunciato il principio che detta indennità, denominata dallo stesso art. 17 "aggiuntiva" spetta non soltanto ai fittavoli, ai mezzadri, ai coloni ed ai compartecipanti costretti ad abbandonarlo, espressamente individuati dalla norma, ma a tutti i coloro che essendo coltivatori diretti del fondo espropriato, sono privati per effetto dell'espropriazione dell'oggetto della loro attività lavorativa e, quindi, esemplificativamente anche all'usufruttuario o ai membri della comunione tacita familiare pur essi dediti alla sua coltivazione diretta. E ne ha, per converso escluso l'erogazione a favore dell'affittuario esercente attività diverse dalla coltivazione e produzione agricola relative al fondo, nonchè dell'imprenditore agricolo che ne esercita la coltivazione e produzione agricola con prevalenza del fattore capitale su quello lavoro e con Impegno prevalente di mano d'opera subordinata.
Di conseguenza l'indennità "aggiuntiva" è dovuta, anzitutto, al proprietario coltivatore diretto, a nulla rilevando che egli sia titolare dell'indennizzo stabilito dall'art. 42 Costit. per il trasferimento coattivo dell'immobile in favore dell'espropriante, posto che assolve alla diversa funzione di compensarlo del sacrificio derivante dalla definitiva perdita della sua attività di lavoro e di guadagno; e resta conseguentemente cumulabile, stante la diversa finalità perseguita con quella collegata al suo diritto dominicale. significativamente il testo originario del 1^ comma dell'art. 17 disponeva che ove "l'area da espropriare sia coltivata dal proprietario diretto coltivatore, l'indennità di espropriazione determinata ai sensi dell'art. 16 "raddoppiata"; e la formulazione attuale ne prevede addirittura in caso di cessione volontaria la triplicazione "rispetto all'indennità provvisoria, esclusa la maggiorazione prevista dal suddetto articolo", aggiungendo nel 3 comma che "L'indennità aggiuntiva prevista dai precedenti commi è determinata in ogni caso in misura uguale al valore agricolo medio di cui al primo comma dell'art. 16 corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato, ancorchè si tratti di aree comprese nei centri edificati o delimitate come centri storici".
Ma se questi sono la ratio di tale peculiare indennità, nonchè il quadro legislativo e giurisprudenziale che ne ha disegnato i caratteri specifici, evidenziandone in particolare l'autonomia rispetto all'indennità di espropriazione in senso stretto, non può essere condivisa la lettura che la Corte di appello ha offerto del 1^ comma della norma, dopo le modifiche introdotte dalla legge 10 del 1977. "Nel caso che l'area da espropriare sia coltivata dal proprietario diretto coltivatore, nell'ipotesi di cessione volontaria al sensi dell'art. 12, primo comma, il prezzo di cessione è determinato in misura tripla rispetto all'indennità provvisoria, esclusa la maggiorazione prevista dal suddetto articolo" i in cui, invece il suo riconoscimento è stato ancorato esclusivamente alla scelta delle parti di addivenire alla cessione volontaria dell'immobile.
Siffatta scelta, infatti, è premiata dal legislatore con altri benefici, e cioè quello dell'art. 12, 1^ comma nell'ipotesi di proprietario che non sia anche coltivatore diretto (aumento del prezzo non superiore al 50%) e quello della triplicazione dell'indennità, invece, che del sostanziale raddoppio, ove possegga anche tale qualità (art. 17, 1^ comma); con la conseguenza che detta norma, come risulta già dal suo stesso tenore letterale, collega alla cessione volontaria non già il riconoscimento della stessa indennità aggiuntiva al proprietario coltivatore diretto, bensì la sua determinazione in misura tripla rispetto all'indennità provvisoria, concedendola in tale più elevato ammontare soltanto, come nelle ipotesi analoghe del menzionato 1^ comma dell'art. 12 (proprietari non coltivatori) e del 2^ comma dell'art. 5 bis della legge 359 del 1992 (terreni edificatori) ove il proprietario rinunci a contestarla giudizialmente e scelga la via transattiva della cessione volontaria . Ed escludendola in tale ammontare se il contratto di cessione non abbia luogo e la procedura ablativa debba proseguire fino all'emissione del decreto di esproprio.
In altri termini, anche con riguardo al proprietario coltivatore diretto l'art. 17 ha voluto garantire un importo per la cessione volontaria maggiore rispetto non solo alla normale indennità di espropriazione calcolata secondo le disposizioni dei precedenti art. 15 e 16, ma anche a quella incrementata dall'indennità aggiuntiva;
ed alle relative poste ha sostituito un corrispettivo unico significativamente pari al triplo dell'indennità provvisoria offertagli.
Ma tale previsione esaurisce la finalità della norma che non ha - nè avrebbe potuto avere - alcun intento sanzionatorio nei confronti del proprietario coltivatore diretto che non intenda accettare l'indennità offertagli; e che si espone in tal caso soltanto alla perdita dell'ulteriore beneficio premiale attribuitogli, fermo restando il diritto alla percezione delle componenti dell'indennizzo non correlate al profilo transattivo della vicenda: quello cioè dovuto ex art. 42 Costit. alla perdita coattiva della titolarità dell'immobile e quello ulteriore legato al decremento della consistenza di uno dei fattori del proprio reddito cui il legislatore ha inteso apprestare ristoro nell'esplicazione di una scelta discrezionale e nell'ambito di una posizione di favore, costituzionalmente garantita, di cui gode nell'attuale ordinamento il coltivatore diretto.
Il che del resto, trova riscontro nel 3^ comma dello stesso art. 17, rimasto significativamente immutato, il quale dispone che "L'Indennità aggiuntiva prevista dai precedenti commi è determinata in ogni caso in misura uguale al valore agricolo medio di cui al primo comma dell'art. 16 corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato, ancorchè si tratti di aree comprese nei centri edificati o delimitate come centri storici".
Pertanto, il collegio deve confermare (cfr. Case. 1904/1990) che anche nell'ipotesi in cui non venga raggiunto alcun accordo con l'espropriante, al proprietario coltivatore diretto, così come agli altri soggetti indicati dal 2^ comma dell'art. 17, spetta comunque anche in base al disposto di quest'ultima norma, l'indennità aggiuntiva per la perdita del terreno su cui egli esercitava la propria attività lavorativa agricola; in conformità del resto alla sua funzione compensativa del sacrificio dallo stesso sopportato ed alla sua ricordata autonomia per la quale prescinde dalle modalità con cui il proprietario ha perduto la titolarità del fondo (decreto di esproprio, cessione volontaria o occupazione espropriativa nella quale viene inglobata nell'intero controvalore dell'immobile).
Siffatta disciplina è stata del resto recepita dal nuovo T.u. sulle espropriazioni per p.u. appr. con d.p.r. 327 del 2001, il cui art. 40, 4^ comma, ancor più chiaramente dispone che "Al proprietario coltivatore diretto o imprenditore agricolo a titolo principale spetta un'indennità aggiuntiva, determinata in misura pari al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticata"/mentre il successivo art. 45, 2^ comma prevede ancora una volta l'ipotesi che detto proprietario convenga la cessione volontaria dell'immobile, stabilendo in tal caso che il corrispettivo della cessione volontaria (sub d) "se riguarda un'area non edificabile, coltivata direttamente dal proprietario, è calcolato moltiplicando per tre l'importo dovuto ai sensi dell'articolo 40, comma 3. in tale caso non compete l'indennità aggiuntiva di cui all'articolo 40, comma 4". B che, dunque, ove il contratto di cessione non venga stipulato il proprietario perda soltanto tale ulteriore e specifico beneficio legato alla sua scelta di non contestare giudizialmente l'indennità offertagli.
Ma il ragionamento della Corte territoriale è errato pur dove ha escluso la triplicazione dell'indennità per il solo fatto che la cessione nella fattispecie non era stata conclusa senza neppur considerarne la ragione addotta dal ricorrente, che l'espropriante aveva offerto un'indennità non commisurata ai valori agricoli medi vigenti all'epoca della vicenda ablativa, nè allo stato culturale del fondo.
Questa Corte in epoca antecedente ai criteri di calcolo dell'indennità introdotti dall'art. 5 bis della legge 359 del 1992, enunciò la regola che le disposizioni dell'art. 12 della legge 865 del 1971, rivolte anche a personalizzare la determinazione dell'indennità di esproprio e ad assicurare la facoltà dell'espropriando di convenire la cessione volontaria del bene, configurassero regole procedimentali che tutelano in via immediata e diretta posizioni di diritto soggettivo dell'espropriando medesimo, in considerazione della loro stretta connessione con la determinazione dell'indennizzo e con il presupposto legittimante del potere ablativo dell'amministrazione. E che a fronte dell'inosservanza di dette disposizioni da parte dell'espropriante, doveva riconoscersi al privato la possibilità di esperire azione risarcitoria onde fare valere le omissioni o i vizi della fase subprocedimentale di determinazione dell'indennità provvisoria in sede amministrativa, che si fossero tradotti in un impedimento all'esercizio della facoltà di convenire la cessione volontaria e di conseguire in tal modo i benefici economici concessi dal legislatore (Casa, sez.un. 1397/1987; 253/1987; 7080/1986).
Sopravvenuto l'art. 5 bis, la Corte Costituzionale con la nota sentenza additiva 283 del 1993 ne dichiarò costituzionalmente illegittimo il comma 2 nella parte in cui non prevedeva, in favore dei proprietari di aree con destinazione edificabile, già espropriati al momento dell'entrata in vigore della legge di conversione e nei confronti dei quali l'indennità di espropriazione non era ancora divenuta incontestabile, il diritto di accettare l'indennità di cui al comma 1, con esclusione della riduzione 40%;
per cui pur mantenendo inalterata la sostanza del meccanismo transattivo che ispira la cessione volontaria del bene espropriando, introdusse, limitatamente alle sudette fattispecie denominate di diritto transitorio - l'istituto dell'accettazione come accordo sulla determinazione dell'indennità che sottrae l'espropriato alla riduzione del 40% dell'importo corrispondente alla semi-somma del valore di mercato e del reddito dominicale rivalutato. E la giurisprudenza di questa Corte a seguito di tale intervento ha completato la tutela dell'espropriando anche in questa fase del procedimento ablativo, pervenendo ai seguenti principi: A) l'accettazione da parte dell'espropriato, per poter essere attuata, richiede una nuova determinazione dell'indennità di esproprio, operata dell'espropriante sulla base dei sopravvenuti criteri di cui all'art. 5 bis L. n. 359/92; B) la nuova indennità dev'essere formalmente offerta all'espropriato, al fine di porlo in condizioni di accettarla, così impedendo la decurtazione del 40%; C) nel caso in cui la proposta non sia stata formulata o l'offerta sia palesemente incongrua o irrisoria, nel giudizio di opposizione alla stima, il giudice deve procedere alla determinazione dell'indennità senza far luogo alla decurtazione, che il secondo comma dell'art. 5 bis, nel testo risultante dalla sua parziale declaratoria di illegittimità costituzionale, in tal caso non prevede.
Siffatta disciplina è stata, quindi, estesa anche alle espropriazioni - c.d. a regime - successive all'entrata in vigore dell'art. 5 bis, in cui l'espropriando mantiene integra la facoltà di convenire la cessione volontaria , e dunque di allacciare trattative contrattuali paritarie con l'espropriante, principalmente sul prezzo di cessione di dette aree, osservandosi al riguardo: 1) che l'art. 5 bis ha ulteriormente privilegiato la cessione volontaria consentendola entro i limiti di durata della intera procedura espropriativa (che per definizione si conclude con il decreto di esproprio) ed attribuendo un premio del 40% in più al proprietario che prescelga la via transattiva; con la conseguenza che a quest'ultimo e data la scelta tra la contestazione giudiziale dell'indennità che comporta l'applicazione del criterio riduttivo di cui al 1^ comma, e quella della cessione volontaria ad un prezzo maggiorato; 2) che però questo non esclude anche al lume delle recenti decisioni 262/2000 e 300/2000 della stessa Corte Costituzionale, che nei casi più manifesti di anomalia di applicazione delle norme denunciate e di malfunzionamento degli organi amministrativi, non possa rivelarsi la necessita di rimedi applicativi ispirati a scelte di tutela delle parti per evitare che l'indennità finisca per dipendere da mancate offerte ovvero da offerte palesemente irrisorie, simboliche, strumentalmente mirate ad ottenere l'abbattimento; 3) che, pertanto in base a tale lettura dei primi due commi dell'art. 5 bis, apparsa la più conforme al dettato costituzionale, l'indennità offerta deve essere (in positivo) seria, attendibile, effettivamente commisurata ai nuovi eri tari ed adeguata alla natura (3^ e 4^ comma) ed al valore dell'immobile sì da garantire (e non elidere) la facoltà di scelta di cui si è detto, del proprietario; e che in mancanza di tali caratteri (riservati all'apprezzamento valutativo del giudice di merito), l'indennità offerta diviene assolutamente inadeguata e perciò più non rispondente alla sua stessa funzione sì da impedire all'espropriando di addivenire alla cessione volontaria e da imporre l'esonero dell'ulteriore riduzione del 40% previsto per il solo caso in cui quest'ultima venga effettivamente conclusa.
Questi principi, da ultimo recepiti dall'art. 37 del menzionato T.u. che (sempre per le aree edificatorie) parifica all'accordo di cessione , la sua mancata conclusione "per fatto non Imputabile all'espropriato o perchè a questi sia stata offerta una indennità provvisoria che, attualizzata, risulti inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva", devono essere applicati anche per i terreni inedificabili nell'ipotesi di offerta dell'indennità al proprietario coltivatore diretto: anzitutto perchè identico è il tenore delle rispettive norme che prevedono un prezzo maggiorato nella sola fattispecie di cessione volontaria e ne impongono il calcolo secondo un parametro rigidamente predeterminato ed automatico (il 40% in più per le aree edificatali e la triplicazione per quelle agricole), che non lascia spazio alcuno nè al potere discrezionale dell'espropriante, nè alla contrattazione tra le parti. Al contrario della maggiorazione spettante al proprietario non coltivatore diretto in relazione alla quale l'art. 12, 1^ comma della legge 865 del 1971 fissa soltanto un importo massimo entro il quale è rimessa all'autonomia delle parti la possibilità di raggiungere l'accordo.
Quindi, perchè le medesime considerazioni che hanno indotto la giurisprudenza (ed ora il legislatore) ad equiparare l'ipotesi di cessione volontaria a quella in cui la stessa non possa concludersi per fatto imputabile all'espropriante valgono nella fattispecie in cui unico ed unitario è il subprocedimento di determinazione ed offerta dell'indennità provvisoria, identica la sua disciplina;e soprattutto identica è la consistenza della posizione soggettiva dell'espropriando, di diritto soggettivo perfetto a ricevere l'offerta in misura adeguata e conforme ai parametri di legge nonchè a convenire la cessione onde percepire la maggiore indennità stabilita. Per cui identica deve essere la tutela della parte posta in condizione di non potersi avvalere del beneficio.
Si deve aggiungere che per le aree edificabili anche il criterio introdotto dall'art. 5 bis prevede un elemento libero nel calcolo dell'indennità, rappresentato dal valore venale dell'immobile sul quale possono manifestarsi notevoli divergenze di valutazione tra le parti; e si incentra l'apprezzamento soggettivo dell'espropriando circa la convenienza di accettare una somma ritenuta inferiore, ma corretta dal beneficio ovvero di rischiarne la valutazione giudiziale. Laddove per l'indennità in esame il 3^ comma dell'art. 17 ne dispone la stima "in ogni caso in misura uguale al valore agricolo medio di cui al primo comma dell'art. 16 corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato.."; il quale è a sua volta predeterminato dalle Commissioni provinciali" ogni anno, entro il 31 gennaio, nell'ambito delle singole regioni agrarie delimitate secondo l'ultima pubblicazione ufficiale dell'istituto centrale di statistica". Sicchè non residuando spazio alcuno all'apprezzamento soggettivo delle parti ed alla loro autonomia di contrattazione, il settore delle aree agricole e proprio quello in cui più si manifestano l'interesse e la convenienza per l'espropriando di addivenire alla cessione volontaria ed in cui dunque il meccanismo transattivo non può essere rimesso alla volontà dell'espropriante di formulare o meno l'offerta dell'indennità ovvero di commisurarla ai criteri ed ai valori riportati senza alcun margine di discrezionalità nelle relative tabelle.
Per cui, anche in questo caso spetterà al prudente apprezzamento del giudice di rinvio la valutazione della vicenda amministrativa concernente la determinazione indennitaria onde verificare non solo se un'offerta provvisoria vi sia stata, come richiede la legge, ma anche se questa sia conforme a corretti parametri di legge con particolare riguardo sia all'annata agraria da considerare, sia alle coltura da cui ricavare i valori tabellari; ad in caso negativo se la divergenza tra l'offerta e la pretesa che non abbia consentito la cessione sia dovuta alla particolare natura del fondo che abbia generato un diverso fisiologico apprezzamento, ovvero alla scelta dell'espropriante di parametri palesemente erronei e tali da rendere l'indennità palesemente incongrua, assolutamente inadeguata e perciò più non rispondente alla sua stessa funzione;in questi ultimi casi non essendo più consentito eliminare la triplicazione dell'indennità per essere la sua mancata accettazione dipesa da un'offerta mirata proprio ad escluderla. »»

CASS 11609/1992: ««
Svolgimento del processo

Con decreto 29 maggio 1980, il Comune di Belgioioso dispose l'occupazione d'urgenza di alcuni terreni - ubicati nel territorio comunale ed all'epoca goduti in affitto dai coltivatori diretti Giacomo Palestra e Valentino Palestra - occorrenti per la realizzazione d'un piano per l'edilizia economica e popolare.
Il provvedimento fu eseguito il 7 luglio 1980 con la conseguente estromissione dei detti affittuari dai fondi.
Con atto pubblico 31 gennaio 1981 a rogito Grisi, i proprietari di taluni dei terreni occupati a seguito del decreto 29 maggio 1980 ed il Comune di Belgioioso richiamarono in premessa che questo Comune aveva iniziato la procedura per l'espropriazione dei terreni oggetto dell'atto; che "allo scopo di evitare la prosecuzione di tale procedura il Comune aveva offerto alle controparti, a titolo di acconto salvo conguaglio ai sensi di eventuali disposizioni di legge, la cifra di L. 4.260 a metro quadro"; e che i proprietari intendevano accettare l'offerta. Quindi con lo stesso atto, i proprietari cedettero i loro diritti sulle aree al Comune di Belgioioso che accettò ed acquisì così la proprietà dei fondi.
Con atto di citazione notificato il 20 aprile 1982, Giacomo e Valentino Palestra convennero davanti al Tribunale di Pavia il Comune di Belgioioso perché fosse condannato a pagare, in loro favore, la somma di L. 113.902.140, oltre agli accessori, a titolo di indennità aggiuntiva spettante, a norma dell'art. 17 c. 2 L. 22 ottobre 1971 n. 865, agli affittuari coltivatori diretti privati del godimento dei terreni in seguito ad un provvedimento di espropriazione o di occupazione legittima, così come s'era verificato nella specie.
Il Comune di Belgioioso resistette alla domanda assumendo, tra l'altro, che i Palestra non avevano diritto ad alcuna indennità, perché esso Comune aveva acquistato la proprietà degli immobili in forza d'un atto iure privatorum e non d'imperio; e perché, comunque, nell'ipotesi di cessione volontaria ex art. 12 L. n. 865/1971 l'affittuario non ha diritto all'indennità aggiuntiva. In subordine, negò che i Palestra avessero diritto ad alcuna indennità in ordine ai terreni occupati d'urgenza, ma rispetto ai quali non v'era stata la cessione volontaria o il decreto di espropriazione.
Con sentenza 28 ottobre 1983, il Tribunale di Pavia accolse la pretesa dei Palestra circa il loro diritto all'indennità aggiuntiva per i fondi - del cui godimento erano stati privati a seguito del decreto d'occupazione legittima del 29 maggio 1980 - che il Comune di Belgioioso aveva acquistato coll'atto pubblico 31 gennaio 1981, che qualificò come cessione volontaria . Di contro, disattese la loro pretesa all'indennità aggiuntiva con riferimento ai terreni dai quali erano stati estromessi a seguito del detto decreto d'occupazione legittima, ma rispetto ai quali non v'era stata né la cessione volontaria né l'espropriazione. Pertanto, condannò il Comune a pagare agli attori la somma di L. 95.539.020, oltre alla svalutazione monetaria dal 31 agosto 1981 ed agli interessi.
Avverso la sentenza proposero appello alla Corte d'appello di Milano, in via principale, il Comune di Belgioioso e, in via incidentale, i Palestra.
L'appellante principale ripropose tutte le eccezioni e le difese formulate in primo grado e non accolte dal Tribunale.
Gli appellanti incidentali chiesero che venisse riconosciuto il loro diritto all'indennità aggiuntiva anche con riferimento ai terreni dai quali erano stati estromessi a seguito di occupazione d'urgenza e non formanti oggetto del trasferimento di proprietà di cui al rogito Grisi del 31 gennaio 1981.
Con sentenza 7 giugno 1988, la Corte di Milano ha rigettato l'appello principale, ha accolto quello incidentale, ed ha condannato il Comune di Belgioioso a pagare ai Palestra l'ulteriore somma di L. 14.002.620 con la rivalutazione e gli interessi.
Con la decisione, il giudice d'appello ha affermato:
a) che l'affittuario coltivatore diretto ha diritto all'indennità aggiuntiva - che il secondo comma dell'art. 17 L. n. 22 ottobre 1971 n. 865 prevede con immediato riferimento alla posizione dei fittavoli (o dei mezzadri, coloni o compartecipanti) costretti ad abbandonare i terreni goduti a seguito di un provvedimento d'esproprio - anche nell'ipotesi di un provvedimento d'esproprio - anche nell'ipotesi che la coazione all'abbandono dei fondi sia dipesa dal trasferimento della sua proprietà al soggetto espropriante attuata attraverso la cessione volontaria di cui all'art. 12 dello stesso testo legislativo;
b) che il negozio di cui al rogito Grisi del 31 gennaio 1981, costituisce una cessione volontaria ex art. 12 L. n. 22 ottobre 1971 n. 865, come si deve desumere da tutti gli elementi efficacemente utilizzabili ai fini ermeneutici; né era d'ostacolo a siffatta qualificazione la circostanza che l'indicazione della somma spettante a titolo di indennità d'espropriazione provvisoria fosse stata determinata dal Consiglio Comunale di Belgioioso, invece che dal Presidente della Giunta Regionale, non fosse altro perché, con riferimento alla domanda proposta dai Palestra ed avente ad oggetto l'indennità aggiuntiva spettante agli affittuari coltivatori diretti, rilevava soltanto l'esistenza di un atto traslativo della proprietà inserito in un procedimento espropriativo;
c) che, inoltre, l'affittuario ha diritto alla detta indennità aggiuntiva anche ove l'abbandono coatto del fondo consegua all'esecuzione di un provvedimento d'occupazione (legittima) d'urgenza a norma dell'art. 20 L. n. 865/1971;
d) che, perciò, i Palestra avevano diritto all'indennità aggiuntiva non solo per i terreni oggetto del rogito Grisi del 31 gennaio 1981, ma, in generale, per tutti quelli del cui godimento erano stati privati a seguito del decreto d'occupazione d'urgenza del 29 maggio 1980;
e) che l'indennità aggiuntiva spettante ai fittavoli (ed ai mezzadri, coloni o compartecipanti) per effetto di siffatte estromissioni dai fondi goduti è sempre di importo pari a quello dell'indennità di espropriazione spettante al loro proprietario.
Il Comune di Belgioioso ha proposto ricorso per cassazione sorretto da due complessi motivi di impugnazione.
Gli intimati Giacomo Palestra e Valentino Palestra, hanno resistito con controricorso illustrato da memoria.

Motivi della decisione

1. - In sede di legittimità il ricorrente Comune di Belgioioso accede al principio affermato dal giudice d'appello che l'affittuario coltivatore diretto da oltre un anno (come anche il mezzadro, colono o compartecipante, ipotesi queste che, però, qui non rilevano) ha diritto all'indennità aggiuntiva prevista dal secondo comma dell'art. 17 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 anche nell'ipotesi che sia stato estromesso dal terreno coltivato a seguito di un negozio traslativo della proprietà costituente cessione volontaria del fondo a norma dell'art. 12 della stessa legge n. 865 del 1971.
Le censure attengono, invece, agli altri punti della decisione della Corte milanese.
2.1. - Il primo motivo di annullamento è articolato su due profili.
2.2. - Il primo, invece la sentenza impugnata nel punto in cui ha affermato che il negozio di cui al rogito Grisi del 31 gennaio 1981 realizza la figura giuridica della cessione volontaria prevista dall'art. 12, primo comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e sostiene che la conclusione è errata in quanto si tratta, invece, di un tipico negozio di compravendita iure privatorum.
a) Innanzitutto perché la cessione volontaria presuppone la preesistenza di un procedimento espropriativo affatto valido e si innesta in quel procedimento, di modo che se lo stesso procedimento non esiste (od è viziato) il negozio traslativo di proprietà concretamente posto in essere non tipicizza tal figura giuridica e non può che essere qualificato come compravendita.
Sennonché, prosegue il ricorrente, si deve escludere che il negozio 31 gennaio 1981 si sia inserito in un procedimento espropriativo o, comunque, in un procedimento valido.
Difatti, il procedimento espropriativo ha "avvio" con gli adempimenti di cui all'art. 11 della legge n. 865 del 1971; precisamente, con il decreto del Presidente della Giunta regionale che - dichiarata, ove occorra, la pubblica utilità nonché l'urgenza e l'indifferibilità dell'opera - indica la misura della indennità di espropriazione da corrispondersi a titolo provvisorio agli aventi diritto.
Nella specie, però, siffatto adempimento era mancato e la misura dell'indennità era stata determinata - sia pure in ottemperanza dei criteri prescritti dagli artt. 15 e 16 della legge n. 865 del 1971 - dal Consiglio comunale di Belgioioso ed era stata poi offerta direttamente ai proprietari.
Da ciò, appunto, l'inesistenza del procedimento espropriativo e l'insussistenza del presupposto per la qualificazione del negozio in questione come atto di cessione volontaria .
b) In ogni caso perché dal contratto si evince che la conclamata volontà delle parti mirava ad evitare la procedura di esproprio, il che denota che le stesse volevano porre in essere una compravendita e non una cessione volontaria .
Pertanto, conclude il ricorrente, sul punto la sentenza d'appello ha violato ed applicato erroneamente gli artt. 10, 11, 12 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, nonché l'art. 1322 cod. civ.; inoltre, è incorsa nel vizio di insufficiente ed erronea motivazione.
2.3. - L'affermazione della Corte milanese che con il contratto 31 gennaio 1981 le parti avevano voluto realizzare il trasferimento della proprietà al Comune di Belgioioso dei terreni goduti in affitto dai Palestra attraverso lo strumento giuridico costituito dalla cessione volontaria di cui all'art. 12 della legge n. 865 del 1971, costituisce un apprezzamento su circostanze di fatto (la ricostruzione della comune volontà delle parti) di esclusiva spettanza del giudice del merito, e che può essere sindacato in sede di legittimità esclusivamente per il vizio di motivazione di cui all'art. 360, n. 5, cod. proc. civ.
Valutata sotto questa prospettiva, si deve escludere che l'affermazione sia sorretta da una motivazione invalida.
Il giudice d'appello ha asserito d'aver fondato il convincimento sulle clausole del contratto, nonché sugli atti amministrativi propedeutici all'accordo, dati tutti dai quali risultava che le parti, innanzitutto avevano determinato il prezzo a norma degli artt. 12, 15 e 16 della legge n. 865 del 1971 nonché della legge 29 luglio 1980, n. 385; inoltre, avevano dichiarato di voler evitare la prosecuzione della procedura di esproprio. Quindi, ha indicato espressamente le fonti della propria conclusione.
Come è immediata percezione, poi, sul piano razionale le dette circostanze sono affatto idonee a giustificare la deduzione trattane.
Tanto vale, in particolare, per quanto attiene alla clausola sulla riserva del "conguaglio del prezzo d'acquisto ai sensi di eventuali nuovi disposizioni di legge", posto che questo richiamo, riallacciandosi direttamente alla prescrizione dell'art. 1 della legge 29 luglio 1980, n. 385, ben può giustificare la deduzione trattane che le parti intendevano inserire il negozio nell'ambito della disciplina positiva delle cessioni volontarie. Infatti, questa norma, dopo aver previsto che l'indennità di espropriazione determinata sulla base dei criteri in vigore a quella data, doveva essere soggetta a conguaglio in base all'ammontare risultante dall'applicazione di una emananda legge sulla materia, nel suo terzo comma enuncia in modo univoco che al conguaglio rimaneva assoggettata anche l'indennità fissata nel negozio di cessione volontaria , compresa la quota di maggiorazione del cinquanta per cento.
In definitiva, si deve riconoscere che la conclusione è sorretta da argomentazioni del tutto congrue e corrette, si che è divenuta intangibile.
2.4. - Nel contempo, il negozio in esame presenta realmente gli elementi paradigmatici essenziali della figura giuridica della cessione volontaria di cui all'art. 12, primo comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865.
- Ha per oggetto la traslazione della proprietà di terreni compresi in un Piano di zona per l'edilizia economica e popolare approvato a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167 ed era funzionale alla realizzazione dello stesso piano.
- I terreni trasferiti coincidevano con quelli specificamente individuati nel piano.
- Il trasferimento è avvenuto a favore del soggetto - il Comune di Belgioioso - che sulla base di quel Piano aveva titolo ad espropriare i terreni in questione.
- Il corrispettivo è stato determinato sulla base dei criteri indicati dagli artt. 15, 16 e 12 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 come ricostruiti dalle parti, ed assoggettato, pattiziamente, alla disciplina di cui alla legge n. 385 del 1980 già richiamata.
- Alla stregua dei dati qui esposti - accertati dal giudice del merito e non contestati - si deve dire che tal negozio si è inserito in una procedura d'espropriazione in atto.
Né, in contrario può assumere rilievo la carenza del decreto del Presidente della Regione indicante la misura dell'indennità prevista dall'art. 11 della legge n. 865 del 1971.
In primo luogo, perché la cessione volontaria prescinde da quell'adempimento in quanto - secondo l'opinione alla quale si accede - ai fini dell'inserimento di un accordo traslativo di proprietà nell'ambito della figura giuridica della cessione volontaria è sufficiente che l'immobile sia stato individuato e vincolato all'esproprio.
Tanto, è proprio quello che si è verificato nella specie, una volta che il piano di zona per l'edilizia economica e popolare di cui alla legge n. 167 del 1962 contiene l'individuazione degli immobili da espropriare per la realizzazione del piano, e l'approvazione dello stesso piano equivale a dichiarazione di pubblica utilità e d'urgenza ai fini dell'espropriazione medesima.
In ogni caso, perché ove l'adempimento in questione fosse richiesto, al massimo la sua carenza potrebbe inficiare la validità del negozio, ma non anche incidere sulla sua qualificazione giuridica; in altri termini, si tratterebbe di un negozio invalido per la mancanza di un atto del procedimento amministrativo strumentale alla indicazione della giusta indennità, ma pur sempre di una cessione volontaria .
Di fatto, comunque, non vi è mai stata alcuna impugnazione del contratto stipulato con il rogito Grisi.
2.5. - Ne discende immediatamente che la conclusione della Corte del merito è immune da qualsiasi vizio logico e giuridico e che, perciò, la denuncia formulata nel profilo che ne occupa è infondata e deve essere respinta.
3. - Il secondo profilo del primo motivo investe l'affermazione della sentenza d'appello che gli affittuari coltivatori diretti hanno diritto all'indennità aggiuntiva prevista dall'art. 17, secondo comma, della legge n. 865 del 1972 anche nell'ipotesi della privazione del godimento del terreno conseguente all'esecuzione di un provvedimento d'occupazione legittima.
Ad avviso del ricorrente il principio affermato viola gli artt. 16, 17 e 20 della legge n. 865 del 1971 che, specie se valutati alla luce dell'intero sistema normativo, escludono che in siffatta ipotesi il fittavolo abbia diritto a quella indennità, specie se nei confronti dell'occupante.
Ai fini della valutazione della censura deve essere puntualizzato sia che i terreni della cui indennità ora si discute sono quelli che erano stati occupati dal Comune di Belgioioso a seguito del decreto d'occupazione del 29 maggio 1980, ma per i quali non v'è stato un decreto d'esproprio, né l'acquisizione in proprietà da parte dell'ente locale attraverso una cessione volontaria ; e sia che non risulta che il Comune ne abbia acquisito la proprietà a seguito della cosiddetta accessione invertita per avervi realizzato l'opera pubblica.
Pertanto, il tema dell'indagine proposta a questa Corte non comprende la questione se l'affittuario abbia diritto all'indennità aggiuntiva anche nell'ipotesi dell'occupazione appropriativa; ed è limitato al quesito se l'affittuario abbia diritto a quella indennità anche per la privazione del godimento del fondo conseguente all'esecuzione di un provvedimento d'occupazione legittima ex art. 20 della legge n. 865 del 1971.
Del resto, tale è sempre stato anche l'oggetto del giudizio davanti al giudice del merito.
Ora, nel nostro sistema positivo non si individua alcuna norma che, in costanza di tal situazione, attribuisca all'affittuario il diritto ad una indennità per il pregiudizio subito, da corrispondersi dall'occupante direttamente nei suoi confronti.
Inoltre, gli effetti sul diritto dell'affittuario, rispettivamente, del decreto d'esproprio e del decreto d'occupazione d'urgenza, sono ontologicamente diversi.
Mentre il primo ne determina l'estinzione, il secondo produce soltanto la sospensione dell'esecuzione del rapporto durante il protrarsi dell'occupazione (cfr. Cass. 8 marzo 1983, n. 1694).
Tanto significa sia che non è nel vero la sentenza impugnata quando afferma che in relazione all'occupazione d'urgenza si verifica quella medesima situazione che giustifica la previsione legislativa del riconoscimento del diritto all'indennità aggiuntiva nell'ipotesi di espropriazione; e sia che, sempre contrariamente a quanto affermato dalla Corte milanese, non sussistono i presupposti per l'applicazione analogica della disciplina di cui all'art. 17, secondo comma, della legge n. 865 del 1971 all'ipotesi di occupazione d'urgenza.
Perciò occorre concludere che l'affittuario coltivatore diretto di un fondo oggetto di un provvedimento d'occupazione d'urgenza non ha diritto ad ottenere dall'occupante un'indennità corrispondente a quella spettante al proprietario.
In questo stesso senso, del resto, è l'orientamento pressoché unanime della dottrina e della giurisprudenza.
D'altra parte, il pregiudizio subito dall'affittuario per non aver potuto esercitare il proprio diritto di godimento sul fondo non è senza ristoro.
Infatti, l'art. 1638 cod. civ. attribuisce all'affittuario il diritto di conseguire dal locatore (e non dall'occupante) la mancata rendita realizzabile in base al contratto per tutto il periodo che va dall'immissione in possesso dell'occupante al momento dell'esproprio o del fatto che determina l'estinzione del suo diritto; in pratica gli attribuisce il diritto di ottenere dal locatore l'importo dell'indennità di occupazione attribuita allo stesso locatore per il suddetto periodo, al netto delle spese e del canone di locazione (cfr., Cass. 8 marzo 1983, n. 1684).
Ne consegue che, sul punto, la sentenza impugnata - che distaccandosi da questi principi ha riconosciuto ai Palestra il diritto all'indennità aggiuntiva anche per la privazione dei terreni a seguito dell'occupazione d'urgenza è incorsa effettivamente nella violazione di legge denunciata nel profilo; e che, pertanto, la censura è fondata e deve essere accolta.
4. - Il secondo motivo denuncia che la sentenza d'appello ha violato gli artt. 16, 17 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e gli artt. 27, 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 allorché ha affermato che l'indennità aggiuntiva spettante all'affittuario è di importo pari all'ammontare dell'indennità spettante al proprietario e, questo, anche nell'ipotesi che il trasferimento della proprietà sia avvenuto tramite la cessione volontaria e non attraverso il decreto d'esproprio.
Infatti, sostiene il ricorrente, una lettura dell'art. 17 della detta legge n. 865 del 1971 quale quella accolta dal giudice d'appello porta a risultati aberranti, specie dopo la dichiarazione di incostituzionalità del criterio di determinazione dell'indennità di espropriazione previsto dall'art. 16 della legge n. 865 del 1971 pronunciata dalla Corte Costituzionale con le sentenze n. 5 del 1980 e n. 223 del 1983. Tanto, non foss'altro perché, di fatto, potrebbe portare a porre a carico dell'espropriante un onere finanziario di importo addirittura doppio rispetto al valore venale del bene espropriato.
Siffatta questione - diversamente da quanto i resistenti hanno eccepito nella memoria ex art. 378 cod. proc. civ. - era stata proposta dal Comune di Belgioioso sin dall'atto introduttivo del giudizio d'appello, ragion per cui il motivo è ammissibile.
La Corte di Milano - così si deve ricostruire la ratio della sua statuizione sul punto - ha ancorato la conclusione al rilievo che dal disposto dell'art. 17, secondo comma, della legge n. 865 del 1971 per il quale "nel caso... che l'espropriazione attenga a terreno coltivato dal fittavolo... ferma restando l'indennità di espropriazione... in favore del proprietario... uguale importo dovrà essere corrisposto al fittavolo... che coltivi il terreno espropriando almeno da un anno") discende che lo stesso fittavolo ha diritto ad una indennità aggiuntiva in misura automaticamente identica all'ammontare dell'indennità di espropriazione riconosciuta al proprietario nel decreto d'espropriazione o nella cessione volontaria .
La costruzione non può essere condivisa perché - ove valutato nell'ambito dell'intero art. 17 - il dato normativo di cui al secondo comma non può essere letto nel senso proposto dalla Corte milanese, ma vale solo a significare che, ferma restando la sua determinazione sulla base dei criteri indicati nel terzo comma, la misura dell'indennità aggiuntiva può essere anche pari all'importo dell'indennità spettante al proprietario espropriato, senza che, però, sia necessariamente coincidente.
Infatti, il quarto comma dello stesso art. 17, nel riconoscere all'affittuario coltivatore diretto da oltre un anno la legittimazione ad ottenere direttamente dall'espropriante la corresponsione dell'indennità aggiuntiva prevista a suo favore dal precedente secondo comma, gli attribuisce un autonomo diritto a detta indennità.
Tanto, come è nozione ormai comune, comporta che in siffatte ipotesi la legge n. 865 del 1971 deroga al principio dell'unicità dell'indennità di espropriazione.
Quel che qui maggiormente interessa, però, è che dal dato consegue anche che nel quadro del sistema così delineato, la determinazione dell'indennità aggiuntiva spettante al fittavolo coltivatore diretto non può avvenire attraverso la trasposizione automatica dell'accertamento della giusta indennità spettante al proprietario espropriato; ed esige, invece, che debba costituire il risultato di un accertamento, distinto, autonomo e non influenzato in alcun modo delle conclusioni in ordine alle indennità spettante al proprietario (cfr., Corte Cost. 9 novembre 1988, n. 1022).
La conclusione trova riscontro definitivo nella constatazione che il criterio per la misura dell'indennità aggiuntiva è dettato in modo espresso, autonomo e specifico nel terzo comma dello stesso art. 17, per il quale "è determinata in ogni caso in misura uguale al valore agricolo medio di cui al primo comma dell'art. 16, corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato, ancorché si tratti di aree comprese nei centri edificati o delimitati da centri storici"; e nel rilievo che, tal disciplina non può che presupporre anche l'autonomia della operazione di determinazione dell'indennità che ne occupa.
Per vero, da tal precetto discende che le misure delle due indennità non coincidono in talune particolari ipotesi.
a) Nel caso che i terreni affittati ad un coltivatore diretto siano compresi nei centri abitati, ai fini della indennità aggiuntiva spettante al fittavolo il valore agricolo medio non può essere moltiplicato per i coefficienti previsti dal settimo comma dell'art. 16 dei quali, invece, si deve tener conto ai fini della determinazione dell'indennità spettante al proprietario.
Tal regime discende dalla constatazione che il detto terzo comma dell'art. 17 oltre a far rinvio al solo primo comma dell'art. 16, prevede espressamente che l'indennità aggiuntiva sia sempre riferita al solo valore agricolo medio anche se l'area sottratta al fittavolo è compresa nei centri edificati.
Ciò, è anche logico. Il pregiudizio subito dall'affittuario coltivatore diretto è costituito dalla perdita del fondo nella sua destinazione all'esercizio di attività agricola, e non dalla perdita del fondo nel suo obiettivo valore cui concorre anche la circostanza della sua ubicazione in un centro edificato; di conseguenza, non v'è alcuna ragione perché gli debba essere attribuita la maggiorazione sul valore del fondo ricostruito sulla base della sua destinazione agricola, riconosciuta al proprietario in esclusiva riguardo al maggior valore connesso alla potenziale destinazione edificatoria del fondo stesso.
b) Anche nel caso che l'indennità di espropriazione sia stata determinata sulla base del valore venale, ai fini dell'indennità aggiuntiva spettante al fittavolo si deve far riferimento al solo criterio del valore agricolo medio; peraltro, in questa ipotesi, il valore venale del terreno costituisce il limite massimo del prezzo dell'operazione espropriativa e, perciò, l'importo dell'indennità aggiuntiva deve essere detratta da quella spettante al proprietario (v. Corte Cost., 9 novembre 1988, n. 1022).
c) Da ultimo, nel caso che l'espropriante sia divenuto proprietario in base ad una cessione volontaria ex art. 12 della legge n. 865 del 1971, ai fini dell'indennità aggiuntiva spettante al fittavolo, non può essere considerata la maggiorazione fino al cinquanta per cento spettante al proprietario (cfr. Cass., 27 febbraio 1990, n. 1504).
Se ne trae, che la Corte territoriale è effettivamente incorsa nelle violazioni e false applicazioni di legge denunciate con il motivo, allorché ha affermato che la misura dell'indennità aggiuntiva spettante al fittavolo coltivatore diretto a norma dell'art. 17 della legge n. 865 del 1971, è necessariamente pari a quella riconosciuta al proprietario espropriato e non ha determinato autonomamente la misura dell'indennità spettante ai Palestra sulla base del solo valore agricolo medio dei fondi oggetto della cessione volontaria di cui al rogito Grisi del 31 gennaio 1981.
Pertanto, in questi limiti il motivo è fondato e deve essere accolto.
5. - In sintesi, dunque, occorre accogliere per quanto di ragione il primo ed il secondo motivo; cassare la sentenza impugnata in relazione alle censure accolte, e rinviare ad un giudice pari ordinato - che si determina in altra sezione della stessa Corte d'Appello di Milano - per il nuovo giudizio.
Il giudice del rinvio si uniformerà ai principi che:
- l'affittuario coltivatore diretto che sia stato privato del godimento del fondo locatogli in conseguenza dell'esecuzione di un decreto d'occupazione d'urgenza a norma dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (che ha sospeso, e non già estinto, l'esercizio del suo diritto personale sul fondo) non ha diritto ad una indennità aggiuntiva nei confronti dell'occupante;
- a norma dell'art. 17 della legge n. 865 del 1971, l'indennità aggiuntiva spettante all'affittuario coltivatore diretto deve essere determinata in modo autonomo rispetto all'accertamento dell'indennità spettante al proprietario espropriato, e la sua misura è sempre pari al solo valore agricolo medio del fondo corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato, ancorché si tratti di aree comprese nei centri edificati o delimitate come centri storici; tanto, anche nell'ipotesi che l'espropriante abbia acquisito la proprietà del fondo con l'atto di cessione volontaria di cui all'art. 12 della stessa legge n. 865 del 1971. »»

CASS 1397/1987: «« Preliminarmente va disposta la riunione - a norma dell'art. 335 cod. proc. civ. - del ricorso principale proposto dall'ENEL e del ricorso incidentale della Cassa per il Mezzogiorno, trattandosi di impugnazioni della stessa sentenza, quella del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche in data 21 luglio 1981.
Con il primo motivo del ricorso principale l'ENEL denuncia "violazione degli artt. 4 e 6 legge 24.6.1974 n. 247 nonché dell'art. 19 legge 28.1.1977 in relaz. all'art. 200 lett. b) T.U. 11.12.1933 n. 1775" lamentandosi per la reiezione della domanda di risarcimento del danno per l'errata esclusione dell'applicazione dell'art. 12 della legge del 1971 (così come modificato dall'art. 6 della legge 247-1974 e art. 14 legge 10-1977) nonché sostenendo che
- contrariamente al convincimento del Tribunale Superiore - la detta disposizione, riguardante la cessione volontaria del bene, rientra tra e norme che sono relative alla determinazione dell'indennità di espropriazione, e quindi deve essere applicata nei confronti di tutte le espropriazioni per opere pubbliche.
Al riguardo il ricorrente, dopo aver accennato alle convergenti indicazioni in tal senso della Commissione Speciale del Cons. Stato in data 20.1.1975 e della Corte di Cassazione (S.U.) sent. 4.11.1980 n. 5904, sottolinea che la diversa estensiva interpretazione deriva sia dalla ratio legis e dai lavori preparatori della legge n. 2 47 del 1974, sia dalla disciplina della legge n. 385 del 1980 specie al riguardo della maggiorazione per cessione volontaria , deducendo in via subordinata l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge n. 247 del 1974 perché in contrasto con l'art. 3 Cost..
Infine, in ricorrente censura l'esclusa applicazione dell'art. 19 della legge n. 10 del 1977, sostenendo che per contro con tale norma si era inteso introdurre nuove discipline migliorative del regime dell'indennità da applicare ai procedimenti amministrativi in corso ed anche a procedimenti giudiziari non definiti con giudicato.
Con l'unico motivo del ricorso incidentale la Cassa per il mezzogiorno deduce la "violazione dell'art. 4 L. 20.3.1985 n. 2248 in relaz. agli artt. 12 L. 20.10.1971 n. 865 e artt. 1 e 3 L. 29.7.1980 n. 385 (art. 360 n. 1 c.p.c. e 200 T.U. 11.12.1933 n. 1775") sostenendo che, in ordine alla domanda di risarcimento del danno in relazione alla mancata possibilità di cessione volontaria del bene con prezzo maggiorato rispetto all'indennità, prevista da citato art. 12, v'é difetto di giurisdizione del giudice ordinario per improponibilità della domanda.
Al riguardo la ricorrente osserva che l'interessa dell'espropriando alla cessione volontaria costituisce solo una facoltà inerente alla titolarità del bene e che di conseguenza resta sacrificata con l'espropriazione di questo; con la conseguenza che l'interessato o si vale dell'opposizione alla stima e conseguendo l'indennità vede soddisfatte le sue ragioni senza che residui un diritto alla maggiorazione, oppure trova tutela quando all'interesse alla cessione volontaria sul piano della giustizia amministrativa con impugnazione del decreto di espropriazione per la mancata comunicazione dell'indennità provvisoria (ai fini di far luogo all'eventuale cessione volontaria ), configurandosi quell'interesse non come diritto soggettivo bensì come interesse legittimo correlato come è alla realizzazione di un pubblico interesse.
L'esposto ricorso incidentale della cassa per il mezzogiorno, vittorioso sul punto nel merito, deve essere esaminata in via prioritaria, investendo una questione pregiudiziale rilevabile d'ufficio, quale quella della giurisdizione al riguardo della specificata domanda di risarcimento del danno, atteso che la stessa, non essendo stata affrontata e decisa dal giudice del merito, non postula per la sua rilevabilità in questa sede una espressa impugnazione di parte, né la previa positiva disamina del ricorso principale avverso la decisione del merito quale condizione necessaria dell'insorgenza dell'interesse della parte vittoriosa a contestare con il ricorso incidentale la giurisdizione del giudice adito (v. in argomento: Cass. 10.2.1982 n. 832; Cass. 21.4.1982 n. 2476).
L'indicato ricorso incidentale è peraltro infondato. Il problema, infatti, che si pone all'esame delle Sezioni Unite, ed è quello di stabilire e la legislazione in tema di espropriazione per pubblica utilità abbia o meno attribuito al proprietario del bene da espropriare un vero e proprio diritto soggettivo in relazione alla cessione volontaria del bene prevista dall'art. 12 della legge n. 865 del 1971, va risolto in senso positivo con la conseguente esclusione della giurisdizione del giudice amministrativo pretesa dal ricorrente incidentale.
Va opportunamente ricordato in ordine alla detta legislazione che la legge 22 ottobre 1971 n. 865 dettata in origine per la realizzazione dei programmi dell'edilizia residenziale pubblica venne estesa, quanto alle norme relative alla determinazione dell'indennità, in forza del D.L. 2 maggio 1974, n. 115, (convertito, con modificazioni, con legge 27 giugno 1974, n. 247) a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere e di interventi da parte dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni o di altri enti pubblici o di diritto pubblico anche non territoriale (ed in occasione dell'esame del primo motivo del ricorso principale si provvederà ad individuare i limiti della detta estensione in relazione alla fattispecie che ne occupa).
Questa legislazione, nell'intento di contenere la spesa per l'acquisizione delle aree occorrenti per gli interventi dello Stato e degli altri enti pubblici, ha quindi ancorato la determinazione della indennità a parametri predeterminati e correlati all'utilità economica derivante dallo sfruttamento agricolo, reale o potenziale, con la conseguenza dell'esclusione del valore di mercato che aveva improntato la pregressa legislazione dalla legge 25.6.1865 n. 2359.
Così va osservato che attraverso la detta normativa si è approntato un sistema di determinazione dell'indennità ispirato a rigida formalità sia pure attraverso la personalizzazione dell'indennità e l'allargamento del novero degli aventi diritto (cfr. art. 17), con l'affidamento delle stesse operazioni estimative ad organi pubblici, ufficio tecnico erariale e poi commissioni provinciali (art. 14 legge n. 10 del 1977).
In questo sistema vanno inserite le previsioni dell'art. 12 afferenti alla anticipata definizione della misura dell'indennità in prevenzione di un possibile contenzioso attraverso l'accettazione dell'indennità provvisoria da parte dell'espropriato ovvero la cessione volontaria del bene (da attuarsi entro il termine di trenta giorni dalla notificazione dell'avviso di determinazione dell'indennità di espropriazione).
In proposito va chiarito che mentre l'indennità provvisoria da qualificare secondo i criteri dettati dagli artt. 16 e 17 può essere accettata sic et simpliciter,ma non essere amichevolmente concordata, come era nella previsione della L. 25 giugno 1865 n. 2359 (art. 26), peraltro è prevista la possibilità di ottenere una maggiorazione dell'indennità offerta, discostandosi dalla determinazione ufficiosa, con la cessione volontaria degli immobili verso un prezzo superiore fino al 50% dell'indennità provvisoria: cessione volontaria - si noti - che ha anche l'effetto di porre termine al procedimento, eliminando la necessità dell'emanazione del decreto di espropriazione (richiesto invece nel caso di mera accettazione dell'offerta) e dello svolgimento del sub-procedimento di determinazione dell'indennità definitiva.
Orbene, appare così delineato il sistema di determinazione dell'indennità attraverso le esclusive tre vie appositamente disciplinate dalla legge: a) accettazione dell'indennità provvisoria determinata secondo i criteri di cui agli artt. 16 e 17 dalle commissioni provinciali; b) cessione volontaria degli immobili da espropriare per un prezzo superiore fino al 50% della stessa indennità (triplicata, senza maggiorazione, in caso che l'area da espropriare sia coltivata da proprietario diretto coltivatore, ai sensi dell'art. 17); c) determinazione definitiva dell'indennità, in sede amministrativa (con l'eventualità dell'opposizione alla stima avanti alla Corte di appello, a norma dell'art. 19), (cfr. Cass. 13.6.1985, n. 3549).
In tale ambito si presenta incidente al problema, che si è posto, la considerazione che se la posizione del titolare di beni espropriandi in relazione alla predisposizione legale delle forme del procedimento di espropriazione, poste a tutela di un interesse pubblico, viene difesa solo indirettamente assumendo così il contenuto di interesse legittimo; per contro quella posizione, in relazione alla procedura legale di determinazione e liquidazione dell'indennità nella sua quantitativa consistenza, è di diritto soggettivo, in quanto il giusto indennizzo è voluto dalla legge a tutela diretta ed immediata del singolo soggetto in riparazione del sacrificio subito nel pubblico interesse (v. per riferimenti: Cass. 27.5.1985 n. 3219).
In questa direzione - che costituisce punto fermo nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite - la posizione del proprietario espropriando rispetto alla cessione volontaria prevista dall'art. 12 cit., quale diritto soggettivo correlato all'esercizio dell'autonomia contrattuale della detta legislazione sull'espropriazione, riceve testuale conforto dalla stessa previsione normativa.
In proposito, infatti, la stessa formulazione originaria dell'art. 12: "i proprietari... possono convenire... la cessione ... per un prezzo non superiore", proprio in relazione al contesto autoritativo della determinazione dell'indennità non poteva far pensare ad una ulteriore facoltà dell'ente pubblico di procedere all'acquisto ad un prezzo diverso da quello dell'indennità provvisoria bensì delineava, al di là dell'imprecisione della formula, quel potere attinente alla stessa titolarità del bene espropriando di determinare diversamente non tanto la situazione giuridica dell'espropriante bensì la modalità traslativa del bene, che afferisce alla definizione di quel diritto potestativo significativamente riconosciuto dalla stessa P.A. (circolare del Ministero LL.PP. n. 650-61 del 9.2.1978). D'altro canto, al riguardo, resta di poi assorbente la considerazione della modificazione di quella formulazione dell'art. 12 da parte dell'art. 6 del d.l. n. 115 del 1974 (conv. nella legge n. 247 del 1974) che ha espressamente attribuito al proprietario del bene espropriando "il diritto di convenire con l'espropriante la cessione volontaria ... per un prezzo non superiore al 50% dell'indennità provvisoria", dovendosi prendere atto che, al di là delle problematiche che si pongono in relazione alla determinazione del prezzo e così alla posizione dell'ente espropriante, la non causale definizione di "diritto" attribuita dal legislatore alla sceverata facoltà del proprietario, nel contesto della procedura legale di determinazione e liquidazione dell'indennità, comporta senza dubbio il riconoscimento di una posizione di diritto soggettivo del proprietario del bene espropriando con la conseguenza della sua azionabilità davanti al giudice ordinario quanto alle conseguenze risarcitorie attinenti al pregiudizio derivatogli dall'omessa notificazione dell'indennità provvisoria.
A tale conclusione, peraltro, non fanno velo le esposte osservazioni della ricorrente incidentale cassa per il mezzogiorno, dovendo ribadirsi che le norme procedimentali si pongono non come norme di azione, da cui deriva indiretta protezione alla posizione del privato, ma come norme strumentali, connesse con quelle di relazione, che inerendo finalisticamente alla commisurazione dell'indennizzo, quale presupposto legittimamente il potere della pubblica amministrazione, finiscono col tutelare in modo immediato e diretto la posizione del privato.
Ne deriva che anche la cognizione della legittimità delle relative forme procedimentali rientra nella cognizione del giudice ordinario, potendola lo stesso accertare in via incidentale, senza in alcun modo sostituirsi ai poteri della P.A. in relazione al petitum dedotto in giudizio.
Così disatteso il ricorso incidentale e la pretesa giurisdizione del giudice amministrativo, onde resta riaffermata la giurisdizione dello adito giudice delle Acque pubbliche, la cui competenza per la specialità della materia non è stata peraltro censurata, diversa sorte va riservata all'enunciato primo motivo del ricorso principale dell'ENEL, risultandone la piena fondatezza.
In proposito, premesso che esattamente dalla sentenza impugnata si è ritenuto che, essendo l'espropriazione in esame avvenuta con decreto prefettizio del 2 novembre 1974, occorreva far capo alla disciplina risultante dal D.L. 2 maggio 1974 n. 115 (come convertito dalla legge 27 giugno 1974 n. 247), peraltro non può convenirsi sull'ulteriore assunto della detta decisione, secondo il quale l'estensione a tutte le espropriazioni dello Stato e di altri enti pubblici (anche non territoriali) disposta dall'articolo unico della citata legge di conversione del 1974, riferendosi alle disposizioni contenute nel titolo II della legge n. 865 del 1871 relative alla determinazione dell'indennità di espropriazione, non include la particolare fase dell'art. 12 della detta legge del 1971 (relativa alla cessione volontaria del bene espropriando) in quanto attinente al sub procedimento espropriativo e non a quello volto alla determinazione dell'indennità, risultando per contro tale risultato ermeneutico del disposto del cennato articolo della legge n. 247 del 1974 in contrasto non soltanto con la natura e l'ambito di applicazione della detta normativa ma vieppiù con lo stesso testuale dato normativo.
Queste Sezioni Unite, già in precedenti decisioni (cfr. 21.7.1981 n. 4690; 15.3.1982 n. 1673) sulla scia di un costante indirizzo giurisprudenziale hanno avuto occasione di rilevare che il comma premesso all'art. 4 del decreto n. 115 del 1974 dalla detta legge di conversione è espressione di un principio di carattere generale che va oltre la materia con tale legge regolata conferendo alla norma stessa un carattere innovativo e non semplicemente interpretativo delle disposizioni precedenti.
Al riguardo, si è pure precisato che tale conclusione trova conferma, oltre che nella voluta generalità del testo normativo quanto al suo campo di applicazione, nella limitazione del richiamo, in essa contenute, alle sole disposizioni del titolo II della legge del 1971 "relative alla determinazione dell'indennità" e non anche alle altre disposizioni regolanti le competenze e il procedimento di espropriazione in materia di edilizia residenziale pubblica: limitazione, che non avrebbe avuto giustificazione (e si sarebbe anzi posta in contrasto con le precedenti norme; non derogate e non abrogate, in materia di edilizia residenziale pubblica) ed alla quale deve, quindi, attribuirsi il significato che, per le espropriazioni disposte fuori dall'ambito della materia suddetta (ma comunque preordinate alla realizzazione di opere o d'interventi dello Stato, delle regioni, etc.) - ferme le regole procedimentali proprie di ciascun tipo di espropriazione - l'indennità si determina secondo i criteri posti dalla legge n. 865 del 1971.
Inoltre si è rilevato che - in consonanza al caso che ne occupa - tale norma astrattamente applicabile per essere sopravvenuta anteriormente alla pronuncia del decreto di espropriazione comporta il problema di stabilire se dei criteri in essa dettati mediante il richiamo di quelli indicati nella legge del 1971, il giudice dell'opposizione alla stima possa fare applicazione nella determinazione dell'indennità di espropriazione senza incorrere nel divieto di sindacato della scelta operata dalla P.A. in ordine al modello espropriativo da adottare in concreto.
In proposito si è ricordato come questa Corte ha già ritenuto che nell'ambito delle espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o d'interventi da parte dello Stato e degli altri enti pubblici, pur nel caso in cui il procedimento espropriativo si sia svolto secondo le modalità e con la struttura propria di quelle disciplinate dalla legge generale del 1865, l'indennità deve determinarsi in base ai criteri richiamati dalla legge del 1974 che il giudice dell'opposizione alla stima può direttamente applicare.
Si è così sottolineato che qualunque ne sia il tipo, il procedimento espropriativo si conclude con la pronunzia del decreto di espropriazione, il quale attuando il trasferimento del bene che s'intende acquisire mediante l'espropriazione, rappresenta il mezzo essenziale per conseguire lo scopo ultimo di essa, e l'indennità costituisce il ristoro del sacrificio, imposto all'espropriato, del suo diritto di proprietà, da liquidarsi secondo i criteri che, per il tipo di espropriazione adottato, vigono al momento del trasferimento del bene, ossia al momento della pronunzia del decreto di espropriazione che attua questo trasferimento.
Orbene, delineato l'ambito della disciplina introdotta con le leggi del 1974, esso non può trovare limiti nel senso voluto dalla sentenza impugnata, cioé con l'esclusione dell'ipotesi della cessione volontaria del bene espropriando, disciplinata dall'art. 12 su citato della richiamata legge del 1971, atteso che la pretesa afferenza di tale istituto alla normativa del sub procedimento di espropriazione, cui non si riferisce la legge del 1974 nel su o esplicito richiamo alle norme del capo II della legge del 1971) sulla determinazione dell'indennità, riceva indubbia smentita alla sua fondatezza dalla primaria considerazione che proprio la cessione volontaria del bene - a differenza dell'ipotesi di mera accettazione dell'indennità provvisoria offerta - rende non più necessaria l'emanazione del decreto di espropriazione, ponendosi così su di un piano del tutto alternativo al subprocedimento ablatorio.
D'altro canto, la cessione volontaria - come questa Corte Suprema ha già avuto occasione di precisare nella sentenza n. 3549 del 1985
- si presenta specificamente articolata proprio come uno dei procedimenti esclusivi ed inderogabili per la determinazione dell'indennità di espropriazione, essendo correlata perentoriamente alla (comunicazione della) indennità provvisoria e trovando in questa il limite, cui il prezzo maggiorato (non più del 50%) deve, d'imperio e quindi a pena di nullità, essere fissato dalle parti contraenti.
In tal senso, infatti, la normativa dell'art. 12, come si è già indicato, non solo finisce con il tutelare in modo diretto ed immediato la posizione del proprietario del bene espropriando, bensì quale norma strumentale inerisce anche finalisticamente alla commisurazione dell'indennizzo, sì da non potersi non includere nella relativa disciplina della legge del 1971, cui la legge n. 247 del 1974 ha conferito natura ed efficacia di principio generale per le espropriazioni dello Stato e degli enti pubblici.
A tale conclusione consegue che, riconosciuta nel proprietario del bene espropriando a termini dell'art. 12 su citato una posizione di diritto soggettivo, al giudice cui la causa sarà rinviata si pone la debita disamina dell'azione risarcitoria che l'ENEL ha formulato in relazione al denegato esercizio di tale suo diritto, di cui l'esaminata incidenza della legge n. 247 del 1974 nella relativa procedura espropriativa conclusasi posteriormente alla sua entrata in vigore importava il riconoscimento, dovendosi tenere fermo il principio che la volontà della P.A. non può estrinsecarsi se non nel modo cui è vincolata e quindi con l'adozione dei criteri che per legge sono collegati al procedimento prescelto e con i quali la misura dell'indennità in concreto determinata deve confrontarsi anche sul piano attuale della sua adeguatezza (cfr., per riferimenti, S.U. 15.3.1982 n. 1673). In questa prospettiva occorre procedere all'esame della specifica censura della ricorrente principale in ordine all'esecuzione dell'applicazione della legge n. 10 del 1977 (per quanto riguarda la disciplina della determinazione dell'indennità di espropriazione), che l'impugnata sentenza ha fondato sul dettato dell'art. 19 della detta legge, per cui le disposizioni del precedente art. 14 "non si applicano ai procedimenti in corso se la liquidazione dell'indennità sia divenuta definitiva o non impugnabile o definitiva con sentenza passata in giudicato", e sulla limitazione del riferimento "ai procedimenti in corso" a quello concernente l'emissione del decreto di espropriazione nonché sulla conseguenza che le nuove norme del 1977 sulla liquidazione non operano quando (come nella specie) l'espropriazione sia già avvenuta anteriormente.
Peraltro, per la connessione del tema proposto, si presenta opportuna la congiunta disamina del secondo motivo del ricorso principale con cui l'ENEL lamenta "violazione dell'art. 20 legge 22.10.1971 n. 865, come modificato dall'art. 14 legge 28.1.1977 n. 10, nonché degli artt. 2 e 3 legge 29.7.1980 n. 385 in relazione all'art. 200 lett. b) T.U. 11.12.1933 n. 1775" in relazione alla determinazione - nella misura di 1-12 per anno dell'indennità di espropriazione - dell'indennità di occupazione, sostenendo che erratamente si era esclusa l'efficacia retroattiva dell'art. 3 della legge n. 383 del 1980 che per contro aveva introdotto una sanatoria in relazione a tutti i giudizi in cui era in contestazione l'ammontare della indennità di espropriazione con la conseguente applicabilità per l'indennità di occupazione dell'art. 2 della legge del 1980.
Al riguardo il ricorrente non condivide il pensiero del tribunale che le norme transitorie dell'art. 19 della legge n. 10 del 1977 e della legge n. 385 del 1980 trovano applicazione solo quando non sia emanato il decreto di esproprio, osservando che una tale interpretazione condurrebbe ad un risultato contrario all'indicata volontà legislativa, ostando per tutti i giudizi pendenti - specie quelli di competenza regionale - l'avvenuto esaurimento del procedimento amministrativo.
In subordine il ricorrente deduce che la linea interpretativa del tribunale comportava la illegittimità costituzionale dell'art. 20 della legge n. 865 del 1971 (come modificato dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977) per la diversa determinazione dell'indennità di occupazione per le opere pubbliche regionali rispetto a quelli statali, in violazione con l'art. 3 Cost..
Le censure così esposte vanno accolte nei limiti che saranno delineati.
Deve essere al riguardo ricordato che costituisce dato acquisito della giurisprudenza di questa Corte Suprema che, nel caso di successione di leggi in materia di espropriazione per pubblica utilità, deve farsi riferimento, ai fine della individuazione delle norme applicabili per la liquidazione dell'indennità di espropriazione, alla legge in vigore al momento della emanazione del decreto di espropriazione, essendo tale decreto l'atto che realizza il trasferimento coattivo del bene e fa sorgere il diritto all'indennizzo, salvo che la legge sopravvenuta possa trovare applicazione per una espressa od implicita previsione di retroattività.
Quindi, si è ritenuto da questa Corte (v. Cass. 18.9.1979 n. 4034), che la normativa contenuta nell'art. 14 della legge 28 gennaio 1977 n. 10, nel sostituire o modificare alcune disposizioni della legge n. 865 del 1971 (modificata con il D.L. 2 maggio 1974 n. 115 con la conversione nella legge 27 giugno 1974 n. 247), trova applicazione quale ius superveniens soltanto nei limiti della disposizione transitoria del successivo art. 19, con la conseguenza che, pur estendo tale disposto della legge n. 1 del 1977 le sue norme che concernono la determinazione della indennità di espropriazione e di occupazione anche ai procedimenti in corso, tranne che la liquidazione della indennità non sia al momento di entrata in vigore della legge "già divenuta definitiva o non impugnabile o definita con sentenza passata in giudicato", il riferimento retroattivo della legge suddetta - come risulta da tutta la sua complessa disciplina - è chiaramente limitato ai procedimenti ablatori in corso regolati ed attuati secondo la normativa delle leggi n. 865 del 1971 e n. 247 del 1974 (Cfr. altresì tra le altre Cass. 25.5.1983 n. 3590; Cass. 20.1.1982 n. 353; Cass. 30.12.1981 n. 6771; Cass. 23.4.1981 n. 2395; Cass. 17.12.1980 n. 6523; Cass. 14.1.1980 n. 326). Orbene, in tale indirizzo non si può prestare assenso all'interpretazione al riguardo compiuta dalla sentenza impugnata che ha limitato lo ambito del "procedimento in corso" soltanto a quello amministrativo, concernente l'emissione del decreto di espropriazione, con la conseguenza che le nuove norme sulla liquidazione delle indennità di espropriazione e di occupazione, dettate dalla legge n. 10 del 1977, non opererebbero tutte le volte che vi sia già stata l'espropriazione, trovando il fondamento di tale convincimento ermeneutico, cioé la superfluità dell'espressione suddetta, ove riferita al procedimento giudiziario, in presenza della condizione della definitività o non impugnabilità della liquidazione, non superabile smentita nella testuale estensione della riserva di retroattività espressa dall'art. 19. Questa norma, infatti, non contiene la previsione del necessario concorso di due condizioni: l'una della pendenza del procedimento amministrativo e l'altra della non definitività della liquidazione della indennità, sicché la mancanza dell'una di esse (dal procedimento amministrativo ancora in corso) sia sufficiente ad escludere l'applicabilità della disciplina transitoria ancorché sia in contestazione la misura dell'indennità; bensì ha articolato una serie disgiunta di successive ipotesi attinenti alla liquidazione dell'indennità, passando alla previsione della sua definitività attinente al procedimento amministrativo a quella della sua non impugnabilità afferente alla sua mancata opposizione, per concludere con la previsione della sua definizione con sentenza passata in giudicato, che non può correlarsi al procedimento giudiziario che, a prescindere dalla compiutezza o meno della procedura ablatoria, abbia ad oggetto ancora la misura dell'indennità.
In tale prospettiva dell'incidenza operativa della legge n. 10 del 1977 - alla stregua della disciplina transitoria dell'art. 19 - nei procedimenti giudiziari ancora in corso sulla liquidazione della misura dell'indennità di espropriazione o di occupazione (v. per l'implicita adesione, da ultimo: Cass. 16.12.1985 n. 6373; Cass. 16.1.1986 n. 226) converge significativamente la considerazione della analoga disposizione dell'art. 3 della legge n. 385 del 1980, cui la sentenza impugnata ha con la riferita argomentazione ermeneutica del pari negato ingresso nella specifica disciplina dell'indennità di occupazione, ancora "sub judice", dovendosi ricordare in proposito che da questa Corte Suprema (dalla decisione a sezioni unite n. 1673 del 1982) si è ritenuto costantemente che momento saliente e discriminante dell'applicabilità della detta legge del 1980 e non già la chiusura del procedimento amministrativa bensì soltanto la definizione della controversia sulla indennità o comunque il carattere definitivo di essa restando irrilevante l'avvenuta conclusione in sede amministrativa del procedimento.
Orbene, da tale prospettiva deve prendersi l'avvio per puntualizzare quanto alla fattispecie che occupa che in relazione alla pretesa risarcitoria dell'ENEL per l'omesso esercizio del diritto di cessione volontaria del bene espropriando i limiti della stessa vanno ancorati non solo alle previsioni delle leggi del 1971 e del 1974 al riguardo della determinazione dell'indennità di espropriazione, ma benanco alla specifica disciplina dell'art. 14 della legge n. 10 del 1977 che al primo comma ha modificato (nel 50%) il limite invalicabile del prezzo della detta cessione , dovendosi tenere presente che se al riguardo della misura dell'indennità di espropriazione è mancata una valida impugnazione della sentenza del tribunale Regionale delle Acque Pubbliche di Napoli (risultato inammissibile perché tardivo l'appello incidentale, avente natura autonoma, proposto dalla cassa per il mezzogiorno) non per questo è venuto profilandosi, a termini dell'art. 19 della legge n. 10 del 1977, quel passaggio in giudicato della sentenza determinativa della misura dell'indennità di espropriazione, ostativa dell'operatività della detta legge nel giudizio in corso.
Al riguardo, infatti, deve considerarsi che, ove si rifletta sulla esaminata natura della posizione riconosciuta al proprietario in ordine alla cessione volontaria del bene espropriando nonché sul configurarsi tale specifica fase come attinente al procedimento di determinazione dell'indennità di espropriazione anzi come uno dei subprocedimenti esclusivi ed inderogabili per quella determinazione, non può non riconoscersi nella presente controversia, ancorché residui soltanto il profilo risarcitorio per il mancato esperimento del detto diritto, quella contestazione circa l'adozione di uno dei criteri, che in ordine alla determinazione dell'indennità per legge sono collegati al procedimento ablatorio attuato, finalisticamente intesa al riscontro fattuale dell'indennità determinata in relazione alla sua adeguatezza, concorrendo ad integrare l'indennità dovuta al proprietario e così facendone sostanzialmente parte, e quindi una controversia ancora in atto in ordine alla liquidazione dell'indennizzo del proprietario espropriato. »»

CASS 8502/2006: «« La Corte d'appello, pur riconoscendo che la somma offerta a titolo di indennità di espropriazione dall'amministrazione espropriante non rispondeva pienamente a quella effettivamente dovuta, perchè computata sulla base delle tabelle relative all'anno 1997 anzichè a quelle dell'anno 1998, e che del pari l'indennità di occupazione era stata computata con riferimento a soli 37 mesi e non anche a 48 mesi, pari al periodo di occupazione, ha nondimeno ritenuto che ai ricorrenti non spettasse la triplicazione dell'indennità ai sensi della L. n. 865 del 1971, art. 17; e ciò sulla base del rilievo che l'indennità offerta doveva ritenersi congrua rispetto al valore dei beni, computato ai sensi degli artt. 15 e 16 della medesima legge, e che la mancata accettazione della stessa, con il conseguente mancato perfezionamento della cessione volontaria del bene oggetto di espropriazione, era riferibile non già alla inadeguatezza dell'offerta, ma alla errata valutazione dell'espropriato in ordine ai pretesi maggiori importi che riteneva spettargli.
Anche per questo aspetto la sentenza impugnata si sottrae alle censure formulate dai ricorrenti. Questa Corte ha infatti avuto modo di precisare, nella sentenza 7 ottobre 2005, n. 19635, che, in epoca antecedente ai criteri di calcolo dell'indennità introdotti dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, era stata enunciata "la regola che le disposizioni della L. n. 865 del 1971, art. 12, rivolte anche a personalizzare la determinazione dell'indennità di esproprio e ad assicurare la facoltà dell'espropriato di convenire la cessione volontaria del bene, configurassero regole procedimentali che tutelano in via immediata e diretta posizioni di diritto soggettivo dell'espropriando medesimo, in considerazione della loro stretta connessione con la determinazione dell'indennizzo e con il presupposto legittimante il potere ablativo dell'amministrazione, E che, a fronte dell'inosservanza di dette disposizioni da parte dell'espropriante, doveva riconoscersi al privato la possibilità di esperire azione risarcitoria onde fare valere le omissioni o i vizi della fase subprocedimentale di determinazione dell'indennità provvisoria in sede amministrativa, che si fossero tradotti in un impedimento all'esercizio della facoltà di convenire la cessione volontaria e di conseguire in tal modo i benefici economici concessi dal legislatore (Cass. S.U., n. 1397 del 1987, n. 253 del 1987, n. 7080 del 1986).
Sopravvenuto l'art. 5-bis, la Corte costituzionale, con la nota sentenza additiva n. 283 del 1993, ne dichiarò costituzionalmente illegittimo il comma 2, nella parte in cui non prevedeva, in favore dei proprietari di aree con destinazione edificabile, già espropriati al momento dell'entrata in vigore della legge di conversione e nei confronti dei quali l'indennità di espropriazione non era ancora divenuta incontestabile, il diritto di accettare l'indennità di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del 40%; per cui, pur mantenendo inalterata la sostanza del meccanismo transattivo che ispira la cessione volontaria del bene espropriando, introdusse, limitatamente alle suddette fattispecie - denominate di diritto transitorio - l'istituto dell'accettazione come accordo sulla determinazione dell'indennità che sottrae l'espropriato alla riduzione del 40% dell'importo corrispondente alla semi-somma del valore di mercato e del reddito dominicale rivalutato. E la giurisprudenza di questa Corte, a seguito di tale intervento, ha completato la tutela dell'espropriando anche in questa fase del procedimento ablativo, pervenendo ai seguenti principi: a) l'accettazione da parte dell'espropriato, per poter essere attuata, richiede una nuova determinazione dell'indennità di esproprio, operata dall'espropriante sulla base dei sopravvenuti criteri di cui alla L. n. 359 del 1992, art 5-bis; b) la nuova indennità deve essere formalmente offerta all'espropriato, al fine di porto in condizioni di accettarla, così impedendo la decurtazione del 40%; c) nel caso in cui la proposta non sia stata formulata o l'offerta sia palesemente incongrua o irrisoria, nel giudizio di opposizione alla stima, il giudice deve procedere alla determinazione dell'indennità senza far luogo alla decurtazione del 40%, che l'art. 5-bis, comma 2, nel testo risultante dalla sua parziale declaratoria di illegittimità costituzionale, in tal caso non prevede.
Siffatta disciplina è stata, quindi, estesa anche alle espropriazioni - cd. a regime - successive all'entrata in vigore dell'art. 5-bis citato, in cui l'espropriando mantiene integra la facoltà di convenire la cessione volontaria , e dunque di allacciare trattative contrattuali paritarie con l'espropriante, principalmente sul prezzo di cessione di dette aree, osservandosi al riguardo: a) che l'art. 5-bis ha ulteriormente privilegiato la cessione volontaria , consentendola entro i limiti di durata della intera procedura espropriativa (che per definizione si conclude con il decreto di esproprio) e attribuendo un premio del 40% in più al proprietario che prescelga la via transattiva; con la conseguenza che a quest'ultimo è data la scelta tra la contestazione giudiziale dell'indennità, che comporta l'applicazione del criterio riduttivo di cui al comma 1, e quella della cessione volontaria ad un prezzo maggiorato; b) che però questo non esclude, anche al lume delle decisioni n. 262 del 2000 e n. 300 del 2000 della stessa Corte costituzionale, che nei casi più manifesti di anomalia nell'applicazione delle norme denunciate e di malfunzionamento degli organi amministrativi, non possa rivelarsi la necessità di rimedi applicativi ispirati a scelte di tutela delle parti per evitare che l'indennità finisca per dipendere da mancate offerte ovvero da offerte palesemente irrisorie, simboliche, strumentalmente mirate ad ottenere l'abbattimento; c) che, pertanto, in base a tale lettura dei primi due commi dell'art. 5-bis, apparsa la più conforme al dettato costituzionale, l'indennità offerta deve essere (in positivo) seria, attendibile, effettivamente commisurata ai nuovi criteri e adeguata alla natura (commi 3 e 4) e al valore dell'immobile sì da garantire (e non elidere) la facoltà di scelta, di cui si è detto, del proprietario; e che in mancanza di tali caratteri (riservati all'apprezzamento valutativo del giudice di merito), l'indennità offerta diviene assolutamente inadeguata e perciò non più rispondente alla sua stessa funzione, sì da impedire all'espropriando di addivenire alla cessione volontaria e da imporre l'esonero dell'ulteriore riduzione del 40% previsto per il solo caso in cui quest'ultima venga effettivamente conclusa.
Questi principi, da ultimo recepiti dal D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37 che, sempre per le aree edificatorie, parifica all'accordo di cessione la sua mancata conclusione "per fatto non imputabile all'espropriato o perchè a questi sia stata offerta una indennità provvisoria che, attualizzata, risulti inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva", devono essere applicati anche per i terreni inedificabili nell'ipotesi di offerta dell'indennità al proprietario coltivatore diretto: anzitutto, perchè identico è il tenore delle rispettive norme che prevedono un prezzo maggiorato nella sola fattispecie di cessione volontaria e ne impongono il calcolo secondo un parametro rigidamente predeterminato (il 40% in più per le aree edificabili e la triplicazione per quelle agricole), che non lascia spazio alcuno nè al potere discrezionale dell'espropriante, nè alla contrattazione tra le parti, al contrario di quanto previsto per la maggiorazione spettante al proprietario non coltivatore diretto, in relazione alla quale la L. n. 865 del 1971, art. 12, comma 1, fissa soltanto un importo massimo entro il quale è rimessa all'autonomia delle parti la possibilità di raggiungere l'accordo.
Quindi, perchè le medesime considerazioni che hanno indotto la giurisprudenza (e ora il legislatore) ad equiparare l'ipotesi di cessione volontaria a quella in cui la stessa non possa concludersi per fatto imputabile all'espropriante valgono nella fattispecie in cui unico e unitario è il subprocedimento di determinazione e offerta dell'indennità provvisoria, identica la sua disciplina, e, soprattutto, identica è la consistenza della posizione soggettiva dell'espropriando, di diritto soggettivo perfetto a ricevere l'offerta in misura adeguata e conforme ai parametri di legge nonchè a convenire la cessione onde percepire la maggiore indennità stabilita, identica deve essere la tutela della parte posta in condizione di non potersi avvalere del beneficio.
Si deve aggiungere che per le aree edificabili il criterio introdotto dall'art. 5-bis prevede un elemento libero nel calcolo dell'indennità, rappresentato dal valore venale dell'immobile, sul quale possono manifestarsi notevoli divergenze di valutazione tra le parti e si incentra l'apprezzamento soggettivo dell'espropriando circa la convenienza di accettare una somma ritenuta inferiore, ma corretta dal beneficio, ovvero di rischiare la valutazione giudiziale. Laddove per l'indennità per i fondi agricoli la L. n. 865 del 1971, art. 17, comma 3, ne dispone la stima "in ogni caso in misura uguale al valore agricolo medio di cui al primo comma dell'art. 16 corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato ...", il quale è a sua volta predeterminato dalle Commissioni provinciali "ogni anno, entro il 31 gennaio, nell'ambito delle singole regioni agrarie delimitate secondo l'ultima pubblicazione ufficiale dell'Istituto centrale di statistica".
Sicchè non residuando spazio alcuno all'apprezzamento soggettivo delle parti e alla loro autonomia di contrattazione, il settore delle aree agricole è proprio quello in cui più si manifestano l'interesse e la convenienza di addivenire alla cessione volontaria , e in cui dunque il meccanismo transattivo non può essere rimesso alla volontà dell'espropriante di formulare o meno l'offerta dell'indennità ovvero di commisurarla ai criteri e ai valori riportati senza alcun margine di discrezionalità nelle relative tabelle.
Spetta quindi al giudice di merito, nel suo prudente apprezzamento, valutare la vicenda amministrativa concernente la determinazione dell'indennità onde verificare non solo se un'offerta provvisoria vi sia stata, come richiede la legge, ma anche se questa sia conforme a corretti parametri di legge, con particolare riguardo sia all'annata agraria da considerare, sia alle colture da cui ricavare i valori tabellari; e in caso negativo, se la divergenza tra l'offerta e la pretesa che non abbia consentito la cessione volontaria sia dovuta alla particolare natura del fondo che abbia generato un diverso fisiologico apprezzamento, ovvero alla scelta dell'espropriante di parametri palesemente erronei e tali da rendere l'indennità palesemente incongrua, assolutamente inadeguata e perciò più non rispondente alla sua stessa funzione".
Orbene, deve rilevarsi che la Corte d'appello di Firenze ha fatto corretta applicazione dei principi affermati dalla ora richiamata sentenza di questa Corte, che il Collegio condivide e fa propri. Il Giudice del merito ha infatti ritenuto che l'indennità offerta dall'espropriante non fosse palesemente incongrua e che esclusa "la sussistenza del danno aziendale, costituente la voce più cospicua, la commisurazione dell'indennità di esproprio in base alle tabelle del 1997, con una differenza in meno di poco più di L. 1.000.000, e l'offerta dell'indennità di occupazione per il minor periodo di trentotto mesi anzichè di quarantasette (dato, questo, riconosciuto dal soggetto beneficiario dell'esproprio, che si dichiara disposto a corrispondere la differenza) non costituiscono ragionevole e giustificato motivo per non addivenire alla cessione volontaria , il cui mancato esperimento, con le conseguenze pregiudizievoli, rimane imputabile all'espropriato", il quale è incorso in una errata valutazione in ordine ai pretesi maggiori importi che riteneva spettargli.
In sostanza, poichè il giudice del merito non ha escluso in radice il diritto dell'espropriato alla triplicazione della indennità, quale effetto di un'offerta incongrua, ma ha, con motivazione immune da vizi logici e giuridici, compiuto l'accertamento ad esso richiesto, ritenendo adeguata l'offerta dell'indennità provvisoria e imputabile ad una errata valutazione della parte la scelta di non addivenire alla cessione volontaria del bene, il motivo di ricorso in esame deve essere rigettato, non potendosi in questa sede censurare la valutazione di fatto del giudice del merito circa la congruità dell'offerta dell'indennità provvisoria e circa le ragioni della mancata accettazione della stessa. »»

CASS 253/1987: «« - contrariamente al convincimento del Tribunale Superiore - la detta disposizione, riguardante la cessione volontaria del bene, rientra tra le norme che sono relative alla determinazione dell'indennità di espropriazione, e quindi deve essere applicata nei confronti di tutte le espropriazioni per opere pubbliche.
Al riguardo il ricorrente, dopo aver accennato alle convergenti indicazioni in tal senso della Commissione Speciale del Cons. Stato in data 20.1.1975 e dalla Corte di Cassazione (S.U.) sent. 4.11.1975 n. 5904, sottolinea che la diversa estensiva interpretazione deriva sia dalla ratio legis e dai lavori preparatori della legge n. 247, sia della disciplina della legge n. 385 del 1980 specie al riguardo della maggiorazione per cessione volontaria , deducendo in via subordinata l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge n. 247 del 1974 perché in contrasto con l'art. 3 Cost.
Infine, il ricorrente censura l'esclusa applicazione dell'art. 19 della legge n. 10 del 1977, sostenendo che per contro con tale norma si era inteso introdurre nuove discipline migliorative del regime dell'indennità da applicare ai procedimenti amministrativi in corso ed anche a procedimenti giudiziari non definiti con giudicato.
Con l'unico motivo del ricorso incidentale la Cassa per il Mezzogiorno deduce la "violazione 4 l. 20.3.1865 n. 2248 in relaz.
agli artt. 12 l. 20.10.1971 n. 865 e artt. 1 e 3 l. 29.7.1980 n. 385 (art. 360 n. 1 c.p.c. e 200 T.U. 11.12.1933 n. 1775)" sostenendo che, in ordine alla domanda di risarcimento del danno in relazione alla mancata possibilità di cessione volontaria del bene con prezzo maggiorato rispetto all'indennità, prevista dal citato art. 12, v'é difetto di giurisdizione del giudice ordinario per improponibilità della domanda.
Al riguardo la ricorrente osserva che l'interesse dell'espropriando alla cessione volontaria costituisce solo una facoltà inerente alla titolarità del bene e che di conseguenza resta sacrificata con l'espropriazione di questo con la conseguenza che l'interessato o si vale della opposizione alla stima e conseguendo l'indennità vede soddisfatte le sue ragioni senza che residui un diritto alla maggiorazione oppure trova tutela quanto all'interesse alla cessione volontaria sul piano della giustizia amministrativa con impugnazione del decreto di espropriazione per la mancata comunicazione dell'indennità provvisoria (ai fini di far luogo all'eventuale cessione volontaria ), configurandosi quell'interesse non come diritto soggettivo bensì come interesse legittimo correlato come è alla realizzazione di un pubblico interesse.
L'esposto ricorso incidentale della Cassa per il Mezzogiorno, vittoriosa sul punto nel merito, deve essere esaminato in via proprietaria, investendo una questione pregiudiziale rilevabile d'ufficio, quale quella della giurisdizione al riguardo della specificata domanda di risarcimento del danno, atteso che la stessa, non essendo stata affrontata e decisa dal giudice di merito, non postula per la sua rilevabilità in questa sede una espressa impugnazione di parte, né la previa positiva disamina del ricorso principale avverso la decisione del merito quale condizione necessaria dell'insorgenza dell'interesse della parte vittoriosa a contestare con il ricorso incidentale la giurisdizione del giudice adito (v. in argomento: Cass. 10.2.1982 n. 832; Cass. 21.4.1982, n. 2476).
L'indicato ricorso incidentale è peraltro infondato. Il problema, infatti, che si pone all'esame delle Sezioni Unite, e che è quello di stabilire se la legislazione in tema di espropriazione per pubblica utilità abbia o meno attribuito al proprietario del bene da espropriare un vero e proprio diritto soggettivo in relazione alla cessione volontaria del bene stesso prevista all'art. 12 della legge n. 865 del 1971, va risolto in senso positivo con la conseguente esclusione della giurisdizione del giudice amministrativo pretesa dal ricorrente incidentale.
Va opportunamente ricordato in ordine alla detta legislazione che la legge 22 ottobre 1971 n. 865, dettata in origine per la realizzazione dei programmi dell'edilizia residenziale pubblica, venne estesa, quanto alle norme relative alla determinazione dell'indennità, in forza del d.l. 2 maggio 1974 n. 115 (convertito, con modificazioni, con legge 27 giugno 1974, n. 247) a tutte le espropriazione di opere e di interventi da parte dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni o di altri enti pubblici o di diritto pubblico anche non territoriali (ed in occasione dell'esame del primo motivo del ricorso principale si provvederà ad individuare i limiti della detta estensione in relazione alla fattispecie che ne occupa).
Questa legislazione, nell'intento di contenere la spesa per l'acquisizione delle aree occorrenti per gli interventi dello Stato e degli altri enti pubblici, ha quindi ancorato la determinazione dell'indennità a parametri predeterminati e correlati all'utilità economica derivante dallo sfruttamento agricolo, reale o potenziale, con la conseguenza dell'esclusione del valore di mercato che aveva improntato la pregressa legislazione dalla legge 25.6.1965 n. 2359.
Così va osservato che attraverso la detta normativa si è approntato un sistema di determinazione dell'indennità ispirato a rigide formalità sia pure attraverso la personalizzazione dell'indennità e l'allargamento del novero degli aventi diritto (cfr. art. 17), con l'affidamento delle stesse operazioni estimative ad organi pubblici, ufficio tecnico erariale e poi commissioni provinciali (art. 14 legge n. 10 del 1977).
In questo sistema vanno inserite le previsioni dell'art. 12 afferenti alla anticipata definizione della misura dell'indennità in prevenzione di un possibile contenzioso provvisoria da parte dell'espropriato ovvero la cessione volontaria del bene (da attuarsi entro il termine di trenta giorni dalla notificazione dell'avviso di determinazione dell'indennità di espropriazione).
In proposito va chiarito che mentre la indennità provvisoria da quantificare secondo i criteri dettati dagli artt. 16 e 17 può essere accettata sic et simpliciter, ma non essere amichevolmente concordata, come era nella previsione della l. 25 giugno 1865 n. 2359 (art. 26), peraltro è prevista la possibilità di ottenere una maggiorazione dell'indennità offerta, discostandosi dalla determinazione ufficiosa, con la cessione volontaria degli immobili verso un prezzo non superiore al 50% dell'indennità provvisoria: cessione volontaria - si noti - che ha anche l'effetto di porre termine al procedimento, eliminando la necessità dell'emanazione del decreto di espropriazione (richiesto invece nel caso di mera accettazione dell'offerta) e dello svolgimento del sub-procedimento di determinazione dell'indennità definitiva.
Orbene, appare così delineato il sistema di determinazione dell'indennità attraverso le esclusive tre vie appositamente disciplinate dalla legge:
a) accettazione dell'indennità provvisoria determinata secondo i criteri di cui agli artt. 16 e 17 dalle commissioni provinciali;
b) cessione volontaria degli immobili da espropriare per un prezzo non superiore al 50% della stessa indennità (triplicata, senza maggiorazione, in caso che l'area da espropriare sia coltivata da proprietario diretto coltivatore, ai sensi dell'art. 17);
c) determinazione definitiva dell'indennità, in sede amministrativa (con l'eventualità dell'opposizione alla stima avanti alla Corte di appello, a norma dell'art. 19) (cfr. Cass. 13.6.1985 n. 3549).
In tale ambito si presenta incidente al problema, che si è posto, la considerazione che se la posizione del titolare di beni espropriandi in relazione alla predisposizione legale delle forme del procedimento di espropriazione, poste a tutela di un interesse pubblico, viene difesa solo indirettamente assumendo così il contenuto di interesse legittimo, per contro quella posizione, in relazione e liquidazione dell'indennità nella sua quantitativa consistenza, è di diritto soggettivo, in quanto il giusto indennizzo è voluto dalla legge a tutela diretta ed immediata del singolo soggetto in riparazione del sacrificio subito nel pubblico interesse (v. per riferimenti: Cass. 27.5.1985 n. 3219).
In questa direzione - che costituisce punto fermo nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite - la posizione del proprietario espropriando rispetto alla cessione volontaria prevista dall'art. 12 cit., quale diritto soggettivo correlato all'esercizio dell'autonomia contrattuale nei limiti e con il contenuto prefissato inderogabilmente dalla detta legislazione sull'espropriazione riceve testuale conforto dalla stessa previsione normativa.
In proposito, infatti, la stessa formulazione originaria dell'art. 12: "i proprietari... possono convenire... la cessione ... per un prezzo non superiore", proprio in relazione al contesto autoritativo della determinazione dell'indennità non poteva far pensare ad un'ulteriore facoltà dell'ente pubblico di procedere all'acquisto ad un prezzo diverso da quello dell'indennità provvisoria bensì delineava, al di là della imprecisazione della formula, quel potere attinente alla stessa titolarità del bene espropriando di determinare diversamente non tanto la situazione giuridica dell'espropriazione bensì la modalità traslativa del bene, che afferisce alla definizione di quel diritto potestativo significativamente riconosciuto dalla stessa P.A. (circolare Ministero LL.PP. n. 650-61 del 9.2.1978). D'altro canto, al riguardo, resta di poi assorbente la considerazione della modificazione di quella formulazione dell'art. 12 da parte dell'art. 6 del d.l. n. 115 del 1974 (conv. nella legge n. 247 del 1974) che ha espressamente attribuito al proprietario del bene espropriato "il diritto di convenire con l'espropriante la cessione volontaria ... per un prezzo non superiore al 50% dell'indennità provvisoria", dovendosi prendere atto che, al di là delle problematiche che si pongono in relazione dell'ente espropriante, la non casuale definizione di "diritto" attribuita dal Legislatore alla scevrata facoltà del proprietario, nel contesto della procedura dell'indennità, comporta senza dubbio il riconoscimento di una posizione di diritto soggettivo del proprietario del bene espropriando con la conseguenza della sua azionabilità davanti al giudice ordinario quanto alle conseguenze risarcitorie attinenti al pregiudizio derivatogli dall'omessa notificazione dell'indennità provvisoria.
A tale conclusione, peraltro, non fanno velo le esposte osservazioni della ricorrente incidentale Cassa per il Mezzogiorno, trovando esse esauriente risposta nella considerazione che in relazione alla omissione della fase del procedimento successiva all'offerta dell'indennità provvisoria (omissione che abbia impedito al proprietario di esercitare la facoltà relativa alla possibilità di ottenere la cessione volontaria del bene), va riconosciuta al privato una posizione di diritto soggettivo, rilevando in tale ipotesi che le norme procedimentali si pongono non come norme di azione, da cui deriva indiretta protezione la posizione del privato, ma come norme strumentali, connesse con quelle di relazione, che inerendo finalisticamente alla commisurazione dell'indennizzo, quale presupposto legittimante il potere della pubblica amministrazione, finiscono col tutelare in modo immediato e diretto la posizione del privato.
In tale prospettiva non si può non pervenire alla conclusione che anche la cognizione della legittimità delle relative forme procedimentali rientra nella cognizione del giudice ordinario, potendola lo stesso accertare invia incidentale, senza in alcun modo sostituirsi ai poteri della P.A., in relazione al petitum dedotto in giudizio.
Così disatteso il ricorso incidentale e la pretesa giurisdizione del giudice amministrativo, onde resta riaffermata la giurisdizione dell'adito giudice delle Acque Pubbliche, la cui competenza per la specialità della materia non è stata peraltro censurata, diversa sorte va riservata all'enunciato primo motivo del ricorso principale dell'ENEL, risultandone la piena fondatezza.
In proposito, premesso che esattamente dalla sentenza impugnata si è ritenuto che, essendo l'espropriazione in esame avvenuta con decreto prefettizio del 2 novembre 1974, occorreva far capo alla disciplina risultante dal D.L. 2 maggio 1974 n. 247), peraltro non può convenirsi sullo ulteriore assunto della detta decisione, secondo il quale l'estensione a tutte le espropriazioni dello Stato e di altri enti pubblici (anche non territoriali) disposto dall'articolo unico della citata legge di conversione del 1974, riferendosi alle disposizioni contenute nel titolo II della legge n. 865 del 1971 (1) (relativa alla cessione volontaria del bene espropriando) in quanto attinente al sub procedimento espropriativo e non a quello volto alla determinazione dell'indennità, risultando per contro tale risultato ermeneutico del disposto del cennato articolo della legge n. 247 del 1974 in contrasto non soltanto con la natura e l'ambito di applicazione della detta normativa ma vieppù con lo stesso testuale dato normativo.
Queste Sezioni Unite già le precedenti decisioni (cfr. 21.7.1981 n. 4690; 15.3.1982 n. 1673) sulla scia di un costante indirizzo giurisprudenziale hanno avuto occasione di rilevare che il comma premesso all'art. 4 del decreto n. 115 del 1974 della detta legge di conversione è espressione di un principio di carattere generale che va oltre la materia con tale legge regolata conferendo alla norma stessa un carattere innovativo e non semplicemente interpretativo delle disposizioni precedenti.
Al riguardo, si è pure precisato che tale conclusione trova conferma, oltre che nella voluta generalità del testo normativo quanto al suo campo di applicazione, nella limitazione del richiamo, in essa contenute, alle sole disposizioni del titolo II della legge del 1971 "relative alla determinazione dell'indennità" e non anche alle altre disposizioni regolanti le competenze e il procedimento di espropriazione in materia di edilizia residenziale pubblica: limitazione, che non avrebbe avuto giustificazione (e si sarebbe anzi posta in contrasto con le precedenti norme, non derogate e non abrogate, in materia in materia di edilizia residenziale pubblica) ed alla quale deve, quindi, attribuirsi il significato che, per le espropriazioni disposte fuori dall'ambito della materia suddetta (ma comunque preordinate alla realizzazione di opere o d'interventi dello Stato, delle regioni, ecc.) - ferme le regole procedimentali proprie di ciascun tipo di espropriazione - l'indennità si determina secondo i criteri posti dalla legge n. 865 del 1971.
Inoltre si è rilevato che - in consonanza al caso che ne occupa - tale norma astrattamente applicabile per essere sopravvenuta anteriormente alla pronuncia del decreto di espropriazione comporta il problema di stabilire se dei criteri in essa dettati mediante il richiamo di quelli indicati nella legge del 1971, il giudice dell'opposizione alla stima possa fare applicazione nella determinazione dell'indennità di espropriazione senza incorrere nel divieto del sindacato della scelta operata dalla P.A. in ordine al modello espropriativo da adottare in concreto.
In proposito si è ricordato come questa Corte ha già ritenuto che nell'ambito delle espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o di interventi da parte dello Stato e degli altri enti pubblici, pur nel caso in cui il procedimento espropriativo si sia svolto secondo le modalità e con la struttura propria di quelle disciplinate dalla legge generale del 1865, l'indennità deve determinarsi in base ai criteri richiamati dalla legge del 1974 che il giudice dell'opposizione alla stima può direttamente applicare.
Si è così sottolineato che qualunque ne sia il tipo, il procedimento espropriativo si conclude con la pronunzia del decreto di espropriazione, il quale, attuando il trasferimento del bene che s'intende acquisire mediante l'espropriazione, rappresenta il mezzo essenziale per conseguire lo scopo ultimo di essa, e l'indennità costituisce il ristoro del sacrificio, imposto all'espropriato, del suo diritto di proprietà, da liquidarsi secondo i criteri che, per il tipo di espropriazione adottato, vigono al momento del trasferimento del bene, ossia al momento della pronunzia del decreto di espropriazione che attua questo trasferimento.
Orbene, delineato l'ambito della disciplina introdotta con le leggi del 1974, esso non può trovare limiti nel senso voluto dalla sentenza impugnata, cioé con l'esclusione dell'ipotesi della cessione volontaria del bene espropriando, disciplina dall'art. 12 su citato della richiamata legge del 1971, atteso che la pretesa afferenza di tale istituto alla normativa del sub procedimento di espropriazione, cui si riferisce la legge del 1974 nel suo implicito richiamo alle norme del capo II della legge del 1971 sulla determinazione dell'indennità, riceve indubbia smentita alla sua fondatezza dalla primaria considerazione che proprio la cessione volontaria del bene - a differenza dell'ipotesi di mera accettazione dell'indennità provvisoria del decreto di espropriazione, ponendosi così su di un piano del tutto alternativo al subprocedimento ablatorio:
D'altro canto, la cessione volontaria - come questa Corte Suprema ha già avuto occasione di precisare nella sentenza n. 3549 del 1985
- si presenta specificamente articolata proprio come uno dei procedimenti esclusivi ed inderogabili per la determinazione dell'indennità di espropriazione, essendo correlata perentoriamente alla (comunicazione della) indennità provvisoria e trovando in questa il limite, entro il quale il prezzo maggiorato (non più del 50%) deve, d'imperio e quindi a pena di nullità, essere fissato dalle parti contraenti. »»

CASS 3930/1999: ««
Svolgimento del processo

Il Consorzio per l'Area di Sviluppo Industriale (A.S.I. di Messina iniziò nel 1985 la procedura espropriativa per l'acquisizione di un'area in Comune di S. Pier Niceto, compresa nell'agglomerato industriale di Milazzo, appartenente ai fratelli Cannone. Dopo la determinazione dell'indennità d'espropriazione, i proprietari dichiararono di voler esercitare il diritto di cessione volontaria del bene e le parti stipularono il relativo contratto (al quale parteciparono anche le signore De Leo e Spada, rispettive mogli dei fratelli Cannone, in regime di comunione legale) in data 22 maggio 1986, a seguito del quale il prezzo fu pagato.
Con atto notificato il 15 ottobre 1987, l'A.S.I. convenne innanzi al Tribunale di Palermo le menzionate sue controparti contrattuali perché, essendo stati compiuti degli errori nella determinazione del prezzo di cessione , fosse dichiarata nulla la clausola contrattuale nella quale era stato determinato il corrispettivo dovuto dal Consorzio ai proprietari per la cessione del bene (L. 2.207.834.240) e perché, mediante consulenza tecnica, fossero determinate le somme effettivamente ad essi dovute, ai sensi degli artt. 12 e segg. della legge n . 865 del 1971; sicché, all'esito, i convenuti fossero condannati a restituirgli le somme indebitamente incassate a seguito della cessione , con rivalutazione ed interessi legali.
Il Tribunale accolse la domanda, dichiarò la nullità parziale del contratto, rideterminò il corrispettivo dovuto ai Cannone (L. 1.652.473.900) e condannò questi ultimi a restituire al Consorzio la maggior somma percepita (L. 555.356.340), oltre gli interessi.
La sentenza di primo grado, impugnata dai Cannone e dalle loro mogli, venne integralmente confermata dalla Corte d'appello di Messina, la cui sentenza viene ora gravata per cassazione dai medesimi, i quali svolgono quattro motivi. Il Consorzio s'é costituito con controricorso ed ha, a sua volta, proposto ricorso incidentale, affidandolo a due motivi;

Motivi della decisione

I ricorsi vanno riuniti, ai sensi dell'art. 335 c.p.c.
1. Il ragionamento del giudice, posto a sostegno della sentenza ora impugnata, si sofferma su due punti: sulla natura edificatoria o agricola del fondo (il Tribunale ne aveva riconosciuto la natura agricola); sull'applicabilità o meno del sopravvenuto jus superveniens dell'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992. Quanto al primo, la Corte territoriale, accogliendo la domanda dei Cannone, riconosce la natura edificatoria dell'area e, dunque, l'errore commesso dal primo giudice nel determinare il prezzo di cessione sulla base dei valori previsti dalla legge n. 865 del 1971. Quanto al secondo punto, la Corte d'appello ritiene l'applicabilità alla fattispecie dei nuovi criteri dell'art. 5 bis, sul presupposto che il patto contenuto nella cessione volontaria del bene non è mera espressione di autonomia contrattuale, bensì configura un negozio di diritto pubblico diretto a consentire una più sollecita definizione della procedura ablatoria; sicché la sua conclusione non ha effetto preclusivo dell'azione promossa per stabilire l'importo dell'indennità spettante al proprietario, per il cui calcolo trova quindi applicazione, nei giudizi pendenti, il menzionato jus superveniens. Né può ritenersi - aggiunge il giudice - che il procedimento espropriativo possa considerarsi concluso e definitivo a seguito della stipula dell'atto di cessione : "ciò potrebbe essere vero se il Consorzio A.S.I. non avesse iniziato il presente giudizio facendo valere l'illegittimità del prezzo. Proprio la persistenza della controversia dimostra invece che il prezzo della cessione non é stato né accettato dalle parti né definito con sentenza passata in giudicato e quindi, dovendosi il prezzo ricalcolare sulla base dell'acclarata natura edificatoria dei suoli, in tale operazione di calcolo si deve tener conto dell'art. 5 bis, soprattutto alla luce della modifica apportata al suo sesto comma dell'art. 1, comma 65°, della legge n. 549 del 1995".
Ciò premesso in via di principio, il giudice rileva, però, che nessun interesse hanno i Cannone alla rimessione della causa in istruttoria per la rideterminazione dell'indennità secondo i nuovi criteri, in quanto, riconosciuta la natura edificatoria e non agricola dell'area ed applicati i criteri dell'art. 5 bis, ad essi non perverrebbe alcun vantaggio da quel nuovo calcolo, che condurrebbe ad un risultato sicuramente inferiore all'importo determinato dal primo giudice (pur sull'erroneo presupposto della natura agricola del fondo); sicché, l'appello proposto sul punto è inammissibile.
2. Il principale quesito oggi sottoposto all'esame di questa S.C. consiste nello stabilire, riguardo ad un fattispecie di cessione volontaria dell'esproprianda area (stipulata tenendo conto della natura agricola dei suoli), in cui il prezzo sia stato stabilito in maniera definitiva (ossia non "salvo conguaglio"), se si applichi lo jus superveniens dell'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992 nel caso in cui, successivamente alla stipula del contratto ed al pagamento del prezzo, l'espropriante - cessionario promuova un'azione tenente alla rideterminazione del prezzo per errore di calcolo derivante da violazione di norme imperative ed il giudice accerti la natura non agricola ma edificatoria delle aree.
Prima ancora di esaminare in dettaglio i motivi d'impugnazione, a questo quesito conviene dare immediata risposta.
L'art. 12 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, ed ulteriormente modificato dall'art. 6 della legge 2 maggio 1974, n. 115), stabilisce che il proprietario espropriando, entro trenta giorni dalla notificazione dell'avviso di cui al quarto comma dell'art. 11, ha diritto di convenire con l'espropriante la cessione volontaria degli immobili per un prezzo non superiore del 50 per cento dell'indennità provvisoria determinata ai sensi dei successivi articoli 16 e 17.
Il contratto che scaturisce da tale procedura - che nella parte relativa al prezzo è eterodeterminato, in quanto rigidamente agganciato, sul punto, alle previsioni normative relative alla determinazione dell'indennità provvisoria - viene inserito nella categoria dei negozi di diritto pubblico (o, come alcuni preferiscono, "ad oggetto pubblico"), il quale presuppone l'esistenza di un procedimento espropriativo in atto, con la conseguente dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, e l'inclusione dei beni da espropriare nel piano di esecuzione dell'opera stessa. In presenza di tali presupposti, l'accordo raggiunto tra proprietario ed espropriante ha la funzione di interrompere la procedura espropriativa e di produrre gli stessi effetti del decreto di espropriazione, ossia di costituire in capo all'espropriante la proprietà dei beni a titolo originario.
La modifica dell'art. 12 della legge n. 865 del 1971 (soprattutto quella introdotta dalla legge n. 10 del 1977) ha tolto ogni dubbio circa la natura di diritto potestativo spettante al proprietario di accedere alla cessione : la ragione della norma va trovata nell'intento di ridurre i tempi e le fasi del procedimento espropriativo, con effetti deflattivi sul relativo contenzioso; sicché, alla manifestazione di volontà del privato di ricorrere a questa particolare fase procedimentale (che acquista, dunque, la caratteristica di subprocedimento nell'ambito della più ampia procedura espropriativa) corrisponde l'obbligo dell'espropriante di dare corso a quegli atti attraverso i quali la cessione stessa deve perfezionarsi.
Le travagliate vicende connesse alla normativa generale sulle espropriazioni ha fatto in modo che alla forma di cessione finora descritta (che, come s'é visto, produce il trasferimento del bene in capo all'espropriante a fronte del pagamento di un prezzo definitivo nel suo ammontare) se ne è affiancata un'altra comprendente tutte le cessioni stipulate, nel corso di un determinato periodo, con la riserva di futuro conguaglio. Si tratta di quegli atti stipulati allorquando il legislatore, nell'intento di porre rimedio al vuoto legislativo determinato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 5 del 1980 (che aveva dichiarato l'illegittimità del calcolo determinativo dell'indennità di espropriazione fissato dalla legge n. 865 del 1971), emanò la legge 29 luglio 1980, n. 385, con la quale ripropose il modello indennitario della legge n. 865 del 1971, ma stabilì che l'indennità così determinata doveva ritenersi soggetta a conguaglio da determinarsi in base ad apposita legge da emanarsi in futuro. È noto che questa legge non fu per lungo tempo emanata e la Corte costituzionale intervenne, con la sentenza n. 223 del 19 luglio 1983, a censurare il comportamento del legislatore che aveva surrettiziamente mantenuto in vita norme già dichiarate incostituzionali. Quanto alle cessioni frattanto stipulate, la giurisprudenza di questa Corte regolatrice (cfr. soprattutto Cass. sez. un. 25 gennaio 1989, n. 422) risolse il problema della loro sorte facendo in modo che gli effetti traslativi rimanessero validi, con riferimento però, per la determinazione del prezzo, alle disposizioni in concreto applicabili al fine di conseguire l'equivalente del prezzo di mercato del bene, in applicazione dell'art. 39 della legge 25 giugno 1865 n. 2359 (configurante una norma generale che riacquistava operatività nell'ambito delle espropriazioni di cui alla citata legge del 1971 ed in relazione ai soli suoli edificatori). Per la tutela del suo diritto, al cedente fu aperta la strada del procedimento di opposizione alla stima, prefigurato, dall'art. 19 della legge n. 865 del 1971.
La premessa sinora svolta ha lo scopo di porre in evidenza la fondamentale differenza (sfuggita al giudice di merito) tra cessioni stipulate con la pattuizione di un prezzo definitivo ed immutabile tra le parti e cessioni stipulate "salvo conguaglio"; differenza che é fondamentale al fine di risolvere la controversia che ci interessa. Infatti, nel secondo tipo di cessioni: la relativa pattuizione contiene in sé la riserva della futura integrazione con il conguaglio da determinarsi successivamente, come prescritto dalla legge n. 385 del 1980, e l'azione proposta ex art. 19 della legge n. 865 del 1971 (secondo la procedura, dunque, dell'opposizione alla stima) finisce per rimettere in discussione la complessiva determinazione dell'indennità e, quindi, del prezzo, con la necessaria applicabilità delle norme sopravvenute nel corso della procedura stessa. Cosicché, in quest'ordine di idee, la giurisprudenza della S.C. ha deciso che la conclusione dell'atto di cessione non ha alcun effetto preclusivo dell'azione promossa al fine di stabilire quale sia l'importo dell'indennità di espropriazione, per il cui calcolo trova quindi applicazione, nei giudizi pendenti, lo jus superveniens dell'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992.
Ed è a questa giurisprudenza che il giudice di merito s'é ispirato nella propria decisione (a pag. 16 della sentenza impugnata è, appunto, citata Cass. 12 luglio 1994, n. 6554), senza, però, rendersi conto che il principio riguarda le ipotesi di cessioni "salvo conguaglio" e non può, quindi, essere pedissequamente applicato alla fattispecie in esame, che da quel tipo di cessioni si differenzia del tutto. Nel caso che ci occupa, infatti, il prezzo (lo si è già visto in precedenza) fu interamente e definitivamente pattuito tra le parti, pagato ed incassato. Dopo circa un anno, l'ente espropriante propose un'azione che tendeva a mettere in discussione non l'intero contratto, ma la sola clausola concernente il prezzo, sostenendo, con delle ben precise censure, che alcuni calcoli, errati per difformità dal precetto normativo, lo avevano portato a pagare ai cedenti una cifra eccessiva rispetto a quella che sarebbe loro spettata se gli stessi calcoli fossero stati conformi a legge. In particolare, il Consorzio fece riferimento all'errore compiuto nel calcolo della "indennità fabbricati" (errore che, per alcuni edifici, concerneva soltanto la descrizione del procedimento di calcolo, mentre per l'edificio n. 2 riguardava il risultato dell'operazione di calcolo del deprezzamento dipendente dalle caratteristiche del fabbricato) ed all'errore nella determinazione del costo dell'acquisizione delle aree (compiuto in violazione dei parametri rigidi degli artt. 12 e segg. della legge n. 865 del 1971).
Quanto a quest'ultimo punto, specificò che il primo comma dell'art. 17 della citata legge (che dispone la determinazione del prezzo di cessione in misura tripla rispetto all'indennità principale, con riguardo alle aree coltivate direttamente dal proprietario) si riferisce ai terreni agricoli e non anche ai fabbricati; che, analogamente, il secondo comma della medesima norma (secondo cui al fittavolo spetta una somma uguale a quella del proprietario) si riferisce esclusivamente al terreno coltivato, senza comprendere il valore dei fabbricati.
Il Consorzio propose, insomma, un'azione che può sicuramente inquadrarsi nel paradigma derivante dal combinato disposto degli artt. 1418 e 1419, comma secondo, c.c., ossia un'azione di nullità di una singola clausola contrattuale (quella relativa al prezzo) sostituibile di diritto (in quanto contratto eterodeterminato) da norme imperative, connessa con una domanda di ripetizione di indebito oggettivo, ex at. 2033 c.c. Azione sicuramente esperibile anche in relazione ad un contratto di diritto pubblico come quello in oggetto (esperibilità che, peraltro, non è neppure posta in discussione dalle parti private) e che, come è agevole rilevare, si differenzia del tutto da quella proponibile dal cedente "salvo conguaglio", secondo lo schema processuale dell'opposizione alla stima di cui all'art. 19 della legge n. 865 del 1971.
Le differenze sono, infatti, palesi: l'actio nullitatis, che può essere proposta (come è stata proposta) oltre ogni limite temporale, non mira alla rideterminazione dell'intera indennità (il tipo di azione sperimentata non potrebbe, peraltro, portare a tale risultato) e, quindi, del prezzo nel suo complesso, bensì alla correzione di quest'ultimo in relazione ad errori di calcolo specificamente enunciati, che pongono il risultato cui s'é pervenuti in contrasto con norma imperativa. Nell'azione ex art. 19 della legge n. 865 del 1971 (per la cui proposizione la legge stabilisce un termine perentorio) è posta, invece, in discussione l'indennità nel suo complesso e l'attore mira alla sostituzione di quella provvisoriamente determinata dall'espropriante con quella rideterminata in via giudiziaria (o, addirittura, alla determinazione di un'indennità che non è stata mai determinato, neppure in via provvisoria). Di qui, nel primo caso, la definitività del prezzo (a prescindere da una specifica azione di nullità proposta), e, nel secondo caso, la sua "non definitività".
Quanto fin qui esposto spiega, dunque, come non può sostenersi (come sostiene il giudice di merito) che il procedimento espropriativo poterebbe considerarsi concluso e definitivo se il Consorzio non avesse iniziato il giudizio facendo valere l'illegittimità del prezzo della cessione , in quanto "proprio la persistenza della controversia dimostra invece che il prezzo della cessione non è stato né accettato dalle parti né definito con sentenza passata in giudicato" (cfr. pag. 16 della sentenza impugnata). Non è l'azione di nullità specificamente promossa che può mettere in discussione l'avvenuta accettazione del prezzo, né è possibile ipotizzare che qualsiasi azione promossa da una delle parti, indefinitamente nel tempo, possa rimettere in discussione degli accordi ormai conclusi, che (come lo stesso giudice ammette) hanno pacifica natura contrattuale, lasciando così esposte le parti stesse al sopravvenire di ogni nuova normativa al riguardo. Tant'é che, proprio per evitare tale palese ingiustizia, l'art. 19 della legge n. 865 del 1971 fissa (lo si è già detto in precedenza) un preciso termine perentorio per la proposizione dell'opposizione alla stima. La diversa opinione costituisce la sovversione non solo dei fondamentali canoni in tema pubblicistico - espropriativo, ma anche di quelli contrattuale - civilistici.
Eppure, a ben riflettere, il giudice di merito ha avuto percezione dei principi sinora enunciati, pur senza trarne le estreme conseguenze. Infatti, come rivedremo poi in relazione al primo motivo del ricorso incidentale del Consorzio, il giudice di primo grado aveva dichiarato inammissibile (siccome formulata per la prima volta nelle conclusioni) la domanda dell'A.S.I. di veder riconosciuta, quale ulteriore irregolarità nell'originaria determinazione dell'indennità - base relativa ai terreni, l'errata inclusione di una superficie di mq. 2500 come ricadente in centro edificato. Nella sentenza ora impugnata si respinge il motivo di gravame sul punto, perché il Consorzio, nel denunciare le violazioni alla legge n. 865 del 1971, commesse nella determinazione del prezzo di cessione , circoscrisse la domanda di declaratoria della nullità della clausola determinativa del prezzo della cessione (con richiesta di rideterminazione dello stesso ai sensi dell'art. 12 della citata legge) ai soli errori commessi nel calcolo della "indennità fabbricati" e nella triplicazione del valore anche dei manufatti esistenti sul suolo, sicché, viene ritenuta inammissibile, in quanto tardivamente formulata, una domanda diretta a far valere un vizio della citata clausola sotto un profilo e per ragioni diverse da quelle denunciate in citazione. Così decidendo, la Corte messinese ha implicitamente riconosciuto che la clausola contrattuale relativa al prezzo, benché posta in discussione dall'attore per ragioni precise e specifiche, era nel suo complesso dotata del requisito della definitività: se così non fosse stato (ossia il prezzo fosse stato posto in discussione nel suo complesso), non vi sarebbe stata ragione di impedire al Consorzio di chiedere, benché tardivamente, ulteriori rettifiche, in quanto queste non sarebbero state specifiche domande, bensì mere precisazioni di una più vasta e generale domanda di rideterminazione dell'indennità.
A questo punto, costituisce ovvia conseguenza l'inapplicabilità all'ipotesi in esame (in cui il giudice è pervenuto all'ormai indiscusso accertamento della natura edificatoria dei suoli) dei nuovi criteri dettati dall'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992, in virtù del sesto comma dell'articolo stesso (come sostituito dall'art. 1, comma 65°, della legge 28 dicembre 1995, n. 549), secondo cui "le disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto".
3. Accertata, dunque, l'inapplicabilità alla fattispecie dei criteri introdotti dall'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992, si può ora passare all'esame dei singoli motivi del ricorso principale.
In particolare, con il primo motivo i Cannone sostengono che l'atto di cessione volontaria ha esaurito tutti gli effetti "fisiologici" del procedimento espropriativo ed il fatto che il Consorzio, a contratto concluso e dopo l'avvenuto pagamento del prezzo, abbia iniziato il giudizio avente ad oggetto un preteso indebito oggettivo, non scalfisce il carattere di definitività dell'indennità e del procedimento espropriativo; sicché non ricorre nella specie alcuna delle ipotesi previste dall'art. 5 bis (sia nell'originaria formulazione, sia in quella derivata dall'introduzione dell'art. 1 della legge n. 549 del 1995) perché possa farsi luogo all'applicazione dei nuovi criteri dettati dalla norma stessa.
Conducono, quindi, i ricorrenti che il giudice, una volta accertata la natura edificatoria dell'area (e, quindi, l'inapplicabilità delle norme imperative della legge n. 865 del 1971) avrebbe dovuto rigettare la domanda del Consorzio ad escludere qualsiasi loro obbligo restitutorio. Chiedono, pertanto, la cassazione, senza rinvio della sentenza impugnata, con declaratoria dell'inammissibilità ed infondatezza delle domande dell'avversario.
Il secondo motivo (subordinato, rispetto al primo, nel caso in cui il prezzo di cessione venga ritenuto suscettibile di riesame) sostiene che il giudice, pur senza rimettere in istruttoria la causa, si sarebbe potuto servire delle valutazioni già espresse dal C.T.U. in primo grado circa il valore (edificatorio) del fondo ed, aggiungendo a quello dei fabbricati, avrebbe potuto emettere un accertamento incidentale dal quale sarebbe emerso che i Cannone non avevano ricevuto dal Consorzio più di quanto ad essi spettava per il reale valore dei loro beni. Comunque, pur rimettendo la causa in istruttoria, il calcolo dovrà avvenire sulla base del valore venale dei beni e non dei criteri introdotti dalla nuova normativa.
Il terzo motivo (proposto anch'esso in via ulteriormente subordinata, per l'ipotesi in cui siano ritenuti la nullità parziale della clausola del prezzo di cessione e l'obbligo dei ricorrenti di restituirne una parte al Consorzio attiene alla parte della sentenza in cui è stato negato ai Cannone il risarcimento del danno; risarcimento al quale essi ritengono di aver diritto per essere stati indotti a stipulare un atto parzialmente invalido ed in base, dunque, ad una "responsabilità da cui il Consorzio, occorrendo ai sensi dell'art. 1338 c.c., non può esimersi, tenuto conto che la specifica conoscenza tecnica della legislazione in materia espropriativa deve ritenersi assolutamente da pretendere in un ente tra i cui scopi istituzionali è quello di procedere all'acquisizione delle aree, attraverso le procedure espropriative".
Nel quarto motivo, infine, si sostiene che le spese del giudizio avrebbero dovuto essere poste a carico del Consorzio.
4. Il primo motivo del ricorso va accolto per quanto di ragione.
É bene chiarire, innanzitutto, che nella controversia in esame si sono create alcune preclusioni ormai invalicabili. Per un verso, infatti, i Cannone, nonostante il riconoscimento della natura edificatoria delle aree, non chiedono alcuna somma superiore a quella pattuita nel contratto di cessione volontaria ; per altro verso, il Consorzio non chiede una riduzione del prezzo ulteriore rispetto a quella stabilita dal Tribunale (su quest'ultimo punto si tornerà nel trattare il ricorso incidentale dell'ente), né pone più in discussione la natura edificatoria del suolo.
Ciò premesso, non convince la tesi dei Cannone secondo cui il prezzo fissato in contratto sarebbe ormai indiscutibile poiché (in sostanza) la riconosciuta natura edificatoria delle aree escluderebbe la nullità della clausola contrattuale relativa al prezzo per contrarietà con norme imperative (quelle della legge n. 685 (NDR: così nel testo) del 1971, destinate ai soli fondi agricoli) che nella fattispecie non si applicano.
La tesi, infatti, è viziata dal medesimo errore dal quale è viziata la decisione del giudice d'appello: ossia, ritenere che nella controversia in esame si possa e si debba procedere ad una completa rideterminazione dell'indennità e, quindi, del prezzo di cessione .
Convinzione, questa, che (lo si ribadisce ancora una volta) è assolutamente sbagliata, in quanto l'oggetto dell'accertamento deve essere limitato alle singole nullità evidenziate nella domanda del Consorzio, tenendo pur sempre conto che, con una sorta di eccezione riconvenzionale, i Cannone hanno ottenuto la declaratoria della natura edificatoria delle loro aree. Ed il Consorzio pone in evidenza non solo nullità derivate esclusivamente dall'errata applicazione delle norme della legge n. 685 del 1981 (NDR: così nel testo) (che, certamente, si applica ai soli terreni agricoli), ma anche dal calcolo del valore dei fabbricati (e del relativo deprezzamento, riverberatosi sul complessivo costo di acquisizione delle aree), nonché dell'importo spettante a Cannone Francesco quale fittuario di metà del fondo. Nel correggere questi errori, il giudice di primo grado aveva proceduto alla decurtazione del prezzo di cessione . Il giudice d'appello, riconosciuta la natura edificatoria delle aree e ritenuti applicabili i criteri dell'art. 5 bis della legge del 1992, ha ritenuto che il nuovo calcolo del prezzo, sulla base di quei criteri, avrebbe necessariamente condotto ad una impossibile reformatio in pejus ai danni dei Cannone, dichiarando così inammissibile il loro appello.
Ora, chiarito che i criteri dell'art. 5 bis sono inapplicabili alla fattispecie e che non bisogna procedere ad una complessiva rideterminazione del prezzo, è necessario rivisitare le singole domande di nullità proposte dal Consorzio, individuare quelle che non attengono alla mera applicazione delle disposizioni della legge n. 865 del 1971 e, valutatane la fondatezza, procedere ad un nuovo calcolo del prezzo di cessione stabilito dalle parti, in tal modo eventualmente emendato. Va, dunque, cassata la sentenza impugnata ed il giudice di rinvio dovrà procedere al predetto compito, tenendo, comunque, conto delle preclusioni intervenute nel processo, delle quali s'é detto in precedenza.
Dall'accoglimento parziale del primo motivano deriva l'assorbimento dei motivi secondo e terzo (proposti in via condizionata), nonché del quarto, relativo alle spese del giudizio di merito.
5. Passando al ricorso incidentale del Consorzio, s'é già detto che il giudice di primo grado dichiarò inammissibile (siccome formulata per la prima volta nelle conclusioni) la domanda del Consorzio di veder riconosciuta anche l'irregolarità nell'originaria determinazione dell'indennità - base relativa ai terreni, consistente nell'errata inclusione di una superficie di mq. 2500 come ricadente in centro edificato. Nella sentenza ora impugnata si respinge il motivo di gravame sul punto, perché il Consorzio, nel denunciare le violazioni alla legge n. 865 del 1971, commesse nella determinazione del prezzo di cessione , circoscrisse la domanda di declaratoria della nullità della clausola determinativa del prezzo della cessione (con richiesta di rideterminazione dello stesso ai sensi dell'art. 12 della citata legge) ai soli errori commessi nel calcolo della "indennità fabbricati" e nella triplicazione del valore anche dei manufatti esistenti sul suolo; sicché è inammissibile, in quanto tardivamente formulata, una domanda diretta a far valere un vizio della citata clausola sotto un profilo e per ragioni diverse da quelle denunciate in citazione.
Nel primo motivo del ricorso incidentale, il Consorzio ribadisce che anche la domanda relativa alla superficie di mq. 2.500 doveva ritenersi inclusa in quella avanzata nell'atto introduttivo del giudizio, nel quale fu genericamente chiesta la determinazione, ai sensi di legge, del corrispettivo dovuto come prezzo della cessione , nonché la restituzione di quanto indebitamente pagato. Tant'é vero - continua l'A.S.I. - che la stessa richiesta fu formulata anche in occasione del conferimento della C.T.U. ed il consulente, nella propria relazione, diede atto dell'errore relativo alla menzionata superficie.
Il motivo è infondato e va respinto.
Della questione s'é già trattato in precedenza (cfr. supra al n. 2): qui basta semplicemente ribadire che il giudice ha correttamente individuato, in quella proposta dal Consorzio, un'autonoma domanda di nullità, inammissibile in quanto tardiva, che, peraltro, la specifica e diversa censura di nullità non poteva essere ritenuta compresa in una più vasta domanda di generale rideterminazione dell'indennità, del tutto estranea allo specifico oggetto del procedimento in esame.
6. Dichiarato inammissibile l'appello dei Cannone, la Corte messinese ha precisato che doveva ritenersi ormai inattaccabile la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva determinato il corrispettivo della cessione , poiché sul punto non era stata proposta alcuna censura incidentale dal Consorzio, che aveva chiesto la conferma della sentenza di primo grado, tranne che nel capo oggetto del suo appello incidentale (quello relativo ai 2500 mq. di suolo, del quale s'é trattato supra al n. 5). In altri termini, il giudice ha ritenuto che, pur dovendosi applicare nella fattispecie i criteri dell'art. 5 bis (i quali avrebbero portato ad un prezzo ancora inferiore a quello determinato dal primo giudice), la causa non andava rimessa in istruttoria per l'effettuazione del nuovo calcolo, sia perché questo avrebbe prodotto un'ingiusta reformatio in pejus per i Cannone, sia perché un'ulteriore riduzione del prezzo (rispetto a quella già compiuta dal primo giudice) non era stata neppure chiesta dal Consorzio.
Nel secondo motivo del ricorso incidentale, l'ente sostiene che il giudice non poteva esimersi dal rimettere la causa in istruttoria per rideterminare l'indennità sulla base dei sopravvenuti criteri dell'art. 5 bis, così facendo, s'é tenuto conto del solo interesse dei Cannone, ma non anche di quello del Consorzio. Quest'ultimo - si aggiunge - aveva, infatti, chiesto nell'atto d'appello che, nel caso in cui alle aree fosse stata attribuita la caratteristica edificatoria, fosse rideterminato il prezzo della cessione sulla base dei nuovi parametri normativi.
Il motivo è infondato e va respinto.
Non basta ritenere la questione assorbita dalla già affermata inapplicabilità alla fattispecie dei nuovi criteri per la determinazione dell'indennità espropriativa. Con essa, infatti, il ricorrente mira oltre: ossia, pone in discussione il principio (dichiarato dal giudice d'appello) che il prezzo determinato dal primo giudice non possa essere ulteriormente ridotto.
Le aspirazioni del Consorzio sono però ostacolate dal fatto che esso impugnò incidentalmente la sentenza di primo grado per la sola (e più volte ripetuta) questione dei mq. 2500 (cfr. supra al n. 5), chiedendone, per il resto, la conferma; poi, al n. 3 dell'atto d'appello (e della comparsa conclusionale in quel grado) chiese, in via subordinata, che, nel caso in cui le aree fossero dichiarate di natura edificatoria, fosse rideterminato il prezzo di cessione sulla base dei nuovi criteri dell'art. 5 bis ed i Cannone fossero condannati a restituire la maggior somma incassata.
Come è stato correttamente ritenuto nella sentenza impugnata, le menzionate richieste non consento di affermare che il quantum determinato dal primo giudice sia stato impugnato anche dal Consorzio per ottenere un'ulteriore riduzione. In ogni caso, se anche esse potessero essere qualificate come specifica impugnazione incidentale sul punto, la declaratoria d'inammissibilità dell'appello principale dei Cannone ne comporta l'inefficacia a norma del secondo comma dell'art. 334 c.p.c.
7. In conclusione - accolto (per quanto di ragione) il primo motivo del ricorso principale, dichiarati assorbiti i successivi dello stesso ricorso e respinto il ricorso incidentale - la sentenza va cassata con rinvio al giudice di merito, il quale, tenendo conto delle preclusioni derivanti dal giudicato, procederà ad un nuovo accertamento, adeguandosi al seguente principio di diritto: nell'ipotesi di cessione volontaria del bene, stipulata ai sensi dell'art. 12 della legge n. 865 del 1971, con accordo definitivo sul prezzo (ossia, senza la previsione di alcun futuro conguaglio), è ammissibile che una delle parti promuova un'azione di nullità parziale della clausola relativa al prezzo, per contrarietà a norme imperative, secondo lo schema degli artt. 1418 e 1419, secondo comma, c.c. In questo caso (diverso da quello in cui venga proposta l'azione di cui all'art. 19 della menzionate legge) il giudice, senza far ricorso (ove si tratti di aree edificabili) ai criteri dell'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992, procederà non alla rideterminazione complessiva dell'intera indennità espropriativa (e, quindi, del prezzo), bensì all'esame delle singole e specifiche nullità denunciate, sostituendole (ove esse effettivamente sussistano) con le norme di diritto in concreto applicabili alla fattispecie, ferme restando tutte le voci componenti il prezzo in relazione alle quali non sussista controversia. »»

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