Art. 43 DPR 327/2001 - Esproprionline.it - L’espropriazione per pubblica utilità.

ARTICOLO 43 DPR 327/2001

a cura di Ines Melloni

L'articolo 43 DPR 327/2001 rubricato «Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico » ha introdotto nel sistema un istituto che consente all'Amministrazione di acquisire, mediante un titolo giuridico, il bene utilizzato per scopi di interesse pubblico modificato in assenza di valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità.

Lo scopo della norma è quello di porre rimedio ai tanti casi di occupazione illegittima (si parla significativamente, di provvedimento di acquisizione sanante), superando l'istituto di creazione giurisprudenziale noto come occupazione acquisitiva.

L'articolo 43 può essere emanato in tutte le ipotesi in cui l'Amministrazione utilizzi un bene altrui senza titolo; ciò può essere conseguenza di diverse vicende riguardanti la validità ed efficacia degli atti del procedimento: vincolo espropriativo, dichiarazione di pubblica utilità, decreto di esproprio (articolo 43 commi 1 – 2).

Presupposti per l'applicazione dell'articolo 43 sono:

- utilizzo del bene per scopi di interesse pubblico;
- modifica del bene.

Sulla base del disposto dell’articolo 43 il provvedimento d’acquisizione ivi previsto deve contenere una serie di elementi e valutazioni da considerarsi parte integrante dello stesso. In particolare il provvedimento:

— dispone l’acquisizione del bene al patrimonio indisponibile dell’Autorità;
— deve contenere una valutazione degli interessi in conflitto e l’Amministrazione deve dare conto della particolare importanza dell'interesse pubblico, tale da giustificare una tale misura eccezionale;
— deve dare atto delle circostanze che hanno condotto all’indebita utilizzazione del bene indicando, ovi risulti, la data in cui la stessa si è verificata (43.2. lett. b).
— determina la misura del risarcimento del danno disponendone il pagamento nel termine di trenta giorni (43.2. lett. c).
— deve porre in rilievo la circostanza della modificazione del bene (43.3.1).

Il provvedimento acquisitivo di cui all’articolo 43 può essere emanato dall’Amministrazione anche a seguito di azione intentata dal privato; più precisamente in ipotesi in cui l’Amministrazione subisca azione rivolta alla restituzione del bene illegittimamente occupato o diretta ad ottenere l’annullamento degli atti del procedimento espropriativo, è data facoltà all’Amministrazione che ne ha interesse o a chi utilizzi il bene, di richiedere al giudice adito, nel caso di fondatezza del ricorso o della domanda, di disporre la condanna al risarcimento del danno con esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo. Qualora il giudice condanni al risarcimento del danno escludendo la restituzione del bene, l’Autorità emana l’atto di acquisizione, dando atto dell’avvenuto risarcimento del danno (articolo 43 commi 3 e 4).

Il provvedimento acquisitivo ex articolo 43 una volta emanato, deve essere notificato nelle forme degli atti processuali civili e trascritto presso l’ufficio dei registri immobiliari.

Comporta il passaggio del diritto di proprietà con effetto ex nunc.

Il meccanismo acquisitivo di cui all’articolo 43 è esteso agli asservimenti. Ai sensi infatti del comma 5 « le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, in quanto compatibili, anche quando un terreno sia stato utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata nonché quando sia imposta una servitù di diritto privato o di diritto pubblico ed il bene continui ad essere utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale. (L) »

Come in precedenza rilevato, con l’articolo 43 il legislatore ha introdotto uno strumento atto a consentire all’Amministrazione di acquisire un bene utilizzato senza titolo al proprio patrimonio; con l’articolo 43 è stato eliminato l’istituto noto come occupazione acquisitiva in quanto il nuovo istituto rappresenta l’unico rimedio esperibile da parte dell’Amministrazione per acquisire il bene al proprio patrimonio ( cfr. ex multis Tar Abruzzo n. 566 del 16 dicembre n. 2009; Tar Lazio Sez. II Roma n. 10475 del 28 ottobre 2009; Tar Campania Sez. V Napoli n. 6285 del 23 ottobre 2009; Tar Puglia Sez. I Bari n.2065 del 9 settembre 2009; Tar Sicilia Sez. II Catania n. 909 del 19 maggio 2009); sono incompatibili altre forme di acquisto, ivi compresa l’abdicazione al diritto di proprietà implicita nella domanda risarcitoria per equivalente (cfr. Tar Abruzzo n. 566 del 16 dicembre 2009; Tar Sicilia Sez. III Palermo n.1808 del 19 novembre 2009, Tar Calabria Sez. I Catanzaro n.1279 del 18 ottobre 2009; C.d.S. Sez. IV n. 5856 del 27 novembre 2008) ad eccezione, almeno stando ad un prevalente orientamento giurisprudenziale, dell’usucapione (cfr. Tar Sicilia Sez. III Palermo n.1808 del 19 novembre 2009; Tar Lombardia Sez. II Milano n. 4748 del 29 settembre 2009; Tar Sicilia Sez. II Catania n. 909 del 19 maggio 2009; Tar Puglia Sez. III Bari n. 1067 dell’11 maggio 2009; Tar Lazio Sez. II Roma n.4391 del 29 aprile 2009; Tar Campania Sez. V Napoli n. 10201 del 29 ottobre 2007).

Tema dibattuto in giurisprudenza è quello retroattività dell’articolo 43. Al riguardo si registra un contrasto in giurisprudenza; la tesi della non retroattività è sostenuta principalmente dal giudice ordinario, che rivendica per il passato l'applicazione degli istituti da esso stesso creati, rappresentati dall'occupazione acquisitiva ed usurpativa (cfr. ex multis Corte di Cass. Sez. I civ. n. 21203 del 5 ottobre 2009; Corte di Cass. Sez. I civ. n. 23943 del 22 settembre 2008; Corte di Cass. Sez. I civ. n. 20543 del 28 luglio 2008; Corte di Cass. Sez. I civ. n.14049 del 28 maggio 2008), mentre la tesi della retroattività è sostenuta dalla prevalente giurisprudenza amministrativa (cfr. ex multis C.d.S. Sez. IV n. 3509 del 8 giugno 2009; C.d.S. Sez. IV n. 2420 del 21 aprile 2009; C.d.S. Sez. IV n.5984 del 4 dicembre 2008; C.d.S. Sez. IV n. 5856 del 27 novembre 2008; C.d. S. Sez. IV n.303 del 4 febbraio 2008; C.d.S. Ad. Plen. n. 2 del 29 aprile 2005).

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Qualche esempio di giurisprudenza:

TAR NA 71/2008: «Il ricorso è fondato e merita accoglimento per l’assorbente fondatezza dei motivi volti a denunciare la carenza, nella fattispecie in esame, dei presupposti di legge per l’applicazione dell’istituto dell’acquisizione successiva di cui all’articolo 43 del d.P.R. n. 327 del 2001.
Giova premettere che la parte ricorrente, pur avendo variamente contestato il quantum dell’offerta risarcitoria formulata nel decreto impugnato, ha mantenuto ferma e impregiudicata, nei suoi scritti difensivi, la pretesa di restituzione dell’immobile indebitamente acquisito, donde la rilevanza della questione concernente l’ambito applicativo dell’acquisizione a sanatoria.
La controversia ruota, dunque, intorno all’interpretazione dell’articolo 43 del testo unico in materia di espropriazione e alla definizione dei presupposti e dell’ambito applicativi di questo nuovo istituto.
Prima di entrare del merito di questa risolutiva questione, giova evidenziare che rimane irrilevante la circostanza che, nel caso di specie, la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera scolastica sia anteriore all’entrata in vigore del testo unico del 2001, atteso che la previsione transitoria dell’articolo 57, che esclude l’applicabilità della nuova disciplina ai progetti per i quali, alla data della sua entrata in vigore, sia già intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, non si applica al provvedimento acquisitivo ex articolo 43, che si pone all’esterno rispetto alla pregressa vicenda espropriativa non conclusa (cfr. in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, 21 maggio 2007, n. 2582, che richiama la relazione del 29 marzo 2001 dello stesso Consiglio sullo schema di testo unico, secondo la quale “l’art. 43 si riferisce a tutti i casi di occupazioni sine titulo, anche a quelle già sussistenti alla data di entrata in vigore del testo unico”; in tal senso anche Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 1 giugno 2007, n. 466; Tar Toscana, 5 ottobre 2006, n. 1625).
Ciò posto, occorre entrare nel merito della questione interpretativa relativa ai presupposti e ai limiti di applicabilità del nuovo istituto di acquisizione ex post.
Dagli atti e dagli scritti difensivi delle parti emerge che l’atto impugnato si pone al culmine di una lunga e tormentata vicenda espropriativa, rimasta inconclusa.
La medesima area di proprietà di parte ricorrente, qui oggetto di causa, risulta difatti essere stata fatta oggetto di occupazione temporanea d’urgenza, giusta decreto sindacale n. 29 del 26 maggio 1989, nell’ambito di un programma di edilizia scolastica finanziato con la legge “Falcucci” (n. 488 del 1986). Risulta altresì che l’occupazione veniva realizzata con verbale di immissione in possesso in data 15 luglio 1989; che però l’amministrazione rimaneva inerte, sicché i proprietari dell’area adivano il Tribunale civile di Napoli, con atto di citazione notificato il 14 settembre 1993, per ottenere la restituzione dell’immobile, oramai occupato senza titolo, essendo scaduti i termini di occupazione legittima senza che fossero intervenuti atti espropriativi o fatti di irreversibile trasformazione del fondo; che soltanto nel 1999 - con delibera di giunta n. 101 del 17 marzo 1999 - l’amministrazione comunale provvedeva ad approvare un nuovo progetto dell’opera pubblica (per asserite esigenze di adeguamento alle sopravvenute norme in materia di sicurezza di cui alla legge n. 109 del 1994 e alla legge cd. “Merloni bis” del 1995); che il Tribunale civile di Torre Annunziata (cui la causa era stata nel frattempo trasferita per competenza territoriale) dichiarava inammissibile la domanda (perché proposta a termini della procedura espropriativa non ancora scaduti); che avverso questa sentenza di primo grado la proprietà interponeva appello e, nelle more del giudizio, otteneva sequestro giudiziario dell’immobile (ordinanza della Corte d’appello del 5 dicembre 2005) a fronte dell’avvio, nell’anno 2005, di lavori per lo scavo delle fondazione dell’edificio scolastico (sequestro confermato a seguito di reiezione del reclamo proposto dal Comune resistente).
E’ inoltre pacifico (oltre che documentato) in atti che il suolo oggetto di lite non ha subito una irreversibile trasformazione, ma solo una modifica, per i lavori di realizzazione delle fondazioni e di parte del rustico dell’edificio scolastico svoltisi dal giugno 2005 fino al sequestro giudiziario del dicembre dello stesso anno.
A fronte di questa situazione di fatto il Comune di Torre Annunziata ha quindi deciso l’acquisizione al suo patrimonio indisponibile dell’immobile oggetto di lite, ai sensi della predetta norma del testo unico sulle espropriazioni, sul rilievo che “si versi in un’ipotesi di occupazione illegittima così come delineata dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo” cui “sembra possa senz’altro applicarsi la disciplina che l’art. 43 del D.P.R. 8.6.2001, n. 327 . . . detta per la utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico”, atteso che “l’intervenuta modifica, il cui concetto è ben diverso da quello di radicale trasformazione del fondo, consente all’Ente Comune di poter optare per il provvedimento d’acquisizione del bene, anche perché, nella valutazione degli interessi in conflitto, si rileva più importante la finalità di evitare lo spreco di risorse pubbliche” e che “sembrerebbe che l’applicazione dell’art. 43 del D.P.R. 327/01 possa essere negata solo nel caso estremo che l’immobile sia rimasto nello stato in cui si trovava al momento dell’occupazione”.
L’ampia motivazione del provvedimento impugnato si sofferma altresì, in punto di fatto, sul rilievo che l’area prescelta sarebbe particolarmente adatta alla realizzazione dell’edificio scolastico (non vi sarebbero, anzi, alternative praticabili), nonché sull’esigenza di dotare di un ulteriore edificio scolastico la zona in questione, intensamente popolata e piena di attività commerciali, e di realizzare nel contempo il recupero di un’area altamente degradata.
I ricorrenti, invece, forniscono una lettura diametralmente opposta del nuovo istituto acquisitivo e negano il ricorrere, nella fattispecie, dei suoi presupposti applicativi: richiamando la sua natura eccezionale, come delineata dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 2005; essi ritengono in definitiva che questo istituto possa operare solo allorquando l’opera sia stata sostanzialmente realizzata e già fornisca il servizio pubblico cui era destinata (“non esiste, con riferimento alla fattispecie, un servizio o una attività di pubblica utilità, in atto, in quanto la scuola non è operativa”).
Ora, l’articolo 43 del testo unico del 2001 (rubricato Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico) prevede che “Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni”.
A fronte di questo dato testuale, le due opzioni ermeneutiche, sopra sintetizzate, che si contendono il campo nell’odierno contenzioso, pongono l’accento, rispettivamente, su due parti diverse della disposizione: l’una interpretazione (quella comunale, ampliativa dell’ambito applicativo dell’istituto) insiste sui termini “. . . bene immobile . . ., modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento”; l’altra tesi (quella, restrittiva, di parte ricorrente) si sofferma invece sui termini, “. . . l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico,. . .”
Il Collegio ritiene che entrambe queste (estreme) interpretazioni vadano rifiutate, poiché l’una – quella comunale – amplia a dismisura l’ambito applicativo dell’istituto, configurandolo come una comoda alternativa ordinaria all’iter espropriativo normale, l’altra – quella di parte ricorrente – ne restringe eccessivamente la portata, riducendola ai soli casi di intervenuto compimento dell’opera pubblica e (addirittura) di sua effettiva adibizione alle funzioni e ai servizi pubblici cui essa era destinata.
Non v’è dubbio che le due tesi contrapposte in atti non sono prive di una base testuale nella lettera della disposizione: l’una evidenzia come la proposizione normativa parli di modificadel bene e non sembra, pertanto, richiedere il presupposto della irreversibile trasformazione; l’altra, invece, non meno plausibilmente, evidenzia il dato letterale dell’utilizzo in atto del bene, utilizzo che certamente non pare sussistere nel caso di specie in esame, in cui non solo l’opera è rimasta allo stato del tutto iniziale, ma l’area è sotto sequestro giudiziario (per lo meno lo era al momento dell’adozione del provvedimento), di talché l’amministrazione comunale non faceva alcun utilizzo del bene, ma aveva solo un progetto o una speranza di suo utilizzo futuro.
Entrambe queste tesi estreme vanno però respinte perché dimenticano la genesi e la ragion d’essere primigenia dell’istituto, che è notoriamente legato a filo doppio al “tramonto” – sotto i colpi della CEDU - dell’istituto pretorio dell’accessione invertita per irreversibile trasformazione del suolo (fenomeni detti di occupazione acquisitiva, in taluni casi usurpativa).
Ed è proprio l’antinomia interna del dato testuale della disposizione, posta in luce dalle tesi contrapposte tesi che si confrontano in giudizio, a dimostrare l’insufficienza del criterio letterale e la necessità di fare ricorso a criteri interpretativi più complessi, orientati sul piano teleologico e storico-sistematico. Una compiuta disamina della genesi dell’istituto di cui all’art. 43, in una sua lettura doverosamente diacronica, che ne sappia cogliere la ragion d’essere e il senso, dimostra, ad avviso del Collegio, che presupposto indefettibile perché operi l’istituto inparola è che si sia realizzata un’irreversibile trasformazione del fondo, esattamente nella logica della vecchia accessione invertita, di cui l’articolo 43 viene in buona sostanza ad assumere il posto (Cons. Stato, ad. plen. n. 2 del 2005).
La motivazione del provvedimento qui impugnato – tutta focalizzata sul sostantivo modificato, che significherebbe qualcosa di meno della irreversibile trasformazione –, motivazione poi ripresa negli scritti difensivi comunali, conduce, se portata alle sue estreme conseguenze, all’assurdo di rendere l’articolo 43 sostanzialmente equivalente all’ordinaria procedura ablatoria, poiché basterebbe per l’amministrazione occupare, apportare qualche modifica, anche lieve, all’immobile, dopo di che rimanere inerte (come nel caso in esame) per svariati anni e, alla fine, poter acquisire comunque il bene, come se nulla fosse, pagandolo al valore venale. Questa tesi va respinta perché oblitera del tutto la nota essenziale dell’istituto, ossia la sua eccezionalità, che è invece insita nella sua stessa ratio di sanatoria di situazioni irreversibili non altrimenti rimediabili (Cons. Stato, ad. plen. n. 2 del 2005 cit.).
Questa connotazione di eccezionalità, giova evidenziarlo, deriva direttamente dalla stessa giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (le cui sentenze fungono da parametro di costituzionalità delle leggi interne, come norme interposte rispetto al canone del nuovo art. 117 della Costituzione: Corte cost., 24 ottobre 2007, n. 348). La Corte europea, infatti, ha più volte chiarito (sentenze Sciarrotta c. Italia del 12 gennaio 2006 e Genovese c. Italia del 2 febbraio 2006) che non è conforme al Primo Protocollo allegato alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo “il meccanismo dell’espropriazione indiretta” che “permette in generale all’amministrazione di scavalcare le regole fissate in materia di espropriazione, con il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati”, poiché “che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l’art. 43 del Testo unico, l’espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un’alternativa ad un’espropriazione nella forma corretta e dovuta”. Occorre, dunque, fornire dell’articolo 43 un’interpretazione adeguatrice, che ne circoscriva l’ambito di operatività ad ipotesi limite di tipo eccezionale, e che eviti di autorizzarne una lettura che facoltizzi le amministrazioni a scegliere l’articolo 43 come alternativa quasi indifferente rispetto al percorso fisiologico dell’espropriazione ordinaria. Finché il bene è recuperabile al potere di uti - frui del proprietario, allora, in forza dell’articolo 1 del citato primo Protocollo della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che assicura una tutela forte della proprietà, ove il proprietario ne chieda la restituzione, occorrerà consentire questo esito ripristinatorio, non potendo l’illecito permanente dell’amministrazione fondare un trasferimento legittimo della proprietà. Il nuovo provvedimento dell’amministrazione che, valutati gli interessi in conflitto, decida motivatamente nel senso della prevalenza di quello pubblico all’utilizzo del bene, può legittimamente fondarsi e ammettersi, alla stregua dell’articolo 1 del ripetuto primo Protocollo CEDU, solo sul presupposto di fatto della irreversibile trasformazione, che renda oggettivamente non configurabile una utile restituzione; altrimenti l’articolo 43 diventa uno strumento di svuotamento del livello minimo di tutela effettiva della proprietà che, secondo la fonte internazionale citata, per come interpretata dalla Corte di Strasburgo, deve contemplare sempre la restituzione, ove possibile, del bene, a fronte di un’occupazione senza titolo. In altri termini: perché l’istituto introdotto dall’art. 43 possa “funzionare” nel quadro della tutela accordata dal primo Protocollo CEDU, occorre che esso costituisca un qualcosa in più rispetto all’accessione invertita, e non già un quid minusrispetto alla soluzione pretoria costruita dalla Cassazione; occorre, dunque, che vi sia irreversibile trasformazione (altrimenti prevale sempre il diritto alla restituzione) e in più che l’amministrazione, con un provvedimento espresso ad hoc, fornisca quell’esaustiva motivazione richiesta dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 24 gennaio 2007, n. 250) a giustificazione del ricorso a questo rimedio eccezionale sanante; non può invece ammettersi un’interpretazione dell’istituto che si traduca, in definitiva, in una diminuzione della tutela del privato che abbia agito per rivendicare il bene, in quanto ancora oggettivamente restituibile.
Questa stessa Sezione ha del resto di recente assunto (sentenza 7 giugno 2006, n. 6791) una posizione di grande severità sul punto, giudicando illegittimo un atto acquisitivo ex art. 43 in una fattispecie in cui risultava che il “bene immobile non era attualmente utilizzato per un interesse pubblico dal momento che l’opera pubblica (consistente nella costruzione di alcuni edifici da destinare a sede dell’istituendo Comando Compagnia dei Carabinieri), per la cui realizzazione il Comune occupa il terreno di proprietà del ricorrente, è ben lungi dall’essere ultimata essendo state realizzate le sole strutture portanti degli edifici”, donde la ritenuta mancanza, in quel caso “non solo . . . (del)l’attuale utilizzazione del terreno per uno scopo d’interesse pubblico (tale non essendo la mera costruzione della Caserma) ma, ancor prima, (del)la stessa modificazione del bene illecitamente occupato (ulteriore requisito richiesto dall’art. 43 D.P.R. n. 327/01) la quale ultima, coerentemente a quanto statuito dalla giurisprudenza di legittimità in riferimento all’analoga ipotesi di occupazione appropriativa (Cass. n. 8777/04; Cass. n. 9507/02; Cass. n. 1232/02; Cass. n. 12041/98), non può non fare riferimento alla realizzazione dell’opera pubblica, nei suoi connotati definitivi e nelle caratteristiche principali, e all’astratta utilizzabilità della stessa”.
Ora, senza spingersi a dover ritenere necessario il presupposto del definitivo completamento dell’opera e del suo utilizzo in atto per lo scopo di pubblica utilità per il quale essa è stata progettata, non v’è dubbio, ad avviso del Collegio, in ordine alla indefettibilità, ai fini dell’applicabilità dell’articolo 43 in esame, del presupposto di una trasformazione del bene che abbia raggiunto un livello tale da renderlo irrimediabilmente non restituibile e oggettivamente destinato all’utilizzo pubblico (ancorché futuro e non ancora in atto).»

CGA 486/2009: « Si tratterebbe, quindi, di una vicenda del tutto corrispondente agli effetti tipici dell’occupazione acquisitiva (o “accessione invertita”), creata dalla giurisprudenza ordinaria e poi recepita dal legislatore. Ma, secondo l’appellante, nel nuovo contesto normativo derivante dall’articolo 43 del testo unico delle espropriazioni, tale istituto non può avere alcuno spazio applicativo, anche in base alle indicazioni precise della Corte del Lussemburgo e ai vincoli sostanziali derivanti dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU).
Pertanto, il “risultato” consistente nell’acquisizione, da parte dell’amministrazione, del terreno privato su cui insiste l’opera pubblica e nel contestuale obbligo del risarcimento del danno in favore del proprietario privato, potrebbe derivare solo dall’applicazione delle diverse e innovative regole dell’acquisizione sanante, previsto dall’articolo 43.
Questa disciplina, a sua volta, risulta caratterizzata, necessariamente, dalla assenza di qualsiasi automatismo derivante dalla trasformazione irreversibile del suolo. Al contrario, l’effetto acquisitivo presuppone la esistenza di una domanda di “restituzione” del bene, formulata dal soggetto privato, successivamente “paralizzata” dall’amministrazione, mediante l’adozione del provvedimento di acquisto della proprietà, accompagnato dalla corresponsione del risarcimento del danno.
In tale contesto, quindi, conclude l’appellante, non sarebbe possibile, in accoglimento della domanda proposta dall’interessato, imporre all’amministrazione il pagamento del risarcimento del danno per equivalente e l’acquisto della proprietà dell’immobile. Ne conseguirebbe, quindi, l’inammissibilità della domanda risarcitoria, proposta dall’interessato e l’erroneità della sentenza di accoglimento pronun-ciata in primo grado.
3. La questione principale proposta dall’appellante consiste nello stabilire se, ed eventualmente a quali condizioni, per tutelare i propri interessi e diritti, il soggetto proprietario di un immobile trasformato ed utilizzato senza titolo dall’amministrazione, per finalità di interesse pubblico, possa scegliere, autonomamente, di chiedere il risarcimento del danno per equivalente, rinunciando - anche in corso del giudizio - alla domanda di restituzione dell’immobile.
Il Consiglio ritiene che il tema proposto debba essere affrontato considerando, sistematicamente:
- i principi generali civilistici in materia di risarcimento del danno incidente sul diritto di proprietà del privato, con particolare riguardo al rapporto tra la tutela restitutoria, la reintegrazione in forma specifica e il risarcimento per equivalente;
- la disciplina specifica in materia di conseguenze derivanti dalla utilizzazione senza titolo di un immobile privato, per scopi di interesse pubblico, accompagnata dalla realizzazione di un’opera pubblica (articolo 43 del testo unico dell’espro-priazione);
8. (...) La disciplina specifica contenuta nell’articolo 43 del testo unico delle espropriazioni non prevede, in materia di risarcimento del danno subito dal proprietario, regole contrastanti con i principi generali espressi dal codice civile e dallo stesso articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998.
La specialità della normativa si innesta nel quadro sistematico della tutela risarcitoria, dettando alcune significative deroghe, le quali, tuttavia, non intaccano la persistente cogenza del principio di alternatività tra la tutela risarcitoria e la reintegrazione in forma specifica.
9. La disposizione, sul piano letterale, descrive un meccanismo caratterizzato dalla sequenza tra una richiesta di restituzione del bene e una determinazione del soggetto pubblico diretta ad operare l’acquisizione del bene e la conseguente metamorfosi della pretesa alla restituzione del bene in un diritto di credito al risarcimento del danno per equivalente.
Non sembra dubitabile, quindi, che il nuovo istituto introdotto dall’articolo 43 intenda eliminare la cosiddetta “anomalia” dell’occu-pazione appropriativa, di origine giurisprudenziale, ma poi recepita dal legislatore, conseguente al fatto materiale dell’irreversibile trasformazione dell’immobile (seppure nell’ambito di una efficace dichiarazione di pubblica utilità), riconducendo sempre il trasferimento coattivo dell’immobile, in danno del proprietario, ad un motivato provvedimento dell’amministrazione, ascrivibile al genus degli atti espropriativi per ragioni di interesse pubblico.
Ma, appunto, tanto la lettera della disposizione, quanto la sua ratio, intendono regolare, innovativamente, le ipotesi di trasferimento coattivamente imposte al proprietario, senza nulla dire in ordine alla perdita della proprietà derivante da una scelta spontanea dell’inte-ressato: in tale secondo caso devono applicarsi i principi comuni in materia di risarcimento del danno.
10. È indiscusso, infatti, che la previsione dell’articolo 43, miri, essenzialmente, a rafforzare la tutela del proprietario dell’immo-bile trasformato, assicurandogli, in linea di principio, la pienezza della tutela restitutoria e in forma specifica, salvo, però, il potere della amministrazione di adottare il provvedimento di acquisizione sanante, secondo le regole procedurali e sostanziali tipiche, previste dalla disposizione.
In tal caso, il limite alla tutela in forma specifica opera anche al di là dei confini previsti dall’articolo 2058 del codice civile (secondo i quali la reintegrazione in forma specifica può avvenire solo in presenza di rigorose condizioni di fatto) e si connette allo svolgimento di un tipico procedimento di natura ablatoria.
11. La norma non vuole stigmatizzare, in sé, la vicenda traslativa conseguente all’utilizzazione senza titolo di un immobile privato, ma solo la circostanza che essa avvenga, in danno del proprietario, senza il rispetto delle minime garanzie formali e sostanziali del diritto dominicale.
Dunque, la circostanza che l’articolo 43 non faccia alcuna menzione della domanda risarcitoria proposta autonomamente dall’interessato, in luogo della richiesta restitutoria, non può significare affatto che questa forma di tutela sia stata espunta dall’ordinamen-to, perché essa è fondata direttamente sulle regole generali (articolo 2043 del codice civile, articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998).
12. È pacifico, del resto, che “sul piano processuale, il risarcimento per equivalente costituisca un "minus" rispetto alla reintegrazione in forma specifica e ne rappresenti il sostitutivo legale sussidiario mediante prestazione dell'"eadem res debita", per cui la relativa domanda è contenuta in quella della reintegrazione in forma specifica (ex plurimis Cass. 25.11.1983, n. 7080), con la conseguenza che, anche se il danneggiato chiede la reintegrazione in forma specifica, il giudice gli può accordare il risarcimento per equivalente, senza violare il principio della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato, mentre non è possibile il contrario.
Dunque, il fatto che l’articolo 43 contenga un riferimento testuale alla domanda di restituzione del bene utilizzato senza titolo dall’amministrazione, mediante la realizzazione di un’opera pubblica, comporta proprio il riconoscimento, sistematico, dell’azione diretta ad ottenere il risarcimento per equivalente e non certo la sua negazione. La previsione della forma di tutela più ampia e satisfattiva (in forma specifica), presuppone, evidentemente, la sussistenza dei mezzi di tutela “minori” (il risarcimento per equivalente).
13. La giurisprudenza della Cassazione in materia di occupazione “usurpativa” (formatasi proprio in relazione a quelle fattispecie in cui, diversamente dai casi di occupazione appropriativa, permane il diritto del proprietario ad ottenere la restituzione del bene e la reintegrazione in forma specifica, nonostante l’intervenuta realizzazione materiale dell’opera pubblica), ha da tempo riconosciuto il principio secondo cui il proprietario può scegliere, in piena autonomia, se chiedere la restituzione del bene, oppure il risarcimento del danno per equivalente, calibrato sul valore della proprietà “persa” in conseguenza dell’attività illecita dell’amministrazione.
18. (...)Non è invece persuasiva l’obiezione secondo cui, in termini generali, non sarebbe ammissibile la rinuncia al diritto di proprietà immobiliare.
La tesi in esame si basa su due ordini di argomenti. Il primo richiama i principi generali civilistici. Il secondo muove dalla disciplina dell’articolo 43 del testo unico dell’espropriazione.
Gli indicati argomenti sistematici di carattere privatistico non convincono.
È acquisizione plurisecolare quella secondo cui, nel campo del diritto civile, il principio cardine è rappresentato dalla piena disponibilità delle facoltà economiche e patrimoniali dei soggetti privati. La “disponibilità” comprende, ovviamente, anche il potere di rinunciare al diritto, senza alcuna necessità che questa possibilità sia espressamente enunciata in relazione alla singola fattispecie considerata o sia formalmente ribadita in funzione della categoria del diritto oggetto della rinuncia o della natura del bene.
Le eccezioni al principio della disponibilità previste dall’ordinamento devono essere espressamente stabilite e riguardano, di solito, esigenze specifiche di protezione dello stesso titolare ed operano nel campo dei diritti “personalissimi”, oppure si raccordano a obiettivi di tutela del “soggetto debole”, o alla realizzazione di precise finalità di interesse pubblico.
Nessuna di queste situazioni ricorre nel caso della rinuncia alla proprietà immobiliare, sia in termini generali, sia in riferimento al caso specifico della proprietà privata utilizzata per scopi di interesse pubblico.
19. Non risulta che, in dottrina o in giurisprudenza, si sia mai seriamente dubitato circa la possibilità di rinunciare al diritto di proprietà, anche immobiliare. Sul piano empirico, infatti, riesce difficile comprendere perché la proprietà immobiliare debba trasformarsi, immancabilmente, in una sorta di “condanna” perpetua del titolare, evitabile solo mediante il consenso di un nuovo acquirente, disposto a farsi carico del bene.
A maggiore ragione, sarebbe difficile comprendere per quale motivo si debba impedire al proprietario di rinunciare formalmente al diritto, proprio al fine di realizzare nel modo più efficace la riparazione del danno patrimoniale conseguente ad una utilizzazione del bene da parte dell’amministrazione pubblica, tale da svuotarne, sostanzialmente, il contenuto economico.
In tale ultima situazione, infatti, risulta adeguatamente soddisfatto anche il requisito “causale” della giustificazione dell’atto abdicativo, individuato nella strumentalità alla riparazione dell’illecito causato dal comportamento di un terzo.
20. L’argomento critico sviluppato da alcune pronunce di TAR, in base al quale, attraverso la rinuncia, il proprietario potrebbe così “sottrarsi” alle proprie responsabilità, non è convincente.
Anche dopo la rinuncia restano fermi, infatti, tutti gli obblighi (civili, penali e amministrativi) eziologicamente riconducibili alle azioni e alle omissioni commesse, in precedenza, nella qualità di proprietario del bene, a nulla rilevando che, poi, gli effetti si siano verificati in un momento successivo alla rinuncia. Ed è perfettamente in linea con le coordinate del sistema e con i principi di personalità della responsabilità, che questa debba essere esclusa in caso di mancanza di un collegamento tra il soggetto e un bene.
21. D’altro canto, sul piano del riscontro del diritto positivo, non è vero che la legge ignori la rinuncia al diritto di proprietà immobiliare. Al contrario, gli articoli 1350, numero 5), e 2643, numero 5), del codice civile, menzionano espressamente “gli atti di rinuncia ai diritti indicati dai numeri precedenti” (e non solo la rinuncia ai “diritti derivanti dai contratti”), fra i quali rientra, indiscutibilmente, anche il diritto di proprietà immobiliare.
Specifiche ipotesi di atti di rinuncia al diritto di proprietà immobiliare, poi, sono contemplate dagli articoli 1070, 1104 e 550 del codice civile: disposizioni tutte costruite come applicazioni di principi generali e non come eccezioni a una regola.
22. Ancora, l’articolo 827 del codice civile contempla l’ipo-tesi dei beni immobili “vacanti”, stabilendo che essi, se “non sono di proprietà di alcuno”, spettano al patrimonio dello Stato (o delle Regioni a Statuto Speciale che lo prevedono).
La disposizione, per la sua ratio e per la sua formulazione letterale (oltre che per la sua collocazione), non ha affatto una portata meramente transitoria, collegata all’entrata in vigore del codice civile, ma riguarda tutte le fattispecie in cui, per qualsiasi ragione, un bene immobile sia privo di un proprietario. In tale ambito, quindi, rientrano anche i casi in cui il titolare abbia rinunciato al proprio diritto, senza determinare il contestuale acquisto da parte di altro soggetto determinato.
Dunque, la “rinuncia” al diritto di proprietà immobiliare trova piena cittadinanza nel sistema generale civilistico, senza incontrare alcun significativo ostacolo di ordine letterale o sistematico.
23. Una seconda linea argomentativa critica, peraltro, si è sviluppata attraverso una particolare lettura dell’articolo 43 del testo unico dell’espropriazione.
In questa prospettiva, si dice che la disposizione contempla, espressamente, un solo modo attraverso cui può verificarsi la perdita del diritto di proprietà dell’interessato, connessa alla realizzazione di un bene per finalità di interesse pubblico: l’adozione del provve-dimento di acquisizione sanante, subordinato alla valutazione discrezionale dell’amministrazione.
Si tratta di un argomento insufficiente. Come si è detto, lo scopo palese dell’articolo 43 è quello di cancellare dall’ordinamento il modo di acquisto “automatico” dell’occupazione appropriativa, giudicato incompatibile con il sistema di protezione della proprietà provata. Ma l’articolo 43 non ha inteso affatto eliminare una forma di tutela ulteriore del privato, attivata spontaneamente dal soggetto interessato e agevolmente ricavabile dai principi del risarcimento del danno per equivalente, sempre ammesso dal codice civile.
Del resto, nel contesto dell’articolo 43, la rilevanza della discrezionalità dell’amministrazione emerge solo quando essa intenda, attraverso l’adozione dell’atto di acquisizione sanante, impedire la restituzione del bene. Ma non rileva una discrezionalità di segno opposto, che potrebbe consentire all’amministrazione, contro i principi di diritto civile, di paralizzare la richiesta meramente risarcitoria dell’interessato.
Quindi, la norma non contiene alcuna previsione esplicita o implicita, diretta a vietare la rinuncia al diritto di proprietà sul suolo utilizzato per la realizzazione di un’opera pubblica in assenza di valido ed efficace titolo.
D’altro lato, come si è rilevato, l’amministrazione, al pari di qualsiasi altro debitore, conserva la possibilità di eliminare o ridurre il danno, mediante la spontanea e materiale esecuzione delle attività indispensabili per la rimessione in pristino dell’immobile privato.
24. Altri argomenti contrari all’ammissibilità della rinuncia al diritto di proprietà, finalizzata alla proposizione della domanda risarcitoria per equivalente, sono stati prospettati facendo riferimento alle - asserite - notevoli difficoltà e incertezze nella individuazione del momento in cui si verifica l’acquisto della proprietà da parte dell’amministrazione utilizzatrice del bene, nonché nelle determinazione dello stesso “titolo” dell’acquisto. Si sostiene, al riguardo, che l’articolo 43 avrebbe anche lo scopo di definire con chiarezza l’assetto proprietario del bene interessato dalla utilizzazione per motivi di interesse pubblico. Il meccanismo della “rinuncia” alla proprietà non consentirebbe di realizzare adeguatamente la stessa finalità, perché, si dice, non risulterebbe molto chiaro quale sorte subisca il diritto di proprietà rinunciato dal privato.
Al proposito, infatti, si sono prospettate diverse soluzioni, secondo cui la proprietà:
a. si trasmetterebbe automaticamente all’amministrazione utilizzatrice del bene, mediante una semplice dichiarazione di “accettazione”, oppure per il solo fatto concludente della utilizzazione del bene, analogo ad una “occupazione” dell’immobile, o, ancora, sulla base della volontà insita nella dichiarazione di pubblica utilità o nel decreto di esproprio (secondo taluno, ancorché annullati o divenuti inefficaci);
b. passerebbe al patrimonio dello Stato o della Regione, secondo il meccanismo dell’articolo 827 del codice civile;
c. diventerebbe res nullius;
d. dovrebbe essere attribuita all’amministrazione utilizzatrice, ma solo in virtù della “doverosa” applicazione dell’articolo 43 del testo unico delle espropriazioni.
25. Si deve premettere, tuttavia, che la problematica evocata, per quanto rilevante in termini generali, non sembra comunque condizionare il tema specifico in esame, che consiste, semplicemente, nello stabilire se il proprietario possa chiedere il risarcimento pecuniario, rinunciando al diritto di proprietà. A tale scopo non occorre definire il nuovo assetto dominicale del bene, per effetto di tale rinuncia: tale problematica, del resto, esula dalla giurisdizione amministrativa e può essere esaminata, incidentalmente, solo per i suoi riflessi sulla tutela risarcitoria.
Al riguardo, è sufficiente osservare che il diritto al risarcimento per equivalente va correlato al fatto obiettivo della perdita di valore del bene, contestuale alla rinuncia alla restituzione (e al diritto di proprietà) sul bene stesso.
Il diritto al risarcimento, quindi, non dipende in alcun modo dalla ulteriore sorte di tale diritto e non richiede affatto l’accertamento dell’acquisto del diritto da parte del soggetto pubblico utilizzatore del bene. La tutela risarcitoria, infatti, in un contesto ormai completamente diverso da quello in cui era sorto l’istituto pretorio dell’occupazione appropriativa, svolge una funzione integralmente riparatoria del pregiudizio subito dal privato e sfugge a qualsiasi logica di “corrispettivo” dell’acquisto operato dall’amministrazione utilizzatrice del bene.
Pertanto, è scarsamente rilevante, per tale scopo, stabilire se, in seguito alla rinuncia contestuale alla domanda risarcitoria, il bene diventi res nullius, sia acquistato dall’amministrazione che lo utilizza o diventi di proprietà dello Stato (secondo il regime dei beni immobili vacanti). In ciascuna delle diverse ipotesi prospettabili, infatti, resterebbe fermo, comunque, il diritto al risarcimento dell’interessato e la contestuale “perdita del diritto di proprietà”.
26. In via del tutto incidentale, il Consiglio osserva, comunque, che la soluzione del problema è in larga misura condizionata anche dalle peculiarità di ciascuna vicenda sostanziale e processuale e dalla soluzione generale della questione degli effetti derivanti dalla rinuncia al diritto di proprietà collegata alla proposizione della domanda risarcitoria.
In questa prospettiva, potrebbe presentarsi l’ipotesi, tutt’altro che infrequente, in cui la rinuncia operata dal proprietario privato indichi chiaramente la propria proiezione verso l’acquisto dell’ammi-nistrazione che utilizza il bene e questa, a sua volta, manifesti formalmente la propria intenzione di acquistare il bene, con atti adottati all’interno del processo, o stragiudiziali.
In mancanza di siffatte dichiarazioni, invece, il bene oggetto della rinuncia dovrebbe essere acquisito al patrimonio dello Stato o delle Regioni, ma resterebbe intatto il potere dell’amministrazione di “regolarizzare” l’utilizzazione dell’immobile mediante l’atto di cui all’articolo 43 del testo unico delle espropriazioni.
27. Da ultimo, il Collegio osserva che, in relazione all’oggetto del presente giudizio, non è necessario affrontare le questioni, pure connesse alla individuazione dei mezzi di tutela del proprietario, concernenti la doverosità, o meno, del provvedimento di acquisizione sanante, una volta disposta la condanna dell’ammi-nistrazione al risarcimento del danno per equivalente e alla stessa ammissibilità di una pronuncia del giudice che ordini all’ammi-nistrazione di provvedere in tal senso, su istanza di parte o di ufficio, in sede di cognizione o di esecuzione.
Infatti, la statuizione del giudice di primo grado, che ha ordinato all’amministrazione di provvedere in tal senso non ha formato oggetto di impugnazione.
Al riguardo, tuttavia, il Consiglio ritiene che la soluzione preferibile potrebbe essere nel senso di escludere che l’amministrazione possa essere condannata all’adozione del provvedimento di acquisizione sanante. L’adozione di questo atto resta sempre oggetto di un potere discrezionale, ancorché, dopo la condanna al risarcimento del danno per equivalente, le esigenze di specifica considerazione della posizione del privato debbano ritenersi definitivamente superate ed assorbite dalla sentenza, la quale ha accertato l’esistenza di una volontà abdicativa del proprietario.
D’altro canto, risulterebbe difficile giustificare, anche nella prospettiva delle responsabilità personali degli amministratori, la mancata adozione di un provvedimento (costitutivo o ricognitivo) di acquisizione del bene, a fronte dell’esborso monetario riguardante il risarcimento del danno cagionato.
28. Esula dal presente giudizio, poi, anche l’ulteriore questione riguardante la sussistenza del dovere dell’amministrazione di provvedere sull’istanza del soggetto proprietario di un immobile utilizzato senza titolo dall’amministrazione volta a sollecitare l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante, anche nelle ipotesi in cui sia stata omessa la formulazione di una domanda di restituzione del bene o di risarcimento del danno.
Il Collegio si limita ad osservare che, secondo la prevalente giurisprudenza dei TAR, l’amministrazione non ha alcun obbligo di provvedere sull’istanza, considerando la discrezionalità ampia del potere disciplinato dall’articolo 43. Ne deriverebbe, quindi, l’inammis-sibilità del ricorso azionato ai sensi dell’articolo 21-bis della legge TAR, per contestare l’inerzia dell’amministrazione.
La soluzione indicata non sembra persuasiva.
Infatti, se è vero che il provvedimento di acquisizione sanante presenta un certo tasso di discrezionalità sull’an, resta fermo che l’amministrazione utilizzatrice del bene realizzato in assenza di un valido titolo, debba decidere tra due alternative: la restituzione del bene, oppure l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante. Pur in assenza di un termine perentorio per l’assunzione della decisione, a fronte di una richiesta dell’interessato emerge l’obbligo di esprimere compiutamente e definitivamente la posizione del soggetto pubblico. Dunque, non il dovere di adottare il provvedimento di acquisizione sanante, ma l’obbligo di rispondere all’istanza del privato.
29. Ne deriva, conclusivamente, che il proprietario dell’area su cui è stata realizzata l’opera utilizzata per finalità di interesse pubblico, in assenza di un valido ed efficace titolo, può proporre, autonomamente, e di propria iniziativa, la domanda risarcitoria per equivalente, diretta ad ottenere il ristoro patrimoniale del pregiudizio derivante dalla perdita del diritto di proprietà, anziché la domanda di reintegrazione in forma specifica e di restituzione dell’immobile, rinunciando, contestualmente, al proprio diritto di proprietà.
In base ai principi generali, tuttavia, la proposizione di tale domanda non impedisce all’amministrazione autrice dell’illecito di eliminare concretamente tale danno, mediante la restituzione dell’immo-bile, nello stato di fatto in cui esso si trovava prima dell’utilizzazione per finalità di interesse pubblico, rimettendolo nella piena disponibilità materiale e giuridica dell’interessato, fino alla pronuncia della sentenza di condanna di primo grado, fermo restando il potere del danneggiato di rifiutare, giustificatamente, tale forma di riparazione. »»

CGA 51/2009: «« Tuttavia, resta condivisibile la conclusione cui è pervenuto il tribunale, diretta ad affermare il principio del diritto all’integrale risarcimento del danno subito dall’interessato (espresso dal citato articolo 55, nel testo ora vigente, ma desumibile anche dall’articolo 43 del testo unico dell’espropriazione e dalla giurisprudenza, anche europea, richiamata), sia pure per ragioni in parte diverse.
Infatti, nel caso di specie, non è sicuramente configurabile l’ipotesi dell’occupazione appropriativa, dal momento che il presupposto indefettibile della valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, all’epoca dell’irreversibile trasformazione del fondo (ripetutamente affermato dalla giurisprudenza) è, in concreto, carente, proprio in conseguenza dell’intervenuto annullamento di tale dichiarazione.
Al riguardo, giova richiamare il prevalente indirizzo della giurisprudenza, secondo cui “dall'ambito dell'occupazione appropriativa devono essere esclusi i comportamenti della p.a. non collegati ad alcuna utilità pubblica formalmente dichiarata, o per mancanza "ab initio" della dichiarazione di pubblica utilità o perché questa è venuta meno in seguito ad annullamento dell'atto in cui essa era contenuta o per scadenza dei relativi termini. In tali vicende, definite di occupazione usurpativa, non si produce l'effetto acquisitivo a favore della p.a., donde il proprietario può chiedere la restituzione del fondo occupato o il risarcimento del danno, che deve essere liquidato in misura integrale (fra le tante, Consiglio Stato, sez. VI, 20 maggio 2004, n. 3267).
Nello stesso senso, si è precisato che, ove il giudice amministrativo abbia annullato un atto con valore di dichiarazione di pubblica utilità, l'attività esecutiva dell'amministrazione è qualificabile come mero comportamento materiale e si configura un'occupazione usurpativa; tuttavia la domanda di restituzione dell'area e quella di risarcimento del danno vanno proposte al giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 35 d.lg. 31 marzo 1998 n. 80, come modificato dall'art. 7 l. 21 luglio 2000 n. 205, essendo venuta meno la riserva al giudice ordinario dei "diritti consequenziali" (Cassazione civile, sez. un., 19 aprile 2007, n. 9324).
Pertanto, in ipotesi di occupazione usurpativa il risarcimento del danno deve essere commisurato al valore pieno del terreno perduto, stante l'inapplicabilità a tale tipo di occupazione, in relazione al suo carattere abusivo, della l. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 7 bis, da riferirsi esclusivamente alla occupazione "appropriativa", intendendo il richiamo alle "occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità" esprimere un collegamento teleologico con le finalità perseguite a mezzo della procedura espropriativa (Cassazione civile, sez. I, 1 febbraio 2007, n. 2207).
5. Ciò, chiarito, l’esatta individuazione delle modalità di liquidazione del danno conseguente alla utilizzazione, senza titolo, di un bene di proprietà privata aveva formato oggetto, in passato, di una complessa elaborazione interpretativa, nella giurisprudenza della Corte di Cassazione, fortemente influenzata, tuttavia, dalla costruzione pretoria della occupazione acquisitiva, dal suo recepimento nell’or-dinamento positivo e dagli interventi della Corte europea dei diritti umani (CEDU) e della Corte costituzionale. Meno ampia risulta, invece, la giurisprudenza riguardante, più specificamente, la determinazione del risarcimento del danno conseguente all’occupazione usurpativa, probabilmente anche perché l’emersione della figura è più recente e controversa.
Con riferimento all’occupazione appropriativa, la giurisprudenza della Corte di Cassazione aveva prospettato diverse soluzioni interpretative, ancorando il valore del bene, alternativamente, ai seguenti momenti essenziali (salve alcune limitate “varianti”, legate alla eventuale peculiarità di singole fattispecie):
a) l’inizio dell’occupazione illegittima;
b) la trasformazione irreversibile del suolo;
c) la proposizione della domanda di risarcimento del danno;
d) la pronuncia della sentenza.
A queste soluzioni potrebbe aggiungersi, ora, sulla base dell’articolo 43 del testo unico delle espropriazioni, il riferimento alla data di inizio della effettiva “utilizzazione per scopi di interesse pubblico”, che, secondo una certa linea interpretativa, indicherebbe un momento diverso e successivo rispetto alla materiale trasformazione dell’immobile.
La soluzione prevalente, tuttavia, è stata (ed è tuttora) quella prospettata alla lettera b): determinante è il momento della trasformazione definitiva e non più reversibile dell’immobile.
Effettivamente, essa risulta coerente con la costruzione interpretativa della occupazione acquisitiva. Con la trasformazione irreversibile del suolo si verifica la vicenda consistente nell’estinzione del diritto di proprietà del privato, accompagnata dalla insorgenza del nuovo diritto reale dell’amministrazione sul bene e del contestuale obbligo al risarcimento del danno in favore del soggetto spogliato della proprietà. Non a caso, del resto, il termine di prescrizione dell’azione risarcitoria decorre da tale momento.
6. La tesi di cui alla lettera a) non potrebbe essere accolta, perché la sola occupazione sine titulo del bene lascia ancora intatto il diritto di proprietà dell’interessato e il conseguente diritto ad ottenere la restituzione dell’immobile.
È vero che, secondo i principi generali elaborati dalla stessa giurisprudenza, la restituzione del bene potrebbe essere ugualmente impedita, in applicazione dell’articolo 2058 del codice civile, qualora sia comprovata l’eccessiva onerosità per l’amministrazione debitrice, con la conseguenza che all’interessato spetterebbe il solo risarcimento del danno per equivalente. In tal caso, tuttavia, il momento rilevante di valutazione del bene non potrebbe essere ricondotto alla mera apprensione dell’immobile, ma si dovrebbe considerare la fase temporale successiva.
7. Con riferimento, poi, alle tesi sub b) e sub c), la giurisprudenza ha affermato che esse porterebbero all’esito, definito “illogico”, di ancorare il fatto oggettivo - e sostanziale - del danno risarcibile ad un’evenienza soggettiva e variabile, di ordine meramente processuale (la data di proposizione della domanda, oppure quella della pronuncia della sentenza di accoglimento).
Da questo punto di vista, il tempo della domanda e della pronuncia possono assumere rilievo a fini diversi, correlati, in particolare alla interruzione della prescrizione, alla rivalutazione monetaria del valore calcolato alla data della trasformazione del bene, al computo degli interessi.
8. L’indirizzo interpretativo prevalente della giurisprudenza ordinaria, quindi, è incentrato, essenzialmente, sulla strettissima connessione tra l’irreversibile trasformazione del fondo, la perdita della proprietà e il diritto al risarcimento del danno, nelle coordinate ricostruttive della occupazione appropriativa.
In questa prospettiva, non sembra determinante il rilievo che nello stesso momento della trasformazione irreversibile del fondo si verifica anche lo “svuotamento sostanziale” delle facoltà del diritto di proprietà ed il perfezionamento dell’illecito, qualificato come istantaneo, ad effetti permanenti. Infatti, nell’occupazione appropriativa, la definitiva perdita del “valore economico” della proprietà si accompagna alla vicenda estintiva del diritto dominicale del bene acquisito dalla pubblica amministrazione.
9. Quindi, lo stesso orientamento interpretativo non sembra automaticamente esportabile in un contesto ordinamentale che non prevede più l’istituto dell’occupazione appropriativa e collega la perdita della proprietà per l’utilizzazione senza titolo del bene, per finalità di interesse pubblico, all’adozione di un apposito provvedimento costitutivo dell’amministrazione.
A maggiore ragione, tale linea interpretativa non può trovare applicazione nei casi di “occupazione usurpativa”, qualora sia intervenuto l’annullamento della dichiarazione di pubblica utilità e l’opera pubblica sia stata ultimata, ma senza determinare - per ciò solo - l’estinzione del diritto di proprietà dell’interessato.
Se il pregiudizio da risarcire consiste, essenzialmente, nella perdita del valore patrimoniale in cui si sostanzia il diritto di proprietà, il danno deve essere necessariamente correlato alla entità economica del bene nel momento in cui il bene è definitivamente sottratto alla titolarità del privato ed è acquisito al patrimonio dell’amministrazione.
Tale momento non è quello di ultimazione dell’opera pubblica, ma quello, diverso, in cui l’amministrazione adotta un provvedimento di acquisizione sanante, oppure, in mancanza, quello in cui il proprietario, optando per il solo risarcimento del danno per equivalente, abbandona in proprio diritto di proprietà in favore dell’amministrazione.
Né si potrebbe obiettare che il momento della irreversibile trasformazione del bene (o quello, diverso e - generalmente successivo - dell’inizio della utilizzazione per scopi di interesse pubblico) determinerebbe già la consumazione della perdita di valore del diritto di proprietà, svuotandone interamente tutte le facoltà sostanziali.
Infatti, anche in tale situazione resterebbe fermo il diritto dell’interessato ad ottenere la restituzione del bene, con la piena riespansione delle facoltà compresse dalla utilizzazione illecita del bene, con i soli limiti generali dell’articolo 2058 del codice civile.
Pertanto, nei casi di occupazione “usurpativa” e nei casi di acquisizione sanante, di cui all’art. 43 del testo unico dell’espropria-zione, il risarcimento deve essere commisurato al valore del bene nel momento in cui il proprietario “perde” il proprio diritto sulla cosa.
10. Il citato articolo 43, al comma 6, detta, con riferimento alla determinazione del risarcimento del danno, alcune regole che, attentamente interpretate, risultano conformi a detti principi, ancorché la formula della disposizione presenti, sul piano letterale, alcune incertezze.
“6. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, nei casi previsti nei precedenti commi il risarcimento del danno è determinato:
a) nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7;
b) col computo degli interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo (L)”.
11. Il duplice riferimento al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità, nonché agli interessi moratori, potrebbe essere letto come volontà del legislatore di ancorare il computo economico dell’immobile al momento in cui il bene è concretamente utilizzato, o addirittura, al momento (che potrebbe essere precedente) in cui è iniziata l’occupazione senza titolo (ma per finalità di interesse pubblico).
Il dato lessicale utilizzato dalla norma, tuttavia, non deve essere frainteso.
Il riferimento agli interessi mira, nelle intenzioni del legislatore, a generalizzare la previsione normativa dell’articolo 3 della legge n. 458 del 1988, conformemente all’orientamento consolidato della giurisprudenza ordinaria.
La qualificazione degli interessi come “moratori” si spiega, intanto, come retaggio della disciplina legislativa richiamata, introdotta nel contesto della occupazione appropriativa di matrice giurisprudenziale.
D’altronde, le qualificazioni operate dalla legge non sono vincolanti per l’interprete e, da tempo, sono state rimarcate le notevoli difficoltà di inquadrare correttamente le diverse ipotesi di interessi, moratori, corrispettivi e compensativi.
Inoltre, la norma si spiega considerando che, sin dall’inizio dell’occupazione senza titolo, l’amministrazione versa in una situazione illecita, causando un danno che deve essere risarcito, anche nella componente correlata al ritardo nel pagamento della somma dovuta.
Nel comma 6, poi, il riferimento al “valore del bene utilizzato” esprime il principio di necessaria reintegrazione del pregiudizio subito dal proprietario e non intende fissare alla data dell’inizio dell’utilizza-zione del bene l’esatta commisurazione del danno.
12. Sul piano sistematico, si è osservato che l’articolo 43 configura l’illecito (costituito dall’occupazione del bene e alla sua utilizzazione per scopi di interesse pubblico) come permanente, a differenza della fattispecie dell’occupazione appropriativa, ricondotta alla categoria dell’illecito istantaneo.
Non può trascurarsi, inoltre, il rinvio esplicito, compiuto dall’articolo 43, all’articolo 37, comma 3, in materia di determinazione dell’indennità di espropriazione, il quale stabilisce la necessità di considerare anche le “possibilità legali ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell’emanazione del decreto di esproprio o dell’accordo di cessione”: in tale prospettiva, quindi, la commisurazione del valore è ancorata al tempo di perfezionamento della vicenda acquisitiva.
In definitiva, quindi, secondo l’articolo 43, il risarcimento è rapportato al valore del bene, mentre la data di inizio di utilizzazione senza titolo del bene rileva ai fini della decorrenza degli interessi.
13. Nel caso di specie, peraltro, l’amministrazione non ha adottato alcun provvedimento, ai sensi del citato articolo 43.
La sentenza appellata, con statuizione passata in giudicato, ha affermato che il diritto di proprietà dell’interessato si è estinto solo con la proposizione della domanda, implicante rinuncia alla richiesta di restituzione e allo stesso diritto di proprietà.
Tale lettura della vicenda è pienamente in linea con un consolidato orientamento interpretativo (delineatosi già prima dell’entrata in vigore dell’articolo43), secondo cui nei casi di occupazione “usurpativa” il privato conserva la proprietà del bene, indipendentemente dalla realizzazione dell’opera pubblica.
Tuttavia, per assicurare effettività e pienezza di tutela, la giurisprudenza ordinaria (indirettamente avallata anche dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 191/2006), ha da tempo affermato il principio secondo cui l’interessato può sempre optare per il risarcimento monetario, rinunciando alla restituzione del bene.
Dunque, è in tale momento che si realizza la “perdita” del valore del diritto di proprietà, derivante da una scelta conseguente, comunque, all’illecito perpetrato dall’amministrazione.
In questa prospettiva, la somma di denaro che spetta all’interessato a titolo di risarcimento del danno deve sostituire il valore del bene che l’amministrazione non restituisce all’interessato.
Pertanto, occorre fare riferimento a tale momento per stabilire il valore di mercato del bene e computare il risarcimento del danno.
Il valore monetario del bene, così determinato, dovrà poi essere rivalutato, secondo i principi generali in materia risarcitoria, al momento della pronuncia della decisione.
14. In secondo luogo, la parte appellante chiede il risarcimento del danno riguardante la mancata utilizzazione del bene, relativo al periodo di occupazione senza titolo dell’immobile.
Al riguardo, l’interessato rileva che la sentenza impugnata ha omesso di pronunciarsi e chiede di determinare questa voce di danno mediante l’applicazione degli interessi legali sulla somma liquidata come risarcimento derivante della perdita di valore della proprietà.
Anche tale domanda è fondata, per le ragioni di seguito specificate.
Il tema proposto dalla parte appellante si inquadra nella problematica più ampia della liquidazione del danno e al suo rapporto con la rivalutazione e gli interessi legali.
In questa cornice di riferimento, poi, si prospetta la questione più specifica della individuazione delle voci di risarcimento del danno nelle diverse ipotesi di occupazione appropriativa, occupazione usurpativa e, ora, di “acquisizione sanate”, disciplinata dall’articolo 43 del testo unico dell’espropriazione.
Tale norma, seppure non direttamente applicabile nella presente fattispecie (inquadrabile, semmai, nell’ambito dell’occupazione usurpativa, per le ragione sopra esposte), assume importante rilevanza sistematica, specie nella parte riguardante l’obbligo di corrispondere gli “interessi moratori”.
15. L’utilizzazione senza titolo di un bene di proprietà privata comporta, normalmente, due distinti danni, i quali vanno entrambi risarciti, anche alla luce dei principi espressi dalla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’Uomo (CEDU), relativi alla necessaria integrità del ristori del pregiudizio derivante da attività illecita dell’amministrazione
Il primo attiene alla perdita (definitiva) della proprietà, che avviene nel momento in cui è adottato il provvedimento di cui all’articolo 43 del testo unico o quando il privato “rinuncia” alla proprietà.
Il secondo danno riguarda la mancata utilizzazione del bene (o del suo corrispondente valore monetario) per il periodo compreso tra l’inizio dalla occupazione senza titolo e la perdita della proprietà.
Tale seconda voce di danno, espressamente richiesta dall’inte-ressato in primo grado, deve essere risarcita, in modo pieno e completo, ma, ovviamente, senza determinare duplicazioni o sovrapposizioni con il ristoro già insito nel risarcimento calcolato sulla perdita del bene, opportunamente rivalutato.
16. Ai fini della liquidazione, la parte appellante sostiene che debbano essere considerati gli interessi “moratori”, di cui al citato articolo 43, comma 6.
L’indicata prospettazione deve esser condivisa, con le seguenti precisazioni.
Anzitutto, il criterio fissato dall’articolo 43, seppure riferito al provvedimento di acquisizione sanante, può assumere portata generale (trattandosi, del resto di disposizione non completamente innovativa, corrispondente anche ad un consolidato indirizzo interpretativo giurisprudenziale) e, pertanto, deve trovare applicazione anche nei casi in cui la richiesta risarcitoria (con effetti abdicativi della proprietà) sia formulata dall’interessato.
In secondo luogo, deve ribadirsi che gli interessi di cui all’articolo 43, sebbene qualificati come “moratori” dal legislatore, nel contesto sistematico della disposizione, assumono, piuttosto, la fisionomia degli interessi compensativi, per il mancato godimento del bene, in analogia alla previsione dell’articolo 1499 del codice civile.
Ne deriva, quindi, che il criterio degli interessi supera, assorbendoli, altri diversi criteri elaborati dalla giurisprudenza, compresi quello del “valore figurativo” del bene, connesso al valore locativo del bene e quello della indennità di occupazione (legittima).
Tale ultimo criterio di calcolo trova applicazione nel caso in cui occorra determinare il risarcimento del danno per le temporanee occupazioni senza titolo, non accompagnate, però, dalla perdita del diritto di proprietà (come statuito da questo Consiglio, con la decisione n. 842/2008).
Resta fermo, inoltre, che l’interessato potrebbe dimostrare, in concreto, di avere subito perdite maggiori.
17. Nell’indicata prospettiva, senza ripercorrere tutta la complessa tematica ricostruttiva delle modalità di calcolo degli interessi legali sulla somma liquidata a titolo di risarcimento del danno, è utile svolgere alcuni chiarimenti.
Secondo un tradizionale indirizzo, gli interessi legali sulla somma dovuta a titolo di risarcimento del danno svolgono la funzione di compensare il ritardo con cui il debitore adempie la propria obbligazione risarcitoria, che sorge sin dal momento della commissione dell’illecito.
Secondo una diversa interpretazione, invece, gli interessi legali rappresentano l’equivalente dei “frutti” civili del bene, i quali, in forza di una ragionevole presunzione, possono essere rapportati, appunto al saggio legale di interessi sull’equivalente monetario del bene.
Nel contesto dell’articolo 43 e nella presente fattispecie risulta preferibile la seconda opzione ermeneutica, dal momento che l’obbli-go risarcitorio relativo alla perdita della proprietà sorge solo al momento di adozione del provvedimento di acquisizione sanante o di rinuncia all’azione restitutoria, mente gli interessi decorrono da un’epoca precedente.
La riconosciuta struttura permanente dell’illecito, infatti, non impedisce di distinguere nettamente due fasi: nella prima l’ammini-strazione occupa senza titolo il bene; nella seconda il privato è definitivamente privato della proprietà del bene.
18. L’inquadramento dell’obbligazione relativa agli interessi in questa cornice, corrispondente alla richiesta della parte appellante, comporta una ulteriore conseguenza, riguardante la determinazione del valore di riferimento del “capitale”.
Esso non può corrispondere al valore del bene al momento della perdita della proprietà, ma deve essere determinato con riferimento al valore del bene in ciascun anno di occupazione senza titolo.
19. Con un terzo motivo, la parte appellante lamenta che il tribunale abbia omesso di accertare, in modo imparziale, il valore venale dell’immobile, demandandone la liquidazione alla stessa amministrazione. A dire dell’appellante, è necessario effettuare i necessari accertamenti, utilizzando la consulenza tecnica di ufficio.
Anche tale censura è fondata.
È vero che lo strumento dell’articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998, in un’ottica di accelerazione e di semplificazione processuale, consente al giudice di limitarsi a fissare i criteri di determinazione del danno, demandando all’amministrazione il compito di offrire al danneggiato una somma fissata mediante l’applicazione di tali canoni.
Tuttavia, nel caso di specie, sussistendo un contrasto fra le parti in ordine alle stesse modalità di calcolo delle voci di danno, risulta necessaria un’apposita istruttoria tecnica.
Pertanto, ai fini della determinazione del valore venale dell’immobile, è indispensabile l’espletamento di apposita consulenza tecnica di ufficio, secondo le modalità di seguito indicate, con sottoposizione al consulente tecnico designando dei seguenti quesiti:
“Dica il CTU, tenendo conto di tutti gli atti di causa, nonché dei documenti e degli atti esibiti dalle parti, previo rituale scambio, nonché degli eventuali necessari accertamenti tecnici, effettuati con congruo preavviso alle parti:
1) quale fosse il valore venale dell’immobile, secondo i criteri fissati dall’articolo 43 del testo unico delle espropriazioni, all’epoca di notificazione del ricorso di primo grado, nonché all’epoca dell’inizio dell’occupazione (21 dicembre 2001);
2) quali siano state le variazioni medie del valore dell’immobile nel periodo compreso fra le due date indicate al punto 1, indicando la misura media del valore dell’immobile, debitamente rivalutato, in relazione a ciascun anno di riferimento;
3) quale sia la misura degli interessi legali riferita a ciascuno dei valori e dei periodi indicati ai punti precedenti 1) e 2).” »»

CGA 490/2008: «« F A T T O
Con deliberazione n. 1 del 25 luglio 2005 il Consorzio disponeva l’acquisizione urgente al patrimonio di un terreno di proprietà della società appellata.
Avverso l’acquisizione al patrimonio, per l’accertamento del diritto alla restituzione, ed il risarcimento del danno, la società ricorreva al TAR di Catania lamentando:
1. Violazione dell’articolo 8 legge regionale 30 aprile 1991, n. 10 per la mancanza dell’avviso di avvio del procedimento.
2. Violazione articolo 3 della stessa legge per carenza di motivazione.
3. Violazione dell’articolo 43 del dpr n. 327 del 2001.
Si costituiva in giudizio il Consorzio resistendo.
Il TAR accoglieva il ricorso con la sentenza di cui in epigrafe, disponendo la restituzione del terreno in pristinum, condannando alle spese di giudizio e trasmettendo gli atti alla procura della Corte dei Conti. Affermava il TAR:
1. Premesso di ritenere la giurisdizione ai sensi della sentenza della corte costituzionale n. 191 del maggio 2006 alla presenza del provvedimento exarticolo 43 del dpr 327 del 2001, affermava la mancanza di motivazione.
2. Riteneva che non si fosse avuta irreversibile trasformazione e quindi il provvedimento di acquisizione sarebbe dovuto, essere motivato ancor più approfonditamente.
3. Affermava la sussistenza dell’obbligo restitutorio anche alla presenza della trasformazione come già ritenuto da CGA n. 440 del 2006.
4. Illegittimità della acquisizione alla presenza di un ordine di restituzione del giudice civile.
5. Affermava l’obbligo di rimuovere le opere realizzate e di restituire in pristinum il terreno, assegnando all’uopo un termine perentorio di novanta giorni.
Avverso la detta sentenza propone appello il Consorzio lamentando:
1. L’avviso di avvio del procedimento non era necessario essendo stata dichiarata urgente l’acquisizione. In ogni caso la partecipazione del privato sarebbe stata ininfluente.
2. La valutazione degli interessi è riportata nella motivazione dell'atto che appare sufficiente.
3. L’articolo 43 del dpr n. 327 del 2001 non richiede, ai fini della legittima acquisizione, la trasformazione irreversibile del fondo, ma è sufficiente la sola utilizzazione per scopi pubblici.
4. Non si è verificato giudicato sulla sentenza civile e quindi si poteva disporre l’acquisizione.
Si costituisce in giudizio la società proprietaria eccependo.
1. I provvedimenti ex articolo 43 del dpr n. 327 del 2001 non rientrano tra quelli urgenti ai sensi dell’articolo 7 della legge n. 241 del 1990 e dell’articolo 8 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 10. La supposta inutilità della partecipazione dell’interessato è stata opposta solo in grado di appello. Essa è comunque infondata perché la prova della inutilità della partecipazione del privato deve essere data dalla P.A.
2. Il provvedimento appare non motivato atteso che ai sensi dell'articolo 43 citato occorre effettuare, e dare conto di, un’approfondita valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati.
3. Alla data dell’11 febbraio 2004 il terreno non aveva subito un’irreversibile trasformazione, ma anzi era ancora nel possesso del proprietario. L’articolo43, quindi non è applicabile alla specie.
4. L’ordine di restituzione dell’immobile pronunciato dal giudice civile era divenuto inoppugnabile ai sensi dell'articolo 669 terdecies c.p.c. in assenza di tempestivo reclamo.
D I R I T T O
L’articolo 43 del dpr n. 327 del 2001 persegue, secondo quanto ormai ritiene la consolidata giurisprudenza, una finalità di sanatoria di situazioni nelle quali l’autorità dello Stato si sia espressa mediante una compressione del fondamentale diritto di proprietà in assenza delle procedure legittime di esproprio.
Non rileva la causa della illegittimità del comportamento, se cioè eseguito in assenza di una dichiarazione di pubblica utilità o a seguito dell’annullamento di essa o per altre cause; ciò che è sostanziale è che l’interesse pubblico non può essere soddisfatto altro che con il mantenimento della situazione ablativa.
La rottura dell’equilibrio autorità libertà recata da detta norma è sottoposta, per volontà dello stesso legislatore, a limiti formali, ma soprattutto sostanziali, che, secondo l’insegnamento della Adunanza Plenaria n. 2 del 29 aprile 2005 si possono così riassumere.
In primo luogo occorre un’approfondita e meditata motivazione sull’esercizio di un tale potere extra ordinem e particolarmente incisivo. Il Legislatore si esprime con la frase “Valutati gli interessi in conflitto” dal tenore della quale si possono trarre alcune considerazioni. In primo luogo la necessità di una valutazione comparativa tra l’interesse pubblico e quello privato. Orbene, sul punto, occorrerà chiarire che l’interesse privato non è esattamente quello alla utilizzazione del bene per scopi personali, ma esclusivamente quello alla difesa dell’irrinun-ciabile diritto di proprietà. In altri termini la valutazione non può essere compiuta tra l’utilità effettiva che il privato ricava o intende ricavare dal bene e quella a favore della collettività, ma tra la tutela del diritto costituzionale alla proprietà privata e il particolare beneficio che l’acquisizione reca all’interesse pubblico.
Sotto questo profilo, quindi, la motivazione deve porre in luce esattamente i motivi di interesse alla realizzazione dell’opera, indicando anche la non percorribilità di soluzioni alternative; deve dare preciso conto della urgenza che ha imposto di obliterare le procedure corrette, ovvero delle contingenze che hanno interrotto, sospeso, annullato o comunque non hanno condotto a buon fine il giusto procedimento espropriativo; della assoluta necessità, e non mera utilità, che l’immobile sia acquisito nello stato in cui si trova; infine della natura della trasformazione subita e dunque del fatto che la mancata acquisizione costituirebbe uno spreco di risorse pubbliche.
Questo ultimo criterio motivazionale permette di affrontare anche un ulteriore problema, ovverosia la non necessità, affermata dall’appellante, che ai fini della applicazione dell’articolo 43 si sia verificata un’irreversibile trasformazione del suolo. In altri termini opina l’appellante che l'articolo 43 può essere applicato anche ove vi sia solo un collegamento funzionale con l’interesse pubblico.
Orbene, ritiene questo Giudice che la questione non sia particolarmente rilevante. Anche l’irreversibile trasformazione del suolo non determina impedimento alla restituzione del fondo, vale a dire non costituisce da sola elemento determinante e legittimante per l’acquisi-zione, così come per altro ritenuto da autorevole precedente (Adunanza Plenaria n. 2 del 29 aprile 2005). In effetti, la trasformazione del suolo non è mai irreversibile in rerum natura. La restitiito in pristinum è sempre possibile, si tratta di valutare i costi della operazione. A fortiori, quindi, una trasformazione irrisoria o un’irreversibile trasformazione non incidono, per queste sole caratteristiche, sulla struttura del diritto di proprietà e del dovere assoluto di rispetto di essa anche da parte del potere pubblico. Si tratta, come si esprime l'Adunanza Plenaria citata, di mere situazioni di fatto che non hanno alcuna rilevanza sul diritto assoluto del proprietario alla restituzione del bene e non possono impedire il naturale effetto ripristinatorio della posizione giuridica lesa, tale da consentire l'adeguamento della situazione di fatto a quella di diritto. Esse, se del caso, incidono sulla valutazione degli opposti interessi, e dunque rientrano in pieno nell’obbligo motivazionale e nella decisione finale. Ciò vuol dire che, nella comparazione, potranno trovare ingresso considerazioni sugli effetti concreti della irreversibile trasformazione, sui costi da affrontare, sul vantaggio pubblico e sul concreto risarcimento da riconoscere al privato, valutando i quali il Giudice potrà dedurre l’esistenza di una motivazione convincente per l’acquisizione.
In conclusione, lo stato della opera pubblica, e quindi il grado di trasformazione che il fondo abbia subito, sono questioni di fatto che rilevano solo sul grado e la profondità della motivazione. Nella specie, il provvedimento ex articolo 43 è carente di una motivazione adeguata ai parametri che si sono appena accennati, e dunque è affetto da violazione dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990 e da eccesso di potere.
Manca, in effetti, una puntuale considerazione degli interessi contrapposti ed una descrizione dettagliata dei motivi stringenti che hanno determinato l’assoluta necessità di occupare abusivamente il terreno in questione.
Nella specie, in assenza di una qualsiasi motivazione sufficiente, come già notato, non è dato di conoscere i termini di un’eventuale comparazione: manca una valutazione di quali siano gli interessi pubblici indefettibili che possono essere soddisfatti solo da quella determinata opera posta in quel determinato terreno; dei costi da affrontare, per l’erario pubblico, nella restitutio in pristinum e della remunerazione che si offre al privato per il risarcimento integrale del danno, sotto forma del pezzo di acquisizione. Manca, in sostanza, una base ragionevole per convincere della opportunità di sanare il comportamento abusivo della P.A. che costituisce, comunque si voglia vedere, una rottura grave del rapporto costituzionale tra autorità e libertà, tra diritto del singolo e bene collettivo. Dunque, non vi è luogo neppure ad un giudizio approssimativo sulla comparazione degli interessi contrapposti.
Il motivo principale di appello, quindi, è infondato.
Ma altresì infondato è il motivo riguardante la mancanza dell’avviso di procedimento. L’urgenza che conduce alla occupazione immediata dell’area non deve essere confusa con l’urgenza di cui all’articolo 7 della legge n. 241 del 1990. Sono diversi i tempi e la natura stessa dell'’urgenza, per cui la sussistenza di un’urgenza che induca l’occupazione non significa necessariamente l’urgenza che autorizza l’omissione dell'avviso. Questa deve essere di natura ancora più stringente, nel senso che sia da considerarsi nocivo persino un lasso di tempo minimo tra l’insorgenza del bisogno pubblico e l'adozione degli atti.
Infine, il quarto motivo di appello deve considerasi assorbito. L’illegittimità del provvedimento si appalesa anche a prescindere dalla questione del rapporto tra l’ordine di restituzione del Giudice civile ed il successivo provvedimento di acquisizione. A fini puramente didascalici si può osservare, tuttavia, che la natura stessa dell'’acquisizione ex articolo 43 (come si è detto sanante di una situazione di violazione del dovere di astensione rispetto al diritto assoluto) convince del fatto che l’ordine di restituzione, quand’anche derivante da provvedimento inoppugnabile o da sentenza passata in giudicato, non incide sulla struttura particolare dell'istituto della acquisizione, che anzi presuppone proprio la violazione del diritto di proprietà. Il provvedimento del Giudice civile, infatti, è principalmente dichiarativo, accerta cioè la proprietà del bene e l’avvenuta occupazione di esso, e solo conseguentemente pronuncia l’ordine di ripristinare la situazione giuridica. L'acquisizione ex articolo 43 ha la finalità, appunto, di traslare coattivamente la proprietà che costituisce un presupposto indefettibile della procedura e non è contestata dalla P.A. In altre parole, il provvedimento del Giudice civile, non essendo costitutivo, non muta la situazione giuridica precedente l’occupazione abusiva, ma semplicemente la accerta, e quindi non è idoneo per sé a paralizzare un atto di autorità che, consapevolmente, viola il diritto di proprietà senza contestarlo. Proprio questa caratteristica di rottura del diritto fondamentale della proprietà, tuttavia resa possibile dal comma terzo dell'articolo 42 della Costituzione, induce la necessità della presenza di quei presupposti sopra evidenziati chiaramente e diffusamente espressi nella motivazione, e postula il ristoro integrale del proprietario, come per altro ormai affermato anche in maniera consolidata dalla giurisprudenza della Corte Internazionale dei diritti dell’Uomo di Strasburgo. »»

TAR CA 543/2008: «« Col ricorso in esame e con i successivi motivi aggiunti si chiede l'annullamento del decreto di acquisizione coattiva, ex articolo 43 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, n. 01 - prot. n. 15671 del 2 ottobre 2006, notificato il 12 ottobre 2006, così come integrato dal successivo decreto n. 02 del 29 dicembre 2006, prot. n. 21389, con il quale il Comune di Cabras ha acquisito l'immobile del ricorrente sito nel territorio di Cabras (foglio 82, mappale 70), nonché di tutti gli altri atti presupposti, connessi e consequenziali, ed in particolare delle delibere della Giunta comunale n. 193 e n. 194 del 31 luglio 2003 e di tutti gli altri atti anche ad esse antecedenti.
Può prescindersi dall'esame delle questioni pregiudiziali sollevate dalla difesa dell'amministrazione comunale, stante l'inammissibilità e l'infondatezza nel merito del gravame.
Infondate risultano le censure di cui al punto primo dell'atto introduttivo del gravame e dei motivi aggiunti.
Come esattamente rilevato dalla difesa dell'amministrazione resistente delle proprie memorie difensive, le due delibere di Giunta municipale n. 193 e n. 194 del 31 luglio 2003 non costituiscono il fondamento del decreto di acquisizione coattiva, ex articolo 43 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, n. 01 - prot. n. 15671 del 2 ottobre 2006, così come integrato dal successivo decreto n. 02 del 29 dicembre 2006, prot. n. 21389, trattandosi di deliberazioni afferenti ad un diverso e distinto procedimento (procedura di esproprio) e dovendosi altresì ritenere che la legittimità o meno del decreto di acquisizione coattiva, ex articolo 43 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, debba essere valutata esclusivamente alla luce dei requisiti richiesti dalla norma menzionata, per cui devono ritenersi giuridicamente irrilevanti le considerazioni e i rilievi mossi dal ricorrente con riferimento al contenuto delle citate deliberazioni di Giunta municipale n. 193 e n. 194 del 2003 e dovendosi, in particolare, ritenere giuridicamente irrilevante - ai fini dell'emanazione del decreto ex articolo 43 in questione - il momento in cui si è verificata la cessazione dell'occupazione legittima per effetto della mancata conclusione del procedimento espropriativo.
Risulta conseguentemente inammissibile per carenza d'interesse il ricorso in esame della parte in cui si chiede l'annullamento delle predette deliberazioni di Giunta municipale n. 193 e n. 194 del 31 luglio 2003.
Si osserva altresì che, in ogni caso, il ricorso in tale parte sarebbe comunque irricevibile per tardività, dovendosi ritenere che il ricorrente abbia avuto conoscenza legale delle deliberazione medesime a decorrere dalla data del 3 luglio 2006, data dell'udienza di prima trattazione della causa per il risarcimento dei danni promossa dall'odierno ricorrente dinanzi il Tribunale Civile di Oristano, essendo state prodotte nel relativo giudizio le deliberazioni in questione dall'amministrazione comunale convenuta, per cui l'odierna impugnazione delle deliberazione medesime di fronte a questo Tribunale amministrativo risulterebbe comunque ampiamente tardiva.
Ugualmente infondate risultano le censure di cui al punto secondo dell'atto introduttivo del gravame, di violazione dell'articolo 43, comma secondo, del D.P.R. n. 327/2001 e insufficienza della motivazione, dovendosi ritenere che a seguito delle integrazioni operate con il successivo decreto n. 02 del 29 dicembre 2006, prot. n. 21389, il decreto di acquisizione risulti ampiamente motivato sia avuto riguardo alla valutazione degli interessi in conflitto, sia avuto riguardo ai criteri di determinazione del risarcimento del danno, quantificato alla luce dei valori di mercato, sia avuto riguardo ad un'area in zona F - Piano particolareggiato di San Giovanni del Sinis, sia avuto riguardo ad un terreno agricolo di qualità seminativo per le aree ricadenti in zona H1 di rispetto costiero.
Ugualmente infondate risultano le censure di cui al punto terzo dell'atto introduttivo del gravame di violazione dell'articolo 43 comma secondo del D.P.R. n. 327/2001, in relazione all'articolo 42 della costituzione e degli artt. 37 e 40 del D.P.R. n. 327/2001, nonché di illegittimità della determinazione del risarcimento del danno e di eccesso di potere. »»

CGA 299/2009: «« 11. Va considerata, poi, l’assoluta peculiarità del contenuto tipico del provvedimento di “acquisizione sanante”, di cui all’articolo 43 del testo unico delle espropriazioni. Esso è proprio destinato a definire la misura (necessariamente “piena”) del risarcimento del danno per equivalente, da corrispondere al proprietario dell’immobile, in correlazione al trasferimento coattivo del bene utilizzato per finalità pubbliche.
Inoltre, non può essere trascurato che la pretesa degli attuali appellanti ha per oggetto proprio il risarcimento per danno per equivalente, correlato alla perdita della proprietà del bene per effetto della acquisizione disposta dall’amministrazione, in applicazione dell’arti-colo 43 del testo unico dell’espropriazione.
12. L’interesse degli appellanti ad ottenere l’integrale ristoro del pregiudizio patrimoniale sofferto dovrà essere realizzato mediante la fissazione dei puntuali criteri cui resta vincolata l’amministrazione, secondo quanto sarà precisato nei punti successivi, esaminando le altre censure proposte dagli interessati e non esaminate dal tribunale.
In tale contesto, la rinnovazione del procedimento costituisce la sede in cui la pretesa risarcitoria può trovare il proprio definitivo assetto, insieme a quello proprietario del bene, in modo coerente alle indicazioni fornite dal giudice, chiamato a pronunciarsi sulla esattezza della quantificazione del risarcimento operata dall’amministrazione.
Resta fermo, inoltre, l’obbligo dell’amministrazione di rinnovare il procedimento di acquisizione, rispettando i criteri fissati dalla presente pronuncia, entro un limite temporale ragionevole (secondo i principi esposti dallo stesso articolo 43), che deve essere fissato nel termine di trenta giorni decorrenti dalla comunicazione o notificazione della presente decisione. In mancanza dell’adozione del provvedimento di acquisizione, ai sensi dell’articolo 43, l’amministrazione è tenuta ala restituzione del bene utilizzato in assenza di valido titolo e la correlata pretesa dei soggetti privati potrà esser fatta valere mediante l’azione di esecuzione della presente decisione.
Ovviamente, poi, l’adempimento dell’obbligazione risarcitoria dovrà essere effettuato entro il termine previsto dallo stesso articolo 43. »»

CDS 3677/2009: «« 19. L’appello principale è preordinato a sentir dichiarare l’inapplicabilità al caso di specie dell’articolo 43 del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, giusta le previsioni inibitorie dell’articolo 57 del medesimo testo normativo.
20. Il combinato disposto delle due richiamate norme, infatti, non ne consente l’applicazione retroattiva per procedimenti nei quali la dichiarazione di pubblica utilità sia stata emessa anteriormente all’entrata in vigore del citato testo unico sulle espropriazioni: questa è, quanto meno, l’interpretazione correntemente seguita dalla Corte di cassazione (Cass. I, 22 settembre 2008, n. 23943; SS.UU., 19 dicembre 2007, n. 26732, per citare solo le ultime) e corroborata da quanto ritenuto da Corte costituzionale (sentenza n. 191/2006) che ha assegnato all’art. 43 in esame valenza di norma sostanziale, applicabile per l’effetto solo per l’avvenire e non certo sui procedimenti in corso quali indicati nell’articolo 57 del medesimo testo unico.
21. Conclusioni difformi sono state raggiunte dal Giudice amministrativo e delle stesse ha fatto uso la pronuncia impugnata (con peculiare riferimento a Cons. St. IV, n. 2582/2007) sul rilievo che l’occupazione appropriativa non è conforme ai principi della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, come recepiti dal Trattato CE “in quanto principi generali del diritto comunitario” e operanti nel diritto italiano secondo il criterio delle norme interposte enunciato con sentenza n. 348/2007 della Corte costituzionale: l’art. 43 d.P.R. n. 327/2001 funge da obiettivo strumento di ripristino dell’ordinamento violato e, in quanto tale, non può essere condizionato sotto il profilo temporale.
22. L’indirizzo della Giurisprudenza amministrativa è caratterizzato per l’indubbia valenza conformativa dell’applicabilità immediata del citato articolo 43d.P.R. n. 327/2001 a primari valori del sistema costituzionale, quali si desumono dagli articoli 42, 43 e 44 Cost. in collegamento sia con l’articolo 97 sia con l’articolo 117 c. 1 Cost. nella ricostruzione esegetica operata da Corte cost. n. 348/2007.
23. Tale interpretazione va, però, calata nell’ambito delle situazioni in concreto esaminate e alla luce delle specifiche norme applicabili al caso di specie: si intende cioè affermare che il ricorso all’articolo 43 d.P.R. n. 327/2001 non può essere considerato come metodica incontrovertibile se la disciplina in concreto applicabile non ne richieda l’utilizzo per la presenza di prescrizione speciale.
24. Ciò non significa negarne, in linea logica, l’applicazione a tutte le fattispecie nelle quali manchi una disposizione che consenta il riconoscimento, da parte dell’Amministrazione di riferimento, della rispondenza all’interesse pubblico dell’intervento trasformativo poiché ciò equivarrebbe a impedirne l’armonizzazione al canone della coerenza sistematica che pure lega, unitamente al principio di ragionevolezza, tutte le proposizioni giuridiche; il problema è, più semplicemente, di coerenza ermeneutica con i criteri ordinari desumibili dalle disposizioni sulla legge in generale.
25. Deve pur sempre assicurarsi che, attraverso l’atto sanante dell’Amministrazione quale prefigurato dall’articolo 43 d.P.R. n. 327/2001, gli effetti perseguiti non si pongano in contrasto con altra fattispecie pure disciplinata ed operativa nel medesimo contesto.
26. Alla luce di tali considerazioni va svolta la disamina sulla applicabilità o meno dell’articolo 43 su citato.
27. Occorre, in primo luogo, tenere conto delle ragioni che hanno mosso l’appellante ad opporsi nei sensi sopra indicati è evidente come l’Ater intenda impedire ogni forma di restituzione delle aree oggetto dell’intervento e, al contempo, cerchi di escludere ogni onere relativo al risarcimento del danno, che pure non contesta.
28. Le signore Colosi, nel costituirsi nel presente grado del giudizio, hanno chiaramente affermato di rinunciare a qualsiasi ipotesi restitutoria e hanno concluso chiedendo che, in riforma della sentenza impugnata, le parti pubbliche siano condannate al risarcimento del danno (anche in solido).
29. Il proprietario, ove rinunci ad avvalersi della tutela reale e non mostri interesse per il fondo oggetto di occupazione e trasformazione, ha, in linea di principio, diritto al risarcimento del danno da liquidare unicamente in base al criterio generale stabilito per qualsivoglia illecito, cioè ex art. 2043 c.c. (Cass. I, 22 settembre 2008, n. 23943; 5 febbraio 2008, n. 2746).
30. Ancorata la valutazione a quel presupposto, potrebbe apparire dubbia la stessa procedibilità dell’appello principale, atteso che la problematica che ne è scaturita viene in buona sostanza privata di ogni rilevanza dalla costituzione e dalle domande delle appellate.
31. A prescindere da questo pur assorbente rilievo, è comunque certo che, sotto un riguardo astratto e tenendo conto della priorità logica delle valutazioni commesse al giudizio di legittimità (da accennare sinteticamente in prosieguo), le opinioni rassegnate da Aterp sono da condividere, non versandosi, come si vedrà, nell’ambito applicativo dell’articolo 43 su citato.
32. Va soggiunto che, pur con questa precisazione è difficile immaginare un interesse specifico alla permanenza della contestazione dopo l’emendatio libellida parte delle appellate.
33. L’interesse alla contestazione in capo ad Aterp, infatti, trovava piena giustificazione rispetto all’azione restitutoria esercitata dalle signore Colosi e riconosciuta fondata dalla sentenza di prime cure.
34. Analoghe conclusioni non possono essere condivise relativamente alla richiesta di risarcimento del danno, essendo comunque certo che l’articolo 43d.P.R. n. 327 del 2001 individua, al comma 6, moderati criteri di commisurazione di quell’elemento, non invocabili ove il criterio generale utilizzabile si risolva nelle prescrizioni dell’art. 2043 c.c.
35. L’applicazione dei precetti recati nell’articolo 43 più volte citato non è inibita solo dalla rinuncia alla restituzione espressa in modo non equivoco dalle appellate, ma anche dalla soggezione della vertenza, in parte qua, ad altra norma diversa da quella su indicata.
36. Giova rammentare che l’articolo 57 del testo unico delle leggi sulle espropriazioni per pubblica utilità prevede al primo comma che le disposizioni ivi contenute non si applichino ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore dello stesso decreto, sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e aggiunga, in un secondo periodo, che “in tal caso continuano ad applicarsi tutte le normative vigenti a tale data”.
37. La rubrica del medesimo articolo 57 indica come proprio oggetto i procedimenti in corso sicché se ne deve dedurre che la definizione dei progetti contenuta nel primo comma corrisponda esattamente alla nozione enunciata nella stessa rubrica e, per questo, non vale ad escludere l’art. 43 dal principio di non retroattività di cui all’art. 57.
38. Alla scadenza del termine per la pronuncia del decreto di espropriazione, il procedimento è sicuramente in corso: sorge invero contestualmente allo scadere di quel termine, ove sia intervenuta occupazione d’urgenza, l’obbligo per l’autorità procedente di restituire il bene ormai detenuto senza titolo.
39. Né potrebbe obiettarsi che la norma abbia solo valenza processuale: ciò è smentito, in primo luogo, dall’insegnamento della Corte costituzionale (sent. n. 191/2006) sia dal rilievo che l’art. 43 si occupa, in parte qua del processo, con precetti (commi 3, 4 e 5) nei quali la domanda giudiziale è preordinata all’adozione di un provvedimento amministrativo di acquisizione del bene, quindi ad un atto del procedimento.
40. Tutte le considerazioni sin qui svolte sull’applicabilità dell’articolo 43 al caso di specie sono dirette ad individuare un unico varco nel quale introdurne la possibilità di utilizzo: l’inesistenza di qualsivoglia regolamentazione del caso di specie così che la stessa prescrizione dell’articolo 43 possa e debba essere qualificata come norma residuale emergente dal sistema giuridico e per questo invocabile pur in presenza di un procedimento in corso o, quanto meno, adattabile alla fattispecie in concreto.
41. Tanto rilevato in ordine all’applicabilità del citato articolo 43, la Sezione rammenta che, a tale stregua, la norma individuabile per il tramite dell’articolo 57 su citato è l’articolo 3, comma 1 della legge 27 ottobre 1988, n. 458 secondo il quale ”il proprietario del terreno utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata, ha diritto al risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato, con esclusione della retrocessione del bene”.
42. La Corte costituzionale, con sentenza n. 486/1991 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del precetto appena trascritto, nella parte in cui non prevede che al proprietario del terreno utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica senza che sia stato emesso alcun provvedimento di esproprio possa applicarsi la disciplina da detta norma prevista per l’ipotesi in cui – nella medesima situazione – il provvedimento espropriativo sia stato dichiarato illegittimo, con ciò consentendo la completa assimilazione con la situazione dedotta in giudizio.
43. La circostanza che l’articolo 59 del medesimo testo unico sulle espropriazioni per pubblica utilità preveda l’abrogazione espressa della norma testè citata non rappresenta in alcun modo un ostacolo a quanto sopra considerato.
44. Il secondo periodo del comma 1 dell’articolo 57 salvaguarda, infatti, la possibilità di utilizzare le norme che nello stesso istante dell’entrata in vigore del testo unico, in quanto vigenti, sono destinate all’abrogazione.
45. L’abrogazione, quale istituto del diritto positivo, presuppone l’operatività e la vigenza delle norme sulle quali va ad incidere: conseguentemente nel medesimo lasso di tempo le norme sono vigenti ai fini dell’articolo 57 e sono, al contempo abrogate per l’avvenire-
46. Di peculiare rilievo per la corretta ricostruzione della fattispecie è la previsione finale dell’art. 3 della legge n. 458/1988 su trascritto, che esclude la retrocessione del bene, cioè una tipica ipotesi restitutoria.
47. Tra quella disposizione e i contenuti del citato articolo 43 d.P.R. n. 327/2001 si ravvisa, invero, un preciso contrasto: mentre la prima inibisce in modo espresso la restituzione del bene oggetto della trasformazione, il secondo lascia spazi in questo senso sia all’autonoma scelta dell’Amministrazione sia alla decisione del Giudice amministrativo. »»

CGA 51/2009: «« È inammissibile l'eccezione di difetto di giurisdizione proposta dall'appellato con semplice memoria, nel caso in cui sulla questione della giurisdizione si sia formato un "giudicato implicito", conseguente all'accoglimento, nel merito, delle domande proposte in primo grado dall'appellante. Sussiste la giurisdizione amministrativa, ai sensi dell'articolo 7 della legge Tar - legge 6 dicembre 1971, n. 1034 - e nell'articolo 35 del D.Lgs. n. 80/1998 (cognizione delle domande risarcitorie "conseguenziali", prima ancora che nell'articolo 53 del testo unico dell'espropriazione - D.Lgs. n. 327/2001 - e nell'articolo 34 del D.Lgs. n. 80/1998), nel caso di azione di risarcimento dei danni proposta dal proprietario a seguito dell'annullamento in s.g. della dichiarazione di p.u. Dall'ambito dell'occupazione appropriativa devono essere esclusi i comportamenti della P.A. non collegati ad alcuna utilità pubblica formalmente dichiarata, o per mancanza "ab initio" della dichiarazione di pubblica utilità o perché questa è venuta meno in seguito ad annullamento dell'atto in cui essa era contenuta o per scadenza dei relativi termini. In tali vicende, definite di occupazione usurpativa, non si produce l'effetto acquisitivo a favore della P.A., donde il proprietario può chiedere la restituzione del fondo occupato o il risarcimento del danno, che deve essere liquidato in misura integrale. Nei casi di occupazione "usurpativa", il privato conserva la proprietà del bene, indipendentemente dalla realizzazione dell'opera pubblica e può quindi chiedere la restituzione dell'area illegittimamente occupata dalla P.A., anche se su di essa insiste un'opera pubblica. Tuttavia, per assicurare effettività e pienezza di tutela, deve ammettersi che l'interessato possa optare per il risarcimento monetario, rinunciando alla restituzione del bene ed è pertanto in tale momento che si realizza la "perdita" del valore del diritto di proprietà, derivante da una scelta conseguente, comunque, all'illecito perpetrato dall'Amministrazione. A seguito dell'annullamento in s.g. della dichiarazione di p.u., per la determinazione del valore venale dell'immobile, necessaria per il risarcimento dei danni, non può farsi riferimento alla data di ultimazione dell'opera pubblica insistente sul suolo, ma occorre considerare la data di emanazione dell'atto di acquisizione coattiva dell'immobile, oppure, in mancanza, quello in cui il proprietario, optando per il solo risarcimento del danno per equivalente, "abbandona" il proprio diritto di proprietà in favore dell'Amministrazione. Infatti, nei casi di occupazione "usurpativa" nonché nei casi di acquisizione sanante, di cui all'art. 43 del T.U. espropriazione, il risarcimento deve essere commisurato al valore del bene nel momento in cui il proprietario "perde" il proprio diritto sulla cosa. Nel caso di occupazione usurpativa, il valore monetario del bene deve essere rivalutato tenendo conto degli interessi "moratori" di cui all'art. 43, comma 6, del T.U. espropriazione per p.u.; tale articolo, infatti, seppure riferito al provvedimento di acquisizione sanante, assume portata generale (trattandosi, del resto di disposizione non completamente innovativa, corrispondente anche ad un consolidato indirizzo interpretativo giurisprudenziale) e, pertanto, deve trovare applicazione anche nei casi in cui la richiesta risarcitoria (con effetti abdicativi della proprietà) sia formulata dall'interessato. L'art. 35, comma 2, del D.Lgs. n. 80/1998, che, in un'ottica di accelerazione e di semplificazione processuale, consente al Giudice amministrativo di limitarsi a fissare i criteri di determinazione del danno, demandando all'Amministrazione il compito di offrire al danneggiato una somma fissata mediante l'applicazione di tali canoni, non è utilizzabile nel caso in cui sussista un contrasto fra le parti in ordine alle stesse modalità di calcolo delle voci di danno; in tali ipotesi è necessario invece disporre un'apposita istruttoria tecnica (alla stregua del principio nella specie, sussistendo un contrasto tra privato e P.A. per le modalità di calcolo della voci di danno ai fini della determinazione del valore venale dell'immobile, è stato ritenuto indispensabile l'espletamento di apposita consulenza tecnica di ufficio). »»

TAR PA 50/2009: «« In caso di illegittimità della procedura espropriativa e di realizzazione dell'opera pubblica, l'unico rimedio riconosciuto dall'ordinamento per evitare la restituzione dell'area è l'emanazione di un (legittimo) provvedimento di acquisizione ex articolo 43 D.P.R. n. 327/2001, in assenza del quale l'amministrazione non può addurre l'intervenuta realizzazione dell'opera pubblica quale causa di impossibilità oggettiva e quindi come impedimento alla restituzione: la realizzazione dell'opera pubblica è un fatto, e tale resta; la perdita della proprietà da parte del privato e l'acquisto in capo all'amministrazione possono conseguire unicamente all'emanazione di un provvedimento formale, nel rispetto del principio di legalità e di preminenza del diritto. In tal senso, e con le precisazioni esposte, deve convenirsi che l'istituto dell'acquisizione c.d. sanante di cui all'articolo 43, co. 1 e 2, rispetta i parametri imposti dalla Corte europea e dai principi costituzionali. »»

TAR NA 7158/2008: «« La disposizione di cui all'art. 43 del T.U. n. 327/2001 testualmente preclude che l'Amministrazione diventi proprietaria di un bene in mancanza di un titolo "valido" in quanto previsto dalla legge, trascrivibile e, pertanto opponibile ai terzi. Di ciò si ha, del resto, testuale conferma nel quarto comma dello stesso articolo ove, anche per l'ipotesi residuale di condanna dell'Amministrazione al risarcimento dei danni conseguente all'esclusione ad opera del giudice della restituibilità del bene, è esplicitamente affermata la necessità che comunque l'Amministrazione stessa disponga il trasferimento della proprietà attraverso un "apposito atto di acquisizione, dando atto dell'avvenuto risarcimento del danno". L'art. 43 del D.P.R. cit., insomma, presuppone la perdurante sussistenza del diritto di proprietà del privato e di un illecito permanente dell'Amministrazione che utilizza il fondo altrui, in assenza del decreto di esproprio, anche se è stata realizzata l'opera pubblica (Cons. Stato Sez. IV n. 2582/2007). »»

CASS 26732/2007: ««In tema di azioni di risarcimento da occupazione usurpativa, l'azione risarcitoria intrapresa dal privato per la perdita della proprietà, siccome relativa ad un danno arrecato da un mero comportamento dell'amministrazione, nel quale non è ravvisabile, nemmeno mediatamente, l'esercizio di alcun potere amministrativo, è attribuita alla giurisdizione del giudice ordinario e non rileva l'adozione, conformemente all'art. 43 d.P.R. n. 327 del 2001, di un autonomo atto di acquisizione dell'immobile utilizzato senza titolo, atteso che, rispetto alla suddetta azione risarcitoria, il richiamato art. 43 non può leggersi come deroga al principio della "perpetuatio iurisdictionis", apparendo quantomeno dubbia l'attribuzione all'atto di acquisizione di un effetto legalmente acquisitivo della proprietà (già realizzato per occupazione di una "res nullius" o per usucapione ventennale), concernendo la previsione della giurisdizione amministrativa posta dall'articolo in argomento le sole azioni di restituzione, dovendosi relazionare il principio "tempus regit actum" alla proposizione dell'azione, stante la mancanza di dichiarazione di pubblica utilità come postulato nell'occupazione usurpativa. »»

TAR LE 3307/2005: «« Restano, invece, sicuramente devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie di cui all'art. 43 del D.P.R. n. 327 del 2001, in quanto afferenti l'esercizio di un vero e proprio potere amministrativo di carattere ablatorio con oggetto l'acquisizione al patrimonio indisponibile dell'ente dell'immobile utilizzato "per scopi di interesse pubblico", nonché la determinazione del risarcimento dei danni subiti in favore del proprietario (cfr. T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, n. 94/2005; id., 607/2004).
Come esposto in narrativa, con il gravame in trattazione Artorafa di Vito Intini & C. s.r.l. ha chiesto l'annullamento della deliberazione n. 40 del 5.4.2004, con la quale il Consorzio S.I.S.R.I. di Brindisi ha disposto l'acquisizione al patrimonio consortile ex art. 43, commi 1 e 2, D.P.R. n. 327 del 2001 di un fondo di sua proprietà, sito nella zona industriale di Ostuni, alla contrada Grisiglio, in catasto al foglio 74, particella 335 (ex 1 B), esteso are 68,50, nonchè la condanna del Consorzio S.I.S.R..I. di Brindisi, e dell'odierna detentrice del fondo, la Calò Lenoci s.r.l., in via principale, alla restituzione del fondo medesimo ed al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi fino al rilascio del fondo, ed in via subordinata, al pagamento del valore venale del fondo stesso, così come prescritto dall'art. 36 del D.P.R. n. 327 del 2001, previo espletamento di C.T.U...
Ciò stante, alla luce dei suesposti principi, deve essere ritenuta la giurisdizione di questo Tribunale, che - ai sensi dell'art. 35, comma 1, D.Lgs. n. 80 del 1998, come sostituito dall'art. 7 Legge n. 205 del 2000 e dell'art. 7, comma 3, Legge n. 1034 del 1971 come modificato dall'art. 35, comma 4, D.Lgs. n. 80 del 1998, così come sostituito dall'art. 7 Legge n. 205 del 2000 - si estende anche alle connesse domande di restituzione del fondo e di risarcimento del danno, in quanto pretese di reintegrazione in forma specifica e per equivalente consequenziali alla dedotta illegittimità del provvedimento autoritativo di acquisizione ex art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001.
2.) Passando all'esame del merito della controversia, con il primo motivo la ricorrente deduce che non sarebbero ravvisabili i presupposti per l'applicazione dell'art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001.
In particolare si assume che:
l'immobile per cui è causa non è stato utilizzato da una Pubblica Amministrazione atteso che il Consorzio S.I.S.R.I., ottenuto il decreto di esproprio del fondo, lo cedette subito dopo alla Calò Lenoci s.r.l.;
l'opera realizzata sul fondo anzidetto non è destinata a conseguire scopi di pubblico interesse;
il Consorzio S.I.S.R.I. è un ente pubblico economico e, come tale, non è legittimato ad emanare provvedimenti ablativi o acquisitivi della proprietà altrui;
il Consorzio S.I.S.R.I., non essendo una pubblica amministrazione, non ha un patrimonio indisponibile destinato all'uso pubblico e, quindi, non può acquisire alcunché, come dimostrato dal fatto che nell'atto deliberativo impugnato si dà espressamente atto che, con successiva delibera, si provvederà al trasferimento dei suoli alla Calò Lenoci s.r.l..
La censura è, nel suo complesso, infondata per le ragioni di seguito esposte.
Ed invero, a seguito dell'annullamento con la sentenza di questo T.A.R. n. 1422 del 1999, confermata in appello, del decreto di esproprio n. 7386/1993 e della presupposta dichiarazione di pubblica utilità di cui alla delibera consortile n. 263/1992, l'occupazione (avvenuta in data 29.10.2003) del fondo di proprietà dell'attrice da parte del Consorzio S.I.S.R.I. di Brindisi per la realizzazione di un opificio industriale è divenuta illecita ab origine, poiché priva di titolo (il decreto di esproprio) e di una seria valutazione degli interessi e delle finalità pubbliche perseguite (la dichiarazione di pubblica utilità).
L' atto notarile del 30.3.1994, registrato a Ostuni il 13.4.1994 al n. 862 e trascritto presso la Conservatoria dei R.R.I.I. di Brindisi l'8.4.1994 ai nn. 4779/4215, con il quale il Consorzio S.I.S.R.I. di Brindisi, ai sensi dell'art. 53 del D.P.R. n. 218 del 1978, trasferì in proprietà alla ditta Calò Lenoci s.r.l., tra gli altri, il fondo di proprietà della Artorafa di Vito Intini & C. s.r.l. per la realizzazione di un opificio industriale è inopponibile all'odierna ricorrente ai sensi degli artt. 2652 e 2653 c.c. in quanto trascritto successivamente alla trascrizione (in data 2.12.1993) della domanda di rivendica dell'immobile de quo, poi accolta dal Tribunale Ordinario di Brindisi con la sentenza n. 850 in data 10/07 - 29/08/2003, registrata in Brindisi il 5.11.2003 e trascritta presso la Conservatoria dei R.R.I.I. il 9.10.2003, ad oggi gravata d'appello.
Dunque, il caso di esame, è riconducibile allo schema dell'occupazione usurpativa di un fondo privato ricadente nel vigente Piano Regolatore A.S.I. degli agglomerati periferici del Consorzio S.I.S.R.I. di Brindisi.
Quest'ultimo, al fine di evitare la doverosa restituzione dell'immobile (sancita anche dal Giudice Civile, sia pure mediante una sentenza non ancora coperta dal giudicato), assumendo che l'immobile stesso, nelle more, è stato irreversibilmente utilizzato dalla ditta Calò Lenoci s.r.l. (cessionaria ex art. 53, comma 7, D.P.R. n. 218 del 1978) per la realizzazione di un opificio industriale, ha adottato il provvedimento di acquisizione di cui all'art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001, contestualmente determinando il risarcimento spettante alla proprietaria ablata.
A tale proposito giova evidenziare che il citato articolo 43 del D.P.R. n. 327 del 2001, nel disciplinare la "utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico", stabilisce che "l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di espropriazione o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni".
Come di recente chiarito dalla decisione n. 2 del 2005 dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, ciò significa riconoscimento all'autorità amministrativa del potere di acquisire al patrimonio pubblico anche un bene occupato senza titolo idoneo, purchè ciò avvenga sulla base di un formale atto amministrativo fondato sulla "valutazione degli interessi in conflitto" e con l'attribuzione al privato del ristoro del danno.
La norma postula quindi, accomunando nel regime ogni forma di occupazione senza titolo, la possibilità dell'acquisto della proprietà da parte dell'amministrazione, con un formale provvedimento amministrativo, "valutati gli interessi in conflitto".
In altri termini, la norma - nell'intento di adeguare l'ordinamento di settore ai parametri imposti dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo e, prima ancora, ai principi enunciati dall'art. 42 Cost. nazionale - persegue una chiara finalità di "regolarizzazione" e "sanatoria" delle procedure ablatorie illegittime e dei comportamenti illeciti dell'Amministrazione in campo espropriativo: tale finalità è pacifica in dottrina ed è stata esplicitamente enunciata nel parere 29 marzo 2001, n. 4/2001 reso sul T.U. dall'Adunanza Generale del Consiglio di Stato, al cui punto 29.4. si afferma che l'art. 43 "mira ad eliminare" le ipotesi di occupazione appropriativa nonché usurpativa;
Ma se così è, esso non può che riferirsi, come ogni disposizione di sanatoria, a qualunque situazione pregressa di illegittimità ed illiceità posta in essere dalla P.A., con l'unico limite costituito dall' eventuale giudicato che esplicitamente riconosca al privato il diritto alla restituzione del bene, diritto, che, allora, a tali condizioni, il sopravvenuto provvedimento di acquisizione ex art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001 non può più rimettere in discussione.
Quanto ai presupposti del particolare potere ablatorio di cui all'art. 43 cit.., la valutazione - quella degli interessi in conflitto - è da condurre con particolare rigore.
In particolare l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la decisione sopra richiamata, ha, altresì, chiarito che l'atto di acquisizione, che assorbe dichiarazione di pubblica utilità e decreto di esproprio, deve non solo valutare la pubblica utilità dell'opera, ma deve altresì tener conto che il potere acquisitivo in parola - avente, in qualche misura, valore "sanante" dell'illegittimità della procedura espropriativa, anche se solo ex nunc - ha natura "eccezionale" e non può risolversi in una mera alternativa alla procedura ordinaria.
Il nuovo provvedimento deve perciò trovare la sua giustificazione nella particolare rilevanza dell'interesse pubblico posto a raffronto con l'interesse del privato.
La motivazione dell'atto di acquisizione dovrà essere, quindi, particolarmente esaustiva della valutazione degli interessi in conflitto e gli stessi requisiti per l'ammissibilità del provvedimento di acquisizione dovranno essere valutati rigorosamente, dovendosi escludere, per esempio, come rilevato anche in dottrina, che il provvedimento possa far leva sulla semplice utilizzabilità dell'immobile ovvero sulla sua astratta idoneità a essere utilizzato per il soddisfacimento di un interesse generale, facendo per contro riferimento la norma all'utilizzazione in atto per un interesse pubblico specifico e concreto.
Ciò posto, gli assunti della ricorrente, volti a contestare la sussistenza, nella fattispecie, dei presupposti per l'adozione dell'atto di acquisizione ex art. 43 cit., non sono condivisibili.
Ed invero, la norma in esame dispone che l'atto di acquisizione rientra nella competenza "dell'autorità che utilizza" il bene, a prescindere (conformemente, del resto, alla ratio dell'intero meccanismo acquisitivo di cui all'art. 43 , commi 1 e 2, cit. che è preordinato a consentire, con la massima larghezza possibile, la sanatoria dei precedenti comportamenti illeciti della P.A.), dall'amministrazione che abbia, in passato, adottato il provvedimento di esproprio e/o l'atto dichiarativo della pubblica utilità, poi ritenuti illegittimi dal G.A., ovvero dal soggetto pubblico che abbia concretamente realizzato l'opera pubblica o di pubblica utilità.
Evidentemente, la norma non tiene conto della specifica disciplina che regola l'attività dei consorzi industriali ed, alla quale, ovviamente, va armonizzato il disposto dell'art. 43 del D.P.R. n. 327 del 2001.
Orbene, la mera qualificazione di "enti pubblici economici" attribuita dall'art. 36, quarto comma, della Legge n. 317 del 1991 ai consorzi per le aree di sviluppo industriale - già previsti dall'art. 50 del D.P.R. n. 218 del 1978 (quali enti pubblici non economici) - non ne ha immutato la struttura, né i compiti e le attribuzioni, che attengono a funzioni pubblicistiche di interesse generale, prevalenti rispetto alle eventuali attività di tipo imprenditoriale (cfr., Cass. SS.UU. 16.11.1999, n. 781), e consistenti, in particolare, nell'acquisizione (mediante la promozione delle necessarie procedure espropriative ex art. 53, comma 7, D.P.R. n. 218 del 1978) delle aree localizzate nei nuclei di industrializzazione e destinate alla edificazione di impianti industriali, nella sistemazione di tali aree e nella conseguente cessione agli imprenditori per la concreta realizzazione dell'impianto produttivo (v. D.P.R. n. 218 del 1978 e Legge n. 64 del 1986, ed, in particolare, per ciò che concerne al Regione Puglia, l'art. 2, comma 3, nn. 1) e 3) L.R. 3 ottobre 1986, n. 31).
Inoltre, ai sensi degli art. 49 e 53 del D.P.R. n. 218 del 1978 (applicabili ai fatti di causa ratione temporis), le opere occorrenti per il primo impianto di stabilimenti industriali, la trasformazione, la ricostruzione, la riattivazione e l'ammodernamento degli stabilimenti già esistenti nei territori del Mezzogiorno, sono dichiarate di pubblica utilità, urgenti ed indifferibili a tutti gli effetti di legge. Pertanto gli insediamenti industriali in questione costituiscono opere di pubblica utilità, anche se rimangono di esclusiva proprietà privata (cfr. C.d.S., Sez. IV, 3.6.1996, n. 720; 8.2.2001 n. 525; 11.7.2001, n. 3883, queste ultime due rese inter partes)
Ciò stante, osserva il Collegio che:
i Consorzi S.I.S.R.I., al di là della loro qualificazione legislativa, sono a tutt'oggi enti pubblici titolari di funzioni pubbliche di interesse generale, per il perseguimento delle quali dispongono anche del potere di promuovere procedure ablatorie; onde essi rientrano a pieno titolo nel novero delle "autorità" di cui all'art. 43 cit., nozione questa, volutamente, atecnica, incentrata, non tanto sulla natura del soggetto che agisce, quanto sul dato obiettivo dell'esercizio di poteri autoritativi;
con riferimento ai Consorzi S.I.S.R.I., per utilizzazione del bene ai sensi e per gli effetti dell'art. 43 cit., deve intendersi l'acquisizione di aree e la cessione a terzi imprenditori delle stesse per la realizzazione di un insediamento produttivo; in altri termini, l'acquisizione di aree e la cessione a terzi imprenditori delle stesse per la realizzazione di un insediamento produttivo costituisce, in base alla legge, la tipica forma di utilizzazione delle aree occupate da parte dei Consorzi di Sviluppo industriale; onde la circostanza che, nella fattispecie, il fondo di proprietà della ricorrente, dapprima occupato dal Consorzio S.I.S.R.I. di Brindisi in data 29.10. 1993, sia stato ceduto alla Calà Lenoci s.r.l. (soggetto privato che ha concretamente realizzato l'opificio industriale) appare del tutto irrilevante e non priva il Consorzio S.I.S.R.I. di Brindisi della legittimazione ad adottare l'atto di acquisizione ex art. 43 cit., essendo, di contro, pacifico che il predetto Consorzio abbia destinato (ed intenda tutt'ora destinare) il fondo de quo al perseguimento dei suoi fini istituzionali, come, peraltro, dimostrato dal fatto che nell'atto deliberativo impugnato si dà espressamente atto che, con successiva delibera, si provvederà al (ri)trasferimento dei suoli alla Calò Lenoci s.r.l.;
l'acquisizione al patrimonio indisponibile è elemento esegetico che non può essere inteso esclusivamente alla luce della sua portata letterale, ma va interpretato in relazione al requisito (funzionale) della destinazione dell'immobile (irreversibilmente trasformato in assenza di titolo) e poi acquisito ex art. 43 cit., al perseguimento di scopi di interesse pubblico; requisito che, nella fattispecie, è sicuramente soddisfatto (almeno in parte, come si dirà nel prosieguo della motivazione), ove si consideri che, allo stato, a quanto risulta dagli atti di causa, l'insediamento produttivo della Calò Lenoci s.r.l. è stato completato ed è pienamente funzionante già da alcuni anni e lo stesso Consorzio S.I.S.R.I. di Brinsidi, come rilevato al punto che precede, nell'atto deliberativo impugnato, ha dato espressamente atto che, con successiva delibera, provvederà al (ri)trasferimento dei suoli alla Calò Lenoci s.r.l.;
l'opificio industriale realizzato sul fondo in argomento costituisce un'opera privata di interesse pubblico ai sensi degli artt. 49 e 53 D.P.R. n. 218 del 1978 e l'interesse pubblico al mantenimento della funzionalità di tale impianto (coinvolgendo anche delicate problematiche di rilievo occupazionale) è senz'altro prevalente rispetto all'interesse privato del ricorrente;
3.) Con il secondo motivo, la ricorrente deduce che l'art. 43 del D.P.R. n. 327 del 2001 non poteva trovare applicazione nella fattispecie poiché il fondo occupato senza titolo non è stato utilizzato per soddisfare alcun pubblico interesse.
La censura è in parte fondata.
Ed invero, come risulta dalla deliberazione consortile impugnata e dalle difese della stessa Calò Lenoci s.r.l, l'opificio industriale in argomento (destinato alla produzione di manufatti e di prodotti per l'edilizia) presenta un'estensione complessiva di mq 3.640 (= tremilaseicentoquaranta), di cui 3.200 mq per capannoni, 220 mq per servizi e per abitazione custode e 220 mq per uffici commerciali, mentre il fondo privato per cui è causa, già occupato sine titulo dal Consorzio S.I.S.R.I., e poi fatto oggetto di acquisizione ex art. 43 comma 1, D.P.R. n. 327 del 2001 con la deliberazione consortile n. 40/2004, ha un 'estensione complessiva di ben 6.850 mq (= seimilaottocentocinquanta).
Ne consegue, che tale fondo solo in parte è stato materialmente utilizzato per la realizzazione dell'impianto produttivo della Calò Lenoci s.r..l., come, del resto, ammesso anche nel corpo della motivazione dell'atto di acquisizione gravato, laddove si rileva incidentalmente che tale opificio industriale "ricade in parte su suoli già di proprietà della Panificio Pugliese s.r.l." (oggi Artorafa di Vito Intini & C. s.r.l.).
Né risulta provato in causa che la porzione del fondo de quo eccedente l'estensione dell'opificio industriale in parola sia stata utilizzata quale pertinenza (degli impianti de quibus) che soddisfa esigenze pubbliche.
Ciò stante, il provvedimento impugnato è illegittimo nella parte in cui ha disposto l'acquisizione ex art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001 al patrimonio consortile anche di quella porzione del fondo di proprietà della società ricorrente, non destinata alla realizzazione dell'impianto in parola e quindi non utilizzata per il soddisfacimento di un alcun interesse pubblico specifico e concreto.
4.) Con la terza censura la ricorrente deduce di aver diritto, ai sensi dell''art. 53, comma 7, D.P.R. n. 218 del 1978, alla restituzione dell' immobile ceduto dal Consorzio S.I.S.R.I. di Brindisi alla Calò Lenoci s.r.l. poiché quest'ultima non avrebbe rispettato il termine di 5 anni dal decreto di esproprio per il completamento dell'opificio industriale.
Il motivo è privo di pregio.
Ed invero, come rilevato al punto n. 1 della motivazione, la norma dell'art. 43 del D.P.R. n. 327 del 2001 persegue la chiara finalità di "regolarizzazione" e "sanatoria" delle procedure ablatorie illegittime e dei comportamenti illeciti dell'Amministrazione in campo espropriativo, sia che si tratti di ipotesi di occupazione appropriativa, sia che si ricada nello schema dell'occupazione usurpativa.
Ma se così è, essa non può che riferirsi, come ogni disposizione di sanatoria, a qualunque situazione pregressa di illegittimità ed illiceità posta in essere dalla P.A., e dunque anche alla eventuale violazione del termine di realizzazione dell'impianto industriale de quo; ciò nel senso che, nei limiti di cui al punto che precede, il provvedimento di acquisizione ex art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001 impugnato è per sua stessa natura abilitato dalla Legge a sacrificare (in funzione del soddisfacimento di scopi di interesse pubblico) anche l'eventuale diritto alla restituzione di cui all'art. 53, comma 7, del D.P.R. n. 218 del 1978.
5.) Con il quarto motivo si deduce che la delibera consortile impugnata si pone in contrasto con il giudicato del T.A.R. n. 1422 del 1999 che aveva annullato il decreto di esproprio e la presupposta dichiarazione di pubblica utilità dell'opera da eseguire, con il conseguente obbligo delle parti resistenti di restituire l'immobile all'odierna ricorrente, sancito anche dal Tribunale ordinario di Brindisi con la sentenza n. 850 del 2003, opponibile alla Calo Lenoci s.r.l. ex artt. 2652 e 2653 c.c., il cui titolo di acquisto è stato trascritto successivamente alla trascrizione dell'atto di citazione in rivendica
Anche tale censura è infondata.
Ed infatti, posto che l'istituto ex art. 43 cit. consente alla P.A. di sanare anche il fenomeno dell'occupazione usurpativa, l'unico limite a tale "regolarizzazione postuma" è costituito dall' eventuale giudicato che esplicitamente riconosca al privato il diritto alla restituzione del bene (così anche T.A.R. Emilia Romagna, Sezione I, n. 2160 del 2003).
Sennonché, nella fattispecie, la sentenza n. 850 in data 10/07 - 29/08/20003 con la quale il Tribunale Ordinario di Brindisi ha accolto la domanda della società odierna ricorrente di rivendica dell'immobile de quo, non è passata in cosa giudicata formale, essendo stata gravata d'appello dal Consorzio S.I.S.R.I. di Brindisi con atto di citazione del 12.11.2003; onde tale pronuncia non poteva di per sé precludere l'adozione dell'atto di acquisizione in parola, sia pure con i limiti di cui al punto 3 della motivazione.
6.) Con il quinto motivo la ricorrente, per l'ipotesi del rigetto della domanda di restituzione del fondo, denuncia la illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui il risarcimento del danno è stato determinato con i criteri di cui all'art. 37 D.P.R. n. 327 del 2001, anziché con quelli previsti dal precedente art. 36.
La doglianza è priva di pregio.
Ed invero, i parametri per il calcolo della somma dovuta al proprietario del fondo in caso di acquisizione ex art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001 sono espressamente indicati nel comma 6 del predetto art. 43 (applicabile sia nel caso di cui al primo comma che in quello contemplato dal quarto comma) e, per i casi soggetti alla disciplina transitoria, dall'art. 55.
Fuor di luogo è, pertanto, il richiamo dell'art. 36, i cui criteri non sono menzionati dal citato 6° comma e la cui applicabilità è limitata alla procedura di espropriazione (legittima), fattispecie ben diversa dall'acquisizione ex art. 43 .
7.) Stante l'illegittimità del provvedimento di acquisizione impugnato, nei limiti e per le ragioni esposte al punto 3 della motivazione, occorre esaminare le domande di restituzione del fondo (per la parte non destinata al soddisfacimento di scopi di interesse pubblico) e di risarcimento del danno asseritamene subiti e subendi dalla ricorrente fino al rilascio del fondo in parte qua, in quanto pretese di reintegrazione in forma specifica e per equivalente consequenziali ex art. 7, comma 3, Legge n. 1034 del 1971 come modificato dall'art. 35, comma 4, D.Lgs. n. 80 del 1998, così come sostituito dall'art. 7 Legge n. 205 del 2000.
7.1) A tale riguardo, sia il Consorzio S.I.S.R.I. di Brindisi che la Calò Lenoci s.r.l., il primo in qualità di "amministrazione che ne ha interesse" (essendo il Consorzio istituzionalmente chiamato a promuovere lo sviluppo industriale del Brindisino), e la seconda in quanto "soggetto privato che attualmente utilizza il bene", hanno chiesto che, ai sensi dell'art. 43, comma 3, D.P.R. n. 327 del 2001, venga disposta la condanna al risarcimento del danno per equivalente monetario nella misura già determinata ed offerta dal Consorzio ai sensi dell' art. 43 , commi 2, lett. c) e 6, e dell'art. 55 D.P.R. n. 327 del 2001, con esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo.
Occorre, innanzitutto, rilevare che tale domanda (efficacemente definita in dottrina come domanda di "autocondanna") non integra, a rigore, una domanda riconvenzionale (non ampliando l'oggetto del giudizio come individuato mediante il ricorso introduttivo: cfr. TAR Emilia Romagna, Bologna n. 2160/2003), ma semmai una mera eccezione (con cui si oppone il controdiritto alla utilizzazione del bene per scopi di interesse pubblico, volto a paralizzare la pretesa restitutoria fatta valere dal ricorrente); dunque essa è stata ritualmente proposta mediante memoria di costituzione depositata in cancelleria; peraltro, la Calò Lenoci s.r.l ha anche provveduto alla notifica della memoria di costituzione sia al Consorzio S.I.S.R.I. di Brindisi che alla ricorrente, osservando opportunamente le forme del ricorso incidentale, onde il contraddittorio sul punto può ritenersi ritualmente instaurato.
Ciò stante, osserva il Collegio che la domanda di "autocondanna" al risarcimento del danno, "con esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo" di cui al terzo comma dell'art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001, postula l'effettiva utilizzazione per scopi di interesse pubblico del fondo per cui e causa e, quindi, la prevalenza dell'interesse pubblico rispetto a quello dedotto dal ricorrente.
Nella fattispecie, come osservato al punto 3 della motivazione, il fondo per cui è causa (esteso mq 6.850) solo in parte è stato materialmente utilizzato per la realizzazione dell'impianto produttivo della Calò Lenoci s.r..l.. (avente una superficie complessiva di soli mq 3.640).
I resistenti non hanno provato che la porzione del fondo de quo eccedente l'estensione dell'opificio industriale sia stata utilizzata quale pertinenza (degli impianti de quibus) che soddisfa esigenze pubbliche; né risulta che il fondo acquisito (per la parte eccedente la superficie dell'opificio) sia stato destinato al soddisfacimento di altro interesse pubblico.
Ne consegue l'infondatezza della domanda ex art. 43, comma 3, cit. in esame non sussistendo il requisito della concreta utilizzazione della porzione di fondo da restituire per il soddisfacimento di scopi di interesse pubblico. »»

TAR PR 9/2009: «« Riferisce la società ricorrente che essa è proprietaria di un'azienda agricola di ha. 31.23.87 in S. Prospero di Reggio Emilia, in parte interessata da un progetto di "bosco urbano" elaborato dal Comune di Reggio Emilia; che con sentenza n. 597 del 22 dicembre 2005 questa Sezione annullava l'atto di approvazione del progetto definitivo dell'opera e l'atto di occupazione d'urgenza dell'area corrispondente; che con sentenza n. 309 del 22 giugno 2006 questa Sezione annullava anche l'atto di espropriazione dell'area; che, dopo il rigetto della richiesta di sospensione dell'esecutività della prima sentenza da parte del giudice d'appello, l'Amministrazione comunale disponeva, ai sensi dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001, l'acquisizione al proprio patrimonio indisponibile di una parte del terreno di proprietà della società ricorrente - per un'estensione di mq. 79.048 -, con quantificazione in Euro 339.676,84 del risarcimento dovuto (v. deliberazione consiliare n. 9196/117 del 26 maggio 2006).
Avverso tale determinazione ha proposto impugnativa l'interessata, deducendo:
1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 43, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 327 del 2001.
Essendo l'area destinata a "zona cuscinetto di mitigazione ambientale" per la creazione di un "polmone di verde", è indubbio che la stessa non ha le caratteristiche per essere qualificata come opera pubblica, o comunque come opera rientrante nella sfera di applicazione dell'art. 43 deld.P.R. n. 327 del 2001.
2) Ancora violazione e falsa applicazione dell'art. 43, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 327 del 2001.
Anche a ritenere che si tratti di opera pubblica, risulta in ogni caso che ne difetta l'utilizzazione in atto da parte dell'Amministrazione comunale, non essendo a tal fine sufficiente il semplice possesso dell'area.
3) Violazione e falsa applicazione, sotto un ulteriore profilo, dell'art. 43, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 327 del 2001.
Uno dei presupposti per l'applicazione della norma di che trattasi è che l'immobile sia stato "modificato", e cioè che la realizzazione dell'opera abbia determinato un "quid novi", da intendere come profondo cambiamento materiale del bene, tale da fargli assumere una struttura, una forma e una consistenza diverse da quelle originarie. Nella fattispecie, in realtà, il terreno è stato semplicemente fatto oggetto di un'attività agricolovivaistica, senza variazione della natura agricola del suolo, e senza dunque quella sostanziale modifica dell'immobile necessaria per l'applicazione dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001.
4) Eccesso di potere per insufficiente e contraddittoria valutazione degli interessi in conflitto, per difetto di adeguata istruttoria, nonché per illogicità ed erroneità dei presupposti, con violazione dell'art. 43, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 327 del 2001.
La valutazione degli interessi in conflitto andrebbe effettuata in simili casi con particolare rigore, ed invece l'Amministrazione comunale ha motivato in modo insufficiente, illogico e contraddittorio, oltre che sulla base di un'erronea rappresentazione dei fatti e di un altrettanto grave difetto di istruttoria. Ciò in quanto non è stato effettuato un serio studio a fondamento della presunta necessità di mitigazione ambientale nella zona - in realtà insussistente alla luce dello stato dei luoghi -, né si è considerato che l'attività agricola condotta dalla ricorrente avrebbe certamente un effetto più positivo rispetto al bosco urbano per la maggior produzione di ossigeno, né ancora si è correttamente vagliata l'incidenza quantitativa dell'area della ricorrente rispetto all'estensione complessiva del "bosco", né infine si è valutato il rapporto costibenefici alla luce dell'esborso economico che graverà sull'Amministrazione in conseguenza dell'acquisizione del bene del privato.
5) Ancora violazione e falsa applicazione dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001. Eccesso di potere per contraddittorietà e manifesta ingiustizia.
Il risarcimento riconosciuto alla ricorrente appare di importo irrisorio (Euro 339.676,84), tanto più se confrontato con il valore venale dell'area (Euro 1.841.818,40) stabilito all'atto dell'espropriazione poi annullata in sede giurisdizionale. Donde un ulteriore profilo di illegittimità dell'atto impugnato.
6) Eccesso di potere per travisamento delle precedenti statuizioni del giudice amministrativo, nonché per contraddittorietà e illogicità.
La determinazione consacrata nell'atto oggetto di impugnativa muove dall'erronea convinzione che, in sede di pronuncia cautelare sulla sentenza n. 597/2005 questa Sezione, il giudice d'appello avesse dato atto della sussistenza dei presupposti di applicazione dell'istituto di cui all'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001. Il che vizia il provvedimento, posto che il Consiglio di Stato si era limitato ad un astratto richiamo alla figura dell'"acquisizione sanante", senza addentrarsi nella verifica del caso concreto.
7) Ancora eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità con violazione sotto altro profilo dell'art. 43 del d.P.R. n. 327/2001.
L'atto impugnato risulta esplicitamente sottoposto alla condizione risolutiva dell'esito favorevole per l'Amministrazione della lite pendente con la ricorrente in ordine alla procedura espropriativa pregressa. Tanto vizia il provvedimento comunale, atteso che la determinazione ex art. 43del d.P.R. n. 327 del 2001 non ammette riserve o condizioni di sorta.
8) Ancora violazione e falsa applicazione dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001, con violazione anche del successivo art. 57.
Secondo il costante orientamento della Corte di Cassazione, l'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 non trova applicazione nei casi in cui la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera sia intervenuta prima della data di entrata in vigore di tale normativa, e tanto alla luce della disciplina transitoria di cui al successivo art. 57. Nella fattispecie, dunque, risalendo la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera ad epoca anteriore, illegittimamente l'Amministrazione comunale ha disposto l'acquisizione al proprio patrimonio indisponibile del terreno di proprietà della società ricorrente.
9) Violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Illegittimità costituzionale dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 per violazione degli artt. 111 e 117 Cost.
L'istituto di cui all'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 si presenta contrastante con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, così come si evince da varie pronunce della Corte europea, in quanto l'espropriazione indiretta non può mai costituire una alternativa alla espropriazione regolare; e allora la questione va sottoposta alla cognizione della Corte costituzionale per violazione dell'art. 117, comma 1, Cost., stante la subordinazione della legge nazionale alle fonti internazionali. Un ulteriore profilo di incostituzionalità scaturisce poi dalla violazione dei principi del giusto processo (art. 111 Cost.), in ragione dell'intromissione del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia, allo scopo di influire sulla risoluzione di una circoscritta e determinata categoria di controversie.
Conclude dunque la società ricorrente per l'annullamento dell'atto impugnato e per la condanna dell'Amministrazione comunale alla restituzione dell'area occupata, previa riduzione in pristino. In via subordinata, ove non sia possibile la restituzione, viene invocata la condanna dell'Amministrazione al risarcimento del danno.
Si è costituito in giudizio il Comune di Reggio Emilia, resistendo al gravame.
L'istanza cautelare della ricorrente veniva prima respinta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 24 ottobre 2006 (ord. n. 208/2006) e successivamente respinta anche dal giudice d'appello (Cons. Stato, Sez. IV, ord. 27 febbraio 2007 n. 1027).
All'udienza del 16 dicembre 2008, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.

Motivi della decisione

La controversia ha ad oggetto il provvedimento con cui, dopo l'annullamento in sede giurisdizionale degli atti della procedura espropriativa preordinata alla realizzazione di un "bosco urbano", il Comune di Reggio Emilia ha disposto di acquisire al proprio patrimonio, ai sensi dell'art.43 del d.P.R. n. 327 del 2001, l'area privata a tale scopo precedentemente occupata, per un'estensione pari a mq. 79.048. La società ricorrente, che ne è la proprietaria, assume insussistenti nella circostanza i presupposti per l'operatività dell'istituto in questione, perché non si tratterebbe di una vera e propria opera pubblica, difetterebbe l'utilizzazione attuale del bene, non sarebbe intervenuta un'effettiva modificazione dell'immobile, la necessaria valutazione degli interessi in conflitto sarebbe stata compiuta in modo insufficiente, illogico e contraddittorio oltre che sulla base di un'erronea rappresentazione dei fatti e di un grave difetto di istruttoria, la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera risalirebbe ad epoca anteriore all'entrata in vigore della normativa attuata; inoltre, l'Amministrazione comunale avrebbe posto a fondamento della sua determinazione un'inesistente pronuncia favorevole del giudice d'appello circa l'applicabilità al caso di specie dell'istituto dell'"acquisizione sanante" e avrebbe indebitamente subordinato la definitività della misura ablativa all'esito della lite ancora pendente tra le parti in ordine alla procedura espropriativa pregressa. Contesta, infine, l'interessata la misura del risarcimento ad essa riconosciuto, ed eccepisce l'incostituzionalità dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001, per contrasto con gli artt. 111 e 117 Cost. Donde la richiesta di annullamento dell'atto impugnato e di condanna dell'Amministrazione comunale alla restituzione dell'area occupata, con subordinata domanda di risarcimento del danno.
Il Collegio ritiene di doversi innanzi tutto occupare dell'addotta incompetenza dell'ufficiale giudiziario che ha curato la notificazione del ricorso e dell'asserita conseguente inidoneità dell'atto alla corretta instaurazione del contraddittorio (v. memoria difensiva dell'Amministrazione comunale depositata il 10 ottobre 2006). In realtà, come la giurisprudenza ha ripetutamente osservato (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, 31 maggio 2007 n. 2849), la notificazione effettuata da ufficiale giudiziario incompetente non è affetta da nullità insanabile, ma da mera irregolarità, resa ininfluente dalla circostanza che l'atto ha comunque raggiunto lo scopo. L'eccezione, pertanto, è da dichiarare infondata.
Va disattesa anche l'obiezione con cui si assume indebitamente omessa l'evocazione in giudizio di controinteressati (v. memoria difensiva dell'Amministrazione comunale depositata il 17 ottobre 2006). Invero, nessun altro soggetto diverso dal Comune di Reggio Emilia risulta destinatario di vantaggi diretti e immediati derivanti dal provvedimento impugnato, né d'altra parte nello stesso può essere identificato un atto di natura pianificatoria e quindi tale da coinvolgere altre Autorità pubbliche.
Venendo alle questioni di merito, la prima doglianza muove dalla considerazione che, per essere il realizzando "bosco urbano" di caratteristiche tali da risultare inaccessibile all'uomo - anche in ragione dell'intenso rigoglio vegetativo che lo connoterà -, l'intervento nella specie programmato dall'Amministrazione comunale non potrebbe essere qualificato come opera pubblica, e cioè quale opera destinata alla fruizione dell'intera collettività, sì da difettare uno dei presupposti di applicazione dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 ("Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni. L'atto di acquisizione: a) può essere emanato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio; b)..."). Sennonché - rileva il Collegio - la "fruizione collettiva e indifferenziata" che identifica il requisito finalistico delle opere pubbliche non si concreta nei soli benefici basati sul contatto fisico con il bene interessato, ma include ogni destinazione d'uso del bene pubblico da cui l'intera collettività tragga comunque un'apprezzabile utilità - purché di rilevanza non meramente economica -, qualunque sia la forma in cui la realizzazione dell'opera si riverbera a vantaggio della comunità al cui godimento è indirizzata; il che, del resto, è coerente con quell'orientamento che qualifica come opera pubblica ogni intervento del potere pubblico volto ad ottenere una modificazione durevole del mondo fisico nell'interesse della collettività, vale a dire l'opera realizzata da un'Amministrazione per fini di pubblica utilità e con fondi pubblici (v., tra le altre, TAR Lombardia, Brescia, 13 novembre 2002 n. 1843). Nella circostanza, allora, è irrilevante accertare se e in quali limiti si potrà accedere al bosco, scaturendo il beneficio per la comunità locale dal solo fatto che la nuova destinazione dell'area, negli intendimenti dell'Amministrazione comunale, rappresenta uno strumento di mitigazione dello stato di alterazione della qualità dell'aria e di protezione dell'abitato da un possibile peggioramento delle condizioni ambientali, quindi un intervento con valenza ecologicoambientale, in sé preordinato a tutelare un interesse generale attraverso il soddisfacimento di una specifica tipologia di bisogni dell'intera collettività.
Con il secondo motivo di gravame viene dedotta l'insussistenza del requisito dell'"utilizzazione in atto" dell'immobile, per difettare l'attuale fruizione del bosco da parte della collettività, a fronte di interventi di minima entità e tali da neppure consentire un'identificazione dell'opera nei termini indicati dall'Amministrazione comunale. Ad avviso del Collegio, tuttavia, la doglianza formulata muove dall'erroneo presupposto che il potere acquisitivo ex art. 43 del d.P.R. n. 327/2001 implichi completata l'opera pubblica e già adibita la stessa alle funzioni che ne sono proprie; anche quando, a ben vedere, la giurisprudenza ha escluso che il provvedimento di "acquisizione sanante" possa fare leva sulla semplice utilizzabilità dell'immobile ovvero sulla sua astratta idoneità ad essere impiegato per il soddisfacimento di un interesse generale (v. Cons. Stato, Ad. plen., 29 aprile 2005 n. 2), si è voluto in realtà sottrarre all'ambito di applicazione della norma l'ipotesi in cui l'Amministrazione non abbia la disponibilità materiale del bene o, pur impossessatasi di questo con il dichiarato obiettivo di realizzarvi un'opera pubblica, non abbia poi posto in essere interventi materiali che ne rendono inequivocabile ed effettiva, ancorché futura, la destinazione al conseguimento dell'utilità generale correlata al compimento dell'opera, in ciò dovendosi dunque ravvisare l'utilizzazione in atto per un interesse pubblico specifico e concreto, vale a dire il reale e non potenziale impiego dell'immobile in funzione del soddisfacimento, sebbene non immediato, di bisogni della collettività (per TAR Calabria, Reggio Calabria, 22 febbraio 2006 n. 322 il presupposto dell'"utilizzazione" è riferito dal legislatore all'immobile e non all'opera). Nel caso di specie, pertanto, avendo il Comune di Reggio Emilia adottato il provvedimento acquisitivo dopo che era stata impiantata una parte delle essenze arboree necessarie alla realizzazione del bosco, risulta concreta e non astratta l'apprensione dell'area per le finalità di pubblico interesse perseguite, mentre ogni considerazione circa l'adeguatezza tecnica delle operazioni a tale scopo effettuate esula dal presente giudizio in quanto relativa al profilo, autonomo, della buona gestione dell'opera; se ne potrebbe trattare in questa sede, in verità, ove ne emergesse la sussistenza di un intervento meramente fittizio o simbolico, con finalità di acquisizione del bene in funzione di obiettivi diversi da quelli dichiarati, ma di tanto neppure la società ricorrente ipotizza alcunché, e comunque ne difetterebbero indici significativi.
Preclusiva dell'applicazione dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 sarebbe anche la circostanza che l'immobile oggetto della misura ablativa non risulta "modificato", dovendo a tale fine la realizzazione dell'opera avere determinato un "quid novi", ovvero una profonda mutazione materiale dell'area tale da fare assumere alla stessa una struttura, una forma e una consistenza diverse da quelle originarie; al contrario, il terreno della società ricorrente sarebbe stato semplicemente interessato da un'attività agricolovivaistica, senza variazione della natura agricola del suolo (così il terzo motivo di gravame). In realtà - osserva il Collegio - la "modificazione" richiesta dalla norma è nozione ben diversa dalla irreversibile trasformazione, e va letta coerentemente con il significato che assume nella fattispecie legale l'altro presupposto dell'"utilizzazione", ovvero implica il compimento di lavori che, seppure concernenti solo una parte del bene, depongano per un mutamento univocamente preordinato all'esecuzione dell'opera pubblica programmata; in tale ottica, pertanto, si è rilevato che lo stato dell'opera pubblica, e quindi il livello di trasformazione che il fondo abbia subito, sono questioni di fatto che incidono essenzialmente e soprattutto sul grado e sulla profondità della motivazione dovuta in sede di valutazione degli interessi in conflitto, atteso che anche un'irreversibile trasformazione (una "restituito in pristinum" è sempre possibile), come una trasformazione irrisoria, è di per sé insufficiente a giustificare la misura ablativa se non accompagnata da un'adeguata ponderazione degli interessi coinvolti (v. Cons. giust. amm. Reg. Sic. 29 maggio 2008 n. 490). A fronte di un simile quadro normativo, si comprende come l'iniziale attività di piantumazione delle essenze arboree e le operazioni collegate, anche se del tutto parziali e forse neppure idonee a variare, allo stato, la natura agricola del fondo (ma occorre tenere conto della prossimità della nuova destinazione d'uso rispetto al precedente impiego del terreno), raggiunga tuttavia quella soglia minima di intervento che contraddistingue il concreto avvio della realizzazione dell'opera pubblica ed integri in tale modo l'oggettiva ed inequivocabile nuova destinazione del bene al soddisfacimento di una specifica tipologia di bisogni della comunità locale.
Ulteriori profili di illegittimità scaturirebbero dall'esito della prescritta "valutazione degli interessi in conflitto", trattandosi di apprezzamento che si assume compiuto dall'Amministrazione comunale in modo insufficiente, illogico e contraddittorio, nonché viziato da erronea rappresentazione dei fatti e da grave difetto di istruttoria (così il quarto motivo di gravame). In particolare, sarebbe stato omesso un serio studio a riprova dell'asserita necessità dell'intervento di mitigazione ambientale a protezione dell'abitato, sarebbe stata ignorata l'insussistenza di condizioni locali che realmente giustifichino la creazione di un "polmone verde" (il c.d. bosco urbano) in quella zona, non si sarebbe tenuto conto della piena idoneità allo scopo della pregressa attività agricola ed anzi della sua maggiore efficacia in termini di tutela ambientale, si sarebbe sovrastimata l'incidenza del terreno della società ricorrente rispetto all'intera superficie interessata dall'opera pubblica, si sarebbe mancato di considerare che l'opera era stata solo in minima parte realizzata, non si sarebbe correttamente valutato il rapporto costibenefici alla luce dell'inesatta determinazione dell'entità del risarcimento spettante alla proprietà.
Va premesso che, avendo l'istituto di cui all'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 una finalità di sanatoria di situazioni in cui l'Autorità amministrativa si è espressa mediante una compressione del fondamentale diritto di proprietà in assenza delle legittime procedure di espropriazione, risulta essenziale accertare - quale condizione basilare per la misura ablativa - che l'interesse pubblico non possa essere soddisfatto in altro modo che con la definitiva acquisizione del bene al patrimonio pubblico, sicché di tanto occorre dare esauriente motivazione attraverso la prevista valutazione degli interessi in conflitto, e cioè ponendo in luce le ragioni dell'interesse alla realizzazione dell'opera, dando conto dei motivi ostativi al ricorso alla procedura ordinaria, illustrando la situazione di assoluta necessità a che l'immobile sia acquisito nello stato in cui si trova, evidenziando l'entità della trasformazione da questo subita e lo spreco di risorse pubbliche che deriverebbe dalla sua restituzione al proprietario, giustificando in conclusione l'eccezionale rilevanza dell'interesse pubblico rispetto a quello privato, a sua volta da intendere non come interesse alla utilizzazione del bene per scopi personali, quanto piuttosto come interesse alla difesa del diritto di proprietà, onde la valutazione non può essere compiuta tra l'utilità effettiva che il privato ricava o intende ricavare dal bene e quella a favore della collettività, ma tra la tutela del diritto costituzionale alla proprietà privata e il particolare beneficio che l'acquisizione reca all'interesse pubblico (v. Cons. giust. amm. Reg. Sic. 29 maggio 2008 n. 490); la motivazione dell'atto, pertanto, deve dimostrare che la sottrazione del bene all'Amministrazione che se ne è appropriata senza titolo idoneo produrrebbe il sacrificio di rilevanti interessi pubblici non altrimenti suscettibili di soddisfacimento o quanto meno li pregiudicherebbe in modo così grave da comportare un considerevole danno per la collettività, anche sotto il profilo finanziario, così giustificandone la prevalenza su quelli privati. Ciò posto, emerge dall'atto impugnato che la realizzazione del "bosco urbano" ha una valenza ecologicoambientale perché, in un quadro di complessiva revisione dell'assetto viabilistico della zona, si presenta preordinata alla creazione di una zona verde a protezione dell'abitato; che l'opera risulta essenziale per una mitigazione dello stato di alterazione della qualità dell'aria; che il programmato nuovo sistema infrastrutturale della viabilità determinerà in un prossimo futuro un consistente volume di traffico e fa sorgere l'esigenza di creare una "zona cuscinetto" onde favorire altresì la significativa riduzione dei rumori; che il "bosco urbano" è utile anche per agevolare il contatto con la natura e l'aggregazione in un ambiente caratterizzato da una migliore qualità dell'aria; che, prima dell'annullamento in sede giurisdizionale degli atti della procedura espropriativa, sono state piantumate essenze arboree ed operati altri interventi in sé idonei a connotare della nuova destinazione il terreno, con la conseguenza che la "restituito in pristinum" comporterebbe la distruzione delle essenze arboree e la perdita degli investimenti effettuati (Euro 237.000,00 circa per gli interventi compiuti sull'area della società ricorrente) oltre che naturalmente il sacrificio delle finalità ecologicoambientali perseguite attraverso operazioni che richiedono un lungo tempo per produrre effetti; che è significativa l'incidenza quantitativa dell'area occupata rispetto a quella complessivamente destinata al "bosco urbano" - per un investimento complessivo nella restante parte di Euro 1.200.000,00 circa -; che, pertanto, lo scorporo dell'area della società ricorrente dalle altre a tale scopo utilizzate pregiudicherebbe l'intera opera, anche perché non localizzabile altrove. Si tratta di argomentazioni che appaiono idonee a sorreggere le determinazioni assunte, in quanto evidenziano le significative esigenze pubbliche sottese alla realizzazione dell'opera, il legame indissolubile con la zona in cui questa è localizzata, l'indifferibilità di un intervento che, stante la sua particolare natura, richiede una immediata attuazione per gli inevitabili lunghi tempi di raggiungimento dei risultati preventivati, la necessità di lasciare inalterato lo stato dei luoghi per non vanificare la piantumazione delle essenze arboree da tempo effettuata, il significativo spreco di risorse pubbliche che conseguirebbe alla riduzione in pristino dell'area e al grave ridimensionamento complessivo del progetto. Né convincono le obiezioni della società ricorrente, dovendosi osservare che l'individuazione di spazi adibiti a "verde" (nelle sue varie possibili forme), nell'ottica di una tutela conservativa dei valori naturalistici del territorio, sottende l'ampia discrezionalità dell'Amministrazione comunale quanto al potere di orientare secondo certe direttrici lo sviluppo urbano; che la scelta operata, in coerenza con quelle a suo tempo compiute in sede pianificatoria, non presenta profili di manifesta illogicità o di travisamento di fatto (le osservazioni critiche circa l'idoneità tecnica delle operazioni finora effettuate e i presumibili effetti delle stesse attengono a profili di buona gestione dell'opera che non inficiano, sotto il profilo della legittimità, le opzioni in ordine alla localizzazione dell'intervento e alle modalità di cura dell'interesse pubblico oggetto di protezione, per essere opzioni essenzialmente ascrivibili al merito dell'azione amministrativa), giacché l'addotta circostanza che la nuova viabilità sarebbe stata solo in parte realizzata e che gli insediamenti abitativi sarebbero collocati in posizione non immediatamente vicina, mentre sarebbero stati contraddittoriamente consentiti, nei pressi, nuovi insediamenti commerciali e industriali, non tiene conto di valutazioni che, in modo non irragionevole, poggiano sul complessivo assetto della zona disegnato dal piano regolatore, onde la realizzazione del "bosco urbano" - evidentemente soggetta ad un non breve tempo di completamento - mira a determinare condizioni ambientali favorevoli agli interventi infrastrutturali in corso o in previsione di attuazione, e si situa in un ambito del territorio comunale, prossimo a grande vie di comunicazione, solitamente utilizzato per destinazioni urbanistiche siffatte; che l'asserito pregio della stessa attività agricola, ed anzi la sua presunta maggiore efficacia in termini di tutela ambientale, costituisce aspetto in sé non decisivo, se rapportato alla funzione anche ricreativoeducativa e di contenimento dei rumori che l'Amministrazione comunale ha dichiaratamente inteso perseguire con il "bosco urbano", del resto esteso ad un'area più ampia di quella della società ricorrente e ragionevolmente più idoneo, nella sua interezza, ad un delicato e complesso compito di riequilibrio ambientale che richiede anche la continuità e l'effettività della relativa destinazione d'uso (che la proprietà privata non garantisce, se non nel breve periodo); che, quanto alla lamentata erronea attribuzione al terreno oggetto della misura ablativa di una incidenza superiore rispetto a quella reale, si tratta di un'inesattezza che non altera la bontà dell'apprezzamento effettuato, perché è evidente che anche un'area pari al 25% (anziché al 50%) dell'intera superficie interessata dal progetto dell'opera pubblica ne vincola la funzionalità, se questa - come riferisce la stessa Amministrazione - è "... strettamente dipendente dalla realizzazione del progetto nella sua interezza..."; che, quanto alla solo parziale realizzazione dell'opera, il provvedimento chiarisce sufficientemente che l'intervento non è suscettibile di trasferimento altrove e che il pregiudizio economico deriverebbe anche dalla vanificazione degli investimenti effettuati nella restante area; che, quanto infine al rapporto costibenefici, si presenta irrilevante in questa sede la questione della corretta misura del risarcimento dovuto al proprietario, operando lo stesso "ab externo", in una fase diversa dalla valutazione degli interessi in conflitto.
Si duole ancora la società ricorrente dell'indebita applicazione dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 ad un caso in cui, per risalire la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera (atto poi annullato dal giudice amministrativo) ad epoca anteriore all'entrata in vigore del "testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità", osterebbe all'operatività della nuova normativa la disciplina transitoria di cui al successivo art. 57, così come costantemente riconosciuto dalla giurisprudenza civile (in tal senso l'ottavo motivo di gravame). Sennonché, ad avviso del Collegio, non v'è ragione per discostarsi dal consolidato orientamento del giudice amministrativo, nel senso che l'atto di "acquisizione sanante", collocandosi all'esterno del procedimento espropriativo travolto dall'annullamento giurisdizionale, non appare ascrivibile ai "procedimenti in corso" e di conseguenza non incorre nel limite posto dal regime transitorio di cui all'art. 57 del d.P.R. n. 327 del 2001 (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, 16 novembre 2007 n. 5830). La censura, pertanto, è priva di fondamento.
Altre questioni sono incentrate sull'erronea attribuzione ad una pronuncia del Consiglio di Stato, resa nell'ambito del giudizio cautelare concernente la pregressa procedura espropriativa, del valore di accertamento dei presupposti oggettivi per l'applicazione al caso di specie dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 (così il sesto motivo di gravame) e sull'illegittima sottoposizione dell'atto di "acquisizione sanante" alla condizione risolutiva dell'esito favorevole per l'Amministrazione comunale della controversia relativa alla pregressa procedura espropriativa (così il settimo motivo di gravame). Quanto alla prima censura, tuttavia, anche a ritenere che l'ente locale abbia effettivamente individuato nella motivazione della pronuncia del giudice amministrativo una statuizione che ne legittimasse "ex ante" l'adozione del provvedimento ex art.43 del d.P.R. n. 327 del 2001, si rivela decisiva la circostanza che l'atto di "acquisizione sanante" risulta fondato su di un autonomo apprezzamento delle condizioni legali per la sua adozione e su di una specifica motivazione in ordine alla "valutazione degli interessi in conflitto", onde si presenta in definitiva ininfluente sull'esito del procedimento l'operato richiamo a quella pronuncia. Quanto all'altra censura, poi, va considerato che la previsione contenuta nel provvedimento oggetto di impugnativa riflette la provvisorietà propria della esecutività della sentenza di annullamento della procedura espropriativa, onde l'Amministrazione si è limitata a dare atto degli effetti che conseguirebbero all'eventuale riforma in appello di quella pronuncia, ovvero della reviviscenza con efficacia "ex tunc" degli atti ablativi precedenti e del conseguente automatico venire meno di un provvedimento acquisitivo che naturalmente presuppone ancora sussistente in capo al privato il diritto di proprietà sull'area a suo tempo occupata; né, del resto, può ritenersi preclusa all'Amministrazione l'adozione del provvedimento di "acquisizione sanante" nelle more della decisione di appello, posto che, qualora non venga sospesa l'esecuzione della sentenza di primo grado, questa ha autorità piena e vincolante per l'Amministrazione soccombente e la obbliga ad assicurare l'effettività della situazione giuridica del ricorrente e la completa, seppur provvisoria e condizionata, soddisfazione dell'interesse azionato, onde il dovere di attendere la formazione del giudicato vanificherebbe in simili casi l'istituto di cui all'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001. Entrambe le doglianze, in conclusione, risultano infondate.
Con il nono motivo di gravame viene denunciata l'illegittimità costituzionale dell'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001, sotto il duplice profilo della violazione dell'art. 117 Cost. - in ragione dell'asserito contrasto con la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali -, e della violazione dell'art. 111 Cost. - in ragione della dedotta inosservanza dei principi del "giusto processo" -. Per il Collegio, però, si tratta di questioni manifestamente infondate. Ed invero, la giurisprudenza amministrativa ha già avuto occasione di rilevare che l'istituto dell'"acquisizione sanante" rispetta i parametri imposti dalla Corte europea di Strasburgo (v. Cons. Stato, Ad. plen., 29 aprile 2005 n. 2), ed anche quest'ultima, con decisione risalente al 22 giugno 2006 (causa Ucci contro Repubblica Italiana), ha condiviso le conclusioni del giudice interno a proposito dell'ammissibilità del nuovo istituto se applicato nella rigorosa interpretazione in tal modo seguita, non anche se lo si intendesse quale mera codificazione della figura di creazione giurisprudenziale in precedenza considerata (v., da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 27 novembre 2008 n. 5856). Relativamente, invece, alla lamentata intromissione del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla risoluzione di una circoscritta e determinata categoria di controversie in corso - con conseguente addotta alterazione delle condizioni di parità delle parti dinanzi al giudice e correlata alterazione dei principi del "giusto processo" di cui all'art. 111 Cost. -, la circostanza che il provvedimento viene adottato all'esterno del procedimento espropriativo e in presenza di rigorose condizioni di tutela di primari interessi pubblici, sindacabili dal giudice, esclude uno sbilanciamento effettivo in favore della parte - Amministrazione, tanto più che, come è noto, la pendenza di un processo dinanzi al giudice amministrativo non preclude all'Amministrazione il riesercizio del proprio potere autoritativo - cui può dare conseguentemente corso anche per la "res controversa" -, né incide sul diritto di difesa di quanti abbiano titolo a contestarne la legittimità (v., per quest'ultimo aspetto, TRGA Trentino - Alto Adige, Trento, 27 marzo 2008 n. 75).
Con il quinto motivo di gravame, infine, viene censurata la misura ablativa nella parte in cui determina il risarcimento spettante alla proprietaria dell'area in Euro 339.676,84. Sarebbe un importo irrisorio e quindi inadeguato, visto che nel corso della procedura espropriativa il valore venale dell'immobile era stato quantificato dall'Amministrazione in Euro 1.841.818,40 e che il ristoro patrimoniale deve in simili casi coprire l'intero pregiudizio sofferto - ivi compreso il deprezzamento della residua proprietà ed ogni altra possibile voce di danno -, anche per il periodo anteriore all'adozione dell'atto di "acquisizione sanante".
La doglianza è solo in parte fondata.
Dispone l'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 che "... l'Autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico... può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni" (comma 1), che "l'atto di acquisizione: a)...; b)...; c) determina la misura del risarcimento del danno e ne dispone il pagamento, entro il termine di trenta giorni, senza pregiudizio per l'eventuale azione già proposta; d)..." (comma 2), che "salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, nei casi previsti nei precedenti commi il risarcimento del danno è determinato: a) nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7; b) col computo degli interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo" (comma 6). Pertanto, trattandosi della tutela risarcitoria del diritto soggettivo del proprietario sacrificato da una condotta illecita dell'Amministrazione i cui effetti costituiscono oggetto di un provvedimento di sanatoria, la cognizione delle relative questioni resta devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 53, comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001, in quanto riguarda una vicenda comunque collegata all'esercizio di una funzione amministrativa (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 27 novembre 2008 n. 5856).
Tanto premesso, osserva il Collegio che la stima nella circostanza operata dall'Amministrazione comunale (v. relazione del Servizio Gestione del patrimonio immobiliare, richiamata dall'atto impugnato) muove dalla considerazione che la "... destinazione naturale del terreno è a verde..." e che lo stesso ha una potenzialità edificatoria, anche solo di fatto, per poi però determinarne il valore classificandolo come "terreno agricolo", e ciò alla luce della dichiarazione i.c.i. in tal senso effettuata dalla società proprietaria nel 1995, ovvero applicando il criterio riduttivo fissato dall'art. 37, comma 7, del d.P.R. n. 327 del 2001 ("L'indennità è ridotta ad un importo pari al valore indicato nell'ultima dichiarazione o denuncia presentata dall'espropriato ai fini dell'imposta comunale sugli immobili... qualora il valore dichiarato risulti contrastante con la normativa vigente ed inferiore all'indennità di espropriazione come determinata in base ai commi precedenti"), disposizione che assume rilievo nella fattispecie in virtù del rinvio effettuato dal successivo art. 43 , comma 6. In realtà, indipendentemente dalla circostanza che quella della ricorrente fosse o meno una "dichiarazione infedele" (e quindi fosse o meno dovuto l'abbattimento prima previsto dall'art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 504/1992 e ora imposto dall'art. 37, comma 7, del d.P.R. n. 327/2001), la quantificazione del danno è stata correttamente operata dall'Amministrazione in relazione al valore agricolo dell'area, non sussistendo, al momento dell'occupazione e all'atto della successiva definitiva acquisizione, una possibilità legale di edificazione. Induce, in particolare, a tale conclusione la considerazione che dalla disposizione di cui all'art. 37, comma 3, deld.P.R. n. 327 del 2001 ("Ai soli fini dell'applicabilità delle disposizioni della presente sezione, si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell'emanazione del decreto di esproprio o dell'accordo di cessione. In ogni caso si esclude il rilievo di costruzioni realizzate abusivamente") si evince il principio secondo il quale il riconoscimento del carattere edificabile di un suolo richiede il necessario concorso dell'edificabilità di diritto e dell'edificabilità di fatto, onde l'assenza anche di uno solo dei due requisiti determina la riconducibilità dell'area alla categoria dei terreni non edificabili ed impone la commisurazione del risarcimento secondo il criterio del valore agricolo, anche se l'area non fosse destinata a zona agricola (v. TAR Veneto, Sez. I, 30 settembre 2005 n. 3607, conf. da Cons. Stato, Sez. IV, 19 febbraio 2007 n. 863); che nella fattispecie il giudice amministrativo ha annullato la previsione di piano che aveva reiterato il vincolo espropriativo posto a fondamento del procedimento ablatorio del terreno oggetto della controversia, con conseguente caducazione dei relativi atti (TAR EmiliaRomagna, Parma, 22 dicembre 2005 n. 597 e 22 giugno 2006 n. 309) e successiva decisione dell'Amministrazione comunale di provvedere all'"acquisizione sanante" ex art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001; che, per costante giurisprudenza, opera il regime delle "zone bianche" non soltanto nell'ipotesi in cui le previsioni vincolistiche degli strumenti di pianificazione primaria siano decadute "ex lege" per decorso del tempo, ma anche nei casi in cui le stesse siano state annullate a mezzo di pronuncia del giudice amministrativo (v., tra le altre, TAR Veneto, Sez. II, 8 ottobre 2003 n. 5156), con la conseguenza che, atteso il venir meno con effetto "ex tunc" della disciplina di piano concernente il terreno della società ricorrente, la destinazione di zona pregressa si è trasformata in "zona bianca" già prima della sua occupazione ad opera dell'Amministrazione comunale e tale è rimasta fino al momento dell'adozione della misura ablativa impugnata, in assenza di una nuova pianificazione dell'area rimasta priva di disciplina urbanistica; che la disciplina regionale, tuttavia, nel regolare i termini di efficacia dei vincoli espropriativi (art. 13 della legge Reg. EmiliaRomagna 19 dicembre 2002, n. 37, recante "disposizioni regionali in materia di espropri"), prevede che, a seguito della loro decadenza, le "... aree interessate sono sottoposte al regime giuridico di cui all' articolo 5 della L.R. 25 novembre 2002, n. 31...", ovvero ai soli "... interventi sul patrimonio edilizio esistente relativi: a) alla manutenzione straordinaria, b) al restauro e risanamento conservativo; c) alla ristrutturazione edilizia di singole unità immobiliari, o parti di esse, nonché di interi edifici nei casi e nei limiti previsti dal P.S.C.; d) alla demolizione senza ricostruzione nei casi e nei limiti previsti dal P.S.C....", il che realizza una legittima deroga alla limitata edificabilità prevista dall'art. 9 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 per le c.d. "zone bianche" ("Salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali... nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici sono consentiti: a)...; b) fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova edificazione nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro..."), nel senso che in ambito regionale, a fronte del venir meno del vincolo espropriativo e fino alla ridefinizione della disciplina urbanistica dell'area, sono ammessi unicamente interventi "latu sensu" conservativi dell'esistente, mentre non è consentita una nuova edificazione, neanche nei ristretti limiti previsti a livello statale. Di qui l'insussistenza di una possibilità legale di edificazione e la necessità di ascrivere l'area della società ricorrente all'ambito dei terreni non edificabili, quindi soggetti ad una quantificazione del risarcimento del danno che va inevitabilmente ancorata al parametro delle aree agricole, così come risulta avere fatto l'Amministrazione comunale, anche se il percorso argomentativo seguito diverge da quello ora indicato; circa, poi, le specifiche operazioni valutative a tale scopo compiute dall'ente locale, l'interessata non ha dedotto alcunché, essendosi limitata a richiamare l'esito degli accertamenti compiuti in sede espropriativa, quando il parametro di riferimento era però legato ad una disciplina urbanistica non ancora travolta dalla pronuncia del giudice amministrativo, ovvero non teneva conto della destinazione di zona risultante dall'annullamento giurisdizionale dell'atto di reiterazione del vincolo urbanistico di carattere espropriativo.
Altro profilo risarcitorio riguarda la diminuzione di valore asseritamente sofferta dalla parte residua del fondo, avendo la ricorrente addotto l'unità economica e funzionale dell'intero complesso immobiliare, in precedenza destinato ad attività agricola, ed il conseguente vincolo strumentale tra la porzione di terreno rimasta in sua proprietà e quella acquisita al patrimonio pubblico, anche in ragione della "... configurazione della porzione residua estremamente frastagliata ed irregolare, priva di fronte stradale e scorporato dal centro aziendale..." (così a pag. 3 della perizia del geom. Lamacchia in data 19 - 24 novembre 2008). Rileva in proposito il Collegio che, con riferimento all'ipotesi di ristoro patrimoniale di cui all'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001, la giurisprudenza considera necessario che l'Amministrazione tenga conto anche della svalutazione della parte residua dell'immobile oggetto di parziale acquisizione, quale voce di danno ricompresa nella nozione di "valore del bene" ivi contemplata (v. TAR Sicilia, Palermo, Sez. III, 19 gennaio 2007 n. 173), in linea del resto con quanto sancito in tema di occupazione appropriativa "parziale" (v. Cass. civ., Sez. I, 16 novembre 2006 n. 24435). Dal che l'erroneità, in parte qua, dei criteri di liquidazione del danno seguiti dall'Amministrazione comunale, la quale ha omesso di verificare le conseguenze pregiudizievoli per la parte di terreno, strettamente collegata all'altra, sopravvissuta al procedimento ablatorio.
Quanto, ancora, al preteso riconoscimento di una somma corrispondente al danno da cessazione dell'attività agricola svolta sulla porzione residua del fondo - le cui nuove caratteristiche renderebbero non più agronomicamente redditizia quell'attività -, il Collegio rileva come il pregiudizio riguardi in realtà l'azienda agricola, costituita in società semplice, che opera sul terreno in virtù di un contratto di affitto dello stesso (v. all. 7 alla perizia del geom. Lamacchia in data 19 - 24 novembre 2008). Pertanto, afferendo la lamentata voce di danno alla sfera giuridica di soggetto diverso dalla società ricorrente, non può questa far valere una pretesa risarcitoria di pertinenza altrui.
Quanto, infine, al ristoro del danno derivante dall'occupazione dell'area "sine titulo", occorre considerare che l'art. 43, comma 6, lett. b), deld.P.R. n. 327 del 2001 prevede il solo "... computo degli interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo"; e a tanto l'Amministrazione ha correttamente provveduto. Del resto, ove anche spettasse il risarcimento commisurato ad un pregiudizio da determinarsi in concreto, sarebbe stato onere della ricorrente darne dimostrazione (non intervenuta, neppure in via approssimativa), alla luce del generale principio dell'onere della prova, che trova piena applicazione in relazione ai diritti soggettivi, per cui chi deduce di avere subito un danno deve fornire la prova dello stesso (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 16 aprile 2003 n. 1990).
In conclusione, le determinazioni assunte dall'Amministrazione locale risultano censurabili nella sola parte in cui, a proposito della quantificazione del risarcimento del danno, si è omesso di verificare se e quale diminuzione di valore abbia subito la proprietà residua. In tali limiti, dunque, va accolto il ricorso, mentre restano ferme le altre statuizioni.
Ai fini della liquidazione del danno non riconosciuto, appare utile far ricorso allo strumento previsto dall'art. 35, comma 2, del d.lgs. n. 80 del 1998, a norma del quale "... il giudice amministrativo può stabilire i criteri in base ai quali l'amministrazione pubblica o il gestore del pubblico servizio devono proporre a favore dell'avente titolo il pagamento di una somma entro un congruo termine. Se le parti non giungono ad un accordo, con il ricorso previsto dall' articolo 27, primo comma, numero 4), del testo unico approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, può essere chiesta la determinazione della somma dovuta". Spetta dunque al Comune di Reggio Emilia formulare una proposta risarcitoria, che dovrà includere le seguenti voci:
1) una somma pari agli interessi moratori relativi al periodo successivo al 15 maggio 2006 (termine finale preso a riferimento dal Servizio Gestione del patrimonio immobiliare del Comune di Reggio Emilia nella determinazione degli interessi maturati sull'importo pari al valore del bene ablato) e fino alla data del soddisfo;
2) una somma pari all'eventuale diminuzione di valore della proprietà residua, tenuto conto della destinazione urbanistica in atto alla data di adozione del provvedimento di "acquisizione sanante" e a questa fase temporale ragguagliando il valore stesso;
3) una somma pari agli interessi moratori calcolati sull'importo sub 2), con decorrenza dal trentunesimo giorno successivo alla data di adozione dell'atto di "acquisizione sanante" e fino alla data del soddisfo.
La proposta di risarcimento sarà presentata dal Comune di Reggio Emilia entro novanta giorni dalla comunicazione della presente decisione in via amministrativa, o dalla sua notificazione ad istanza di parte (se anteriore), nel rispetto dei criteri suindicati; in particolare, la stima della diminuzione di valore della proprietà residua, verrà effettuata dall'Amministrazione, in contraddittorio con la società ricorrente, sulla base degli elementi in suo possesso, di quelli eventualmente forniti dalla controparte e sulla scorta delle informazioni che potranno essere acquisite presso uffici fiscali o altri uffici pubblici in ordine alla valutazione di beni simili. Ove non si dovesse giungere ad un accordo, la Sezione potrà essere adita per la determinazione della somma dovuta, nelle forme del giudizio di ottemperanza. »»

TAR NA 71/2008: «« icorso è fondato e merita accoglimento per l'assorbente fondatezza dei motivi volti a denunciare la carenza, nella fattispecie in esame, dei presupposti di legge per l'applicazione dell'istituto dell'acquisizione successiva di cui all' articolo 43 del d.P.R. n. 327 del 2001.
Giova premettere che la parte ricorrente, pur avendo variamente contestato il quantum dell'offerta risarcitoria formulata nel decreto impugnato, ha mantenuto ferma e impregiudicata, nei suoi scritti difensivi, la pretesa di restituzione dell'immobile indebitamente acquisito, donde la rilevanza della questione concernente l'ambito applicativo dell'acquisizione a sanatoria.
La controversia ruota, dunque, intorno all'interpretazione dell' articolo 43 del testo unico in materia di espropriazione e alla definizione dei presupposti e dell'ambito applicativi di questo nuovo istituto.
Prima di entrare del merito di questa risolutiva questione, giova evidenziare che rimane irrilevante la circostanza che, nel caso di specie, la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera scolastica sia anteriore all'entrata in vigore del testo unico del 2001, atteso che la previsione transitoria dell' articolo 57, che esclude l'applicabilità della nuova disciplina ai progetti per i quali, alla data della sua entrata in vigore, sia già intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, non si applica al provvedimento acquisitivo ex articolo 43 , che si pone all'esterno rispetto alla pregressa vicenda espropriativa non conclusa (cfr. in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, 21 maggio 2007, n. 2582, che richiama la relazione del 29 marzo 2001 dello stesso Consiglio sullo schema di testo unico, secondo la quale "l'art. 43 si riferisce a tutti i casi di occupazioni sine titulo, anche a quelle già sussistenti alla data di entrata in vigore del testo unico"; in tal senso anche Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 1 giugno 2007, n. 466; Tar Toscana, 5 ottobre 2006, n. 1625).
Ciò posto, occorre entrare nel merito della questione interpretativa relativa ai presupposti e ai limiti di applicabilità del nuovo istituto di acquisizione ex post.
Dagli atti e dagli scritti difensivi delle parti emerge che l'atto impugnato si pone al culmine di una lunga e tormentata vicenda espropriativa, rimasta inconclusa.
La medesima area di proprietà di parte ricorrente, qui oggetto di causa, risulta difatti essere stata fatta oggetto di occupazione temporanea d'urgenza, giusta decreto sindacale n. 29 del 26 maggio 1989, nell'ambito di un programma di edilizia scolastica finanziato con la legge "Falcucci" (n. 488 del 1986). Risulta altresì che l'occupazione veniva realizzata con verbale di immissione in possesso in data 15 luglio 1989; che però l'amministrazione rimaneva inerte, sicché i proprietari dell'area adivano il Tribunale civile di Napoli, con atto di citazione notificato il 14 settembre 1993, per ottenere la restituzione dell'immobile, oramai occupato senza titolo, essendo scaduti i termini di occupazione legittima senza che fossero intervenuti atti espropriativi o fatti di irreversibile trasformazione del fondo; che soltanto nel 1999 - con delibera di giunta n. 101 del 17 marzo 1999 - l'amministrazione comunale provvedeva ad approvare un nuovo progetto dell'opera pubblica (per asserite esigenze di adeguamento alle sopravvenute norme in materia di sicurezza di cui alla legge n. 109 del 1994 e alla legge cd. "Merloni bis" del 1995); che il Tribunale civile di Torre Annunziata (cui la causa era stata nel frattempo trasferita per competenza territoriale) dichiarava inammissibile la domanda (perché proposta a termini della procedura espropriativa non ancora scaduti); che avverso questa sentenza di primo grado la proprietà interponeva appello e, nelle more del giudizio, otteneva sequestro giudiziario dell'immobile (ordinanza della Corte d'appello del 5 dicembre 2005) a fronte dell'avvio, nell'anno 2005, di lavori per lo scavo delle fondazione dell'edificio scolastico (sequestro confermato a seguito di reiezione del reclamo proposto dal Comune resistente).
E' inoltre pacifico (oltre che documentato) in atti che il suolo oggetto di lite non ha subito una irreversibile trasformazione, ma solo una modifica, per i lavori di realizzazione delle fondazioni e di parte del rustico dell'edificio scolastico svoltisi dal giugno 2005 fino al sequestro giudiziario del dicembre dello stesso anno.
A fronte di questa situazione di fatto il Comune di Torre Annunziata ha quindi deciso l'acquisizione al suo patrimonio indisponibile dell'immobile oggetto di lite, ai sensi della predetta norma del testo unico sulle espropriazioni, sul rilievo che "si versi in un'ipotesi di occupazione illegittima così come delineata dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo" cui "sembra possa senz'altro applicarsi la disciplina che l'art. 43 del D.P.R. 8.6.2001, n. 327 ... detta per la utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico", atteso che "l'intervenuta modifica, il cui concetto è ben diverso da quello di radicale trasformazione del fondo, consente all'Ente Comune di poter optare per il provvedimento d'acquisizione del bene, anche perché, nella valutazione degli interessi in conflitto, si rileva più importante la finalità di evitare lo spreco di risorse pubbliche" e che "sembrerebbe che l'applicazione dell'art. 43 del D.P.R. 327/01 possa essere negata solo nel caso estremo che l'immobile sia rimasto nello stato in cui si trovava al momento dell'occupazione".
L'ampia motivazione del provvedimento impugnato si sofferma altresì, in punto di fatto, sul rilievo che l'area prescelta sarebbe particolarmente adatta alla realizzazione dell'edificio scolastico (non vi sarebbero, anzi, alternative praticabili), nonché sull'esigenza di dotare di un ulteriore edificio scolastico la zona in questione, intensamente popolata e piena di attività commerciali, e di realizzare nel contempo il recupero di un'area altamente degradata.
I ricorrenti, invece, forniscono una lettura diametralmente opposta del nuovo istituto acquisitivo e negano il ricorrere, nella fattispecie, dei suoi presupposti applicativi: richiamando la sua natura eccezionale, come delineata dall'adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 2005; essi ritengono in definitiva che questo istituto possa operare solo allorquando l'opera sia stata sostanzialmente realizzata e già fornisca il servizio pubblico cui era destinata ("non esiste, con riferimento alla fattispecie, un servizio o una attività di pubblica utilità, in atto, in quanto la scuola non è operativa").
Ora, l' articolo 43 del testo unico del 2001 (rubricato Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico) prevede che "Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni".
A fronte di questo dato testuale, le due opzioni ermeneutiche, sopra sintetizzate, che si contendono il campo nell'odierno contenzioso, pongono l'accento, rispettivamente, su due parti diverse della disposizione: l'una interpretazione (quella comunale, ampliativa dell'ambito applicativo dell'istituto) insiste sui termini "... bene immobile ..., modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento"; l'altra tesi (quella, restrittiva, di parte ricorrente) si sofferma invece sui termini, "... l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico,..."
Il Collegio ritiene che entrambe queste (estreme) interpretazioni vadano rifiutate, poiché l'una - quella comunale - amplia a dismisura l'ambito applicativo dell'istituto, configurandolo come una comoda alternativa ordinaria all'iter espropriativo normale, l'altra - quella di parte ricorrente - ne restringe eccessivamente la portata, riducendola ai soli casi di intervenuto compimento dell'opera pubblica e (addirittura) di sua effettiva adibizione alle funzioni e ai servizi pubblici cui essa era destinata.
Non v'è dubbio che le due tesi contrapposte in atti non sono prive di una base testuale nella lettera della disposizione: l'una evidenzia come la proposizione normativa parli di modifica del bene e non sembra, pertanto, richiedere il presupposto della irreversibile trasformazione; l'altra, invece, non meno plausibilmente, evidenzia il dato letterale dell'utilizzo in atto del bene, utilizzo che certamente non pare sussistere nel caso di specie in esame, in cui non solo l'opera è rimasta allo stato del tutto iniziale, ma l'area è sotto sequestro giudiziario (per lo meno lo era al momento dell'adozione del provvedimento), di talché l'amministrazione comunale non faceva alcun utilizzo del bene, ma aveva solo un progetto o una speranza di suo utilizzo futuro.
Entrambe queste tesi estreme vanno però respinte perché dimenticano la genesi e la ragion d'essere primigenia dell'istituto, che è notoriamente legato a filo doppio al "tramonto" - sotto i colpi della CEDU - dell'istituto pretorio dell'accessione invertita per irreversibile trasformazione del suolo (fenomeni detti di occupazione acquisitiva, in taluni casi usurpativa).
Ed è proprio l'antinomia interna del dato testuale della disposizione, posta in luce dalle tesi contrapposte tesi che si confrontano in giudizio, a dimostrare l'insufficienza del criterio letterale e la necessità di fare ricorso a criteri interpretativi più complessi, orientati sul piano teleologico e storico-sistematico. Una compiuta disamina della genesi dell'istituto di cui all'art. 43 , in una sua lettura doverosamente diacronica, che ne sappia cogliere la ragion d'essere e il senso, dimostra, ad avviso del Collegio, che presupposto indefettibile perché operi l'istituto inparola è che si sia realizzata un'irreversibile trasformazione del fondo, esattamente nella logica della vecchia accessione invertita, di cui l' articolo 43 viene in buona sostanza ad assumere il posto (Cons. Stato, ad. plen. n. 2 del 2005).
La motivazione del provvedimento qui impugnato - tutta focalizzata sul sostantivo modificato, che significherebbe qualcosa di meno della irreversibile trasformazione -, motivazione poi ripresa negli scritti difensivi comunali, conduce, se portata alle sue estreme conseguenze, all'assurdo di rendere l' articolo 43 sostanzialmente equivalente all'ordinaria procedura ablatoria, poiché basterebbe per l'amministrazione occupare, apportare qualche modifica, anche lieve, all'immobile, dopo di che rimanere inerte (come nel caso in esame) per svariati anni e, alla fine, poter acquisire comunque il bene, come se nulla fosse, pagandolo al valore venale. Questa tesi va respinta perché oblitera del tutto la nota essenziale dell'istituto, ossia la sua eccezionalità, che è invece insita nella sua stessa ratio di sanatoria di situazioni irreversibili non altrimenti rimediabili (Cons. Stato, ad. plen. n. 2 del 2005 cit.).
Questa connotazione di eccezionalità, giova evidenziarlo, deriva direttamente dalla stessa giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (le cui sentenze fungono da parametro di costituzionalità delle leggi interne, come norme interposte rispetto al canone del nuovo art. 117 della Costituzione: Corte cost., 24 ottobre 2007, n. 348). La Corte europea, infatti, ha più volte chiarito (sentenze Sciarrotta c. Italia del 12 gennaio 2006 e Genovese c. Italia del 2 febbraio 2006) che non è conforme al Primo Protocollo allegato alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo "il meccanismo dell'espropriazione indiretta" che "permette in generale all'amministrazione di scavalcare le regole fissate in materia di espropriazione, con il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati", poiché "che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'art. 43 del Testo unico, l'espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione nella forma corretta e dovuta". Occorre, dunque, fornire dell' articolo 43 un'interpretazione adeguatrice, che ne circoscriva l'ambito di operatività ad ipotesi limite di tipo eccezionale, e che eviti di autorizzarne una lettura che facoltizzi le amministrazioni a scegliere l' articolo 43 come alternativa quasi indifferente rispetto al percorso fisiologico dell'espropriazione ordinaria. Finché il bene è recuperabile al potere di uti - frui del proprietario, allora, in forza dell' articolo 1 del citato primo Protocollo della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, che assicura una tutela forte della proprietà, ove il proprietario ne chieda la restituzione, occorrerà consentire questo esito ripristinatorio, non potendo l'illecito permanente dell'amministrazione fondare un trasferimento legittimo della proprietà. Il nuovo provvedimento dell'amministrazione che, valutati gli interessi in conflitto, decida motivatamente nel senso della prevalenza di quello pubblico all'utilizzo del bene, può legittimamente fondarsi e ammettersi, alla stregua dell' articolo 1 del ripetuto primo Protocollo CEDU, solo sul presupposto di fatto della irreversibile trasformazione, che renda oggettivamente non configurabile una utile restituzione; altrimenti l' articolo 43 diventa uno strumento di svuotamento del livello minimo di tutela effettiva della proprietà che, secondo la fonte internazionale citata, per come interpretata dalla Corte di Strasburgo, deve contemplare sempre la restituzione, ove possibile, del bene, a fronte di un'occupazione senza titolo. In altri termini: perché l'istituto introdotto dall'art. 43 possa "funzionare" nel quadro della tutela accordata dal primo Protocollo CEDU, occorre che esso costituisca un qualcosa in più rispetto all'accessione invertita, e non già un quid minus rispetto alla soluzione pretoria costruita dalla Cassazione; occorre, dunque, che vi sia irreversibile trasformazione (altrimenti prevale sempre il diritto alla restituzione) e in più che l'amministrazione, con un provvedimento espresso ad hoc, fornisca quell'esaustiva motivazione richiesta dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 24 gennaio 2007, n. 250) a giustificazione del ricorso a questo rimedio eccezionale sanante; non può invece ammettersi un'interpretazione dell'istituto che si traduca, in definitiva, in una diminuzione della tutela del privato che abbia agito per rivendicare il bene, in quanto ancora oggettivamente restituibile.
Questa stessa Sezione ha del resto di recente assunto (sentenza 7 giugno 2006, n. 6791) una posizione di grande severità sul punto, giudicando illegittimo un atto acquisitivo ex art. 43 in una fattispecie in cui risultava che il "bene immobile non era attualmente utilizzato per un interesse pubblico dal momento che l'opera pubblica (consistente nella costruzione di alcuni edifici da destinare a sede dell'istituendo Comando Compagnia dei Carabinieri), per la cui realizzazione il Comune occupa il terreno di proprietà del ricorrente, è ben lungi dall'essere ultimata essendo state realizzate le sole strutture portanti degli edifici", donde la ritenuta mancanza, in quel caso "non solo ... (del) l'attuale utilizzazione del terreno per uno scopo d'interesse pubblico (tale non essendo la mera costruzione della Caserma) ma, ancor prima, (del) la stessa modificazione del bene illecitamente occupato (ulteriore requisito richiesto dall'art. 43 D.P.R. n. 327/01) la quale ultima, coerentemente a quanto statuito dalla giurisprudenza di legittimità in riferimento all'analoga ipotesi di occupazione appropriativa (Cass. n. 8777/04; Cass. n. 9507/02; Cass. n. 1232/02; Cass. n. 12041/98), non può non fare riferimento alla realizzazione dell'opera pubblica, nei suoi connotati definitivi e nelle caratteristiche principali, e all'astratta utilizzabilità della stessa".
Ora, senza spingersi a dover ritenere necessario il presupposto del definitivo completamento dell'opera e del suo utilizzo in atto per lo scopo di pubblica utilità per il quale essa è stata progettata, non v'è dubbio, ad avviso del Collegio, in ordine alla indefettibilità, ai fini dell'applicabilità dell' articolo 43 in esame, del presupposto di una trasformazione del bene che abbia raggiunto un livello tale da renderlo irrimediabilmente non restituibile e oggettivamente destinato all'utilizzo pubblico (ancorché futuro e non ancora in atto). »»

TAR FI 4236/2006: «« L'avv. B. agisce in giudizio, quale curatrice della signora N.L. (a seguito della inabilitazione di quest'ultima dichiarata dal Tribunale di Firenze con sentenza n. 1536/2001), al fine di ottenere l'annullamento del provvedimento indicato in epigrafe, con il quale il Dirigente dell'Area assetto del territorio del Comune di Certaldo ha decretato, ai sensi dell'art. 43 del T. U. 8 giugno 2001 n. 327, l'acquisizione al patrimonio indisponibile del Comune di un terreno di proprietà della signora L., terreno utilizzato dal Comune per la realizzazione di attrezzature sportive di interesse comunale e modificato in assenza di valido provvedimento di esproprio.
L'impugnazione è sorretta dalle seguenti censure:
I) Violazione di legge per violazione dell'art. 43 del T.U. n. 327/2001. Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e travisamento dei fatti.
L'art. 43 del T.U. n. 327/2001 non potrebbe trovare legittima applicazione in quanto:
a) preesisteva tra le parti un rapporto contrattuale già perfezionato, che prevedeva l'acquisto da parte del Comune dei terreni oggetto del provvedimento di acquisizione, con le modalità ed alle condizioni esattamente indicate e recepite da ambo le parti;
b) il provvedimento di acquisizione sarebbe stato adottato strumentalmente in pendenza di una controversia giudiziaria tra le parti volta al riconoscimento della piena validità ed efficacia dell'accordo contrattuale sopra indicato, controversia che presupporrebbe necessariamente la proprietà dell'area in capo alla signora L..
II) Violazione dell'art. 43 del T.U.n. 327/2001 per assenza della motivazione sotto il profilo della valutazione degli interessi da comparare. Eccesso di potere sotto il profilo della perplessità ed incongruità della motivazione.
Richiamati i principi affermati al riguardo dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella decisione n. 2 dell'11 maggio 2005, la parte ricorrente rileva come, nell'atto impugnato, sia assente il contenuto motivatorio ritenuto imprescindibile dall'Adunanza Plenaria (valutazione degli interessi da comparare; motivazione congrua in ordine alla pubblica utilità dell'opera afronte del sacrificio imposto all'interesse privato).
La motivazione del provvedimento sarebbe costituita da un insieme di statuizioni , peraltro non corrispondenti al vero, irragionevoli e confuse, che attesterebbero esse stesse come il Comune non abbia seguito l'iter valutativo previsto per legge.
III) Violazione e falsa applicazione dell'art. 43 del T.U. n. 327/2001 sotto il profilo della perplessità ed incongruità della motivazione.
L'atto impugnato sarebbe, altresì, illegittimo per essere stato l'art. 43 applicato ad opere, la cui dichiarazione di pubblica utilità è stata pronunciata nel 1990 (delibera consiliare n. 283 del 7.12.1990).
Le SS. UU. della Corte di cassazione, con sentenza n. 11336 del 30.5.2005, hanno affermato che la detta norma non può trovare applicazione ai progetti per i quali, al 30.6.2003, data di entrata in vigore del T.U., sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, "continuandosi ad applicare per questi le norme vigenti alla stessa data."
IV) Violazione dell'art. 43 , lett. d), comma 2, del T.U: n. 327/2001. Inefficacia dell'atto per mancato rispetto delle norme in materia di notificazioni degli atti civili.
La notifica del provvedimento di acquisizione avvenuta per mezzo del messo comunale, anziché tramite ufficiale giudiziario, sarebbe in contrasto con quanto previsto dalla normativa e, pertanto, sarebbe inefficace.
Detta inefficacia si riverbererebbe sull'intero procedimento ed, in particolare, comporterebbe il mancato trasferimento della proprietà dell'area dal privato all'Amministrazione ed il mancato inizio della decorrenza del termine di impugnazione.
V) Violazione dell'art. 43 , comma 6, lett. a) e b), del T.U. n. 327/2001. Eccesso e/o sviamento di potere.
L'importo risarcitorio previsto nell'atto impugnato sarebbe del tutto arbitrario e non corrispondente a quanto prefissato per legge.
L'atto sarebbe, anche, affetto dai vizi di eccesso di potere sopra indicati atteso che il Comune ha adottato l'atto impugnato pur essendo esistente un precedente rapporto contrattuale, che obbligava l'Amministrazione al rispetto dei patti ivi contenuti.
Il Comune sarebbe, infatti, dovuto addivenire all'acquisto dell'area de qua tramite accordo applicando le condizioni concordate tra le parti.
Il Comune, peraltro, avrebbe adottato il provvedimento nella pendenza di una controversia instaurata al fine di pervenire al trasferimento dell'area per via contrattuale, perciò vi sarebbe l'intento di eludere la futura decisione giurisdizionale.
L'atto sarebbe, in definitiva, totalmente privo di una qualche valutazione degli interessi in conflitto e sarebbe stato adottato per evitare lungaggini processuali.
Conclude la ricorrente per l'accoglimento delle proprie ragioni e per il risarcimento del danno subito.
Il Comune di Certaldo, costituitosi in giudizio in data 17.10.2005, con memoria 25.10.2005 ha contestato le censure e chiesto la reiezione del ricorso.
Con Ordinanza collegiale n 867, emessa all'esito della Camera di Consiglio tenuta in data 26 ottobre 2005, la Sezione ha respinto l'istanza cautelare proposta in uno al ricorso.
La ricorrente ed il Comune, con memorie, rispettivamente, in data 24 e 31 marzo 2006, hanno confermato tesi e conclusioni.
Alla pubblica Udienza, tenuta in data 11 aprile 2006, la causa è passata in decisione.

Motivi della decisione

Il Collegio ritiene necessario, per una migliore comprensione della controversia, richiamare i fatti all'origine della stessa, quali emergono dalla documentazione depositata in giudizio.
I signori N. e M.L., quali "proprietari del terreno adiacente agli impianti sportivi del Comune di Certaldo posti in via Don Minzoni, in considerazione che il Comune di Certaldo intende procedere all'ampliamento degli stessi con la realizzazione di nuovi campi da tennis" in data 2 novembre 1990 dichiaravano (con atto redatto su carta intestata del Comune) "irrevocabilmente e per il periodo di anni uno a partire dalla data odierna di essere disposti a cedere bonariamente il terreno interessato di circa Mq. 3250 (foglio di mappa n. 58 particelle n. 195 in parte) al prezzo di L. 6.000 il mq. dietro stipula di apposito contratto di compravendita."
La dichiarazione veniva sottoscritta dalla sola signora N.L..
Il Consiglio comunale, con delibera n. 283 del 7.12.1990, "sentite le pressanti richieste dell'Associazione Sportiva T.C.per la costruzione di 2 nuovi campi da tennis nella zona sportiva, in aggiunta a quelli esistenti per fronteggiare e soddisfare le numerose richieste di aree disponibili a questa attività sportiva-ricreativa" e tenuto conto del fatto che "L'Associazione T. si è impegnata con l'Amministrazione comunale con lettera del 10.11.1988 n. 14748 a coprire con una struttura adeguata alla vigente normativa i nuovi campi richiesti" e che "In comuni limitrofi tali strutture sono state realizzate con oneri comunali" approvava il progetto, la cui predisposizione era stata affidata all'Ufficio Tecnico comunale, ed impegnava la relativa spesa, nell'ambito della quale l'acquisizione dell'area "50 x 65 = 3250 mq. a L. 6.000" veniva prevista in L. 19.500.000.
Con delibera n. 44 del 29.4.1991 il Consiglio comunale approvava la perizia estimativa giurata redatta dall'Ufficio tecnico comunale e si impegnava a pagare "al momento del contratto di compravendita, la somma di L. 19.500.000 (già prevista nelle somme a disposizione dell'A. C. nella delibera del C.C. n. 283/1990) ai fratelli L.M. e N. di Certaldo."
Con delibera n. 174 del 21 dicembre 1991, il Consiglio comunale, ritenuta necessaria una variante al P.R.G. vigente per la realizzazione delle coperture dei nuovi campi e delle centrali termiche necessarie, approvava il progetto ai sensi dell'art. 1 della L. 3.1.1978 n. 1.
Peraltro, con delibera n. 51 del 29.4.1992, il Consiglio comunale, ritenuta non necessaria la variante al P.R.G., revocava la delibera n. 174/1991.
Nel frattempo, il Comune aveva richiesto (nota n. 7277 del 31.5.1991) ed ottenuto (decreto n. 601/1991) l'autorizzazione prefettizia (all'epoca necessaria) per l'acquisto del terreno.
In data 30.9.1991, la signora N.L. , sottoscriveva un atto con il quale, "in proprio e nell'interesse del proprio fratello L.M." "in riferimento all'impegno assunto in data 2.11.1990, nel riconfermare tale impegno, considerato che, in data odierna ha ricevuto la somma di L. 19.500.000 (diciannovemilionicinquecentomila) a saldo dell'intero suo avere dal Circolo A.- A.T.C." autorizzava "l'Amministrazione Comunale di Certaldo a prendere possesso del terreno in questione dopo la data del 15.10.1991 e comunque dopo la raccolta dell'uva."
Dichiarava, anche, la signora L. "di niente altro avere da pretendere per tale cessione" e s'impegnava "al momento del rogito notarile a restituire tale somma, che le verrà versata dall'Amministrazione Comunale, al Circolo A.- A.T.C.."
L'atto veniva sottoscritto, oltre che dalla signora Lazzeri, dal Sindaco e dal Presidente del Circolo A.- A.S.T.D.C..
Quest'ultimo provvedeva ad anticipare il pagamento con assegno bancario.
In data 28.12.1991 il Comune consegnava all'impresa appaltatrice i lavori per la realizzazione dei due campi da tennis.
Detti lavori terminavano in data 30.7.1993 e la Giunta Comunale, con delibera n. 452 dell'8.6.1994, approvava lo stato finale e svincolava le polizze fidejussorie.
Il contratto per l'acquisto del terreno non veniva mai stipulato.
I campi da tennis venivano affidati in gestione alla A.S. T.C., che li gestiva (e li gestisce ancora all'atto dell'instaurazione della controversia) sulla base di convenzioni con il Comune, nelle quali è fatto riferimento alle finalità di interesse pubblico che sono perseguite nella gestione degli impianti sportivi.
Il signor M.L. decedeva in data 20.3.2002.
Con lettera 3.3.2004, l'avv. B., quale curatrice della signora L., "considerate le condizioni urgenti di bisogno economico della L.N. ed i continui avvisi alla curatrice da parte dei vicini di casa su tali condizioni", rendendosi "necessario iniziare su tutti i fronti un possibile recupero economico di ciò che spetta o spetterebbe all'inabilitata malgrado la sua inerzia" chiedeva al Comune di Certaldo "di essere notiziata sull'esproprio" dei terreni, di cui aveva avuto
notizia dai vicini della signora L., ed "in particolare sul pagamento dell'indennità di esproprio...."
Con successiva lettera 22.3.2004, l'avv. B. diffidava il Comune a rilasciare i terreni, dei quali contestava l'abusiva occupazione.
Il Comune (nota n. 7107 dell'8.4.2004) ricostruiva le vicende relative ai rapporti con la proprietà L..
Precisava, al riguardo, il Comune che "Una volta completata la documentazione tecnica e notarile per la stipula del contratto, il notaio incaricato dott.ssa Stella Bartoletti, preso atto, come risulta dall'allegata relazione a firma dello stesso notaio, che uno dei venditori (sig. M.L.) aveva difficoltà ad intervenire personalmente all'atto, si attivava per predisporre una procura in favore della sorella N., procura che, peraltro, non riuscì a far sottoscrivere al sig. M.L. a causa dell'atteggiamento tale da far dubitare della capacità di intendere e di volere dello stesso. Successivamente, per alcuni anni, il notaio ha più volte tentato di procedere al rogito, senza, tuttavia, pervenire ad alcun risultato. Ad oggi il rogito notarile non è stato ancora stipulato.
Il Comune concludeva, dichiarandosi disponibile "alla stipula del contratto" "al fine di regolarizzare la situazione di fatto."
In data 21.4.2004 con lettera (pervenuta al Comune in data 3.5.2004 e protocollata al n. 8826) l'avv. B. manifestava la disponibilità "ad addivenire ad una composizione bonaria della vicenda, previa naturalmente autorizzazione del Tribunale di Firenze alla vendita del bene di cui si discute, purchè Vi impegniate a far stimare il terreno in questione" e "conseguentemente a pagare il prezzo che sarà accertato dal perito nonchè a corrispondere all'inabilitata un corrispettivo corrispondente all'indennità di occupazione del terreno a far data dall'occupazione stessa alla stipula della transazione, corrispettivo da accertarsi anch'esso con l'ausilio di un consulente."
Il Comune comunicava (nota n. P11434 del 7.6.2004) all'avv. B. la propria intenzione "di procedere all'acquisto del terreno con le modalità da Lei indicateci nella Sua del maggio 2004 protocollo n. 8826 ovvero con nomina di un perito per la stima giurata del terreno in questione tenuto conto della presente destinazione urbanistica del medesimo nonché per la quantificazione dell'indennità di occupazione a far data dall'occupazione stessa ad oggi e con impegno del Comune di Certaldo ad acquistare a tali condizioni."
Il Comune concludeva sottoponendo all'attenzione della curatrice "le modalità del progetto di acquisto per l'ottenimento del Suo parere favorevole" e precisando che "la presente proposta acquisterà validità una volta sottoposta al parere favorevole della Giunta Comunale."
In data 6.10.2004 l'avv. B. trasmetteva al Comune l'autorizzazione del Giudice tutelare, avvertendo che le condizioni finali sarebbero state vagliate ed autorizzate dalla Procura della Repubblica e da Tribunale di Firenze, ai quali l'avv. B. stessa avrebbe rimesso gli atti non appena eseguita la perizia di stima del bene.
In assenza di notizie sul prosieguo della pratica di acquisto da parte del Comune, sia l'attuale difensore avv. Ciampalini che l'avv. B. sollecitavano (10 e 14. 3. 2005) il Comune a formalizzare l'offerta di acquisto.
Con nota n. 6622 del 29.3.2005 il Comune comunicava l'avvio del procedimento per l'emissione del provvedimento di acquisizione, precisando che "A giudizio della scrivente Amministrazione, nella fattispecie si è verificata l'ipotesi, elaborata dalla giurisprudenza, comunemente definita come accessione invertita, di acquisto della proprietà da parte del Comune a titolo originario, con il conseguente diritto del precedente proprietario al risarcimento del danno da esercitare entro un termine di prescrizione quinquennale dalla avvenuta irreversibile trasformazione del fondo.
Se pur si volesse dubitare della avvenuta accessione invertita, la realizzazione di una opera pubblica, approvata dal Consiglio comunale per il soddisfacimento di una esigenza della collettività verrebbe a sostanziare una ipotesi di occupazione usurpativa, comunque impeditiva della restituzione dell'area, con un conseguente diritto del proprietario ad ottenere il controvalore della stessa; diritto da esercitarsi entro il termine prescrizionale ordinario di durata decennale.
Entrambi i termini di prescrizione, quinquennale nella prima ipotesi e decennale nella seconda, sono trascorsi alla data della richiesta del curatore (05.03.2004)."
Pertanto, il Comune riteneva di provvedere tramite acquisizione ex art. 43 del T.U. n. 327/2001, cioè, "con l'emissione di un provvedimento amministrativo di carattere ricognitivo" e precisava che "la previsione dell'art. 43 sul risarcimento del danno, a giudizio di chi scrive, va peraltro intesa laddove non si siano verificati effetti prescrittivi."
In data 29.6.2005, infatti, il dirigente comunale competente adottava l'atto impugnato, con il quale veniva disposta l'acquisizione della particella n. 1649 (già n. 195/b) del Foglio di mappa n. 58 al patrimonio indisponibile del Comune.
La motivazione del provvedimento (nella quale vengono, anche, sinteticamente ripercorse le vicende sopra richiamate dal Collegio) si fonda sui seguenti argomenti:
- la realizzazione dell'opera ha comportato una radicale trasformazione del terreno, che ne pregiudica comunque una utilizzazione analoga a quella antecedente alla occupazione da parte del Comune;
- per la realizzazione dei campi da tennis sono state impegnate risorse pubbliche per la soddisfazione di esigenze della collettività;
- l'art. 43 del D.P.R. n. 327/2001 "T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità" consente al Comune di disporre l'acquisizione al proprio patrimonio indisponibile dell'area in argomento, che è stata utilizzata per scopi di interesse pubblico pur mancando un valido ed efficace provvedimento di esproprio;
la misura del danno va determinata sulla base del valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità , computando gli interessi moratori a decorrere dal giorno dell'occupazione senza titolo del bene;
- l'area, in virtù del P.R.G. vigente e del Piano Strutturale adottato è classificata sottozona OM1.3 - Verde pubblico per impianti sportivi coperti;
- il valore dell'area era stato determinato ed accettato in L. 19.500.000 corrispondenti ad E. 10.070,00;
- applicando al suddetto importo gli interessi moratori dall'1.10.1991 al 29.6.2005 si perviene alla somma di E. 8.138,77;
- la somma totale dovuta alla signora L. ammonta, quindi, a totali E. 18.208,77.
Il Collegio, prima di passare all'esame del merito della controversia, ritiene utile ricordare le ragioni che hanno condotto all'introduzione dell'istituto di cui all'art. 43 del T.U. n. 327/2001 nell'ordinamento italiano.
Come rilevato dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Ad. Plen. n. 2 del 2005) "le idee affermate dalla Corte europea dei Diritti dell'Uomo, che ha ritenuto il nostro quadro normativo non aderente alla Convenzione europea e, in particolare al Protocollo addizionale n. 1, hanno trovato attuazione nella disciplina alla quale si è dato vita con il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico sulle espropriazioni).
L' articolo 43 del testo unico, nel disciplinare la "utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico", stabilisce che "l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di espropriazione o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni".
Il che significa riconoscimento all'autorità amministrativa del potere di acquisire al patrimonio pubblico anche un bene occupato senza titolo idoneo, purchè ciò avvenga sulla base di un formale atto amministrativo fondato sulla "valutazione degli interessi in conflitto" e con il riconoscimento al privato del ristoro del danno.
La norma postula quindi, accomunando nel regime ogni forma di occupazione senza titolo, la possibilità dell'acquisto della proprietà da parte dell'amministrazione, con un formale provvedimento amministrativo, "valutati gli interessi in conflitto".
Una valutazione - quella degli interessi in conflitto - da condurre con particolare rigore.
L'atto di acquisizione, che assorbe dichiarazione di pubblica utilità e decreto di esproprio, deve, infatti, non solo valutare la pubblica utilità dell'opera, secondo i parametri consueti, ma deve altresì tener conto che il potere acquisitivo in parola - avente, in qualche misura, valore "sanante" dell'illegittimità della procedura espropriativa, anche se, come si è detto, solo ex nunc - ha natura "eccezionale" e non può risolversi in una mera alternativa alla procedura ordinaria. Il nuovo provvedimento deve perciò trovare la sua giustificazione nella particolare rilevanza dell'interesse pubblico posto a raffronto con l'interesse del privato. E ciò a maggior ragione a seguito della parziale reintroduzione, ad opera del decreto legislativo n. 302 del 2002, dell'istituto dell'occupazione d'urgenza.
La motivazione dell'atto di acquisizione dovrà essere, quindi, particolarmente esaustiva della valutazione degli interessi in conflitto, e conseguentemente più stringente dovrà essere il sindacato giurisdizionale.
E gli stessi requisiti per l'ammissibilità del provvedimento di acquisizione dovranno essere valutati rigorosamente, dovendosi escludere, per esempio, come rilevato anche in dottrina, che il provvedimento possa far leva sulla semplice utilizzabilità dell'immobile ovvero sulla sua astratta idoneità a essere utilizzato per il soddisfacimento di un interesse generale, facendo per contro riferimento la norma all'utilizzazione in atto per un interesse pubblico specifico e concreto.
Ciò che maggiormente rileva, peraltro, è che la norma individua nel provvedimento amministrativo di acquisizione - e non già in un mero fatto - l'unico titolo idoneo a costituire il diritto di proprietà in capo all'amministrazione, prevedendo in ogni caso per il privato il diritto al ristoro integrale, cioè al risarcimento del danno "senza pregiudizio per l'eventuale azione già proposta".
Ne consegue - ad avviso di questa Adunanza plenaria - che, in caso di illegittimità della procedura espropriativa e di realizzazione dell'opera pubblica, l'unico rimedio riconosciuto dall'ordinamento per evitare la restituzione dell'area è l'emanazione di un (legittimo) provvedimento di acquisizione ex articolo 43 , in assenza del quale l'amministrazione non può addurre l'intervenuta realizzazione dell'opera pubblica quale causa di impossibilità oggettiva e quindi come impedimento alla restituzione: la realizzazione dell'opera pubblica è un fatto, e tale resta; la perdita della proprietà da parte del privato e l'acquisto in capo all'amministrazione possono conseguire unicamente all'emanazione di un provvedimento formale, nel rispetto del principio di legalità e di preminenza del diritto.
In tal senso, e con le precisazioni esposte, deve convenirsi che l'istituto dell'acquisizione c.d. sanante di cui all' articolo 43 , co. 1 e 2, rispetta i parametri imposti dalla Corte europea e dai principi costituzionali, perché:
a) l'acquisto del bene avviene in virtù di un provvedimento previsto dalla legge e, soprattutto, con efficacia ex nunc, sicché sono rispettate le esigenze di chiarezza dell'ordinamento e di preminenza del diritto;
b) il provvedimento è sindacabile e l'esercizio della discrezionalità è circondato da particolari cautele di cui va verificato il rispetto in sede giurisdizionale;
c) è in ogni caso assicurato il risarcimento del danno;
d) in assenza di provvedimento, la restituzione dell'area non può essere impedita, se non per scelta autonoma del privato che rinunci alla restituzione."
Tanto premesso, il Collegio può procedere all'esame del contenzioso sottopostogli.
Il Comune, costituitosi in giudizio, ha eccepito, in via preliminare, l'inammissibilità del ricorso perché depositato oltre il termine di 15 giorni dalla notifica del ricorso stesso, dovendosi, ad avviso della difesa del Comune, applicare, nella specie, la riduzione alla metà dei termini processuali prevista dall'art. 23 bis, primo comma, lett. b), della L. n. 1034/1971, introdotto dalla L. n. 205/2000, trattandosi di procedimento giurisdizionale concernente una procedura di occupazione ed espropriazione di aree destinate all'esecuzione di opere pubbliche.
L'eccezione deve essere respinta.
Il Collegio ritiene, infatti, che l'art. 23 bis citato non possa, nella specie, trovare applicazione.
La riduzione alla metà dei termini processuali trova, infatti, ragione nella necessità di conciliare l'esigenza di pervenire alla realizzazione delle finalità di interesse pubblico, a cui sono preordinati i procedimenti indicati nella norma, con l'esigenza di garantire in sede giurisdizionale la tutela degli interessi dei soggetti privati coinvolti nei procedimenti stessi.
Dette esigenze non risultano caratterizzare il provvedimento previsto dall'art. 43 del T. U. n. 327/2001, che, da un canto, non si collega all' urgenza o necessità di realizzare opere pubbliche (o, comunque, al perseguimento di finalità pubbliche, in relazione alle quali il legislatore, nella discrezionalità che gli compete, abbia optato per una tutela processuale da ottenersi con il rispetto di termini abbreviati rispetto all'ordinario regime) essendo state le opere pubbliche, ormai, da tempo realizzate; dall'altro, risponde ad evidenti esigenze equitative e risarcitorie nei confronti del soggetto che è stato privato di un bene immobile nell'assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo di pubblica utilità (ovvero, allorchè l'atto di esproprio sia stato annullato).
Non vi sono, ragioni, dunque, che giustifichino un'abbreviazione dei termini processuali, nel caso di contestazione in sede giurisdizionale del provvedimento di acquisizione previsto dall'art. 43 del T. U. n. 327/2001, provvedimento che configura, in sostanza, una sanatoria a fronte della situazione di fatto conseguente all'inesistenza od illegittimità del procedimento dichiarativo della pubblica utilità di un'opera o del procedimento espropriativi.
Il ricorso è, pertanto, ammissibile.
La prima censura, con la quale si sostiene, da un lato, che la corrispondenza intercorsa tra la curatrice della signora L. ed il Comune configurerebbe un rapporto contrattuale già perfezionato che impedirebbe l'adozione del provvedimento previsto dall'art. 43 del T. U.; dall'altro, che, nella pendenza innanzi all' A.G.O. di una controversia volta al riconoscimento della validità dell'indicato accordo, l'adozione del provvedimento impugnato sarebbe finalizzata ad eludere la decisione del giudice adito, è infondata.
Come emerge dall'esposizione delle vicende che precedono l'adozione del provvedimento impugnato, il Comune, che aveva deciso l'acquisto iure privatorum del terreno necessario all'ampliamento delle strutture sportive comunali, fin dal 1991 occupava il terreno, di cui la signora L. era comproprietaria, in assenza del perfezionamento di un titolo legittimante, ma con il consenso della signora L. medesima, la quale aveva percepito la somma, individuata e pattuita, a seguito di formali trattative tra i signori Lazzeri ed il Comune stesso, quale corrispettivo della compravendita.
Questa la situazione di fatto che la curatrice dell'inabilitata ha trovato nel 2004, allorché ha preso contatto con il Comune al fine di tutelare la propria assistita.
Il Comune, inizialmente ha espresso concreta disponibilità al perfezionamento dell'acquisto per via contrattuale, ma, poi, ha deciso di utilizzare l'istituto pubblicistico previsto dall'art. 43 del T.U. delle espropriazioni.
L'avv. B., a fronte del mutato orientamento del Comune e prima dell'adozione del provvedimento di acquisizione, con atto dell'aprile del 2005, ha citato innanzi al Tribunale di Firenze - Sezione distaccata di Empoli - il Comune, chiedendo, in via principale, l'accertamento dell'avvenuta conclusione di un accordo finalizzato all'acquisto del terreno ed, in via subordinata, la restituzione del bene ovvero il risarcimento del danno ove l'A. G. avesse ritenuto possibile e sussistente il trasferimento dell'area ai sensi dell''art. 43 del T. U.. Dalla lettura delle deliberazioni consiliari depositate in giudizio dalla ricorrente (delibere n. 134 del 5.11.2002 e n. 63 del 7.7.2005) emerge, in sostanza, che il provvedimento di acquisizione ex art. 43 è stato ritenuto dal Comune lo strumento più rapido per consentire - al Comune stesso - di regolarizzare, a seguito di istanza in sanatoria di permesso di costruire presentata dall'A.S. Certaldo, la realizzazione (accanto ai due campi da tennis già realizzati sul terreno di proprietà L.) di un campo di calcetto.
La realizzazione del detto campo di calcetto, era, infatti, difforme dal progetto, che era stato approvato dal Consiglio comunale con delibera n. 134/2002 ed, in particolare, tra le altre difformità, risultava che il campo era andato ad occupare una porzione della particella n. 1649, cioè del terreno di proprietà L..
Orbene, alla luce dello svolgimento dei fatti sopra riportato, il Collegio ritiene che la pendenza innanzi all'A.G.O. del giudizio, in cui si controverte della qualificazione giuridica dei rapporti intercorsi tra la curatrice ed il Comune di Certaldo, non fosse ostativa all'adozione del provvedimento di acquisizione, poichè il Comune, nella coesistenza dell'interesse pubblico al mantenimento della situazione di fatto e dell'interesse del privato al riconoscimento dei propri diritti di carattere economico, ha inteso pervenire alla soluzione dell'annosa e complessa vicenda, che, iniziata con un accordo prodromico all'acquisto del terreno, si è trasformata, nel tempo, in occupazione cd. usurpativa, cioè priva di titolo.
Peraltro, la decisione della presente controversia non impedisce, ovviamente, che l'instaurato giudizio civile pervenga al suo esito; mentre, ove l'importo del risarcimento del danno fosse stato fissato in misura soddisfacente per la signora L., probabilmente, tale fatto avrebbe potuto influire sulla decisione della curatrice di proseguire - o meno - il giudizio civile.
Anche la seconda censura, con la quale si denuncia difetto, perplessità ed incongruità della motivazione, è infondata.
Il provvedimento di acquisizione dà conto, infatti, della vicenda sotto il profilo fattuale (come venuta in essere nel corso degli anni); dell'esistenza dell'interesse pubblico all'utilizzazione del bene immobile per la destinazione di interesse collettivo a cui il bene stesso è stato - sin dall'origine e continuativamente - adibito; dell'esistenza di strutture sportive realizzate con risorse pubbliche.
Quanto all'interesse della parte privata, il Comune, dopo aver constatato che l'irreversibile trasformazione del bene ne preclude un'utilizzazione analoga a quella precedente (che era agricola) ed aver escluso la possibilità di restituzione del bene stesso, ha, sinteticamente, individuato tale interesse in quello a percepire un ristoro economico del danno subito.
Tale individuazione non sembra al Collegio contrastante con le finalità proprie del provvedimento di acquisizione, atteso che l'art. 43 consente all'Amministrazione, anche in corso di causa e di fondatezza della medesima, di chiedere al giudice di escludere la restituzione del bene senza limiti di tempo e di disporre per il risarcimento del danno.
Del resto, l'esistenza, nella vicenda in controversia, di un interesse meramente economico della parte privata trova supporto logico proprio nelle trattative che la curatrice degli interessi della signora L. ha accettato di intrattenere con il Comune al fine di pervenire all'acquisto da parte di quest'ultimo del bene immobile.
Con la terza censura si sostiene l'illegittimità del provvedimento per essere stato applicato l'istituto dell'acquisizione ad un'opera la cui dichiarazione di pubblica utilità è intervenuta prima del 30.6.2003, data di entrata in vigore del T.U. n. 327/2001.
L'assunto non può essere condiviso.
Nella sopra richiamata decisione n. 2 del 2005, l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha affermato, infatti, che il disposto dell'art. 57 del citato T.U. (nel testo modificato dall'art. 5 della L. n. 166/2002) non può trovare applicazione allorché non si tratti di stabilire quale è la normativa che disciplina una procedura espropriativa in itinere, bensì quale sorte vada riservata ad una res modificata dall'Amministrazione, restata nelle mani di quest'ultima senza titolo e che, pertanto, in detta fattispecie, è senz'altro applicabile l'art. 43 del T.U. n. 327/2001.
Nel caso di specie, non vi è, comunque, dubbio che, in origine, il Comune si sia orientato per l'acquisto del terreno iure privatorum, tanto è vero che, nella già ricordata delibera consiliare n. 283 del 7.12.1990 di approvazione del progetto di costruzione di due nuovi campi da tennis (priva, peraltro, di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza), mentre si individua la somma necessaria per realizzare i campi e si dispone in ordine alla gara da bandire per l'affidamento dei lavori, la somma per l'acquisizione dell'area viene prevista, nell'importo di L. 19.500.000, (unitamente ad altri lavori necessari) nell'ambito delle somme "a disposizione", somme delle quali si disporrà "a suo tempo previa adozione di ulteriori provvedimenti."
Con deliberazione n. 44 del 29.4.1991, infatti, il Consiglio comunale approvava la perizia estimativa giurata redatta dal proprio Ufficio tecnico ed impegnava, allo scopo di acquistare l'area dai fratelli L., la somma di L. 19.500.000.
Così, è altrettanto indubbio che il Comune non abbia mai proceduto all' esproprio, pur avendo occupato il terreno L. e realizzato le strutture sportive senza, tuttavia, pervenire alla stipulazione del contratto di acquisto.
Anche la quarta censura, con la quale si deduce la violazione dell'art. 43 , comma 2, del T. U., in quanto la notifica del provvedimento impugnato sarebbe dovuta avvenire tramite ufficiale giudiziario, anzichè tramite messo comunale, è infondata.
Ai sensi dell'art.13 della L. reg. 18.2.2005 n.30, infatti, nel territorio della Regione Toscana, le comunicazioni e notificazioni previste dal D.P.R. n. 327/2001 possono essere effettuate anche mediante messi comunali e provinciali.
La quinta ed ultima censura, nella parte in cui riproduce, in sostanza, le argomentazioni difensive esposte nelle precedenti doglianze, configurando quali profili di eccesso di potere quelli già denunciati come violazioni di legge, è infondata per le considerazioni svolte in precedenza al riguardo.
La censura, nella parte in cui è rivolta contro la determinazione del risarcimento del danno effettuata dal Comune in applicazione dell'art. 43del T.U. n.327/2001 è inammissibile, esulando dalla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia e/o la domanda, con le quali si contesti la quantificazione del danno conseguente ad occupazione sine titulo di beni immobili, cioè, del danno conseguente a comportamenti della P.A. (quali quelli che ricorrono nel caso di specie) costituenti quella che la giurisprudenza ha definito "occupazione usurpativa" (cfr. sentenza Corte cost. n 204 del 6.7. 2004; Cons. Stato, IV Sez., 27.9. 2004 n. 6328.)
In conclusione, il ricorso deve essere in parte respinto ed in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. »»

TAR LT 740/2009: «« 1 I ricorrenti, quali eredi di E.C. e F., agiscono: (ì) per l'accertamento, in sede di giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 34 del D. Lgs. 80/98 come sostituito dall'art. 7, comma 1, lett. b) della legge 205/2000, dell'illegittimità della procedura ablatoria per scadenza dei termini di occupazione legittima senza l'emanazione di un provvedimento di esproprio; (ìì) per la declaratoria della acquisizione da parte del comune di Latina - anche ove occorra ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 43 del D.P.R. 327/2001 - dei terreni stante la scadenza del termine suddetto e la realizzazione delle predette opere pubbliche; (ììì) per la condanna al risarcimento dei danni subiti, derivanti dalla condotta illecita da determinarsi ai sensi dell'art. 55 del D.P.R. 327 dell'8.6.2001, come modificato dall'art. 2 comma 89 della Legge n. 244 del 24.12.2007, nonché del risarcimento del danno morale subito in ragione dell'eccessiva durata della procedura, da determinarsi in via equitativa; oltre rivalutazione ed interessi legali e moratori sulle somme come sopra determinate, dalla data del dovuto e sino al soddisfo. Dopo aver indicato l'irreversibile trasformazione delle aree in dipendenza della mancata adozione di un atto di trasferimento della proprietà nei termini fissati, affidano le predette domande: (a) ai principi sottesi alla declaratoria di incostituzionalità (sentenza n. 349 del 24 ottobre 2007) dell' articolo 5 - bis deldecreto legge 11 luglio 1992, n. 333 - convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359 - ed al successivo intervento del Legislatore ( articolo 2, comma 89, della Legge n. 244 del 24 dicembre 2007); (b) alla rilevanza dell' articolo 43 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 applicabile e per il quale, anche alla stregua del recente orientamento (Consiglio di Stato, sez. VI, 21 maggio 2007, n. 2582), in siffatte ipotesi: * sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo; * si è in presenza di un illecito permanente, come tale imprescrittibile; * la citata disposizione si riferisce a tutti i casi di occupazione sine titulo, anche a quelle già sussistenti alla data di entrata in vigore del testo unico; (c) alla quantificazione del danno in base ai criteri di cui all' articolo 55 del TU, come modificato dall' articolo articolo 2, comma 89, dellaLegge n. 244 del 24 dicembre 2007, da rapportarsi sia al valore venale del bene che ai mancati guadagni derivanti dall'impossibilità di godimento e/o sfruttamento dei terreni e da quantificarsi in base alle due allegate perizie.
2 Il comune di Latina all'atto della costituzione: (ì) ha chiesto la sospensione del giudizio in relazione alla questione di costituzionalità sollevata dalla V Sezione del T.a.r. per la Campania - Napoli - con ordinanza n. 730/2008; (ìì) ha confermato i dati esposti dai ricorrenti in sede introduttiva; (ììì) ha eccepito la prescrizione del diritto per decorso del termine quinquennale rapportandolo diversamente agli atti versati dai ricorrenti anche con riguardo alla riferibilità soggettiva dei possibili effetti interrottivi; (ìv) ha contestato l'utilizzabilità della perizia connessa ad altro giudizio pendente inter partes presso la Corte d'Appello di Roma; (v) ha fatto verbalizzare, nel corso della discussione orale, l'inapplicabilità alla fattispecie dell' articolo 43 citato e tanto in forza di quanto sancito dal successivo articolo 57.
4 In via preliminare va dichiarata la giurisdizione della Sezione versandosi nel caso in ipotesi di occupazione originariamente assistita dal relativo titolo, poi divenuta illegittima per la mancata conclusione nei termini delle procedure espropriative (relativa, dunque, a comportamenti cd. "amministrativi"), secondo quanto chiarito dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 22 ottobre 2007, n. 12; 30 agosto 2005, n. 4, 9 febbraio 2006, n. 2 e 30 luglio 2007, n. 9. Ed, infatti, "rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie sorte nell'ambito di una procedura di espropriazione (e non governate ratione temporis dalle norme sostanziali del d. lgs. 8 giugno 2001 n. 327, in ogni caso anteriormente alla sentenza della Corte cost. 11 maggio 2006 n. 191 che ha inciso sull'art. 53 citato T.U.) aventi per oggetto il risarcimento danni da occupazione di un fondo a seguito di dichiarazione di pubblica utilità (quale atto autoritativo), con irreversibile trasformazione del bene immobile e ultimazione dei lavori fuori termine, senza che tuttavia sia intervenuto nelle more il decreto di esproprio o altro atto idoneo a produrre l'effetto traslativo della proprietà" (sentenza n. 8 del 30 luglio 2007)" (T.a.r. Lazio, Latina, n. 382 del 14 aprile 2008).
5 Ciò posto, non appare fuori luogo, richiamare sulla questione in esame l'attuale stato della giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. IV, 21 maggio 2007, n. 2582; 16 novembre 2007, n. 5830; 4 dicembre 2008, 5984; Consiglio di Stato, V, sez. 7 aprile 2009, n. 2144; T.a.r. Lazio, Roma, 29 aprile 2009, n. 4391), alla quale la Sezione ha recentemente aderito (T.a.r. Lazio, Latina, 14 aprile 2008, n. 382; 20 maggio 2008, n. 576).
5.1 Nello specifico la Sezione ha affermato testualmente:
"7. Deve anzitutto premettersi che nella fattispecie non si è verificato l'acquisto della proprietà da parte del comune dei suoli occupati e utilizzati....
7.1. In effetti le argomentazioni... muovono...,... dal presupposto della perdurante operatività nell'ordinamento giuridico dell'istituto della "accessione invertita" o "occupazione acquisitiva", cioè di quell'istituto di matrice giurisprudenziale in base al quale, anche in assenza di un atto di natura ablatoria, l'amministrazione acquista a titolo originario la proprietà dell'area altrui, quando su di essa ha realizzato in tutto o in parte un'opera pubblica, in attuazione della dichiarazione della pubblica utilità; l'acquisto avverrebbe in base ad un atto illecito di natura "istantanea", con la conseguenza che dalla data in cui si verifica tale acquisto (...) comincia a decorrere il termine quinquennale per il risarcimento del danno derivante dalla perdita del diritto di proprietà.
7.2. Questi principi - come ha chiarito la più recente e condivisibile giurisprudenza del Consiglio di Stato - non possono considerarsi più vigenti nell'ordinamento giuridico "per due essenziali ragioni" (...): in primo luogo, essi non sono conformi "ai principi della Convenzione Europea sui diritti dell'uomo,..."; e infatti "per la pacifica giurisprudenza della CEDU... si è posta in diretto contrasto con l'art. 1, prot. 1, della Convenzione la prassi interna sulla "espropriazione indiretta", secondo cui l'Amministrazione diventerebbe proprietaria del bene, in assenza di un atto ablatorio": in particolare "dalla Convenzione europea e dal diritto comunitario già emerge il principio che preclude di ravvisare una "espropriazione indiretta" o "sostanziale", pur in assenza di un idoneo titolo, previsto dalla legge". Il superamento della cd. accessione invertita - quale modo di acquisto della proprietà da parte dell'amministrazione in forza di un comportamento illecito - è poi confermato dall'art.43 del D.P.R. n. 327 del 2001, il quale attribuisce all'Amministrazione il potere di acquisire la proprietà dell'area con un atto formale di natura ablatoria e discrezionale (in sostanziale sanatoria), previa motivata ponderazione degli interessi in conflitto. "Tale art. 43 è stato emesso dal legislatore... per consentire all'Amministrazione di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto quando il bene sia stato "modificato per scopi di interesse pubblico" (fermo restando il diritto del proprietario di ottenere il risarcimento del danno), così evitando ulteriori sentenze di condanna da parte della CEDU.... Il testo e la ratio dell'art. 43 , dunque, non consentono di ritenere sussistente un termine quinquennale, decorrente dalla trasformazione irreversibile dell'area o dalla realizzazione dell'opera, decorso il quale si verificherebbe la prescrizione della pretesa risarcitoria. Al contrario, l'art. 43 ribadisce il principio per il quale, nel caso di occupazione sine titulo, vi è un illecito il cui autore ha l'obbligo di restituire il suolo e di risarcire il danno cagionato, salvo il potere dell'Amministrazione di fare venire meno l'obbligo di restituzione ab extra, con l'atto di acquisizione del bene al proprio patrimonio. In altri termini, a parte l'applicabilità della disciplina civile sull'usucapione (per la quale il possesso ultraventennale fa acquistare all'Amministrazione il diritto di proprietà pur in assenza dell'atto di natura ablatoria), l'art. 43 testualmente preclude che l'Amministrazione diventi proprietaria di un bene in assenza di un titolo previsto dalla legge. L'Amministrazione può divenire proprietaria: o al termine del procedimento, che si conclude sul piano fisiologico (con il decreto di esproprio o con la cessione del bene espropriando); oppure, quando vi è una patologia e il bene è stato "modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento", quando è emesso il decreto di acquisizione ai sensi dell'art. 43 ...."; a sua volta "l'art. 43 ... si riferisce a tutti i casi di occupazione sine titulo, anche a quelle già sussistenti alla data di entrata in vigore del testo unico". Ciò è confermato "oltre (che) dal rilievo delle specifiche osservazioni dall'Adunanza Generale (da considerare quali lavori preparatori) e del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa", dall' articolo 57 del testo unico, "il quale (riferendosi ai "procedimenti in corso" ha previsto norme transitorie unicamente per individuare l'ambito di applicazione della riforma in relazione alle diverse fasi fisiologiche del procedimento. Il medesimo art. 57, invece, non ha limitato neanche per implicito l'ambito di applicazione dell'art. 43 , che è opposto a quello delle norme che riguardano i "procedimenti in corso" (per la scadenza del termine entro il quale poteva essere emesso il decreto di esproprio, o per l'annullamento di un atto del procedimento ablatorio). In altri termini, l'atto di acquisizione - in quanto emesso ab externo del procedimento espropriativo - non rientra nell'ambito di operatività della normativa transitoria di cui all'art. 57" (T.a.r. Lazio, Latina, 14 aprile 2008, n. 382).
6 Recuperando gli esposti principi alla vicenda, si può concludere nel senso che: (a) vanno disattese le eccezioni poste dal resistente potendosi ad esse opporre le indicazioni di cui al citato precedente qui riprodotte quale motivazione per relationem; (b) va affermata l'illecita e permanente occupazione sine titulo dei terreni dei quali i ricorrenti sono ancora proprietari; (c) il comune allo stato dovrebbe ritenersi obbligato alla restituzione salva l'applicazione dell' articolo 43 citato con l'adozione di un provvedimento discrezionale di acquisizione sanante - avente connotazione espropriativa -, costituente titolo di trasferimento degli immobili produttivo quindi, per i ricorrenti, della perdita del diritto di proprietà nonché costitutivo di quello al risarcimento per equivalente corrispondente all'integrale del valore dei terreni.
7 Si è peraltro già anticipato che i ricorrenti hanno nel caso avanzato, nella ulteriore esplicitazione di cui alla memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica, domanda per il conseguimento del risarcimento per equivalente, manifestando così un chiaro intento abdicativo del diritto con il quale contrasta ogni possibile pretesa ripristinatoria volta alla restituzione degli immobili (cfr. in particolare pagine 8 e 9 della memoria depositata in data 20 maggio 2009, dalla quale, si trae sicura conferma di un'azione risarcitoria per equivalente).
8 Dalle su esposte considerazioni emergono in definitiva sicuri elementi sostanzianti la responsabilità extracontrattuale del resistente la quale va affermata con riferimento all'utilizzazione sine titulo dei terreni su indicati ed alla mancata utilizzazione degli stessi, con esclusione dell'ulteriore voce rapportata al danno morale del quale i ricorrenti non ha fornito dimostrazione alcuna.
9 Con riguardo al primo profilo si ravvisa l'utilizzabilità nel caso del meccanismo di cui all' articolo 35 del D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 80. Poiché per la determinazione dell'importo dovuto è decisiva la verifica se il comune di Latina intenda acquisire la proprietà dei terreni in applicazione dell' articolo 43 del D.P.R. 327/2001, ovvero se intenda restituirla ai ricorrenti (fermo restando il diritto al risarcimento per il periodo di mancata utilizzazione del fondo), la Sezione dispone che il quantum sia determinato dal comune in base alle norme del testo unico sugli espropri. Di conseguenza: (a) entro il termine di novanta giorni (decorrente dalla comunicazione o dalla previa notifica della presente decisione), il comune ed i ricorrenti possono addivenire ad un accordo, in base al quale la proprietà dei suoli venga trasferita al comune dietro corresponsione della somma concordata; (b) ove tale accordo non sia raggiunto entro il termine assegnato, il comune di Latina - nei successivi sessanta giorni - potrà emettere un formale e motivato decreto, con cui disporrà o la restituzione delle aree occupate, previa rimessione allo stato pristino, ovvero l'acquisizione di esse al patrimonio indisponibile, ai sensi del citato articolo 43 . Nel caso di restituzione dell'area, il comune sarà tenuto a risarcire il danno relativo al periodo della sua utilizzazione senza titolo (cioè dalla data di scadenza dei termini di occupazione legittima e sino a quella della effettiva restituzione), danno che, in difetto di indicazioni da parte del ricorrente circa i redditi che egli ritraeva dal bene, può essere stimato in misura corrispondente agli interessi legali sul valore di mercato dei suoli a decorrere dal giorno in cui ciascuna occupazione è divenuta illecita. Nel caso di acquisizione ex articolo 43 , il comune sarà tenuto a risarcire il danno utilizzando per la sua quantificazione i parametri del comma 6 dell' articolo, tenendo conto della data dalla quale è configurabile l'illecito permanente e della destinazione urbanistica dell'area in questione. Se invece le parti non concludano alcun accordo e il comune neppure adotti un atto formale volto alla restituzione o alla acquisizione dell'area in questione, decorsi i termini sopra indicati i ricorrenti potranno adire la Sezione l'esecuzione della presente sentenza, per l'adozione delle misure consequenziali. Quanto invece alla seconda voce di danno si ritiene che la stessa possa esser compensata a mezzo la corresponsione degli interessi nella misura legale da rapportarsi al valore dei beni in ciascun anno di riferimento dell'occupazione sine titulo (cfr sulla specifica voce da ultimo C. Si. 25 maggio 2009, n. 483). »»

CGA 442/2006: «« bene per cui è causa ai sensi dell'art. 43 , comma 3, T.U. delle espropriazioni, approvato con D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.
È noto che il legislatore del 2001, introducendo con l'art. 43 cit. - al limite dell'elasticità consentita dalla delega legislativa concessa al Governo dagli artt. 7, commi 1 e 2, della legge n. 50/1999, e 1, comma 4, lett. f), della legge n. 340/2000 - l'istituto dell'acquisizione dei beni immobili utilizzati senza titolo per scopi di pubblico interesse, riteneva di avere strutturato la fattispecie di cui ai commi 3 e 4 dell'art. 43 in modo alquanto diverso da quella di cui ai commi 1 e 2 dello stesso articolo .
Riteneva, cioè, che la fattispecie di cui ai commi 3 e 4 - a differenza di quella di cui ai commi 1 e 2, in cui vi è un espesso provvedimento di acquisizione che opera sul piano sostanziale - desse luogo ad una sorta di "composizione giudiziale" degli interessi, riferita ai casi in cui sia mancata la rinnovazione della valutazione degli interessi contrapposti da parte dell'Amministrazione.
Quest'ultima, formulando in giudizio la domanda (riconvenzionale, per alcuni) di cui al comma 3, avrebbe in pratica demandato l'esercizio del potere discrezionale di valutare comparativamente i contrapposti interessi delle parti in causa al giudice amministrativo, che sarebbe chiamato (secondo una tesi) ad esercitare prerogative tipiche della giurisdizione di merito.
Tuttavia siffatta "intenzione storica" del legislatore - che, come è noto, non necessariamente coincide con l'oggettiva ratio legis che l'interprete è chiamato ad individuare anche per via sistematica - non appare condivisibile, per più profili:
1) perché la legge non individua, neppure in termini generali, i parametri e i criteri cui il giudice amministrativo (che, per ruolo costituzionale, non è un gestore di interessi pubblici, tanto più stante che la sua giurisidizione è palesemente connotata in termini soggettivi e non oggettivi) debba attenersi in sede di valutazione comparativa tra i contrapposti interessi delle parti in causa;
2) perché l'attribuzione al giudice amministrativo di una giurisdizione che si estenda al merito del provvedimento emanando (dallo stesso giudice) - al di fuori della peculiare ipotesi del giudizio di ottemperanza e, in questo caso, perfino senza un'espressa attribuzione di legge - sembra violare, insieme ai principi costituzionali di divisione dei poteri e di buona amministrazione, anche il principio della terzietà del giudice: il quale, nel vigente sistema costituzionale, non è affatto il migliore degli amministratori (cioè quello in grado, sol che la legge gli dia la c.d. "giurisdizione di merito", di individuare la soluzione legittima e più opportuna, senza bisogno di alcun vaglio sull'attività da lui svolta), bensì un soggetto, terzo ed imparziale, chiamato a valutare, ab extra e a posteriori, la legittimità delle attività che, in prima istanza, vengano svolte dagli organi di amministrazione attiva;
3) perché, in assenza di alcun criterio (supra, sub n. 1) e di una specifica potestà (e competenza) amministrativa (supra, sub n. 2), il giudice amministrativo non è in grado di poter fare che una scelta arbitraria (verosimilmente destinata a risolversi sempre in favore di una stessa parte), non avendo altri criteri di scelta, o di composizione dei contrapposti interessi, se non quelli, di norma inadeguati, derivanti occasionalmente da opzioni culturali contingenti e soggettive (il che avrebbe l'effetto di accrescere quella insicurezza giuridica da cui, come si dirà oltre, sono scaturite le censure della Corte di Strasburgo che vigila sull'attuazione, nei paesi aderenti, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (di seguito: C.E.D.U.);
4) soprattutto, perché l'istituto introdotto dall'art. 43 (che, secondo l'opzione esegetica qui prescelta, si vedrà essere unico, sia in riferimento ai commi 1 e 2 che ai commi 3 e 4) deve essere considerato come la congrua risposta normativa alle censure che la Corte europea dei diritti dell'Uomo, a partire dal 2000, ha rivolto avverso l'istituto della c.d. occupazione appropriativa (o usurpativa) - per incidens, è proprio questa la ragione per cui l'art. 43 può ritenersi rientrante nei limiti della ricordata delegazione legislativa - sicché di esso si impone un'interpretazione conforme alle esigenze espresse dalla Corte sovranazionale: la quale, del resto, applica un diritto internazionale che, anche formalmente, è stato recepito nel nostro ordinamento, concorrendone dunque a farne parte.
Quello che, ad avviso del Collegio, continua a porre i maggiori problemi di compatibilità con il diritto fondamentale al rispetto e ad un'adeguata tutela, anche giurisdizionale, della proprietà privata (diritto specificamente tutelato dalla C.E.D.U.) non è la previsione (di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 43 ) di un atto amministrativo che, preso atto dell'esistenza di una situazione (originaria o sopravvenuta) di illegittima utilizzazione di un bene altrui e valutati gli interessi in conflitto, ne disponga l'acquisizione ex nunc al proprio patrimonio, riconoscendo al privato il diritto al risarcimento del danno; naturalmente purché ciò avvenga "senza pregiudizio per l'azione eventualmente già proposta" ed a condizione che tale provvedimento - rispetto alla cui adozione andrà pure indagata l'applicazione dei principi di previa partecipazione procedimentale, vieppiù in quanto non postula il previo esperimento del procedimento dichiarativo della pubblica utilità, di cui anzi tiene luogo - sia assoggettato al sindacato di legittimità del giudice amministrativo.
Il punctum dolens è, invece, l'istituto di cui ai commi 3 e 4 dello stesso art. 43 , ove inteso come sostanzialmente diverso, quanto a contenuti e valutazioni da effettuare (nonché a sindacato giurisdizionale cui possa essere assoggettato) rispetto a quello, di cui ai due commi precedenti, testé illustrato.
È stato osservato, in proposito, che possono ravvisarsi seri problemi di compatibilità della fattispecie di cui al comma 3, per come usualmente intesa, rispetto al principio di legalità espresso dall'art. 1 del Primo Protocollo della C.E.D.U., perché verrebbe privilegiato un interesse pubblico non espresso in una formale manifestazione di volontà che sia sindacabile, ex post, in sede giurisdizionale, a scapito della pretesa restitutoria del privato, quand'anche essa risulti fondata.
Già C.d.S., A.P., 29 aprile 2005, n. 29, ha affermato che l'art. 43 (nel suo complesso, dato che ivi non è operata una partita analisi dei suoi diversi commi) abbia attribuito "all'autorità amministrativa il potere di acquisire al patrimonio pubblico anche un bene occupato senza titolo, purché ciò avvenga sulla base di un formale atto amministrativo fondato sulla valutazione degli interessi in conflitto e con il riconoscimento al privato del ristoro del danno", "accumunando nel regime ogni forma di occupazione senza titolo", purché tutto questo avvenga "con un formale provvedimento amministrativo, valutati gli interessi in conflitto".
Tuttavia, ciò che appare decisivo - ai fini dell'esegesi qui prescelta - è la circostanza che la Corte europea dei diritti dell'Uomo, a partire dalla sentenza (Scordino c./ Italia) del 17 maggio 2005, sembra ritenere incompatibile con la C.E.D.U. la previsione normativa che riconnetta l'acquisto della proprietà ad una situazione iniziale illegittima che, senza essere intermediata da un nuovo e diverso provvedimento amministrativo formale che si connoti in termini di legittimità e che sia pienamente verificabile davanti al giudice, possa evolvere, per mera attività della parte processuale pubblica (che, peraltro, è quella che, per definizione normativa, dovrebbe altrimenti avere torto all'esito del giudizio), in un titolo di acquisto della proprietà e di privazione del possesso in capo al privato.
Tale orientamento - che, apertis verbis, pone in crisi la legittimità dell'interpretazione "storica" dell'art. 43 , commi 3 e 4 - sembra ormai essersi consolidato con le sentenze (S. c./ I.) del 12 gennaio 2006 e (G. c./ I.) del 2 febbraio 2006 (dalle quali sono tratte le proposizioni di seguito tradotte).
"La Corte rileva … delle contraddizioni tra la giurisprudenza e i testi di legge scritta sopramenzionati" (tra cui l'art. 43 cit.).
"Per esempio, … il Testo unico ha da ultimo previsto che in assenza di dichiarazione di pubblica utilità, il terreno può essere acquisito al patrimonio pubblico se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato dall'amministrazione".
"Di fronte a questi elementi, la Corte non può escludere che sussista il rischio di un esito processuale imprevedibile o arbitrario per gli interessati".
"La Corte nota altresì che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette in generale all'amministrazione di scavalcare le regole fissate in materia di espropriazione, con il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati".
"Che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'art. 43 del Testo unico, l'espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione nella forma corretta e dovuta".
"A questo riguardo, la Corte nota che l'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, di guisa che esso sia considerato come acquisito al patrimonio pubblico, senza che in parallelo sia adottato un atto formale dichiarativo del trasferimento della proprietà. In assenza di un atto che formalizzi l'espropriazione e che intervenga al più tardi nel momento in cui il proprietario ha perduto ogni disponibilità del bene, l'elemento che permetterà di trasferire al patrimonio pubblico il bene occupato e di attendere una garanzia giuridica è la constatazione d'illegalità da parte del giudice, con valore di dichiarazione di trasferimento di proprietà"
"Di fronte a questi elementi, la Corte ritiene che il meccanismo dell'espropriazione indiretta non sia adatto ad assicurare un grado sufficiente di sicurezza giuridica".
"Secondo la Corte, questa situazione non è tale da favorire la buona amministrazione delle procedure di espropriazione e di prevenire episodi di illegalità".
4. - In riscontro a questi ineludibili rilievi, il Collegio ritiene che l'unica interpretazione sistematicamente corretta - in quanto la sola che sia compatibile con la C.E.D.U., parte integrante dei principi del sistema giuridico interno - che possa predicarsi in riferimento ai commi 3 e 4 dell'art. 43 sia quella di seguito tratteggiata.
La quale, seppure non sia conforme all'intenzione storica del legislatore, è tuttavia certamente molto più in linea di quella con i principi fondamentali posti a base della C.E.D.U. e ribaditi dalla Corte di Strasburgo; che, mentre dimostra di aver già sostanzialmente bocciato ogni altra possibile esegesi dei citati commi 3 e 4, parrebbe invece potersi trovare in linea con la rilettura di questi ultimi che il Collegio ritiene, in questa sede, di far propria.
Cioè con la tesi che, anche in corso di giudizio, l'amministrazione, per poter utilmente richiedere al giudice di essere condannata al risarcimento del danno, ma con esclusione della restituzione del bene in natura, debba versare in atti un formale provvedimento di acquisizione, adottato ai sensi dei commi 1 e 2, così sottoponendolo ad immediato controllo giurisdizionale di legittimità (con facoltà, ovviamente, per la controparte di impugnarlo con motivi aggiunti) e potendo ottenere, in caso di esito positivo della verifica, una condanna a proprio carico meramente risarcitoria, anziché restitutoria.
La soluzione appare in effetti compatibile col testo normativo di riferimento, salvo per ciò che riguarda il profilo della scissione temporale, di cui al comma 4, tra il provvedimento del giudice escludente la restituzione e quello amministrativo di emanazione dell'atto di acquisizione.
Tuttavia anche siffatta discrasia sembra colmabile in via esegetica, potendosi ritenere che l'atto da produrre in causa ai sensi del comma 3 dovrà avere i requisiti sostanziali del provvedimento di acquisizione di cui al comma 1, nonché quelli di cui alle lettere a), b) e c) del comma 2.
Viceversa, quelli di cui alle lett. d), e), f) e g) dello stesso comma 2 dovranno essere presenti nel successivo atto (meramente formale), di cui al comma 4, che l'amministrazione emanerà solo in caso di accoglimento in sede giurisdizionale della propria richiesta di non restituire l'immobile, in esito al positivo vaglio di legittimità del provvedimento già versato in atti.
Circa il momento in cui si verifica l'effetto traslativo, può dirsi che - ai sensi dell'art. 43 , comma 2, lett. e), e stante quanto si è appena detto in ordine ai contenuti degli atti di cui ai commi 3 e 4 - è l'atto di acquisizione formale, di cui al comma 4, che "comporta il passaggio del diritto di proprietà"; tuttavia ciò consegue a presupposti già interamente posti dal previo provvedimento di acquisizione, di cui al comma 3.
La situazione che si determina nel rapporto tra i due atti (quello sostanziale, di cui al comma 3, e quello formale, di cui al comma 4) è praticamente e descrittivamente analoga alla vicenda che si verifica nell'espropriazione forzata immobiliare: dove l'effetto traslativo della proprietà si ha con il decreto di trasferimento di cui all'art. 586 c.p.c. (il cui ruolo, appunto, è meramente traslativo e formale), ma in base a presupposti sostanziali che si sono già interamente verificati nei precedenti atti dell'aggiudicazione e del versamento del prezzo.
In punto di diritto transitorio, deve ritenersi che il provvedimento ex art. 43 T.U. cit. possa emanarsi anche nei procedimenti in corso alla data della sua entrata in vigore: cfr., condivisibilmente in tal senso, C.d.S., A.P., 29 aprile 2005, n. 2 (contra, invece, v. Cass. 15 settembre 2005, n. 18239).
Tale scelta esegetica di diritto intertemporale è coerente, infatti, con la qualificazione in termini di autonomia procedimentale della nuova fattispecie di cui all'art. 43 , rispetto all'originario - ed illegittimo - procedimento espropriativo, solo al quale ultimo va perciò riferita la disposizione transitoria di cui all'art. 57 del T.U. n. 327/2001.
È anche significativo rimarcare che, alla stregua della stessa cit. decisione dell'A.P., "la possibilità di neutralizzare la domanda di restituzione" (ma non quella, di cui qui trattasi, di annullamento degli atti del procedimento espropriativo) è consentita dall'art. 43 cit. "solo con l'adozione di un atto formale preordinato all'acquisizione del bene (con corresponsione di quanto spettante a titolo risarcitorio) o la speciale domanda giudiziale formulata nel processo di cui è parola nello stesso art. 43 ".
Dispone, in effetti, il relativo comma 3 che "qualora sia impugnato uno dei provvedimenti indicati nei commi 1 e 2 ovvero sia esercitata una azione volta alla restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, l'amministrazione che ne ha interesse o chi utilizza il bene può chiedere che il giudice amministrativo, nel caso di fondatezza del ricorso o della domanda, disponga la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo".
Ritiene in proposito il Collegio che - alla stregua delle prevalenti ragioni di ordine sistematico di cui si è sopra trattato - la citata previsione normativa debba essere intesa nel senso che anche allorché l'Amministrazione adotti un provvedimento ex art. 43 , comma 3, T.U. cit., ciò possa fare soltanto mediante l'emanazione di un atto formale, costituente il momento terminale di uno specifico procedimento valutativo di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti, in rapporto a quello all'acquisizione del bene al patrimonio indisponibile pubblico.
Né sarebbe corretto ritenere che tale provvedimento possa risolversi nella mera proposizione di un'eccezione processuale tesa a paralizzare l'accoglimento della domanda del ricorrente, perché una forma per facta concludentia risulterebbe incompatibile con l'esigenza che siano compiute le necessarie valutazioni di cui si è detto.
Il provvedimento deve essere adottato in sede di amministrazione attiva ed è autonomamente impugnabile per i vizi suoi propri.
Una volta adottato, esso può ben esser versato agli atti del processo, al fine di paralizzare l'accoglimento della domanda di restituzione del bene (il che trova il terreno di elezione nel giudizio d'ottemperanza, che è volto ad adeguare la realtà materiale a quella giuridica), ma non anche al fine di paralizzare la domanda di annullamento degli atti espropriativi impugnati, in sede di giudizio di cognizione.
Ciò in quanto è proprio dal presupposto della "utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico" (come recita la stessa rubrica dell'art. 43 ) che può prendere le mosse il procedimento - lato sensu di sanatoria - di cui all'art. 43 ; ed è palese che una delle cause da cui può derivare l'utilizzazione senza titolo di un bene è proprio l'intervenuto annullamento degli atti del procedimento espropriativo.
Ne deriva che non va riconnesso al provvedimento ex art. 43 alcun effetto paralizzante del giudizio di annullamento dell'espropriazione, essendo invece l'annullamento di quest'ultima uno dei presupposti su cui può fondarsi il procedimento di sanatoria previsto da detto art. 43 .
In altri termini, la sopravvenienza di un provvedimento ex art. 43 - mentre è idonea a impedire la restituzione in natura del bene su cui va a incidere (potendo quindi comportare la cessazione della materia del contendere nel giudizio d'ottemperanza in cui tale restituzione sia stata richiesta; ovvero anche relativamente alla domanda restitutoria che acceda a quella di annullamento degli atti espropriativi) - non fa invece cessare la materia controversa nel giudizio d'impugnazione della relativa espropriazione.
Quest'assunto, del resto, trova riscontro nel fatto che la norma prevede (comma 3) che al provvedimento consegua la "esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo", venendo essa sostituita dalla "condanna al risarcimento del danno"; la quale è poi seguita (comma 4) da un "atto di acquisizione, dando atto dell'avvenuto risarcimento del danno".
La stessa norma non prevede, invece, che il provvedimento ex art. 43 tenga luogo dell'annullamento degli atti espropriativi impugnati: ed anzi la necessaria pronuncia di tale annullamento sembra implicita nel comma 3, che contempla la richiesta di cui sopra da parte dell'Amministrazione "qualora sia impugnato uno dei provvedimenti indicati nei commi 1 e 2" e solo "nel caso di fondatezza del ricorso".
Ne segue, ulteriormente, che l'adozione di un provvedimento ex art. 43 postula il riconoscimento - giudiziale o amministrativo: in quest'ultimo caso, eventualmente, mediante l'esercizio del potere di autotutela che, sopravvenendo in corso di causa, ben potrebbe dar luogo, esso si, a cessazione della materia del contendere sull'impugnazione degli atti espropriativi - dell'assenza o dell'intervenuto annullamento "del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità" (comma 1).
Ed infatti l'art. 43 postula che l'espropriazione sia stata (dichiarata) illegittima, e comporta l'acquisizione del bene per un titolo diverso.
Tale diverso titolo di acquisto è sempre necessariamente costituito da un provvedimento autonomo, la cui legittimità - idonea, alla stregua di quanto sopra rilevato, ad influire in senso potenzialmente paralizzante sul giudizio d'ottemperanza al giudicato di annullamento, ma non anche, di per sé, sulla fase cognitoria avente ad oggetto la legittimità degli atti di espropriazione impugnati - può essere autonomamente sindacata in un separato giudizio, soggetto agli ordinari principi della giurisdizione generale di legittimità, nel quale l'interessato impugni, per i motivi che intenda far valere (tra cui la sua applicabilità allo specifico ambito di espropriazione in questione), tale ulteriore determinazione amministrativa.
Alternativamente, come si è detto, essa può anche essere impugnata, con motivi aggiunti, nello stesso giudizio che aveva a suo originario oggetto la cognizione sugli atti espropriativi, ove vi sia refluita in base ai commi 3 e 4 dell'art. 43 , per come sopra interpretati.
Punto fermo, in ambo i casi, è che deve comunque trattarsi di un provvedimento nuovo e diverso, nel quale l'amministrazione (e non il giudice, cui è costituzionalmente riservato il sindacato di legittimità in posizione di terzietà e indipendenza rispetto agli interessi gestiti dalle parti) valuti nel merito l'effettiva e concreta sussistenza dei presupposti dell'acquisto autoritativo del bene al patrimonio pubblico, nella ricorrenza degli elementi costitutivi della (unica) fattispecie sostanziale di cui all'art. 43 .
Può infine ricordarsi che - secondo un orientamento recepito anche dalla giurisprudenza - la previsione che impone all'Amministrazione di agire "valutati gli interessi in conflitto" (comma 1), sistematicamente correlata alla ratio sanante dell'istituto, sembra porre su un piano di tendenziale equiordinazione tali interessi, escludendo un'aprioristica prevalenza, ex se, di quello pubblico su quello privato; e richiedendo, invece, di esternare con idonea motivazione le ragioni della scelta discrezionale di aver considerato, in concreto, il primo prevalente sul secondo: in quest'ottica, la motivazione dell'atto di acquisizione dovrà essere particolarmente approfondita in punto di valutazione degli interessi in conflitto, sicché più stringente deve essere il sindacato giurisdizionale (si tratta di "una valutazione - quella degli interessi in conflitto - da condurre con particolare rigore", infatti, anche per A.P., n. 2/2005, cit.).
Ciò che va senz'altro escluso, in quest'esegesi conformativa ai principi fondamentali anche recentissimamente riaffermati dalla Corte di Strasburgo, e che l'atto di cui al comma 3 dell'art. 43 si risolva in un'eccezione processuale che l'amministrazione resistente possa poi convertire in motivo di appello, come è successo nel caso di specie. »»

TAR PE 899/2008: «« L'eccezione risulta priva di giuridico pregio, in quanto un atto di un Dirigente comunale, emesso nell'esercizio delle sue funzioni a dichiarati fini pubblici (acquisizione al patrimonio comunale ex articolo 43 del dPR 8 giugno 2001 n 327) risulta imputabile all'Ente, indipendentemente da eventuali vizi da cui risulti affetto (ivi inclusa la mancanza del visto di regolarità contabile, che lo rende inefficace e viziato ma non nullo).
3. Invero, l'unico atto impugnato è il provvedimento 29 marzo 2007 n. 6982 recante l'atto di acquisizione ex articolo 43 del dPR 8 giugno 2001 n 327 al patrimonio indisponibile comunale di beni utilizzati per scopi di interesse pubblico.
Tale atto, a firma del Dirigente del settore tecnico, richiama la delibera giuntale n 166 del 7 agosto 2003 di approvazione del progetto preliminare; la determinazione n 074/ST dell'8 marzo 2004 di approvazione del progetto esecutivo e la convenzione notarile relativa alla cessione delle aree.
Aggiunge poi l'atto gravato che le aree sono state utilizzate per scopi di pubblico interesse e l'opera già realizzata ne ha comportato la trasformazione in assenza di emissione del decreto di esproprio, e che i proprietari hanno proposto dianzi al Tribunale di Pescara citazione per vedersi riconoscere la legittima proprietà delle aree occupate sine titulo. Precisa poi che sussistono ragioni di preminenza di pubblico interesse per l'acquisizione delle aree stesse al patrocinio indisponibile.
Il provvedimento determina poi l'ammontare dell'indennità da corrispondere agli interessati.
4. Conviene a questo punto esaminare il peculiare istituto previsto dall' articolo 43 del dPR 8 giugno 2001 n 327.
La norma, invero innovativa, consente all'autorità che utilizza un bene immobile per scopi pubblici, pur in assenza di una valida procedura espropriativa, di disporne l'acquisizione, con contestuale integrale risarcimento dei danni al proprietario.
La norma pone alcuni requisiti, tra cui spiccano la comparazione degli interessi, l'elencazione delle circostanze che hanno portato all'indebita utilizzazione dell'area e la determinazione della misura del risarcimento.
Il terzo comma del medesimo articolo 43 del dPR 8 giugno 2001 n 327 aggiunge poi che in caso di impugnazione dell'atto di acquisizione, ovvero ove sia esercitata azione di restituzione, l'amministrazione può chiedere al giudice amministrativo che sia esclusa la restituzione con condanna al risarcimento del danno.
Il sesto comma indica le modalità di determinazione del risarcimento del danno.
5. Come noto, l' articolo 43 del dPR 8 giugno 2001 n 327, che riguarda la cosiddetta acquisizione sanante, è stato emanato per uniformarsi alle statuizioni della Corte europea dei diritti dell'uomo (Cedu) la quale ha ritenuto (tra l'altro nella pronuncia della sezione III del 6 marzo 2007) che l'istituto della occupazione acquisitiva fosse lesivo del principio di legalità per la perdita di proprietà sulla base di un atto inizialmente illegittimo.
Non si tratta quindi di una tipizzazione dell'istituto di origine giurisprudenziale dell'occupazione appropriativa, e nemmeno di una sanatoria di una procedura espropriativa illegittima, ma di una nuova fattispecie che consente alla pubblica amministrazione, extra ordinem rispetto all'ordinario procedimento espropriativo (necessariamente mancante o viziato), di acquisire a determinate condizioni beni immobili altrui al proprio patrimonio indisponibile. Il contemperamento degli interessi viene ottenuto dalla norma da un lato consentendo alla pubblica amministrazione, a precise condizioni e previa una congrua motivazione sul pubblico interesse, di sopperire alle carenze di una procedura espropriativa viziata o mancante, e d'altro lato ai privati danneggiati di ottenere un pieno ristoro economico (Consiglio giust. Amm. Sicilia 22 aprile 2008, n 330; 29 maggio 2008 n 490; 7 ottobre 2008 n 842; TAR Campania Napoli 9 gennaio 2008 n 73; TAR Lazio Latina 20 maggio 2008 n 576; TAR Puglia Bari 14 luglio 2008 n 1751; Consiglio di Stato 4 febbraio 2008 n 303).
6. Ciò premesso in via generale, conviene esaminare ora la prima doglianza, relativa alla presunta incompetenza del Dirigente del settore tecnico ad emettere il provvedimento impugnato.
Invero, la determinazione del Dirigente ha come presupposto logico sia la delibera del Consiglio comunale n. 182 del 5 novembre 1987, recante l'approvazione del Piano di lottizzazione nel cui ambito la proprietà dei ricorrenti era destinata a verde pubblico attrezzato, sia la delibera della Giunta comunale n 166 del 7 agosto 2003 di approvazione del progetto preliminare. Si tratta di due deliberazioni, che pur riguardando procedure diverse da quella peculiare di cui all' articolo 43 del dPR 8 giugno 2001 n 327, avevano come scopo l'acquisizione al patrimonio comunale delle aree da adibire (e di fatto già adibite a far tempo dalla avvenuta edificazione) a scopi di pubblico interesse.
In sostanza, pur convenendo con i ricorrenti sulla non assimibilità della procedura ex articolo 43 a quella espropriativa (anzi l' articolo 43 del dPR 8 giugno 2001 n 327 presuppone proprio che sia mancata o non sia legittima la procedura espropriativa), tuttavia va rilevato che nel caso il Dirigente non ha fatto altro che dare attuazione alla volontà chiaramente e ripetutamente espressa dal Comune (sia dal Consiglio sia dalla Giunta) con atti deliberativi e confermata altresì mediante atti concludenti, come la stessa edificazione e utilizzo dell'opera pubblica.
Inoltre risulta dalla documentazione versata in causa che nel Comune convenuto il Dirigente avesse la competenza relativa alla procedure espropriative, diverse ma assimilabili a quelle ex articolo 43 ai soli fini della individuazione delle competenze.
Non vi è quindi alcuna incompetenza dirigenziale a riguardo e la relativa censura si appalesa infondata.
7. Va poi aggiunto che il provvedimento impugnato dà contezza della presenza di tutti gli elementi che il ripetuto articolo 43 del dPR 8 giugno 2001 n 327 considera indispensabili per l'adozione dell'atto di acquisizione: vi è infatti una valutazione degli interessi in conflitto (quello pubblico e quelli privati), si spiega che la procedura espropriativa non era stata correttamente disposta (realizzazione dell'opera in assenza di decreto di esproprio), dando pertanto atto delle circostanze che hanno condotto all'indebita utilizzazione dell'area.
In altri termini, il provvedimento gravato risulta congruamente motivato, anche con riferimento agli atti che espressamente richiama.
8. Rimane ora da esaminare la contestazione sul quantum dell'indennità.
Il sesto comma del ripetuto articolo 43 del dPR 8 giugno 2001 n 327 indica con precisione i due criteri sulla cui base viene determinato il risarcimento del danno: il valore del bene e, se si tratta di terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell' articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7 del medesimo dPR n. 327 del 2001.
Orbene, nel provvedimento impugnato si fa espresso riferimento al valore di mercato determinato ai fini dell'applicazione della tassazione ICI per la destinazione dell'area.
Tale parte del provvedimento impugnato appare a questo Collegio illegittima.
Invero, posto che il ristoro deve essere totale e reale, corrispondente cioè ai valori di mercato, la determinazione riferita ai parametri per l'ICI non appare certo sufficiente alla bisogna, anche tenuto conto dell'edificabilità dell'area. Sul punto poi il Comune non ha effettuato alcuna istruttoria né essa traspare dalla motivazione.
Pertanto, il provvedimento risulta parzialmente illegittimo nel "considerato" relativo alla determinazione della misura dell'indennità e in quello successivo relativo alla liquidazione della somma di euro 11.513,25.
Risulta a questo punto superfluo soffermarsi sulla mancanza della copertura finanziaria, in quanto è la stessa fissazione dell'ammontare dell'indennità a risultare illegittima.
Peraltro il provvedimento nel suo contenuto dispositivo (acquisizione al patrocinio comunale dei beni) può reggersi anche indipendentemente dalla parte relativa alla determinazione dell'indennità, in quanto quest'ultima può ben seguire in un momento successivo.
Questo Tribunale pertanto - in accoglimento parziale del gravame - annulla unicamente i due "considerato" sopra indicati (a pagina 2 del provvedimento impugnato, 4° e 5° alinea) restando inteso che spetterà al Comune rideterminarsi sull'ammontare dell'indennità in tempi ragionevoli, tenendo conto della presente pronuncia e adeguatamente motivando sul punto.
9. Riassumendo: la procedura di applicazione dell' articolo 43 del dPR 8 giugno 2001 n 327 adottata dal Comune appare corretta, salvo per quanto concerne la determinazione dell'indennità. Il provvedimento impugnato va quindi annullato in parte qua, come sopra specificato. »»

TAR CA 543/2008: «« l ricorrente diffidava in più occasioni l'amministrazione a procedere a quantificare e liquidare l'indennità di cui all'articolo 16 della legge n. 865/1971 e l'indennità annua di occupazione di urgenza prevista dall' articolo 20 della stessa legge.
Il ricorrente adiva il Tribunale Civile di Oristano al fine di ottenere il risarcimento dei danni.
In data 12 ottobre 2006 l'amministrazione comunale notificava al ricorrente il decreto di acquisizione coattiva, ex articolo 43 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, n. 01 - prot. n. 15671 del 2 ottobre 2006, con il quale il Comune di Cabras acquisiva al proprio patrimonio indisponibile l'immobile del ricorrente.
Col ricorso in esame il ricorrente chiede l'annullamento degli atti indicati in epigrafe per i seguenti motivi di diritto.
1) Violazione dell' articolo 13 della legge 25 giugno 1865 n. 2359 e del D.P.R. n. 327 dell'8 giugno 2001; travisamento dei fatti ed eccesso di potere in relazione alle delibere di Giunta municipale n. 193/2003 e n. 194/2003 sottostanti all'atto impugnato.
2) Violazione di legge con riferimento all' articolo 43 , comma II, del D.P.R. n. 327 dell'8 giugno 2001 e insufficienza della motivazione.
3) Violazione dell' articolo 43, comma secondo, del D.P.R. n. 327/2001, in relazione all'articolo 42 della Costituzione e degli artt. 37 e 40 delD.P.R. n. 327/2001, nonché illegittimità della determinazione del risarcimento del danno ed eccesso di potere.
Conclude per l'accoglimento del ricorso.
Con successivi motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato il decreto del Dirigente dell'Ufficio Espropriazioni del Comune di Cabras n. 02 del 29 dicembre 2006 prot. n. 21389, con il quale è stata integrata la motivazione del precedente decreto n. 01 del 2 ottobre 2006.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione comunale intimata, sostenendo l'inammissibilità e l'infondatezza nel merito del ricorso, di cui si chiede il rigetto.
Con successive memorie le parti hanno approfondito le proprie argomentazioni, insistendo per le contrapposte conclusioni.
Alla pubblica udienza del 20 febbraio 2008, su richiesta delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

Motivi della decisione

Col ricorso in esame e con i successivi motivi aggiunti si chiede l'annullamento del decreto di acquisizione coattiva, ex articolo 43 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, n. 01 - prot. n. 15671 del 2 ottobre 2006, notificato il 12 ottobre 2006, così come integrato dal successivo decreto n. 02 del 29 dicembre 2006, prot. n. 21389, con il quale il Comune di Cabras ha acquisito l'immobile del ricorrente sito nel territorio di Cabras (foglio 82, mappale 70), nonché di tutti gli altri atti presupposti, connessi e consequenziali, ed in particolare delle delibere della Giunta comunale n. 193 e n. 194 del 31 luglio 2003 e di tutti gli altri atti anche ad esse antecedenti.
Può prescindersi dall'esame delle questioni pregiudiziali sollevate dalla difesa dell'amministrazione comunale, stante l'inammissibilità e l'infondatezza nel merito del gravame.
Infondate risultano le censure di cui al punto primo dell'atto introduttivo del gravame e dei motivi aggiunti.
Come esattamente rilevato dalla difesa dell'amministrazione resistente delle proprie memorie difensive, le due delibere di Giunta municipale n. 193 e n. 194 del 31 luglio 2003 non costituiscono il fondamento del decreto di acquisizione coattiva, ex articolo 43 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, n. 01 - prot. n. 15671 del 2 ottobre 2006, così come integrato dal successivo decreto n. 02 del 29 dicembre 2006, prot. n. 21389, trattandosi di deliberazioni afferenti ad un diverso e distinto procedimento (procedura di esproprio) e dovendosi altresì ritenere che la legittimità o meno del decreto di acquisizione coattiva, ex articolo 43 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, debba essere valutata esclusivamente alla luce dei requisiti richiesti dalla norma menzionata, per cui devono ritenersi giuridicamente irrilevanti le considerazioni e i rilievi mossi dal ricorrente con riferimento al contenuto delle citate deliberazioni di Giunta municipale n. 193 e n. 194 del 2003 e dovendosi, in particolare, ritenere giuridicamente irrilevante - ai fini dell'emanazione del decreto ex articolo 43 in questione - il momento in cui si è verificata la cessazione dell'occupazione legittima per effetto della mancata conclusione del procedimento espropriativo.
Risulta conseguentemente inammissibile per carenza d'interesse il ricorso in esame della parte in cui si chiede l'annullamento delle predette deliberazioni di Giunta municipale n. 193 e n. 194 del 31 luglio 2003.
Si osserva altresì che, in ogni caso, il ricorso in tale parte sarebbe comunque irricevibile per tardività, dovendosi ritenere che il ricorrente abbia avuto conoscenza legale delle deliberazione medesime a decorrere dalla data del 3 luglio 2006, data dell'udienza di prima trattazione della causa per il risarcimento dei danni promossa dall'odierno ricorrente dinanzi il Tribunale Civile di Oristano, essendo state prodotte nel relativo giudizio le deliberazioni in questione dall'amministrazione comunale convenuta, per cui l'odierna impugnazione delle deliberazione medesime di fronte a questo Tribunale amministrativo risulterebbe comunque ampiamente tardiva.
Ugualmente infondate risultano le censure di cui al punto secondo dell'atto introduttivo del gravame, di violazione dell' articolo 43, comma secondo, del D.P.R. n. 327/2001 e insufficienza della motivazione, dovendosi ritenere che a seguito delle integrazioni operate con il successivo decreto n. 02 del 29 dicembre 2006, prot. n. 21389, il decreto di acquisizione risulti ampiamente motivato sia avuto riguardo alla valutazione degli interessi in conflitto, sia avuto riguardo ai criteri di determinazione del risarcimento del danno, quantificato alla luce dei valori di mercato, sia avuto riguardo ad un'area in zona F - Piano particolareggiato di San Giovanni del Sinis, sia avuto riguardo ad un terreno agricolo di qualità seminativo per le aree ricadenti in zona H1 di rispetto costiero.
Ugualmente infondate risultano le censure di cui al punto terzo dell'atto introduttivo del gravame di violazione dell' articolo 43 comma secondo del D.P.R. n. 327/2001, in relazione all'articolo 42 della costituzione e degli artt. 37 e 40 del D.P.R. n. 327/2001, nonché di illegittimità della determinazione del risarcimento del danno e di eccesso di potere. »»

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