Accesso - Esproprionline.it - L’espropriazione per pubblica utilità.

ACCESSO AI FONDI

a cura di Ines Melloni

L’articolo 15 DPR 327/2001 disciplina l’istituto dell’accesso ai fondi; trattasi di istituto non sconosciuto all'ordinamento in quanto già disciplinato dall’articolo 7 della L. n. 2359/1865 (c.d. Legge fondamentale) .

L'accesso ai fondi, sulla base della normativa del DPR 327/2001, è funzionale a diverse operazioni, ampliando così la sua strumentalità rispetto a quanto statuito dal precedente art. 7 Legge fondamentale. Il riferimento infatti non è solo alle operazioni planimetriche, bensì anche alle operazioni preparatorie necessarie per la redazione dello strumento urbanistico generale, di una sua variante o di un atto avente efficacia equivalente nonché per l'attuazione delle previsioni urbanistiche e per la progettazione di opere pubbliche e di pubblica utilità.

Con specifico riferimento alla funzionalità dell'istituto dell'accesso ai fondi rispetto alla procedura espropriativa è opportuno richiamare la disposizione di cui all’art. 16 comma 3 del D.P.R. 327/2001 in base al quale «la autorizzazione rilasciata ai sensi dell’articolo 15 consente anche la effettuazione delle operazioni previste dal comma 2». Recita a sua volta il comma 2 «…..lo schema dell’atto di approvazione del progetto deve descrivere i terreni e gli edifici di cui è prevista la espropriazione, con la indicazione della estensione e dei confini nonché possibilmente dei dati identificativi catastali ed il nome e cognome dei proprietari iscritti nei registi catastali ».

L’art. 15 TU diventa lo strumento funzionale alla redazione di uno stato di consistenza documento indispensabile non solo alla redazione del piano particellare di esproprio, componente del progetto definitivo, bensì idoneo anche a fornire ogni elemento utile per una valutazione delle aree ai fini della determinazione delle indennità di espropriazione. La strumentalità dell'accesso ai fondi alle diverse operazioni indicate dalla norma induce a ritenere che il ricorso all'istituto, benchè facoltativo, sia altamente consigliabile sul piano operativo.

Come anticipato la disciplina dell'accesso ai fondi, contenuta nell'art. 15 TU accentua la rilevanza del momento del contraddittorio tra Amministrazione e proprietari dei terreni interessati dall'accesso.

In particolare « 2. Chiunque chieda il rilascio della autorizzazione deve darne notizia, mediante atto notificato con le forme degli atti processuali civili o lettera raccomandata con avviso di ricevimento, al proprietario del bene, nonché al suo possessore, se risulti conosciuto. L'autorità espropriante tiene conto delle eventuali osservazioni, formulate dal proprietario o dal possessore entro sette giorni dalla relativa notifica o comunicazione, e può accogliere la richiesta solo se risultano trascorsi almeno ulteriori dieci giorni dalla data in cui è stata notificata o comunicata la richiesta di introdursi nella altrui proprietà. (L)

3. L'autorizzazione indica i nomi delle persone che possono introdursi nell'altrui proprietà ed è notificata o comunicata mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento almeno sette giorni prima dell'inizio delle operazioni. (L)

4. Il proprietario e il possessore del bene possono assistere alle operazioni, anche mediante persone di loro fiducia. (L) »

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Giurisprudenza.

Cons. Stato Sez. IV, 28 febbraio 1992, n. 215
La speciale legislazione sull'ampliamento degli impianti industriali nel mezzogiorno di cui agli art. 147 e 83 d. p. r. 30 giugno 1967 n. 1523, il secondo come modificato dalla l. 6 ottobre 1971, n. 865 - pacificamente riferibile anche agli impianti alberghieri - consente l'espropriazione di aree comunque finalizzate all'incremento funzionale (e non al mero ampliamento edilizio) del complesso rispetto al quale anche l'ampliamento di una preesistente via di accesso o la creazione ex novo di una strada ulteriore rispetto ad altra via di accesso preesistente, appaiono idonei a essere configurati quale causa giustificativa del potere di espropriazione delineato dalla richiamata normativa speciale.

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T.A.R. Campania Sez. I, 24 luglio 1985, n. 353
Il decreto di occupazione temporanea e d'urgenza può essere legittimamente emanato anche in assenza, ove non ritenuti necessari, dei provvedimenti per le operazioni planimetriche di cui all'art. 7, l. 25 giugno 1865, n. 2359 e per la formazione del piano particolareggiato di esecuzione di cui al successivo art. 16, con conseguente accesso in loco per i elativi adempimenti, a meno che si dimostri che il mancato accesso ha determinato inesatta conoscenza della realtà, inducendo in errore l'autorità che autorizza l'occupazione.

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Cons. Giust. Amm. Sic., 2 marzo 2007, n. 75
È necessario rimettere all'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, visto il contrasto giurisprudenziale esistente, la questione se, in materia di espropriazione per pubblica utilità e, in particolare, di risarcimento dei danni derivanti da occupazioni illegittime, sia ammissibile proporre davanti al Giudice amministrativo un'azione risarcitoria autonoma, svincolata da termini di decadenza propri dell'azione di annullamento, o se, invece, sia comunque necessario, ai fini dell'accesso alla tutela risarcitoria, esperire, con esito favorevole, l'impugnazione dei provvedimenti amministrativi ritenuti lesivi (c.d. pregiudiziale amministrativa).

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Cass. civ. Sez. Unite (Ord.), 28 giugno 2006, n. 14870
La controversia risarcitoria per il danno derivante dall'accesso alla proprietà privata con apposizione di tralicci elettrici in assenza di autorizzazione prefettizia va ascritta alla giurisdizione del giudice ordinario, configurandosi in tale ipotesi la lesione del diritto di proprietà.

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Cass. civ. Sez. I, 22 settembre 2000, n. 12551
In tema di espropriazione per pubblica utilità, l'autorizzazione a prendere anticipato e stabile possesso in via d'urgenza esige uno specifico espresso provvedimento che non può essere sostituito dall'autorizzazione all'accesso dei tecnici per la redazione dello stato di consistenza.

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Cass. civ. Sez. I, 22 settembre 2000, n. 12551
In materia di espropriazione forzata, l'autorizzazione a prendere anticipato e stabile possesso in via d'urgenza esige uno specifico ed espresso provvedimento, non può essere implicita e non si identifica nell'autorizzazione all'accesso dei tecnici per la redazione dello stato di consistenza del fondo.

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T.A.R. Sicilia Catania Sez. II, 17 novembre 1993, n. 850
L'art. 2 comma 1 l. reg. n. 35 del 1978 secondo il quale per le opere pubbliche di competenza dei comuni, dei loro consorzi e delle comunità montane, anche se a finanziamento regionale, i provvedimenti di accesso, di occupazione di urgenza e di espropriazione sono di competenza del sindaco, trova applicazione anche nei confronti degli interventi costruttivi ricadenti nei piani di zona, che concernono la realizzazione di alloggi per i propri soci da parte di cooperative edilizie.

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Cons. Stato Sez. IV, 3 luglio 1986, n. 458
Il provvedimento previsto dall'art. 7, l. 25 giugno 1865, n. 2359, col quale si autorizzano i tecnici ad introdursi nel terreno altrui per la redazione dello stato di consistenza ai fini dell'occupazione d'urgenza, ha solo la funzione di rendere possibile e legittimo l'accesso al fondo degli incaricati, qualora vi si oppongano gli interessati, ma la sua mancanza o nullità non rende inutilizzabili i risultati delle operazioni che di fatto siano state compiute; pertanto, non sussiste l'interesse all'annullamento del suddetto provvedimento al fine di farlo valere come causa d'illegittimità derivata dei successivi atti espropriativi.

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Cons. Stato Sez. IV, 27 giugno 1984, n. 483
è innammissibile il ricorso contro il decreto prefettizio di autorizzazione all'accesso di tecnici nella proprietà privata soggetta a procedura espropriativa, stante la sua natura di atto intermedio del procedimento di espropriazione, inidoneo di per sè a ledere posizioni soggettive.

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Cons. Stato Sez. IV, 17 marzo 1981, n. 255
In tema di occupazione d'urgenza, la lettera di invito a presenziare alle operazioni di rilevazione dello stato di consistenza, in quanto avente unicamente la funzione di mettere in grado i proprietari di presenziare alle operazioni, ben può essere emessa da organo dell'amministrazione precedente diverso da quello competente ad autorizzare l'accesso e senza l'indicazione delle persone al riguardo incaricate.

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TAR Lombardia, Sezione II Brescia, sentenza n.2603 del 23/12/2009

« Del tutto priva di rilievo è la circostanza (dedotta con la seconda censura) che ai ricorrenti non sia stata data conoscenza dell'avvenuto rilascio di un'autorizzazione per l'accesso ai fondi. Il ricorso a tale istituto è, in primo luogo, eventuale e non necessario, posto che non si può escludere a priori che una rilevazione dello stato dei luoghi possa avvenire senza entrare sulla proprietà privata. Circostanza che ricorreva anche nel caso di specie, atteso quanto affermato da parte resistente, che, a sostegno di ciò, ha evidenziato come l'area interessata fosse contigua all'attuale sede stradale. In ogni caso, anche laddove l'accesso ai fondi fosse effettivamente avvenuto in assenza di un'autorizzazione ciò non può in alcun modo inficiare la legittimità dei successivi atti di approvazione del progetto, trattandosi di atti dotati di reciproca autonomia.»

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TAR Emilia Romagna, Sezione I Bologna, sentenza n.4628 del 09/12/2008

« C.4. Le anzidette deliberazioni (riferite agli stessi terreni di cui sono comproprietari gli attuali ricorrenti) della Commissione provinciale contengono, altresì, una valutazione delle seguenti voci di danno: a) danno inerente ad un maggior aggravio negli spostamenti necessari per raggiungere i campi coltivati dal Centro aziendale ed alla configurazione del fondo (quantificato - deliberazione n. 45/2007 - nel 5% del valore agricolo della proprietà residua di mq. 24.916); b) danno alla residua proprietà, per deprezzamento e riferito al momento dell'immissione in possesso: a forfait, percentuale del 5% sempre sul valore agricolo della proprietà residua di mq. 625 (deliberazione n. 44/2007); c) danno per ripristino drenaggi: euro 950 (deliberazione n. 45/2007). La valutazione di quest'ultima voce può ritenersi congrua, in quanto, nella stessa perizia di parte menzionata sub C.1., essa venne all'epoca quantificata in lire 1.100.000. Anche il danno inerente alla più difficoltosa accessibilità dei fondi coltivati può ritenersi congruamente determinato, tenuto conto che su tale voce parte ricorrente non ha particolarmente insistito, con deduzioni e produzioni documentali, in corso di causa. C.5. Parte ricorrente ha, invece, posto l'attenzione soprattutto sulla voce di danno di cui alla precedente lett. "b" (deprezzamento degli immobili), che è stata oggetto di specifiche doglianze nei propri scritti difensivi (frazionamento della proprietà in tre corpi) e di apposita stima nella perizia di parte più volte menzionata, ove è stata rappresentata anche la circostanza che il bene è "circondato e sovrastato da una viabilità trafficata" e si è valutato il deprezzamento in rapporto (percentuale di circa il 9%) al valore non agricolo, bensì immobiliare della corte e dei fabbricati che vi insistono (per una somma pari a 112.400.000 delle vecchie lire), mentre la Commissione provinciale ha riconosciuto, come detto, il 5% del solo valore agricolo (poco meno di 800 euro). Anche tenuto conto dell'entità di siffatto differenziale, è, dunque, questa la voce di danno che non può considerarsi esaustivamente soddisfatta dalla stima operata dalla Commissione provinciale medesima e che deve, conseguentemente, costituire oggetto di espressa pronuncia giudiziale, che il Collegio ritiene di assumere secondo la modalità stabilite dall'art. 35, comma 2 D. lgs. 80/1998 e, pertanto, sulla scorta dei criteri di seguito indicati:i) percentuale di deprezzamento degli immobili: 7%, (intermedia tra quella rivendicata da parte ricorrente e quella riconosciuta dalla Commissione provinciale); ii) valore-base cui applicare detta percentuale: quello presuntivo degli immobili di proprietà dei ricorrenti, alla data di inveramento dell'occupazione appropriativa (12.4.1996).»

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TAR Lazio, Sezione II Roma, sentenza n.3530 del 24/04/2008

« Considerato anzitutto che, a differenza di ciò che opina la Società ricorrente e come consta in atti, l'autorizzazione comunale ex art. 15, c. 2 del DPR 327/2001 fu preceduta, con lettera raccomandata AR del 30 marzo 2007, ricevuta il successivo 12 aprile, dalla comunicazione del futuro accesso, con avvertenza della possibilità di formulare osservazioni; Considerato di conseguenza che la ricorrente non ha ritenuto di svolgere alcun'osservazione al riguardo, sicché oggi non può dolersi dell'omessa valutazione degli eventuali pregiudizi arrecatile dal sopralluogo da effettuare nei termini dianzi accennati; Considerato in secondo luogo che, a tutto concedere, l'impugnata determinazione, poiché è semplicemente rivolta allo svolgimento delle operazioni propedeutiche alla redazione del piano urbanistico o del progetto della realizzanda opera pubblica, è solo un atto prepararatorio ed iniziale della procedura ablatoria, onde di per sé non ha alcun'autonoma valenza lesiva della posizione della ricorrente, se non, eventualmente, per gli aspetti propri e peculiari derivanti dalle modalità concrete d'effettuazione delle operazioni stesse, verso cui, però, tale Società nulla deduce; Considerato d'altronde che, a tali specifici fini, una volta compiute tali operazioni, sarà ripristinato lo stato dei luoghi, con conseguente indennizzo dell'eventuale sacrificio imposto alla ricorrente per il tempo strettamente necessario a tal riguardo; Considerato inoltre che le ragioni della ricorrente, in ordine al percorso della realizzanda adduttrice, non nella sede ex art. 15, c. 2 del DPR 327 /2001, ma in altre fasi del provcedimento espropriativi potranno, se del caso, esser fatte più opportunamente valere; »

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TAR Lazio, Sezione II Roma, sentenza n.357 del 19/01/2004

« Non trova conferma l’asserzione secondo cui la giurisprudenza avrebbe affermato la vigenza del precitato art.7 anche con riferimento ai procedimenti relativi all’occupazione d’urgenza di aree. Vero è, diversamente, che la garanzia partecipativa prevista dalla norma è stata predicata solo con riferimento al procedimento di dichiarazione di pubblica utilità e non anche in relazione all’autonomo procedimento di occupazione d’urgenza (A.p. CdS, 15 settembre 1999, n. 14); ciò anche in ragione del fatto che tale ultimo procedimento presenta carattere meramente attuativo dei provvedimenti presupposti (CGA, 24 dicembre 2002, n. 702). (...) L'avviso di accesso alle proprietà per la formazione dello stato di consistenza appartiene al novero degli atti che non sono dotati di autonoma capacità lesiva, ma si pongono quali atti preparatori di successivi provvedimenti, capaci di arrecare una concreta e attuale lesione di interessi. Essi non sono pertanto impugnabili ex se e i loro vizi, secondo i noti principi, possono essere denunciati in sede di ricorso contro i suddetti provvedimenti»

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